陶振

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢，430072)

人類社會(huì)對(duì)合法性問題的認(rèn)識(shí)和探討源自古希臘的哲學(xué)和政治學(xué)傳統(tǒng)，思想可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。近代以來，西方政治哲學(xué)史的主流思想更是一部探討政治制度合法性的學(xué)說史。布丹的君主主權(quán)說，霍布斯的利維坦，洛克的契約論，孟德斯鳩的論法的精神，盧梭的公意說等本質(zhì)上都是對(duì)合法性問題的探討。不過，明確把“政治的合法性”當(dāng)作一個(gè)核心概念進(jìn)行表述的是德國(guó)著名政治社會(huì)學(xué)家馬克斯?韋伯。韋伯從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的視角出發(fā)，認(rèn)為合法性不過是對(duì)既定政治體系的穩(wěn)定性，亦即人們對(duì)享有權(quán)威者地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從，開創(chuàng)了合法性研究的經(jīng)驗(yàn)主義先河，并提出了三種類型的合法性基礎(chǔ)理論：一是基于傳統(tǒng)的合法性，即傳統(tǒng)合法性；二是基于領(lǐng)袖人物超凡感召力之上的合法性，即個(gè)人魅力型的合法性；三是基于合理合法準(zhǔn)則之上的合法性，即法理型合法性。

經(jīng)驗(yàn)主義的合法性理論把合法性基本理解為公眾對(duì)政治權(quán)威的認(rèn)可和支持。依據(jù)被統(tǒng)治者是否相信、是否贊同某種統(tǒng)治，來確認(rèn)統(tǒng)治的合法性，凡是被大眾所相信的或贊同的、能保持大眾對(duì)它的忠誠(chéng)和支持的就是合法性統(tǒng)治。這種以大眾是否贊同的經(jīng)驗(yàn)作為合法性存在的基礎(chǔ)代表了對(duì)合法性概念的最一般、最普遍的認(rèn)識(shí)，也是合法性研究中的主導(dǎo)范式。經(jīng)驗(yàn)至上的研究取向偏重事實(shí)本身而不大關(guān)心價(jià)值判斷的理性標(biāo)準(zhǔn)，亦即將被統(tǒng)治階級(jí)的相信、贊同與否，作為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，而缺乏對(duì)有效性基礎(chǔ)的說明，缺乏對(duì)大眾的贊同、認(rèn)可的依據(jù)的說明，從而陷入了“歷史解釋的無標(biāo)準(zhǔn)性”。只要群眾對(duì)政權(quán)支持和忠誠(chéng)，就有合法性，不管這個(gè)政權(quán)是什么性質(zhì)的，以及通過什么手段來贏得群眾的支持和忠誠(chéng)，顯然，經(jīng)驗(yàn)主義的合法性概念是有缺陷的。鑒于此，哈貝馬斯對(duì)經(jīng)驗(yàn)主義的合法性理論進(jìn)行了深刻的批判，提出“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”。[1](206)強(qiáng)調(diào)合法性的存在不在于得到認(rèn)同的“事實(shí)”而是被認(rèn)同的“價(jià)值”。哈貝馬斯的合法性概念不是單純建立在公眾認(rèn)同的經(jīng)驗(yàn)分析基礎(chǔ)上，而是強(qiáng)調(diào)合法性賴以存在的價(jià)值基石，代表著合法性研究從經(jīng)驗(yàn)主義向規(guī)范主義的回歸。規(guī)范主義的合法性概念建立在美德、正義等價(jià)值基礎(chǔ)上。一種統(tǒng)治是否合法，不依賴于大眾對(duì)它的相信、贊同或忠誠(chéng)，只要它是符合人類永恒的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即使它得不到大眾的贊同和支持，也是合法的。如果說經(jīng)驗(yàn)的合法性理論偏重于人們對(duì)于現(xiàn)存政治秩序的認(rèn)同和信任的事實(shí)性問題，那么規(guī)范的合法性理論更加強(qiáng)調(diào)的則是判斷某種政治統(tǒng)治是否具有合法性所持的客觀標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值性問題。[2]

