朱立言 龍寧麗

文官制度即公務(wù)員制度的別稱。美國(guó)高級(jí)文官制度是其公務(wù)員制度的重要組成部分。所謂高級(jí)文官,是指美國(guó)聯(lián)邦政府文官18個(gè)通用序列中,列位最高的16、17、18三個(gè)級(jí)別的高級(jí)官員,亦被稱為超高職位(super grades),以及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如中央情報(bào)局、田納西管理局等機(jī)構(gòu)中處于執(zhí)行階層五個(gè)級(jí)別中列位最低的四、五兩級(jí)的官員,通常稱為助理或特別助理。他們位處政務(wù)官之下,普通文官之上,承擔(dān)著聯(lián)邦政府中大量的日常性決策任務(wù),在政府如何回應(yīng)社會(huì)要求、如何處理與政治部門(mén)的關(guān)系等方面都發(fā)揮著決定性作用。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)高級(jí)文官制度的確立,跨越了政治與行政的界限,這一制度也被認(rèn)為是融政治家與官僚、領(lǐng)導(dǎo)者與管理者為一體的“混血兒模式”[1](P264),有效地提升了政府的回應(yīng)性。

一

美國(guó)高級(jí)文官制度的建立,源于美國(guó)政府提升回應(yīng)性的需求。政府回應(yīng)性是當(dāng)代公共行政領(lǐng)域的重要問(wèn)題?；貞?yīng)性是指政府對(duì)社會(huì)的各種需要作出及時(shí)的、敏捷的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。在世界環(huán)境千變?nèi)f化、新事務(wù)層出不窮的背景下,建立一個(gè)能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的政府成為當(dāng)代大多數(shù)國(guó)家的共同追求。政府只有具備及時(shí)回應(yīng)的能力,才能滿足社會(huì)中不斷涌現(xiàn)的以各種形式表達(dá)出來(lái)的需求,才能有力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展。

在美國(guó),聯(lián)邦政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)遵循這樣一個(gè)邏輯,即民選總統(tǒng)作為最高的行政長(zhǎng)官必須回應(yīng)選民的要求,以及社會(huì)中各類政黨、利益集團(tuán)和媒體等的要求。但是,任何一位民選總統(tǒng)都不得不面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是,盡管憲法賦予總統(tǒng)這一職位相當(dāng)廣泛的職責(zé)和權(quán)力,但他依然無(wú)法單靠個(gè)人力量來(lái)實(shí)現(xiàn)所有的職責(zé),而必須依靠龐大的官僚體系。因此,聯(lián)邦政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)在行政體系中最終通過(guò)官僚體系對(duì)民主選舉產(chǎn)生的代表的回應(yīng)得以實(shí)現(xiàn),換言之,在這個(gè)民主體系中,政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為官僚對(duì)民選總統(tǒng)的回應(yīng)。在這個(gè)意義上,如何加強(qiáng)對(duì)官僚的控制成為歷任總統(tǒng)必須考慮的問(wèn)題。從規(guī)范上看,官僚機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)權(quán)責(zé)對(duì)等、層級(jí)節(jié)制等規(guī)則來(lái)保證體現(xiàn)總統(tǒng)意志的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但實(shí)際上,由于總統(tǒng)與具體行使權(quán)力的官僚之間存在著多重委托代理關(guān)系,二者在信息對(duì)稱程度、對(duì)目標(biāo)的理解程度、責(zé)任感等方面存在明顯的不一致,官僚很難保證忠實(shí)地執(zhí)行政策、貫徹總統(tǒng)意志。此外,行政權(quán)威在政策執(zhí)行乃至政策制定過(guò)程中已經(jīng)向下慢慢流入到官僚手中,從而使其握有能夠?qū)股霞?jí)命令的日漸增重的砝碼。更有甚者,許多技術(shù)官僚被所在部門(mén)的狹隘利益俘獲,他們通曉各種利害,在損害公共利益的同時(shí)亦能逃脫上級(jí)的控制。萊特(Light)指出,官僚科層制的日益“厚化”(thickening government)扭曲了基層官員的呼聲和政策下傳的清晰性。隨著聯(lián)邦政府層級(jí)和聯(lián)邦雇員人數(shù)的增加,未經(jīng)選舉的官僚在政策制定和執(zhí)行上擁有更大權(quán)力和行政裁量空間,總統(tǒng)的政策在貫徹實(shí)施過(guò)程中面臨更大被扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。[2](P95)勞倫斯(Law rence)和理查德(Richard)更是一針見(jiàn)血地指出:“行政盡管是在國(guó)會(huì)意志下產(chǎn)生的,但是它逐漸有了自己的肌肉,并且日漸長(zhǎng)出對(duì)抗其創(chuàng)造者的力量。在過(guò)去幾個(gè)世紀(jì)里,聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)逐漸與總統(tǒng)和國(guó)會(huì)對(duì)抗,挑戰(zhàn)了國(guó)家政治體系的霸權(quán)。受公務(wù)員法的保護(hù),由發(fā)布命令和規(guī)章的權(quán)力做武裝,受顧客和利益集團(tuán)的強(qiáng)力支持,并擁有信息、知識(shí)和專業(yè)技術(shù)的財(cái)富,聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)日益以平等的姿態(tài)甚至是高人一等的姿態(tài)與對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)。并且,即使偶爾被打敗,也少有悔改之意?！盵3](P2)

