邱 楷

(1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430074)

0 引 言

2008年6月28日，貴州甕安縣發(fā)生了一起令人震驚的群體性突發(fā)事件。當?shù)丶s200人沖擊縣公安局、縣委、縣政府、縣財政局、縣民政局行政大樓，一度沖擊臨近的縣看守所，整個過程持續(xù)近7小時，形成了一起嚴重的打砸搶燒群體性事件，造成了重大的人身財產(chǎn)損失。事件的起因是甕安縣三中一名叫李樹芬的初二女生溺水死亡后其家屬不能接受政府公檢法部門法醫(yī)的鑒定報告，邀約百余人打著橫幅在甕安縣城游行，最終演變成為上萬普通群眾卷入其中沖擊政府的群體性事件。筆者試圖以“甕安事件”為例，探討在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下服務(wù)型政府應(yīng)對群體性突發(fā)公共事件的公關(guān)策略。

1 危機公關(guān)是服務(wù)型政府的基本職能

隨著新公共管理運動的推進，“服務(wù)型政府”已成為各國政府建設(shè)的目標。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”的政府建設(shè)目標。國際經(jīng)驗表明，當一個國家人均GDP達到1 000美元至4 000美元時，是各類重大突發(fā)和危機事件發(fā)生的高峰期[1]，目前我國正處于這一關(guān)鍵時期，公共危機時有發(fā)生。政府如何預(yù)防危機的發(fā)生，在危機中展開危機公關(guān)，順利解決危機，提升政府的危機公關(guān)能力，保障公共安全，維護經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，塑造政府良好形象，已經(jīng)成為各級政府必須直面的重大課題。

人類社會存在的社會狀態(tài)大體來講有三類：平常狀態(tài)、危機狀態(tài)和緊急狀態(tài)。平常狀態(tài)即社會運行的常態(tài)，政府通過法制保證社會在正常軌道上運行；危機狀態(tài)是由于利益調(diào)整而引起的社會矛盾沖突，政府需要通過危機公關(guān)而使社會重新進入平常狀態(tài)；緊急狀態(tài)是指由于國內(nèi)外矛盾的聚集而引起的可能導(dǎo)致國家政權(quán)續(xù)亡的狀態(tài)。從政府治理的角度我們通常只討論前兩類社會狀態(tài)。

人類社會的發(fā)展需要一個相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境。社會穩(wěn)定對政府來說是一個剛性要求，政府必須要為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品——社會穩(wěn)定(包括政治、經(jīng)濟、文化等方面的穩(wěn)定)給公眾消費，這是一個服務(wù)型政府必須履行的基本職能。但是，沒有哪一個政府能夠保證提供的服務(wù)百分之百地被接受，如果出現(xiàn)了較多的“拒絕買單”的現(xiàn)象，政府就出現(xiàn)了管理危機，政府必須要通過危機公關(guān)使社會趨于穩(wěn)定從而贏得公眾的認可。

隨著公民知情權(quán)的彰顯以及網(wǎng)絡(luò)社會的崛起，面對突發(fā)事件的時候，現(xiàn)代政府已很難像以前那樣消極躲避、閉口不言或封鎖消息，取而代之的是進行積極的危機公關(guān)。政府危機公關(guān)是政府及其隸屬部門和組織的公關(guān)活動，是一種行政管理行為，主要指向是公共危機事件[2]，其內(nèi)容主要是對危機進行預(yù)防和處理[3]，目的是使社會恢復(fù)到平常狀態(tài)。政府危機公關(guān)是一項系統(tǒng)工程，它包含對危機事前、事中、事后所有方面的管理。

政府危機公關(guān)是服務(wù)型政府的基本職能，可以從以下四個方面來理解：

1.1 政府的特殊地位決定它是應(yīng)對危機的重要主體

政府是公眾的代言人，也是社會利益的代理人，在制度機制的建立、法律法規(guī)的制定與修改、應(yīng)對危機政策導(dǎo)向方面，具有其他社會主體不具備的特殊地位，政府能夠以國家強制力為后盾調(diào)動方方面面的力量應(yīng)對危機。另外，危機管理具有公共性的特點，解決突發(fā)事件需要多種因素共同配合，需要建立對話溝通機制，只有政府才能夠有效履行危機管理的責任。