經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范主義的分歧反映出工具理性與價(jià)值理性之間的張力，規(guī)范主義看到了經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的非理性局限但也陷入了價(jià)值上的絕對(duì)主義之虞。哈貝馬斯正確的看到了兩種研究取向的片面性并力圖將經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范主義結(jié)合起來，指出合法性資源是一種系統(tǒng)性資源，強(qiáng)調(diào)符合價(jià)值規(guī)范基礎(chǔ)上的支持和忠誠(chéng)。規(guī)范理論與經(jīng)驗(yàn)理論的分歧僅是對(duì)合法性基礎(chǔ)的來源認(rèn)識(shí)不同，但都肯定合法性是一個(gè)政治體系存在、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。合法性是一種系統(tǒng)性資源，不僅需要公共組織的權(quán)力來源和行使符合一定的外在形式和程序，更要有內(nèi)在的道義價(jià)值。

我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織是國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的政權(quán)機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的代理人。從組織形態(tài)來看，包括鄉(xiāng)、村兩個(gè)層級(jí)，鄉(xiāng)政權(quán)組織的核心主要是鄉(xiāng)黨委、政府以及人大；村級(jí)政權(quán)組織主要包括村黨支部、村民委員會(huì)、民兵連、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織，其形成有一定的國(guó)家法律依據(jù)，具有一定的資源管轄與分配權(quán)，因此有一定的政權(quán)性，是國(guó)家基層政權(quán)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。作為宏觀政治關(guān)系在基層的延伸，農(nóng)村基層政權(quán)組織的顯著特征表現(xiàn)為黨政二元的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其首要任務(wù)是推行基層治理，保證國(guó)家方針政策的貫徹落實(shí)。本文以歷史發(fā)展為線索，試圖揭示出不同歷史時(shí)期我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織合法性資源的變化與特點(diǎn)，為新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提供歷史參考與經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、建國(guó)初期的權(quán)威型資源(1949～1958)：軍事勝利、民主建政與經(jīng)濟(jì)績(jī)效

建國(guó)后的地方政權(quán)建設(shè)始于土地改革，國(guó)家通過暴力強(qiáng)制性的方式改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)存在的不平等的階級(jí)基礎(chǔ)，封建地主作為一個(gè)階級(jí)被消滅了，解除了農(nóng)民對(duì)地主的依附關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了從未有過的身份自由和人格平等。地權(quán)均化的改革實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的目標(biāo)，使新政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)獲得了廣大貧苦農(nóng)民的強(qiáng)有力支持，國(guó)家政權(quán)力量得以順利進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。土地改革不僅顛覆了傳統(tǒng)等級(jí)結(jié)構(gòu)，而且隨著以階級(jí)斗爭(zhēng)為內(nèi)核的革命性新政治話語的輸入，村落政治文化和社會(huì)價(jià)值觀被重新建構(gòu)，過去處于村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)底層的貧苦農(nóng)民成為村莊和國(guó)家的主人，他們有了在政治上翻身與當(dāng)家做主的感受。[3]這種政治地位和社會(huì)心理的巨大變化，構(gòu)成了基層公眾對(duì)新政治秩序的強(qiáng)烈認(rèn)同和信任來源。

新中國(guó)成立初期，民主建政的原則在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的過程中體現(xiàn)得尤為明顯。土地改革過程中特別注意充分調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性，堅(jiān)定不移的走群眾路線，通過廣泛開展“訴苦”教育以提高農(nóng)民的階級(jí)覺悟，在此基礎(chǔ)上將廣大農(nóng)民、特別是貧雇農(nóng)，組成了聲勢(shì)浩大的群眾隊(duì)伍，同地主展開激烈斗爭(zhēng)，保證土地改革的順利進(jìn)行?？梢哉f，土改不僅是一次地權(quán)分配的經(jīng)濟(jì)過程，也是一次激發(fā)農(nóng)民政治熱情、提高政治參與意識(shí)的政治教育過程。