為了強(qiáng)化總統(tǒng)對(duì)官僚的控制,美國(guó)聯(lián)邦政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革,改革的主要手段包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、機(jī)構(gòu)重組、政府再造等,但是,人事制度改革始終是重中之重。從現(xiàn)存的人事體制看,以功績(jī)制為核心的普通文官制度所留下的改革空間不大,同時(shí),從增加政治任命官員的任命上來(lái)考慮加強(qiáng)對(duì)官僚的控制也相當(dāng)困難。一方面,盡管功績(jī)制已經(jīng)日益僵化和無(wú)效率,但它仍然是維持聯(lián)邦政府各項(xiàng)行政管理活動(dòng)連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要保障,這對(duì)實(shí)現(xiàn)基本的管理效率并使管理免受政黨分肥制的影響至關(guān)重要,其基礎(chǔ)性地位不容動(dòng)搖,改革可供操作的余地不大。另一方面,政治任命官員的增加不僅導(dǎo)致總統(tǒng)與基層官員的距離日益拉大,加大了信息被扭曲的概率,而且由于受任期和政黨政治的影響,他們?cè)谡械娜温毑⒉婚L(zhǎng)久,總統(tǒng)的各種政策目標(biāo)最終還是要靠官僚來(lái)落實(shí),事實(shí)上,政治任命官員尤其是政務(wù)官走馬燈似的輪換,導(dǎo)致聯(lián)邦政府被謔稱為“陌生人的政府”,反而不利于控制官僚。因此,需要從二者的結(jié)合處,也就是政治與行政交叉重疊之處找到一種新的途徑,從內(nèi)部對(duì)官僚進(jìn)行分化,通過(guò)建立一個(gè)處于總統(tǒng)控制之下的高級(jí)文官集團(tuán),強(qiáng)化對(duì)官僚的控制和管理。

二

美國(guó)的文官制度是在終結(jié)政黨分肥制的過(guò)程中產(chǎn)生的,它的實(shí)踐形態(tài)可以追溯到1883年彭德?tīng)栴D法案的通過(guò),其理論前提則是威爾遜1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中提出的政治與行政二分原則。在文官制度確立之后,高級(jí)文官已經(jīng)是以一種現(xiàn)實(shí)的形態(tài)出現(xiàn)了。但一般認(rèn)為,高級(jí)文官制度是在1978年卡特政府的文官制度改革中設(shè)立的,目的是要打破此前文官制度的功績(jī)制弊病,通過(guò)引入市場(chǎng)化手段并采取彈性化管理方式,造就一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的高級(jí)文官隊(duì)伍,從而提升聯(lián)邦政府的回應(yīng)性。

美國(guó)高級(jí)文官制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的醞釀期。早在1937年,布朗諾委員會(huì)就提出加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力的動(dòng)議。兩屆胡佛委員會(huì)先后提出要將權(quán)力集中于行政首腦,尤其是第二屆胡佛委員會(huì)在1955年提議,要通過(guò)建立高級(jí)文官制度將官僚置于總統(tǒng)的控制之下。尼克松總統(tǒng)在任職期間也提出了改革文官制度的建議,并于1971年向國(guó)會(huì)提交了關(guān)于建立聯(lián)邦高級(jí)文官體系的法案(The Federal Executive Service)。但由于種種原因,這些改革提議并沒(méi)有獲得成功,直到1977年卡特政府聯(lián)邦人事管理項(xiàng)目的開(kāi)展才促成了高級(jí)文官制度的建立。

與前幾任總統(tǒng)相比,卡特更加重視高級(jí)文官制度改革,在總統(tǒng)競(jìng)選和上任后多次表達(dá)要進(jìn)行文官制度改革的強(qiáng)烈愿望,并把它看成是聯(lián)邦政府重組的核心內(nèi)容。他指派聯(lián)邦管理預(yù)算局主任威爾佛德(Harrison Wellfo rd)研究聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)作,在威爾佛德1977年提交的報(bào)告中,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)被描繪成傲慢的、臃腫的和沒(méi)有效率的體制。針對(duì)這種情況,卡特總統(tǒng)在1977年5月創(chuàng)建了由文官委員會(huì)和聯(lián)邦管理預(yù)算局共同領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦人事管理計(jì)劃”,由時(shí)任文官委員會(huì)主任的卡姆貝爾(Campbell)任這一計(jì)劃的主任,時(shí)任管理預(yù)算局副主任的格蘭奎斯特(Wayne Granquist)任委員會(huì)副主任,執(zhí)行主任是因克(Dw ight Ink)。