1.2 危機公關(guān)是政府日常管理職能的重要組成部分

危機局勢對社會穩(wěn)定構(gòu)成直接的威脅，危機事件的處理是對政府組織的管理能力和效力的全面考察與綜合鑒定，是衡量和反映政府統(tǒng)治力量的重要方面。它不僅是政府的一項戰(zhàn)略任務(wù)，同時也是政府日常管理的重要組成部分。如果政府不能夠有效地防范和控制危機的發(fā)生，那么，政府將失去社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，甚至?xí)＜暗秸y(tǒng)治權(quán)力本身?，F(xiàn)代服務(wù)型政府應(yīng)正視危機，采取有效措施使危機狀態(tài)回復(fù)到平常狀態(tài)。加強危機公關(guān)，盡可能降低不確定性所帶來的各種風(fēng)險，為社會和公眾提供穩(wěn)定的環(huán)境應(yīng)當是現(xiàn)代政府的重要職能之一。

1.3 危機公關(guān)是一種典型的公共產(chǎn)品，必須及時提供

由于危機事件造成的危機狀態(tài)構(gòu)成了對現(xiàn)有社會平常狀態(tài)的威脅，不僅使公眾和社會蒙受極大的損失，而且還會使政府的形象和聲譽受到嚴重的損害，直接影響著社會的穩(wěn)定。各級政府為社會公共生活提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，為公眾進行社會、經(jīng)濟、政治活動提供保障和創(chuàng)造條件等，這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利[4]。因此，危機公關(guān)也幾乎成了每一個政府必須具備的職能以及必須提供的公共產(chǎn)品。

1.4 危機公關(guān)是服務(wù)型政府完善其服務(wù)職能的重要途徑

國家之間政治上最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于政府的水平[5]。危機公關(guān)無疑為提高政府的治理水平提供了良機。危機本身是一把雙刃劍，它既能把事件推向危險境地，造成災(zāi)難性事件的發(fā)生，使社會狀態(tài)向緊急狀態(tài)過渡，同時又能迫使政府檢討自己并修正錯誤。政府通過危機公關(guān)可以獲得完善其服務(wù)職能的機會，推動其管理制度的創(chuàng)新，平衡各方面利益關(guān)系，提高服務(wù)水平，使社會狀態(tài)重新回到平常狀態(tài)。

2 網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下輿論傳播的特點

隨著網(wǎng)絡(luò)影響范圍的日益擴大，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的媒體傳播形式在引導(dǎo)社會輿論方面作用日漸彰顯。網(wǎng)絡(luò)時代輿論傳播具有的以下特點，應(yīng)當引起各級政府的高度重視。

2.1 受眾廣

截至2008年底，我國網(wǎng)民規(guī)模達到2.98億人，普及率達到22.6%，超過全球平均水平，我國網(wǎng)民規(guī)模依然保持快速增長之勢。我國的網(wǎng)站數(shù)(包括在境內(nèi)接入和境外接入)達到287.8萬個，網(wǎng)頁總數(shù)超過160億個，較2007年增長90%[6]。我國網(wǎng)民顯著特點是年輕化、知識化、個性化，他們關(guān)注社會事件并發(fā)表評論，形成了網(wǎng)絡(luò)輿論的主體。

2.2 形式多

網(wǎng)絡(luò)上進行信息交流的形式有很多，如：電子郵件、即時通信、BBS和博客等。2008年電子郵件使用率為56.8%，即時通信的使用率75.3%，目前在我國2.98億網(wǎng)民中，擁有博客的網(wǎng)民比例達到54.3%，用戶規(guī)模為1.62億人[6]。網(wǎng)民還可通過搜索引擎來尋找自己感興趣的事件，可以在公共空間盡情表達自己對時事的觀點和看法，嬉笑怒罵無所不能。