土地改革完成后，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織開始以普選為中心的民主建政建設(shè)。中央要求各地通過擴(kuò)大代表名額的方法，逐步將鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會(huì)議普遍過渡為鄉(xiāng)人民代表會(huì)議，代行人民代表大會(huì)職權(quán)，選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)和鄉(xiāng)人民政府委員，組成鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)，鄉(xiāng)人民代表由直接選舉產(chǎn)生，實(shí)行代表普選制、任期制和罷免制。1950年政務(wù)院通過的《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)人民代表大會(huì)(或鄉(xiāng)人民代表會(huì)議)和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行使政權(quán)的機(jī)關(guān)?！盵4](279)1954年1月27日中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政權(quán)要便于人民直接行使政權(quán)，管理自己的事情，這是一個(gè)原則問題。還強(qiáng)調(diào)，基層政權(quán)的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)，組織人民行使權(quán)力。針對(duì)上級(jí)人民政府直接向鄉(xiāng)人民代表會(huì)議，鄉(xiāng)人民政府下命令的作法，規(guī)定：縣人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)人民政府的決議，要經(jīng)過鄉(xiāng)人民代表大會(huì)討論再制定貫徹辦法交政府去執(zhí)行。[5](28)

這一時(shí)期的鄉(xiāng)村基層政權(quán)最大的特點(diǎn)在于它是由人民直接選舉代表管理的政權(quán)，它的全體代表是鄉(xiāng)基層政權(quán)的主體。由于鄉(xiāng)建制的規(guī)模較小，每個(gè)鄉(xiāng)(行政村)少則1500居民，多則3000居民，便于人民直接參政和監(jiān)督，密切了政府和人民的關(guān)系。農(nóng)民通過民主選舉的方式選出自己的代表組成代表機(jī)關(guān)來行使權(quán)力。農(nóng)民不僅可以在基層政權(quán)中擔(dān)任職務(wù)，還可以參加各種群眾性組織，在民主建政原則下，農(nóng)民還可以按照法定程序隨時(shí)撤換自己所選出的代表，并通過各種途徑對(duì)政府工作提出批評(píng)建議。

土地改革喚醒了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)，廣大選民十分重視自己的民主權(quán)利，積極參加選舉。根據(jù)中央選舉委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，到1954年6月，除少數(shù)暫不進(jìn)行基層選舉的地區(qū)外，全國(guó)進(jìn)行基層選舉的單位共為214798個(gè)，進(jìn)行基層選舉地區(qū)的人口共為571434511人，參加投票的選民占登記選民總數(shù)的85.88%，共選出 5669144名基層人民代表大會(huì)的代表。[6]全國(guó)農(nóng)村基層選舉的勝利完成，改變了以往基層政權(quán)權(quán)力自上而下的委派式產(chǎn)生方式，建立健全了權(quán)力獲取與運(yùn)作所遵循的規(guī)則和程序，解決了基層政權(quán)權(quán)力來源的合法性問題，使基層政權(quán)建立在廣泛的民意基礎(chǔ)上。

