肖小明

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，特別是新農(nóng)村建設(shè)政策啟動(dòng)以后，我國(guó)農(nóng)村面貌逐步發(fā)生了新的變化。這就說(shuō)明農(nóng)村發(fā)展選擇什么樣的政策至關(guān)重要。因?yàn)檎邽樾罗r(nóng)村建設(shè)提供了路徑，而政策介入是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響。因此，理性的認(rèn)識(shí)新農(nóng)村建設(shè)中公共政策介入作用就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共政策；介入；作用

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2009)04-0024-04

一、政策介入的內(nèi)涵

政策，是黨和國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。政策不僅滲透到人們生活的各個(gè)方面，與人們的關(guān)系十分密切，而且是人民群眾必須遵循的行動(dòng)準(zhǔn)則，更為重要的是，它制約著黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為，是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行動(dòng)準(zhǔn)則，是黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的重要手段，是完成黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)任務(wù)的重要保證。隨著改革的不斷深化，利益格局調(diào)整力度也在不斷加大，農(nóng)村各種矛盾進(jìn)一步凸現(xiàn)。一個(gè)和諧社會(huì)的構(gòu)筑需要三個(gè)方面的共同努力：即政府、企業(yè)、公民，三股力量的對(duì)比來(lái)看，政府顯然是主導(dǎo)力量，起著決定性的作用。西塞羅在他的《論法律》一書(shū)中就說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有政府的存在，家庭、城市、國(guó)家、人類(lèi)本身就不可能存在”。那么也就是說(shuō)，國(guó)家仍然是農(nóng)村治理和建設(shè)的主體，是我國(guó)農(nóng)村道路發(fā)展的最主要?jiǎng)恿?。在農(nóng)村治理和建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家參與農(nóng)村治理和建設(shè)的手段和途徑主要是通過(guò)政策介入來(lái)實(shí)施的。古德諾曾指出：政治政策是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。國(guó)家的意志通過(guò)政策得以表達(dá)。意志又必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為行政，轉(zhuǎn)化為政策的執(zhí)行才能落到具體的實(shí)處。例如，建國(guó)后國(guó)家制定了許多政策，如城鄉(xiāng)隔絕政策、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策及人口政策等等。這些政策的實(shí)施，影響了農(nóng)村社會(huì)的格局與發(fā)展，國(guó)家政策介入的結(jié)果是農(nóng)村的發(fā)展深深的烙上了國(guó)家的深刻跡印。那么，究竟什么是政策介入呢?一般認(rèn)為，政策介入就是指國(guó)家為了解決公共問(wèn)題而制定相關(guān)的政策，并通過(guò)政策灌輸、宣傳，以及政策的執(zhí)行來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，以達(dá)到社會(huì)的和諧發(fā)展。

二、新農(nóng)村建設(shè)中需要政策介入的原因探析

農(nóng)村政策是規(guī)范農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的準(zhǔn)則，是我們黨的路線在農(nóng)村的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的決定性手段，是完成新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。因此，國(guó)家政策介入新農(nóng)村建設(shè)中是必要的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)一體化逐漸加強(qiáng)，中國(guó)與世界關(guān)聯(lián)性越來(lái)越強(qiáng)，使得中國(guó)農(nóng)村社會(huì)充滿(mǎn)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化給農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)注入了活力，許多外資的投入，技術(shù)的引進(jìn)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)支持，但由于農(nóng)民素質(zhì)偏低以及自組織能力低下，不能很好的將這些資源有效利用起來(lái)，他們需要一種外界的力量來(lái)給予引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)能力。由于國(guó)家的特性，國(guó)家必然成為滲透到農(nóng)村社會(huì)中的一種外界力量，國(guó)家政策的介入就是一種具體表現(xiàn)。因此，政策介入成為新農(nóng)村建設(shè)的一種必然。另外，在當(dāng)前金融危機(jī)的背景下，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，有些甚至沒(méi)有從事耕種的打算，造成農(nóng)民在農(nóng)村失業(yè)的奇怪現(xiàn)象，這給農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定帶來(lái)了極大的潛在威脅因素。所以，農(nóng)村能否穩(wěn)定將會(huì)成為一個(gè)政府關(guān)注的重要問(wèn)題。因此，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，需要國(guó)家政策介入來(lái)保證農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供良好的外部環(huán)境與政策保障。