建立“聯(lián)邦人事管理計(jì)劃”的目的是“對(duì)聯(lián)邦人事管理的法律、原則、政策、過(guò)程和組織進(jìn)行全方位的評(píng)估”[4](P21)。在實(shí)際工作中,這一目標(biāo)具體被分派給9個(gè)任務(wù)小組來(lái)完成,內(nèi)容涵蓋了聯(lián)邦人事管理的錄用、薪酬、勞資關(guān)系等方面。其中,第2組專門(mén)致力于研究高級(jí)文官問(wèn)題,這個(gè)小組所提出的長(zhǎng)達(dá)60頁(yè)的研究報(bào)告成為1978年高級(jí)文官制度的原型。在這9個(gè)任務(wù)小組研究的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了“聯(lián)邦人事管理計(jì)劃”的最后報(bào)告?！奥?lián)邦人事管理計(jì)劃”的最終報(bào)告將第2組的提議分解為14條更加具體的建議,并在1977年12月提交給白宮?？ㄌ卣邮芰诉@一報(bào)告,并在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,于1978年正式創(chuàng)建了高級(jí)文官制度。

“聯(lián)邦人事管理計(jì)劃”的報(bào)告指出,現(xiàn)行有關(guān)高級(jí)文官的管理政策在“建立一個(gè)有效的、高效的和平等的公共行政”方面是失敗的,主要存在以下問(wèn)題:(1)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)都沒(méi)能有效地控制高級(jí)職位的數(shù)量。(2)高級(jí)職位的數(shù)量與現(xiàn)實(shí)需要缺乏聯(lián)系,并且高級(jí)文官系統(tǒng)不能快速適應(yīng)變化。(3)雇傭機(jī)構(gòu)繁多,要求條件各異,導(dǎo)致承擔(dān)同等責(zé)任的個(gè)人在受雇和付酬上不一致。(4)管理經(jīng)驗(yàn)不足或者幾乎沒(méi)有什么管理經(jīng)驗(yàn)的人被安排掌管數(shù)億美元的聯(lián)邦項(xiàng)目和監(jiān)管成百上千的員工。(5)普通文官中高級(jí)別人員要想往上發(fā)展,就得放棄對(duì)文官職業(yè)的保護(hù)這一權(quán)利。(6)在政權(quán)更迭時(shí),許多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的工作僅處在最低的維持狀態(tài)。新舉措很少,運(yùn)行中的項(xiàng)目也在放緩。(7)新一屆政府急于挑選自己人來(lái)填補(bǔ)重要執(zhí)行官職位的空缺,但對(duì)在位者進(jìn)行重新安排非常困難,這是由文官職業(yè)受到法律保護(hù)和制度缺乏彈性所造成的。(8)一些占據(jù)重要高級(jí)職位的人表現(xiàn)不佳,部分原因是他們無(wú)法達(dá)到這些職位的要求,部分原因是缺乏激勵(lì)機(jī)制,對(duì)他們的工作崗位很難進(jìn)行調(diào)整。(9)近年來(lái)高級(jí)行政人員報(bào)酬方面的問(wèn)題突出,長(zhǎng)期以來(lái)他們的工資增長(zhǎng)被凍結(jié),而私營(yíng)部門(mén)的工資和生活費(fèi)用都在提高。(10)當(dāng)前建立和填補(bǔ)一個(gè)高級(jí)職位是花時(shí)間和無(wú)效的。(11)少數(shù)群體和婦女被排斥于最高管理層之外。[5]

針對(duì)這些問(wèn)題,第2小組咨詢了400余個(gè)團(tuán)體以及200多名高級(jí)文官的意見(jiàn),并綜合考慮了兩個(gè)不同的模型,一個(gè)是私營(yíng)部門(mén)模型,即在企業(yè)中上級(jí)能自由地對(duì)高層管理人員予以派遣、付酬和解雇;另一個(gè)是歐洲高級(jí)文官模型,其特征是職業(yè)終身制、職位在人和高度組織化的職業(yè)階梯系統(tǒng)。在這個(gè)基礎(chǔ)上,第2小組提議要建立一個(gè)全新的高級(jí)文官制度,而不是修正現(xiàn)有制度,以尋求“在給聯(lián)邦機(jī)構(gòu)首腦人事任免的彈性和對(duì)公務(wù)員提供職業(yè)保護(hù)之間的平衡”。[6]