與此同時(shí)，中共在這一時(shí)期對(duì)政績(jī)資源的開發(fā)也極為重視，政績(jī)是政權(quán)合法性的一個(gè)重要來源，良好的政績(jī)能為政權(quán)提供一定的合法性資源，政績(jī)平平則可能瓦解政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。“三大改造”的成功、“一五”計(jì)劃的提前完成等一系列成就構(gòu)筑了這一時(shí)期重要的政績(jī)來源，極大地提高了民眾對(duì)新政權(quán)的向心力，中共贏得了以往任何政治力量都無可比擬的崇高政治威望。1957年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值完成原計(jì)劃101%，比1952年增長(zhǎng)25%，平均每年增長(zhǎng)4.5%。糧食產(chǎn)量1957年達(dá)到3900億斤，比1952年增長(zhǎng)19%；棉花產(chǎn)量為3280萬擔(dān)，比1952年增長(zhǎng)25.8%。糧食和棉花年平均增長(zhǎng)速度，分別為 3.7%和4.7%。五年內(nèi)全國(guó)擴(kuò)大耕地面積5867萬畝。1957年全國(guó)耕地面積達(dá)到16.745萬畝，完成原定計(jì)劃101%。五年內(nèi)全國(guó)新增灌溉面積21.810萬畝，相當(dāng)于 1952年全部灌溉面積的69%。農(nóng)民的收入比1952年增加近30%。[7]“一五”期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較大的發(fā)展，為農(nóng)村基層政權(quán)的建立和鞏固提供了堅(jiān)實(shí)的績(jī)效基礎(chǔ)。此外，以毛澤東為代表的具有超凡魅力和非凡品質(zhì)的領(lǐng)袖權(quán)威也贏得了廣大民眾對(duì)黨和政府的高度支持與擁戴。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊環(huán)境與復(fù)雜形勢(shì)下，軍事斗爭(zhēng)的勝利為中共領(lǐng)袖贏得了“人民大救星”的光環(huán)，這種高度的信任資源在建國(guó)后得以順利地轉(zhuǎn)化為新政權(quán)賴以建立和認(rèn)可的社會(huì)基礎(chǔ)。

總體看來，建國(guó)初期農(nóng)村基層政權(quán)的合法性資源是系統(tǒng)性的，既有以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為中心的政績(jī)型權(quán)威來源，也有以規(guī)則和程序建構(gòu)為導(dǎo)向的制度資源以及以領(lǐng)袖權(quán)威為代表的克里斯瑪式的魅力型權(quán)威來源?；鶎诱?quán)合法性的建立“增加了國(guó)家(和共產(chǎn)黨)的直接影響，掃除基于財(cái)產(chǎn)和地方積累起來的權(quán)力之上的權(quán)威，把對(duì)血親的忠誠(chéng)轉(zhuǎn)向?qū)π掳l(fā)展起來的法人團(tuán)體即集體的忠誠(chéng)”。[8](488)國(guó)家藉此達(dá)到了對(duì)農(nóng)村高度整合的目的，使國(guó)家權(quán)力第一次實(shí)現(xiàn)了真正意義上的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

二、人民公社時(shí)期：領(lǐng)袖權(quán)威型合法性基礎(chǔ)的鞏固與動(dòng)搖

土地改革廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，但土改帶來的過于平均化的生產(chǎn)資料分配方式也使得個(gè)體農(nóng)戶無力承擔(dān)起滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活所需的公共產(chǎn)品供給，而國(guó)家財(cái)政也有限，不可能短期內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起農(nóng)村公共服務(wù)體系。如何幫助土改后農(nóng)民擺脫延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)格局，防止新的貧富分化，毛澤東認(rèn)為：“占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值百分之九十的分散的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和手工業(yè)經(jīng)濟(jì)，是可能和必須謹(jǐn)慎地、逐步地而又積極地引導(dǎo)它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的?！盵9]因此，為了解決勞力、耕畜、農(nóng)具缺乏的困難，按照自愿互利原則組織起來的勞動(dòng)互助小組應(yīng)運(yùn)而生。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，最初制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共產(chǎn)品得到了解決，但更高層次的公共產(chǎn)品如較大型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、較大范圍的水利設(shè)施、新型技術(shù)推廣等需求逐漸凸顯，而互助組由于自身組織規(guī)模的局限，難以提供這些公共產(chǎn)品。進(jìn)而更高級(jí)的組織形態(tài)初級(jí)社、高級(jí)社相繼誕生，掀起了一股農(nóng)業(yè)合作化的浪潮。隨著農(nóng)村的組織化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社最終產(chǎn)生，不僅在經(jīng)濟(jì)上將分散的農(nóng)戶組織起來，也將農(nóng)民的社會(huì)生活和家庭生活納入了集體的控制范圍。1958 年 8 月底《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》明確提出：“在目前形勢(shì)下，建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社，是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會(huì)主義建設(shè)，提前建成社會(huì)主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針”，“人民公社將是建成社會(huì)主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式，它將發(fā)展成為未來共產(chǎn)主義社會(huì)的基層單位”。[10](508?510)