2.3 傳播快

一個網(wǎng)民發(fā)表自己的意見和觀點，只需要點一下鼠標；一個網(wǎng)上稿件被另一家網(wǎng)站選用只需點三下鼠標。國內(nèi)外門戶網(wǎng)站都有24小時即時掃描搜索的軟件，一有吸引眼球的新聞便立即轉(zhuǎn)載進其新聞頁面。所以，一則信息刊出一分鐘后就可被轉(zhuǎn)載，再過一分鐘就有可能在社區(qū)引發(fā)討論，再過幾分鐘就有可能在網(wǎng)上被傳得鋪天蓋地。目前，我國手機上網(wǎng)網(wǎng)民規(guī)模達到1.17億人。隨著3G時代的到來，手機上網(wǎng)會有更快速的發(fā)展，即時通信、圖鈴下載等都可以在手機上網(wǎng)中方便地實現(xiàn)，這些都加快了信息的傳播。

2.4 互動性強

與報紙等傳統(tǒng)平面媒體不同，網(wǎng)絡(luò)媒體是立體媒體，它能夠?qū)⒒钌漠嬅嬲宫F(xiàn)在網(wǎng)民眼前，使人有身臨其境的“真實感”，它將傳統(tǒng)媒體與受眾的傳播關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向或多向互動的傳播關(guān)系，網(wǎng)民可以在線多方交流信息。另一方面，網(wǎng)絡(luò)新聞在表現(xiàn)形式上實現(xiàn)了多媒體整合運作，表現(xiàn)力與感染力更為突出，網(wǎng)絡(luò)媒體已經(jīng)進入主流媒體的行列。一旦有重大事件發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)就以各種方式上表現(xiàn)出來。

2.5 認同度高

據(jù)調(diào)查，大多數(shù)網(wǎng)民對互聯(lián)網(wǎng)作為信息渠道和交往工具的認可度較高(見表1)，互聯(lián)網(wǎng)作為生活助手的價值也逐漸顯現(xiàn)。大多數(shù)網(wǎng)民已將網(wǎng)絡(luò)看成是獲取信息的“信息渠道”和“交往工具”，通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)注社會事件的也占了相當?shù)谋壤齕6]。而較少網(wǎng)民認為，網(wǎng)絡(luò)時代自己“更孤單”，這就說明多數(shù)網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)的認同度較高，人們已習(xí)慣于在互聯(lián)網(wǎng)上瀏覽新聞和尋找問題的答案，把互聯(lián)網(wǎng)作為交往工具認識朋友和加強朋友間的聯(lián)系。

表1 網(wǎng)民對生活形態(tài)語句的總體認同度 %

3 網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府危機公關(guān)策略

“甕安事件”給我們提供了很好的危機公關(guān)案例。如何做好突發(fā)事件社會輿論的引導(dǎo)，牢牢掌握輿論導(dǎo)向的主動權(quán)，做好網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的危機公關(guān)，是值得各級政府認真總結(jié)和思考的重大課題。對以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標的我國政府而言，要做到以下四點：

(1)加強服務(wù)型政府構(gòu)建，以獲取公眾的信任

全心全意為人民服務(wù)是我黨的宗旨，執(zhí)政為民也是我黨的一貫追求。但是不可否認的是，近些年來由于一些地方干部片面追求經(jīng)濟增長，管理方式簡單粗暴，疏遠了與人民的聯(lián)系，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，致使黨和政府在人民群眾中的信任度下降。作為與人民群眾直接接觸的地方政府，甕安縣政府并沒意識到自己平時的工作失誤已致使其在群眾心中滿意度低、公信力差，也沒有試圖運用各種手段來改善其在群眾心中的形象。李樹芬案件發(fā)生后，當?shù)卣究梢栽?月28日前的六天里妥善解決，但其不作為的態(tài)度卻使事件發(fā)展到不可控的態(tài)勢。正如貴州省委書記、省人大常委會主任石宗源在“甕安事件”階段性處置情況匯報會上指出的那樣，“這起事件看似偶然，實屬必然，是遲早都會發(fā)生的”[7]。

“甕安事件”告訴我們，必須加強服務(wù)型政府的構(gòu)建，獲取人民群眾的信任，提高政府的公信力。服務(wù)型政府是以公眾的需要為核心價值追求，要求轉(zhuǎn)變政府治理觀念和模式，切實解決人民群眾的實際問題，走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去。真正代表人民掌好權(quán)、用好權(quán)，努力使政府成為以民為本、為人民服務(wù)的政府，使公眾對政府有信心，從而形成穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。