1.化解農(nóng)村社會(huì)的矛盾沖突需要政策介入。國(guó)家政策的有效介入則有利于構(gòu)建農(nóng)村矛盾沖突的調(diào)節(jié)機(jī)制，從而構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會(huì)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)處于前所未有的大變革時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以前所未有的力度摧毀了農(nóng)村社會(huì)過(guò)去數(shù)千年來(lái)直至人民公社時(shí)期依然存在的傳統(tǒng)因素，農(nóng)民傳統(tǒng)的文化道德觀念受到了毀滅性打擊，普遍出現(xiàn)道德規(guī)范和價(jià)值取向紊亂，使得社會(huì)秩序地維護(hù)必須借助強(qiáng)制力量。同時(shí)，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型，利益的分化，在農(nóng)村產(chǎn)生了大量的矛盾和沖突，而且缺乏較好的矛盾調(diào)解機(jī)制，傳統(tǒng)的調(diào)節(jié)辦法逐步喪失了調(diào)解沖突的功能，新的法律規(guī)范或道德規(guī)范又未建立，或者不夠完善，又或者成本太高而無(wú)法投入農(nóng)村中使用。在這種情況下，不僅需要加強(qiáng)國(guó)家在意識(shí)形態(tài)方面的控制和灌輸，迅速建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法制體系，而且必須借助行政力量向農(nóng)村延伸，直接督促農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。而且，凡是由中央一再?gòu)?qiáng)制推進(jìn)的國(guó)策，在農(nóng)民政治意識(shí)形態(tài)中就具有天然的合法性。農(nóng)民可能會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)村組織有損自己利益的行為，但如當(dāng)他們判定是由于中央致力于現(xiàn)代化的政策引起自己的利益受損時(shí)，他們往往表現(xiàn)出強(qiáng)烈的容忍與承受能力。因此，國(guó)家政策的有效介入有利于協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)矛盾，化解農(nóng)村社會(huì)的沖突，農(nóng)民更容易接受?chē)?guó)家政策，使農(nóng)村政策更具公信力。

2.構(gòu)建和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序需要政策介入。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村常態(tài)社會(huì)則是由擴(kuò)大了的家族所構(gòu)成的。毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，中國(guó)的農(nóng)民受“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)和父權(quán)的統(tǒng)治”。農(nóng)村秩序正是在這多種權(quán)威的支配下形成的，是一種建構(gòu)性秩序的總體格局之下的自然性秩序，其中更多的是族權(quán)在起作用。

傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中，由行政機(jī)構(gòu)和政府官員構(gòu)成的顯性國(guó)家權(quán)力并沒(méi)有進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，更不用說(shuō)對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展起到促進(jìn)作用了。因此，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理秩序帶有很強(qiáng)的傳統(tǒng)性、封閉性、保守性。進(jìn)入20世紀(jì)，中國(guó)農(nóng)村權(quán)威和秩序才發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革，國(guó)家力量對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的滲透日益深入，國(guó)家權(quán)威日益強(qiáng)大，農(nóng)村社會(huì)的整合愈來(lái)愈依靠國(guó)家力量與國(guó)家權(quán)威，農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展愈來(lái)愈需要國(guó)家政策的介入。例如：改革開(kāi)放政策就給農(nóng)村杜會(huì)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化的空前的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的推行與實(shí)施，特別是連續(xù)的中央“一號(hào)文件”鎖定“三農(nóng)”，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)民收入穩(wěn)定增加，負(fù)擔(dān)逐步減少和消退，傳統(tǒng)農(nóng)村的面貌正在煥然一新。因此，公共政策的有效介入，給農(nóng)村輸入現(xiàn)代化的要素和基因，對(duì)于改善農(nóng)村社會(huì)秩序，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要的作用。