人民公社制度是中共想快速實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的本質(zhì)體現(xiàn)，是黨和國(guó)家有意識(shí)地調(diào)整和改造社會(huì)基礎(chǔ)的產(chǎn)物。這一時(shí)期基層政權(quán)的合法性資源更多體現(xiàn)在通過政治運(yùn)動(dòng)、階級(jí)斗爭(zhēng)、政治學(xué)習(xí)的方式進(jìn)行的意識(shí)形態(tài)教育和灌輸上。“意識(shí)形態(tài)是具有符號(hào)意義的信仰和觀點(diǎn)的表達(dá)形式，它以表現(xiàn)、解釋和評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)世界的方法來形成、動(dòng)員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式。”[11](345)意識(shí)形態(tài)與合法性往往有著天然的親和力，意識(shí)形態(tài)的一致和相近能夠以此來解釋和證明統(tǒng)治行為的正當(dāng)性。利普塞特認(rèn)為，政治合法性的水平與意識(shí)形態(tài)的一致性狀況有很大關(guān)系，意識(shí)形態(tài)較高水平的一致化將意味著較高水平的政治合法性。中共歷來重視通過意識(shí)形態(tài)教育來保持民眾對(duì)自身的信任和認(rèn)同。人民公社，既是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)單位，推行“政社合一”原則，實(shí)行“組織軍事化”“行動(dòng)戰(zhàn)斗化”、“生活集體化”以培養(yǎng)和鍛煉農(nóng)民群眾的集體主義觀念，確保農(nóng)民的政治信仰和價(jià)值取向被高度地統(tǒng)合到社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)中。1958年12月，《中共中央關(guān)于人民公社若干問題的決議》為中國(guó)農(nóng)民描繪了一幅壯麗的畫卷：勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料在更大的范圍內(nèi)作統(tǒng)一的、更合理、更有效的安排和調(diào)度，工農(nóng)商學(xué)兵、農(nóng)林牧副漁全面迅速發(fā)展，公共食堂、托兒所、敬老院等集體福利事業(yè)遍地開花，婦女得到解放，全體人民笑逐顏開。中共主觀建構(gòu)的人民公社的完美圖景對(duì)長(zhǎng)期生活在貧困之中的中國(guó)農(nóng)民有著巨大的吸引力，追求人人平等和天下為公的社會(huì)是中國(guó)歷代勞苦大眾憧憬的夢(mèng)想，中國(guó)幾千年來對(duì)“大同社會(huì)”的理想與平均主義的追求為人民公社制度提供了深厚的文化認(rèn)同。同時(shí)，為了維持這種高度的認(rèn)同，中共不斷通過政治運(yùn)動(dòng)來促進(jìn)和維持農(nóng)村社會(huì)被激勵(lì)起來的政治熱情。階級(jí)斗爭(zhēng)和政治學(xué)習(xí)是鄉(xiāng)村開展的常見政治運(yùn)動(dòng)，那些不服從組織和村干部行為的社員，容易被視為階級(jí)敵人，加以批判。通過將階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的方式，培植公社社員對(duì)基層政權(quán)的信仰和忠誠(chéng)，不斷強(qiáng)化共產(chǎn)主義價(jià)值觀和道德觀。經(jīng)過一系列的政治運(yùn)動(dòng)，集體化和共產(chǎn)主義作為國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)在鄉(xiāng)村得到了滲透，農(nóng)民的信念和價(jià)值觀與國(guó)家保持了一致，這種政治共識(shí)使基層政權(quán)獲得了有力的意識(shí)形態(tài)層面的合法性資源。