這個(gè)全新的高級(jí)文官制度應(yīng)當(dāng)按照下述原則來(lái)建立。(1)從范圍上看,高級(jí)文官應(yīng)當(dāng)包括聯(lián)邦文官序列中16至18級(jí)中的所有職位,以及中央情報(bào)局、田納西管理局等在內(nèi)的特別機(jī)構(gòu)的執(zhí)行階層(executive level)的四、五兩級(jí)職位。(2)從任職方式看,應(yīng)當(dāng)包括常任高級(jí)文官和非常任高級(jí)文官兩類,前者需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試,而后者則直接由總統(tǒng)或者機(jī)構(gòu)首腦任命。非常任高級(jí)文官的數(shù)量占總體比例不超過(guò)15%。(3)從職位構(gòu)成來(lái)看,應(yīng)當(dāng)劃分為常任管理職位(career managerial service)和非常任管理職位(noncareer managerial service),前者僅限于常任高級(jí)文官,而后者對(duì)所有高級(jí)文官開(kāi)放。一些特定職位,尤其是涉及監(jiān)管和檢查、合同和許可、調(diào)查和安全等方面的職位將被認(rèn)定為“常任文官專屬”職位,即僅限于常任文官擔(dān)任。剩余職位,大約占職位總數(shù)的50%至70%,是非常任管理職位,向所有高級(jí)文官開(kāi)放。(4)從享有的權(quán)利來(lái)看,擔(dān)任常任管理職位的人將享有保留文官職位的權(quán)利,如果出于某種需要或者是因?yàn)闃I(yè)績(jī)較差而被調(diào)動(dòng),可以在高級(jí)文官職位內(nèi)部進(jìn)行調(diào)動(dòng),并且工資不低于在職時(shí)的85%;符合條件的,還可以辦理退休手續(xù)。在常任高級(jí)文官任命的120天之內(nèi)不得實(shí)行非自愿的調(diào)動(dòng),并且在最初6個(gè)月內(nèi)不得進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

第2小組還特別指出,在高級(jí)執(zhí)行官制度中應(yīng)普遍采取職位在人的分類體系,分為A、B、C三級(jí)。為了避免失去控制的級(jí)別提升,第2任務(wù)小組建議將A、B、C三級(jí)的人數(shù)分別限制為8%、37%、55%。堅(jiān)持禁止資歷原則,工資報(bào)酬將根據(jù)個(gè)人和組織的年度業(yè)績(jī)確定,績(jī)效突出者有望獲得高達(dá)基本工資20%的獎(jiǎng)金。此外,額外受益和激勵(lì)將提高這些職位的吸引力。要求每個(gè)人都參加培訓(xùn)。

高級(jí)文官制度正式確立的標(biāo)志是1978年《文官改革法案》,但是,高級(jí)文官制度并不僅限于該法案中所確立的內(nèi)容,在很大程度上,《文官改革法案》所確定的僅是高級(jí)文官制度的一個(gè)總則。隨著實(shí)踐的發(fā)展,高級(jí)文官制度的體系日漸豐富和完善,它還包括聯(lián)邦政府后來(lái)頒布的一系列有關(guān)高級(jí)文官制度的法律和條例,如對(duì)高級(jí)文官績(jī)效考評(píng)進(jìn)行完善的各項(xiàng)條例規(guī)章,對(duì)高級(jí)文官的任職能力資格進(jìn)行的修訂等。從內(nèi)容上看,高級(jí)文官制度包括了高級(jí)文官的管理體制、錄用、培訓(xùn)、考核、任免和升降、薪酬待遇、權(quán)利和義務(wù)等方面,主要有:

第一,建立一個(gè)新的挑選、發(fā)展和管理聯(lián)邦高級(jí)文官的人事管理體制。《文官改革法案》廢除了文官委員會(huì),創(chuàng)設(shè)了兩個(gè)新機(jī)構(gòu),聯(lián)邦人事管理辦公室和功績(jī)制保護(hù)委員會(huì),將原來(lái)文官委員會(huì)的管理職能和監(jiān)督職能分別賦予這兩個(gè)機(jī)構(gòu)。

第二,確立高級(jí)文官的范圍。除了總統(tǒng)允許的特例之外,將聯(lián)邦所有機(jī)構(gòu)的高級(jí)職位納入高級(jí)文官的覆蓋范圍之內(nèi),這些高級(jí)職位包括原有文官序列16至18級(jí)和執(zhí)行序列四、五級(jí)中的職位。

第三,要求每個(gè)人在擔(dān)任高級(jí)文官職位之前證明自己的管理才能。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在招募和管理過(guò)程中享有很大的管理自主權(quán)和彈性。

第四,對(duì)高級(jí)文官職位進(jìn)行分類。依據(jù)職位是否需要保持黨派中立,其職責(zé)是否需要涉及主要的政策制定,將高級(jí)文官職位劃分為常任文官專屬職位和通用職位。