3.弱化農(nóng)村社會(huì)的小農(nóng)意識(shí)需要政策介入。國(guó)家政策的有效介入有利于農(nóng)村分散資源的整合。中國(guó)農(nóng)民的特性(個(gè)人主義)決定了村民不可能自發(fā)的整合資源，必然依靠國(guó)家力量的介入。以家戶(hù)為單位的生產(chǎn)組織也難以抵御自然災(zāi)害、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失調(diào)等多重風(fēng)險(xiǎn)，正是由于這些使他們?cè)诶媾袛嗌嫌兄?，也產(chǎn)生了大量的投機(jī)主義行為，“搭便車(chē)”行為也大量存在。而大量的投機(jī)主義行為與“搭便車(chē)”行為反過(guò)來(lái)又阻礙了村民間凝聚力的形成，難以保護(hù)農(nóng)村有限的資源、保護(hù)農(nóng)村的公共設(shè)施。而且當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)從分化到整合的階段，這一階段要求強(qiáng)化農(nóng)民間的合作性，增強(qiáng)農(nóng)民的組織性和地方治理的自治性，整合農(nóng)村的有限資源。因此，這就需要一股外力來(lái)督促社會(huì)資源整合。而這種外力只能是國(guó)

家，通過(guò)國(guó)家政策介入來(lái)整合農(nóng)村中的有限資源，阻止投機(jī)主義行為的發(fā)生，防止“搭便車(chē)”行為的產(chǎn)生。

4.優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)的自然環(huán)境需要政策介入。眾所周知，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展了其它產(chǎn)業(yè)才有可能發(fā)展。若考慮中國(guó)農(nóng)民人均不到兩畝地，近九億的人口居住在農(nóng)村，他們生存的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接決定了農(nóng)民的生存狀況。陳云同志曾經(jīng)精辟的提出“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)”、“無(wú)糧則亂”的論斷。農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞直接與農(nóng)村的自然環(huán)境緊密相連，農(nóng)業(yè)與工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的不同之處決定了國(guó)家政策必須介入到農(nóng)村中。單靠農(nóng)村的個(gè)體家庭是根本無(wú)能力去克服農(nóng)村自然災(zāi)害、土地貧瘠、氣候惡劣、交通封閉等這些惡劣的自然環(huán)境的。而且目前農(nóng)村社會(huì)相互分離，處于散漫的低組織狀況，社會(huì)組織能力不強(qiáng)，這些均需要國(guó)家的政策介入。國(guó)家政策的有效介入可以克服農(nóng)村中一些惡劣的自然環(huán)境，提高農(nóng)民的抗災(zāi)能力與農(nóng)村社會(huì)的組織能力，更好地為農(nóng)村提供公共物品和保護(hù)公共資源。

三、理性認(rèn)識(shí)國(guó)家政策介入在新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用

1.政策介入是深化農(nóng)村改革的重要保證。我國(guó)農(nóng)村正在經(jīng)歷著一場(chǎng)極其深刻的社會(huì)變革。變革的實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)革命，必然引起農(nóng)村社會(huì)各方面利益關(guān)系的深刻調(diào)整。因此，在變革的過(guò)程中，不可避免地會(huì)遇到來(lái)自社會(huì)各方面、各社會(huì)團(tuán)體以及農(nóng)村居民的各種矛盾、問(wèn)題和阻力。要處理和解決好這些矛盾和問(wèn)題，克服各種阻力，把變革不斷地引向深入，使農(nóng)村在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上積極地向前發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中保持穩(wěn)定，關(guān)鍵在于要有正確的政策保證。通過(guò)強(qiáng)有力的政策手段，調(diào)節(jié)各方面的利益，調(diào)整各方面的關(guān)系，化解各方面的矛盾。實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)調(diào)查研究，摸清農(nóng)村改革中各種矛盾的特點(diǎn)，做好科學(xué)的社會(huì)預(yù)測(cè)，把握農(nóng)村改革的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而在理論與實(shí)際相結(jié)合的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施適應(yīng)農(nóng)村改革的各項(xiàng)政策，才能保證農(nóng)村改革的深入發(fā)展。