人民公社運(yùn)行過程中，毛澤東的個(gè)人魅力對(duì)基層政權(quán)合法性也起到了重大作用。從戰(zhàn)爭(zhēng)硝煙中走出來的毛澤東，以其舉世公認(rèn)的偉大成就獲得了無以倫比的社會(huì)威望，將民眾對(duì)他近乎頂禮膜拜式的愛戴成功轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想的神圣信仰，并堅(jiān)信人民公社就是建成社會(huì)主義并向共產(chǎn)主義過渡的最好組織形式。這種不斷高漲的領(lǐng)袖權(quán)威推動(dòng)著公社運(yùn)動(dòng)一步步從理性走向瘋狂。公社時(shí)期的基層政權(quán)慢慢偏離了建國(guó)初期的民主建政指導(dǎo)思想，權(quán)力開始走向集中。政社合一的人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，公社、生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間是上下級(jí)的關(guān)系。同時(shí)，根據(jù)生產(chǎn)大隊(duì)規(guī)模的大小和黨員的多少設(shè)立黨總支部委員會(huì)或者黨支部委員會(huì)。黨的八屆十中全會(huì)明確指出，人民公社內(nèi)的黨委員會(huì)、總支部、支部，是黨在農(nóng)村中的基層組織，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。

從橫向上看，人民公社實(shí)行黨政合一，大隊(duì)一級(jí)的管理委員會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、民兵連等組織全部接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部有權(quán)為這些組織制定大政方針，并監(jiān)督它們執(zhí)行?？v向上看，實(shí)行黨支部向黨委負(fù)責(zé)，黨小組向黨支部負(fù)責(zé)，嚴(yán)格貫徹“下級(jí)服從上級(jí)，黨服從中央”的組織原則，在黨委和黨支部?jī)?nèi)，權(quán)力高度集中在黨的書記手中。公社時(shí)期黨組織的建立，形成了行政權(quán)力向黨組織集中，黨組織向第一書記集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種高度集中的權(quán)力體系下，農(nóng)民的政治參與是以開展各類政治運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行的，具有一定的強(qiáng)制性，個(gè)體利益需求在集體利益至上的原則面前失去了表達(dá)的空間。高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)扭曲了農(nóng)民正常的政治參與，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，也削弱了基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村政治現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。集體化后的農(nóng)民，失去了土地的所有權(quán)和管理權(quán)，成了依附于農(nóng)村集體的一分子，喪失了基本的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。人民公社推行的強(qiáng)制性公共生活和集體生產(chǎn)方式迅速瓦解了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式與家族勢(shì)力，血緣與地緣的差異被磨滅，取而代之的是生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、公社等科層制的行政區(qū)劃。這種用行政命令的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的高度控制和滲透嚴(yán)重制約了農(nóng)民的自主性和發(fā)展的多樣性，壓抑了農(nóng)民的創(chuàng)造熱情，也注定了這種“政社合一”高度集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)不可能為基層政權(quán)提供持久的合法性資源。生產(chǎn)關(guān)系的變遷需要以一定的物質(zhì)基礎(chǔ)為支撐，如果新的生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的物質(zhì)基礎(chǔ)還未成熟，無論多么高明的政黨及政府都不可能催生出新的生產(chǎn)關(guān)系。人民公社所推行的集體生產(chǎn)方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際水平，使整個(gè)農(nóng)村發(fā)展日益缺乏活力，也使基層政權(quán)日益喪失重要的政績(jī)合法性來源。我們把人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與建國(guó)初期頭 6年( 1949～1955)作一番對(duì)比，就清楚地發(fā)現(xiàn)人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到了嚴(yán)重的破壞。1978 年我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá) 1352億元，這一時(shí)期(1956～1978)每年遞增 6.8%，比建國(guó)初期的頭6年低2.5%。這一時(shí)期的糧食產(chǎn)量每年僅遞增2.4%，而同期的人口增長(zhǎng)幾乎等同于糧食增長(zhǎng)，但其消費(fèi)要求則更大，因此后22年農(nóng)村人均糧食消費(fèi)不及前6年。[12](77)農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，對(duì)利益有著天生的敏銳性，食不果腹的農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)面前逐漸認(rèn)識(shí)到“一大二公”的平均主義只不過是頭腦中虛幻的美景，開始從政治狂熱回歸到現(xiàn)實(shí)理性 。