第五,從依職位定級(jí)別轉(zhuǎn)向依人定級(jí)別。加大高級(jí)文官的流動(dòng)力度。

第六,廢除功績(jī)制保護(hù)、士兵優(yōu)先原則和資歷制。對(duì)所有高級(jí)文官進(jìn)行績(jī)效考核,并以此作為個(gè)人升遷、工資、休假、辭退的基礎(chǔ)。

第七,保護(hù)常任高級(jí)文官的權(quán)利。這包括保護(hù)他們免受反復(fù)無(wú)常的、不合適的調(diào)動(dòng)及非法的歧視行為,對(duì)政治任命高級(jí)文官的數(shù)量進(jìn)行立法限制,防止?jié)u進(jìn)的政治化傾向。

三

從任職方式來(lái)看,通過(guò)政治任命的高級(jí)文官一般被稱為政治任命高級(jí)文官,又稱為非常任高級(jí)文官,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序任命的高級(jí)文官被稱為常任高級(jí)文官。

政治任命高級(jí)文官的任命首要的是基于政治意識(shí)形態(tài)的考慮。保持意識(shí)形態(tài)的一致是由政治活動(dòng)的性質(zhì)決定的。采用意識(shí)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)選拔可信賴的人充實(shí)到重要崗位上去,是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)政治統(tǒng)治必不可少的保障,在某些情況下,這種意識(shí)形態(tài)的要求表現(xiàn)為政治忠誠(chéng)。官僚制結(jié)構(gòu)中存在著強(qiáng)烈的忠誠(chéng)投入和個(gè)人投入,在組織的高層尤其如此?！爸艺\(chéng)在我們這個(gè)行當(dāng)中決定一切”[7](P77),對(duì)于政治任命高級(jí)文官而言,忠誠(chéng)是一種政治貨幣,如同道德操守一樣,是影響他們職業(yè)生涯至關(guān)重要的品質(zhì)之一。此外,在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)任職資歷與經(jīng)驗(yàn)、與任命者的私人關(guān)系、擁有豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素,也在任命決策中占據(jù)了重要位置。一經(jīng)任命,政治任命高級(jí)文官就開(kāi)始在職權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán),肩負(fù)起決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等重要行政職責(zé),并以宣傳、解釋和推行總統(tǒng)的政治主張為己任,此外,政治任命高級(jí)文官還必須建立并發(fā)展出廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),將組織與環(huán)境緊密聯(lián)系起來(lái)。

政治任命高級(jí)文官一般具有如下特點(diǎn):一是數(shù)量較多,并且廣泛分布在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)中。與英國(guó)等國(guó)相比較,美國(guó)政治任命高級(jí)文官的數(shù)量約為文官總數(shù)的10%,即700人左右,數(shù)量明顯偏多。二是任職周期非常短,流動(dòng)性強(qiáng)。據(jù)調(diào)查,1979年至1986年,政治任命高級(jí)文官的平均任職時(shí)間為20個(gè)月,大約有40%的人平均任職時(shí)間不到一年。三是大部分就任者缺乏任職所需的經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備,如不了解政府運(yùn)作要求、對(duì)具體負(fù)責(zé)的政策項(xiàng)目不理解等。四是要求變革的愿望強(qiáng)烈。五是長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治忠誠(chéng)和相對(duì)短淺的政治視角。由于與政黨執(zhí)政共進(jìn)退,他們一般都忠于任命者,專注于短期內(nèi)就能見(jiàn)成效的事務(wù),在某些情況下常常造成“政治可能壓倒公務(wù)”[8](P236)的現(xiàn)象。

與政治任命高級(jí)文官相比,常任高級(jí)文官的錄用必須經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序,包括筆試和面試。除了少數(shù)就任者是從政府外部進(jìn)入常任高級(jí)文官職位上以外,大部分人是從普通文官的職位上通過(guò)激烈競(jìng)爭(zhēng)一步步晉升上來(lái)的。戴伊指出,“大多數(shù)有抱負(fù)的普通文官要想晉升成為常任高級(jí)文官,需要遵循一條在體制內(nèi)上升的路子,甘愿以畢生精力沿著官僚制的各個(gè)階梯往上爬,把這個(gè)組織的目標(biāo)當(dāng)成他個(gè)人的目標(biāo),并且把這個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的辦事程序當(dāng)成是一種生活方式,接受那種必然是官僚主義的辦事方法,并和這個(gè)組織持有相同的信念,樂(lè)于遵守既定的辦事手續(xù)和行為準(zhǔn)則”。[9](P53)