在服務(wù)型政府構(gòu)建的前提下，政府還應(yīng)努力建立健全可靠的信息公開渠道，建立公共信息咨詢體系來回應(yīng)公眾的疑問。因為公眾基于對政府的信任而對危機真相的來源渠道同樣認可，這也是公眾對政府信任的延續(xù)。這樣，當危機來臨時，公眾不會再迷信內(nèi)部消息，不會受流言的蠱惑，會理性地選擇通過正式渠道接受信息，從而避免社會恐慌的發(fā)生。

(2)建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控體系，及時有效地獲取信息，做到防患于未然

雖然危機事件具有不可預(yù)知性，但是政府可以通過各種媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體及時發(fā)現(xiàn)危機的苗頭，借助媒體進行輿論引導(dǎo)，根據(jù)實際情況采取有效措施，力爭把潛在危機消滅在萌芽狀態(tài)之中，或者將危機的影響控制到最低限度。加強網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控體系建設(shè)，要從信息源頭進行監(jiān)控。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察部門要密切跟蹤網(wǎng)上輿情動態(tài)，既要及時搜集社會公平、腐敗問題等容易引發(fā)公眾輿論的具有前瞻性的信息，更要從“網(wǎng)上”抓“網(wǎng)下”，通過網(wǎng)上的議論洞察輿論的新走向，進而掌握網(wǎng)下社會各群體關(guān)注熱點的變化。

加強網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控體系建設(shè)，要求加強網(wǎng)絡(luò)輿情分析工作。各級政府應(yīng)建立輿情研判制度，定期對網(wǎng)上重大輿情進行研判，特別是要對重點網(wǎng)站后臺監(jiān)控系統(tǒng)過濾掉的有害信息進行分析，掌握更具動態(tài)、深層次的輿情。

加強網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控體系建設(shè)，要切實增強政府有關(guān)部門間信息的交流與溝通。政府在互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理方面的監(jiān)督、協(xié)作機制建設(shè)，既要各負其責、各司其職，又要整體聯(lián)動、齊抓共管，實現(xiàn)政府對互聯(lián)網(wǎng)信息陣地的有效控制。要加強網(wǎng)站信息的備案管理，加強和各接入服務(wù)單位、信息服務(wù)單位、網(wǎng)站的日常聯(lián)系，加大法制宣傳和安全審核。重視網(wǎng)民虛擬身份收集工作，及時掌握網(wǎng)絡(luò)活躍分子動向，力爭掌握網(wǎng)絡(luò)信息的主動權(quán)。

(3)危機發(fā)生后，政府應(yīng)及時準確地發(fā)布信息，對網(wǎng)絡(luò)輿論進行引導(dǎo)與正面回應(yīng)，以獲取公眾的支持

英國著名危機公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特認為，對傳播的有效管理如同處理危機本身一樣重要。畢竟，外界對危機的看法依賴于他們所收到的信息[8]。信息不對稱是政府與公眾之間關(guān)系的突出特點，如果政府在公共危機發(fā)生后不能及時提供信息或者提供的信息不能滿足人們的需要，人們就會通過其它非正式渠道尋找信息，這樣謠言或虛假信息的產(chǎn)生和傳播就不可避免?！爱Y安事件”在近一周的時間里，當?shù)卣陀嘘P(guān)部門對各種傳聞充耳不聞，也沒有正面澄清，而是任其流傳，使得公眾沒有正式的途徑來獲取公共危機相關(guān)信息，對流言產(chǎn)生沒有正式的渠道核實，只能根據(jù)經(jīng)驗對信息做出判斷。

根據(jù)新聞傳播學(xué)“沉默的螺旋”理論，占支配地位的或日益得到支持的意見就會愈加得勢，另一方則越來越失去支持的聲音。一方表述而另一方沉默的傾向便開始了一個螺旋過程，這個過程會不斷把一種意見確立為主要意見。如果這個過程有大眾媒介參與，螺旋往往形成得更快、也更明顯。因而，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中流言會被急劇放大，形成強大的負面輿論，將給危機處理造成極大的障礙。

在危機狀態(tài)下，社會秩序失穩(wěn)，公眾的心理承受能力較低，對事態(tài)的猜測很容易使他們懷疑政府政策的公信力，影響他們對政府行為的信任和支持。為盡快爭取民眾的支持和恢復(fù)政府的公信力，危機管理者必須言行一致，用事實真相說明謠言的破壞作用和謠言傳播者的不良用心，并用自己的行動證明管理主體所傳播的準確性[9]。