總體來看，公社時(shí)期的農(nóng)村基層政權(quán)主要依賴領(lǐng)袖個(gè)人權(quán)威和不斷擴(kuò)大的意識(shí)形態(tài)運(yùn)動(dòng)來維持，人民公社體制超越了現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平要求，束縛了農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，嚴(yán)重削弱了基層政權(quán)的合法性，最終造成對(duì)這種體制的背離。

三、鄉(xiāng)政村治：民主建政的回歸

為克服人民公社“一大二公”的諸多弊端，從1978年開始，中國(guó)進(jìn)行了廣泛深入的農(nóng)村改革，主要內(nèi)容是實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，打破“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，建立集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從最初為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民的勞動(dòng)熱情和生產(chǎn)積極性的簡(jiǎn)單樸實(shí)的想法，逐步上升到土地產(chǎn)權(quán)制度層面的改革，對(duì)中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)方式、分配關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！鞍傻綉簟比∠松a(chǎn)隊(duì)的統(tǒng)一核算與統(tǒng)一分配，農(nóng)民獲得了承包土地的使用權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和剩余勞動(dòng)成果分配權(quán)，農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生了變化，農(nóng)戶由公社時(shí)期集體組織內(nèi)無差別的勞動(dòng)者變成擁有相對(duì)自主權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，高度同質(zhì)化的小農(nóng)群體開始分化，個(gè)體需求差異開始顯露。土地產(chǎn)權(quán)制度和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變遷使過去被集體化壓抑的小農(nóng)的生產(chǎn)熱情重新釋放出來，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，掀起了一股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱潮。集體和農(nóng)戶相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制不僅具有重大的經(jīng)濟(jì)意義，同時(shí)也具有重要的政治意義?！按蟀伞笨朔巳嗣窆纭耙淮蠖辈磺袑?shí)際的的制度弊端，適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，贏得了基層民眾對(duì)這一新制度安排的信任和擁護(hù)?；鶎诱?quán)組織作為大包干制度的支持與推動(dòng)者，在制度變遷過程中順應(yīng)了主流民意，代表了先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，成功地將推動(dòng)制度變遷與加強(qiáng)民眾對(duì)自身合法性認(rèn)同聯(lián)系起來，為基層政權(quán)在后公社時(shí)代發(fā)掘了新的合法性制度資源。

同時(shí)，改革開放后中共對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大變革，大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級(jí)實(shí)行村民自治，由村民選舉村委會(huì)，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，村不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，而是基層群眾性自治組織。村民自治制度重新界定了國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力邊界，國(guó)家力量與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)了一定程度上的分離，形成“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)。

村民自治制度賦予村委會(huì)組織一種全新的內(nèi)容和規(guī)范，它將基層政權(quán)的權(quán)力資源建立在廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)上。“海選”式授權(quán)機(jī)制將村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生由以前的“指選”和“派選”變?yōu)椤懊襁x”。權(quán)力來源從上到下向自下而上的轉(zhuǎn)變，增加了基層政權(quán)的民意基礎(chǔ)，提高了民眾的政治參與意識(shí)和參政議政的能力。民主的力量一旦進(jìn)村，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的民主化轉(zhuǎn)型勢(shì)必不可逆轉(zhuǎn)，必將按照民主自身運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯重構(gòu)鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！皟善敝啤焙汀皟赏埔贿x制”都是黨的基層組織在民主下鄉(xiāng)后被動(dòng)進(jìn)行的選舉方式的創(chuàng)新，基層黨組織的負(fù)責(zé)人不再通過由過去的行政任命方式產(chǎn)生，需要同時(shí)接受群眾民意和黨內(nèi)選舉的雙重檢驗(yàn)，從機(jī)制上保證選出的干部能更好地為村民——授權(quán)者負(fù)責(zé)和服務(wù)，以解決黨的基層組織在新時(shí)期自身的合法性來源問題?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)不僅停留在民主選舉的環(huán)節(jié)上，更是將范圍拓展到民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的全過程中。由此形成了以村民自治制度為核心，同時(shí)健全了一系列基層民主管理的措施與辦法，如村民代表會(huì)議制度、一事一議制度、村務(wù)公開制度、村民民主理財(cái)小組等，推動(dòng)了基層民主政治向縱深發(fā)展。