由于大部分常任高級(jí)文官是從官僚體制內(nèi)成長(zhǎng)起來(lái)的,他們具有任職時(shí)間長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)豐富以及具有獨(dú)特專業(yè)權(quán)威等特點(diǎn),不再滿足于僅僅扮演政策執(zhí)行的角色,而是日益積極主動(dòng)地參與到政策的制定過(guò)程中,從而獲得相對(duì)獨(dú)立的政治角色。常任高級(jí)文官的職責(zé)主要有:一是幫助政治任命官員理解重要問(wèn)題的復(fù)雜而深遠(yuǎn)的背景,幫助他們理解不同行為的可能后果,并且承擔(dān)大量瑣碎具體的行政事務(wù),如人事管理。二是為決策和立法提供知識(shí)、技術(shù)儲(chǔ)備以及所掌握的各種行政信息資源,無(wú)私地奉獻(xiàn)自己多年積累的管理經(jīng)驗(yàn)。三是理解各種法律規(guī)則并且知道如何加以利用和規(guī)避。四是理解政府公共行政的特殊性,并且知道如何在政府中尋找盟友以及避免樹(shù)立敵人等?？傮w看來(lái),公共行政的高度專業(yè)化和職業(yè)化導(dǎo)致了常任高級(jí)文官對(duì)所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有更大的發(fā)言權(quán),常任高級(jí)文官可以運(yùn)用自己的專業(yè)權(quán)威影響總統(tǒng)、政務(wù)官以及國(guó)會(huì)議員的看法和行為,他們承擔(dān)著為行政決策提供咨詢、草擬文件、設(shè)計(jì)方案、執(zhí)行決策、管理日常公務(wù)等職責(zé),在實(shí)際上維系著聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

四

在聯(lián)邦政府中,高級(jí)文官對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性起著至關(guān)重要的作用。作為政府社會(huì)治理的中堅(jiān)力量,高級(jí)文官普遍承擔(dān)著對(duì)政府的施政綱領(lǐng)和宏觀規(guī)劃加以解釋并轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)操作性政策的任務(wù),同時(shí),在大量政府事務(wù)已經(jīng)通過(guò)合同、外包和契約等方式轉(zhuǎn)移到政府外部完成的情況下,他們還承擔(dān)著廣泛而重要的監(jiān)督職責(zé)。鑒于高級(jí)文官在政府中所發(fā)揮的獨(dú)特功能和作用,提升高級(jí)文官對(duì)民選官員的回應(yīng)性也就成為政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。正是由于這個(gè)原因,美國(guó)針對(duì)高級(jí)文官創(chuàng)建了一種專門(mén)的人事管理制度,使政府不僅能夠吸引眾多優(yōu)秀的高級(jí)人才,更重要的是,通過(guò)這種制度可以保證高級(jí)文官對(duì)民選官員的回應(yīng)性,從而實(shí)現(xiàn)和提升政府對(duì)社會(huì)多元目標(biāo)的回應(yīng)能力。從美國(guó)高級(jí)文官制度設(shè)立以來(lái),已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高級(jí)文官對(duì)近75個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中幾乎所有活動(dòng)的運(yùn)作和監(jiān)管負(fù)責(zé)的目標(biāo),而且,與普通文官相比較,高級(jí)文官的思想開(kāi)放、視野寬廣,具有超越狹隘部門(mén)利益的心胸和眼光,能夠從更宏觀的視角思考和行動(dòng),對(duì)公共行政的目標(biāo)和結(jié)果擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。

就政府的回應(yīng)性而言,包括政治回應(yīng)和技術(shù)回應(yīng)兩個(gè)最為基本的方面。與普通文官相比,高級(jí)文官所承擔(dān)的角色會(huì)有一些變化,這主要是由于文官在政府層級(jí)中的走高,一些技術(shù)性角色會(huì)相對(duì)減少,而政治性角色會(huì)逐漸增強(qiáng)。從回應(yīng)性視角對(duì)高級(jí)文官的角色進(jìn)行剖析,政治回應(yīng)下的文官更多地?fù)?dān)負(fù)的是領(lǐng)導(dǎo)角色,而技術(shù)回應(yīng)下的文官更多地?fù)?dān)任的是管理角色。當(dāng)然,也應(yīng)當(dāng)看到,政治回應(yīng)和技術(shù)回應(yīng)之間、領(lǐng)導(dǎo)角色和管理角色之間并不存在著明顯的分界,無(wú)論是政治回應(yīng)還是技術(shù)回應(yīng),二者對(duì)高級(jí)文官的領(lǐng)導(dǎo)角色和管理角色都提出了要求。但顯而易見(jiàn)的是,不同的回應(yīng)性對(duì)角色有著不同的要求,政治回應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)角色的要求更加突出,技術(shù)回應(yīng)對(duì)高級(jí)文官管理角色的要求則更高一些。