因此，在危機爆發(fā)時政府要及時利用網(wǎng)絡(luò)傳播真實的信息，通過政府門戶網(wǎng)站，利用網(wǎng)絡(luò)新聞、電子公告、網(wǎng)絡(luò)論壇等形式及時、準確地發(fā)布有關(guān)危機的最新、最真實的消息，以此占領(lǐng)輿論的制高點，形成占支配地位的意見。通過來自政府及時發(fā)布的權(quán)威信息，使流言不攻自破，從而使人心得到穩(wěn)定，幫助公眾正確認識危機事件及其危害程度。通過對公眾進行正確的引導(dǎo)，掌握危機處理的主動權(quán)，提高公眾對政府的信任度，為政府解決危機營造良好的公眾環(huán)境。

(4)危機過后，政府應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)輿論反思危機，加強公眾危機教育，提升政府服務(wù)能力

公共危機得到有效控制后，政府應(yīng)盡快恢復(fù)社會正常的生產(chǎn)生活秩序，恢復(fù)各個機構(gòu)的正常運行，對危機中受害的公眾進行援助，妥善安排他們的生活，避免造成危機后的社會動蕩。要努力做好受害群體的心理撫慰和精神救援工作，真正體現(xiàn)政府以人為本的理念。政府應(yīng)樹立法治政府的形象，完善問責制，追究危機事件的相關(guān)責任人的責任。如果公共危機的發(fā)生與政府的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防措施不到位直接相關(guān)，政府也應(yīng)為此承擔相應(yīng)的責任。相應(yīng)地，上述工作政府都可以通過網(wǎng)絡(luò)及時公開，使社會動蕩的余波得以迅速消減。

危機過后，政府應(yīng)立即認真調(diào)查公共危機的起因、經(jīng)過以及公共危機造成的危害，并進行認真總結(jié)和反思，要找到危機產(chǎn)生的根源并盡快予以消除。對政府而言，每一次公共危機都折射出原有危機管理體制中存在的種種問題，必須加以修正和改進。因此，對于已發(fā)生的公共危機，應(yīng)當認真反思和總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進工作，最大限度地杜絕和減少類似危機的再次發(fā)生。同時，把公共危機過程中積累的經(jīng)驗當成重塑政府的機遇，實現(xiàn)政府管理能力新的提升，達到變“?！睘椤皺C”的目的。

公共危機的平息并不意味著公共危機管理流程的結(jié)束，政府要繼續(xù)對危機進行監(jiān)控，預(yù)防危機死灰復(fù)燃或出現(xiàn)新危機。同時，政府應(yīng)該利用網(wǎng)絡(luò)平臺易溝通交流的特點在網(wǎng)絡(luò)上進行引導(dǎo)性討論，讓網(wǎng)民們對危機有一個全面的認識，正確分析輿論和傳播信息。通過對網(wǎng)民的理性教育，引導(dǎo)公眾理性思考，提高他們的認識水平，增強他們對政府的信心，逐步培養(yǎng)公眾的公民素質(zhì)。危機過后，公眾會對政府的危機處理工作形成自己的意見，其中不乏非常有價值的信息。政府可以收集來自公眾的意見并進行統(tǒng)一管理，從中總結(jié)出危機公關(guān)的成績與不足。在網(wǎng)絡(luò)時代政府通過整合和利用一切相關(guān)資源，使網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體有效互動配合運用，從而與公眾充分、及時、有效地溝通和交流，引導(dǎo)和控制輿論，提高傳播的公信力[10]。

政府危機公關(guān)具有重要的理論和實踐意義?！爱Y安事件”給我們提供了一個鮮活的案例，各級政府應(yīng)當加強對它的研究，建立健全包括危機預(yù)防、處置等在內(nèi)的危機公關(guān)機制?？梢韵胍姷氖牵S著我國服務(wù)型政府建設(shè)的不斷推進，隨著網(wǎng)絡(luò)管理的不斷規(guī)范，隨著網(wǎng)民理性的不斷增強，政府在今后的危機公關(guān)中將會更加從容和自信。

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