基層民主政治建設(shè)的政治意義在于它改變了過去自上而下的單一權(quán)力來源和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的政治控制模式，通過制度化的權(quán)力授予渠道，強(qiáng)化了村委會(huì)和村黨支部權(quán)力地位的民意基礎(chǔ)，促進(jìn)了農(nóng)村基層治理從行政化向自治化和民主化的轉(zhuǎn)型。雖然目前基層民主建設(shè)尚存有不少制約因素，但不可否認(rèn)，將農(nóng)村納入民主軌道是基層治理轉(zhuǎn)型和新時(shí)期加強(qiáng)基層政權(quán)合法性建設(shè)的內(nèi)在要求。

總體上看，鄉(xiāng)政村治結(jié)構(gòu)下的基層政權(quán)告別了公社時(shí)期對(duì)平均主義理想的追求，將自身的合法性認(rèn)同從依賴對(duì)意識(shí)形態(tài)的迷信回歸到現(xiàn)實(shí)理性，積極推動(dòng)基層治理的制度變遷，以民主建政為中心，著力將政權(quán)基礎(chǔ)建立在制度化、規(guī)范化的民主政治程序上，解決了權(quán)力來源的合法性問題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制變革，調(diào)動(dòng)了基層群眾的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為基層政權(quán)在后公社時(shí)代贏得了合法性的績(jī)效基礎(chǔ)。

四、小結(jié)

政治合法性是社會(huì)公眾基于特定價(jià)值和規(guī)范而對(duì)政治體系產(chǎn)生認(rèn)可和忠誠(chéng)的一種政治心理狀態(tài)，任何類型和層次的統(tǒng)治行為都離不開對(duì)合法性的探討。如果一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治行為的合法性基礎(chǔ)主要來源于領(lǐng)袖權(quán)威或片面依賴于政績(jī)和意識(shí)形態(tài)資源，而不是建立在符合人類社會(huì)普世價(jià)值理念的制度上，那么，一旦遇到合法性危機(jī)，其程度會(huì)較為嚴(yán)重，可能就是整個(gè)體系的崩潰。以人民主權(quán)說為核心的民主政治理論代表了當(dāng)代政治現(xiàn)代化發(fā)展的正確方向，為我們考察政治合法性提供了制度化的權(quán)威資源。我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的合法性資源經(jīng)歷了從依賴意識(shí)形態(tài)教育、領(lǐng)袖權(quán)威崇拜、經(jīng)濟(jì)績(jī)效到民主建政的歷史變化，成功地將短期可變性權(quán)威資源轉(zhuǎn)化為理性的制度化權(quán)威資源，鞏固了黨和政府在基層的權(quán)威地位。在新的歷史時(shí)期，農(nóng)村基層政權(quán)合法性建設(shè)的核心在于發(fā)展農(nóng)村基層民主，加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有利于鞏固廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的政治地位，有利于加強(qiáng)黨和廣大農(nóng)民的聯(lián)系，有利于維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。鞏固農(nóng)村基層政權(quán)合法性必須依靠廣大農(nóng)民，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，不斷增強(qiáng)基層政權(quán)的民意基礎(chǔ)，這是建國(guó)以來農(nóng)村基層政權(quán)合法性建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)啟示。

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