總的說(shuō)來(lái),政治回應(yīng)要求聯(lián)邦所有官員能夠積極地反應(yīng)并回答通過(guò)民選官員表達(dá)出來(lái)的公眾意志,在總統(tǒng)看來(lái),這就要求聯(lián)邦政府所有官員都能夠忠實(shí)貫徹自己的政治主張,換言之,是要保證政策完整無(wú)誤地被執(zhí)行。高級(jí)文官在文官序列中處于頂層,其領(lǐng)導(dǎo)角色形成于與下級(jí)的互動(dòng)關(guān)系中。因此,在政治回應(yīng)追求中,高級(jí)文官的領(lǐng)導(dǎo)角色主要體現(xiàn)在保證總統(tǒng)的政策意圖得到忠實(shí)的執(zhí)行這一過(guò)程中。依據(jù)理查德(Richard)和恩格爾(Engle)的觀點(diǎn),領(lǐng)導(dǎo)就是在能實(shí)現(xiàn)的事情中闡明愿景、賦予價(jià)值和創(chuàng)造環(huán)境。[10](P3)

所謂闡明愿景,就是要確保總統(tǒng)的政治主張得以忠實(shí)執(zhí)行,而高級(jí)文官的作用就是要使宏觀愿景轉(zhuǎn)換為各項(xiàng)操作性強(qiáng)的具體政策。在這一過(guò)程中,高級(jí)文官必須“尊重民選官員的政策目標(biāo)并對(duì)其政策建議的內(nèi)涵具有敏感性”[11](P15)。也就是說(shuō),高級(jí)文官應(yīng)在將總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)、政務(wù)官的政策意圖解釋轉(zhuǎn)化為具體可行的政策以及項(xiàng)目的過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用,并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),正是因?yàn)橛懈呒?jí)文官的存在,總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)才具有了生命力,對(duì)民主的承諾才有現(xiàn)實(shí)的保證。此外,在美國(guó)這樣一個(gè)多元社會(huì)中,政府的政策中不可避免地面臨著對(duì)各種不同利益訴求的處理,有的利益能夠相容,有的利益相互沖突,即使是政府自身,也“如同一個(gè)微型社會(huì),不可避免地反映著現(xiàn)實(shí)多元社會(huì)中不同的價(jià)值、力量,甚至沖突。那種同質(zhì)的、沒(méi)有摩擦的組織結(jié)構(gòu)的理想是一種危險(xiǎn)的幻想”[12](P33)。因而,需要通過(guò)高級(jí)文官在綜合考慮、權(quán)衡的基礎(chǔ)上妥善地協(xié)調(diào)各方利益,對(duì)各種價(jià)值進(jìn)行取舍和確定優(yōu)先權(quán)重。

所謂賦予價(jià)值,是指高級(jí)文官必須從所處的政治環(huán)境出發(fā),努力爭(zhēng)取最大化的政治支持。高級(jí)文官置身于復(fù)雜交織的政治網(wǎng)絡(luò)中,其行為和活動(dòng)常常受到高層政治環(huán)境的制約。由于高級(jí)文官接近最高階層的決策過(guò)程,其行為和活動(dòng)必然受到來(lái)自高層的政治壓力與影響,同時(shí)必須承受一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。這種高度政治化的環(huán)境,在某種程度上是組織發(fā)展的一個(gè)制約因素,但是從更積極的方面來(lái)看,這正好是高級(jí)文官開(kāi)展各項(xiàng)行政管理活動(dòng)必須利用的獨(dú)特政治資源。任何組織都面臨著資源和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的矛盾,組織要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)就必須具備充足的資源。正是在政府高層的政治環(huán)境中,決定了行政資源和價(jià)值的分配。對(duì)高級(jí)文官來(lái)說(shuō),要想實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo),最為關(guān)鍵的策略是取得重要的外部支持,也就是爭(zhēng)取最大化的政治支持。這種最大化的政治支持主要是通過(guò)財(cái)政預(yù)算的形式加以體現(xiàn),比如追加預(yù)算、延長(zhǎng)某個(gè)項(xiàng)目的期限等,此外還可以從上級(jí)對(duì)組織活動(dòng)的態(tài)度和行為中體現(xiàn),比如重視關(guān)心項(xiàng)目的進(jìn)展、給予充分的支持和信任、減少對(duì)組織活動(dòng)的限制因素和干涉等。

所謂創(chuàng)造環(huán)境,主要是指高級(jí)文官建立和維護(hù)各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是重要的社會(huì)資本,它能夠帶來(lái)更豐富的信息,提高合作程度,并創(chuàng)造更多的價(jià)值。在社會(huì)環(huán)境急劇變化動(dòng)蕩的形勢(shì)下,社會(huì)的治理很難依靠某個(gè)部門(mén)的單一力量來(lái)完成,政府目標(biāo)的達(dá)成需要建立在公私部門(mén)更廣泛的合作基礎(chǔ)之上。阿利森曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)了公共管理者必須具備以下幾種能力[13](P64),即與組織的外部單位協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,與獨(dú)立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,以及與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,實(shí)際上這些都是從組織內(nèi)外尋求支持的表現(xiàn)。高級(jí)文官通過(guò)各種渠道和途徑,與組織內(nèi)外的人員打交道,獲取有關(guān)信息、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、建立信任、尋找盟友、進(jìn)行協(xié)作、解決問(wèn)題,所有這些,都是他們的基本職責(zé)。

當(dāng)然,高級(jí)文官也擔(dān)負(fù)著技術(shù)回應(yīng)的角色。不過(guò),這種技術(shù)回應(yīng)層面的角色主要體現(xiàn)在承擔(dān)行政管理的效率責(zé)任方面。也就是說(shuō),高級(jí)文官在各種行政管理活動(dòng)中,除了要致力于使總統(tǒng)的政治意圖得到忠實(shí)執(zhí)行之外,還必須同時(shí)追求效率最大化。落實(shí)到具體行動(dòng)中,主要包括兩個(gè)方面:

一是維持組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的效率,在日常行政管理活動(dòng)中對(duì)組織內(nèi)部要素進(jìn)行管理。

二是在決策過(guò)程中對(duì)決策的科學(xué)性、可行性和客觀性負(fù)責(zé)。第一,作為所在部門(mén)(比如局、署、司等)的領(lǐng)導(dǎo),高級(jí)文官必須能夠有效地管理組織內(nèi)部的各種要素。按照阿利森的觀點(diǎn),在人員組織和配置方面,高級(jí)文官要能夠有效地將任務(wù)分配給不同人員,同時(shí)賦予其相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力,并對(duì)這些分解了的活動(dòng)進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和采取行動(dòng);在人事指揮和控制上,高級(jí)文官應(yīng)當(dāng)對(duì)組織內(nèi)部的人事管理負(fù)責(zé);在控制績(jī)效方面,高級(jí)文官必須能夠根據(jù)各種管理信息系統(tǒng)(如財(cái)務(wù)預(yù)算、報(bào)告等)進(jìn)一步改善組織的績(jī)效。第二,高級(jí)文官在某些決策過(guò)程中扮演本領(lǐng)域?qū)＜业慕巧?在效率導(dǎo)向下致力于決策的科學(xué)性、可行性和客觀性。與英國(guó)高級(jí)文官多為通才不同,美國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)歷來(lái)是重視專才。在專家視角下,通過(guò)仔細(xì)和持續(xù)不斷地運(yùn)用科學(xué)方法,以及運(yùn)用無(wú)偏見(jiàn)的一般法則從而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是一種備受推崇的職業(yè)做法。高級(jí)文官中的部分人員是從普通文官職位一步步成長(zhǎng)起來(lái)的,十分熟悉所在領(lǐng)域的情況,了解各項(xiàng)政策法規(guī)。在決策中,這些高級(jí)文官能夠通過(guò)提供決策所需的大量事實(shí)和知識(shí),充分利用所占有的各種行政資訊,并運(yùn)用自己的經(jīng)驗(yàn),盡力保證決策的科學(xué)性、可行性和客觀性。必須指出的是,高級(jí)文官與普通文官的根本區(qū)別就在于他更多地側(cè)重于政治回應(yīng),在技術(shù)回應(yīng)方面,高級(jí)文官所承擔(dān)的主要是領(lǐng)導(dǎo)意義上的管理活動(dòng)。

[1]Mainzer.Political Bureaucracy.pp.107-112,轉(zhuǎn)引自費(fèi)勒爾·海迪:《比較公共行政》,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006。

[2]Paul Light.Thickening Government.Washington,D.C.:Brookings Institution,1995.

[3]Law rence C.Dodd and Richard L.Scho tt.Congress and the A dm inistrative State.New Yo rk:John W iley and Sons,1979.

[4]Testimony of A lan K.Campbell,in U.S.Congress,House,Committee on Post Office and Civil Service,hearingson H.R.11280,March 14,1978,Civil Service Reform.Washington,D.C.:Government Printing Office,1978.

[5][6]U.S.Federal Personnel M anagement Projects,Appendices to the Final Staff Repo rt.Washington,D.C.:Civil Service Commission,July 1977-February 1978,Vol.2,app.2.

[7]克里斯·馬修斯:《硬球:政治是這樣玩的》,北京,新華出版社,2003。

[8]查爾斯·比爾德:《美國(guó)政府與政治》,北京,商務(wù)印書(shū)館,1987。

[9]托馬斯·戴伊:《誰(shuí)掌管美國(guó)——里根年代》,北京,世界知識(shí)出版社,1985。

[10]加里·尤克爾:《組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》(第5版),北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004。

[11]詹姆斯·W·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾:《行政過(guò)程的政治——公共行政學(xué)新論》(第2版),北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002。

[12]Seidman.Politics,Position,and Pow er.New Yo rk:Oxfo rd University Press,1970,p.13.轉(zhuǎn)引自戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克:《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》(第5版),北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002。

[13]轉(zhuǎn)引自歐文·休斯:《公共管理導(dǎo)論》,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001。