2.政策介入是維護(hù)政治社會(huì)穩(wěn)定的保障。農(nóng)村是一個(gè)龐大而復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。尤其在中國(guó)，九億農(nóng)民分布在地域遼闊的國(guó)土上，其生產(chǎn)、生活及社會(huì)活動(dòng)構(gòu)成了世界上獨(dú)一無(wú)二的大系統(tǒng)。要使這個(gè)大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化、運(yùn)行正常，需要投入大量的管理力量和措施。當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化的關(guān)鍵時(shí)期。這種空前的社會(huì)變革，既給我國(guó)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)了巨大活力，也帶來(lái)了這樣那樣的矛盾和問(wèn)題。政府一切工作的核心就是要建立政府與人民的血肉聯(lián)系。政府必須把為人民服務(wù)作為管理工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，以人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意作為施政的目標(biāo)，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾的呼聲，切實(shí)解決群眾的困難，扎扎實(shí)實(shí)地為人民群眾辦實(shí)事、辦好事，提高為人民服務(wù)的質(zhì)量。加強(qiáng)農(nóng)村政策介入的針對(duì)性研究，在農(nóng)村政策執(zhí)行中緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.政策介入是引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展和諧的指南。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)十分復(fù)雜、曲折、坎坷的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，成功與失敗交織在一起，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)都是深刻的。過(guò)去，在一段較長(zhǎng)的時(shí)間里，由于對(duì)我國(guó)國(guó)情缺乏正確的認(rèn)識(shí)和了解，對(duì)農(nóng)村制定和實(shí)施了“左”的政策，特別是十年“文革”期間，極“左”路線和政策的推行，嚴(yán)重地破壞了集體經(jīng)濟(jì)和工農(nóng)聯(lián)盟，使農(nóng)村的發(fā)展陷于失控、離軌和畸形的狀況，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)瀕于停滯、崩潰的邊緣。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在撥亂反正的基礎(chǔ)上，制定和執(zhí)行的路線、方針和政策，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的社會(huì)主義積極性，在比較短的時(shí)期里，使我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展走上了健康的道路，農(nóng)村面貌發(fā)生了奇跡般的變化。實(shí)踐使我們認(rèn)識(shí)到，政策介入對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展具有十分重要的導(dǎo)向作用，政策的正確與否，直接關(guān)系到農(nóng)村的進(jìn)步與倒退，乃至影響整個(gè)社會(huì)的安定。

4.政策介入是促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)取得了舉世囑目的輝煌成就，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)也發(fā)生了深刻變化。實(shí)踐證明，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的直接原因就是“一靠政策，二靠科學(xué)，三靠投入”的結(jié)果。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉?！r(nóng)業(yè)文章很多，我們還沒(méi)有破題?！蔽覈?guó)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)著稱(chēng)的大國(guó)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有特別重要的地位。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對(duì)于徹底改變農(nóng)村的落后面貌，富裕廣大農(nóng)民，是一個(gè)十分重要的戰(zhàn)略問(wèn)題。

當(dāng)前，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，我國(guó)農(nóng)業(yè)正處在一個(gè)歷史性變革的重大轉(zhuǎn)折時(shí)期，我國(guó)社會(huì)階層的迅速分化與復(fù)雜化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，人們的價(jià)值體系和思想觀念也急劇變異，由此產(chǎn)生的就業(yè)問(wèn)題、分配問(wèn)題、收入差距問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、地區(qū)差異擴(kuò)大、教育衛(wèi)生問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題等日益突出。這就要進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)的綜合能力和綜合效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全面奔小康的目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。面對(duì)新形勢(shì)，我們必須認(rèn)真研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新情況、新問(wèn)題、新經(jīng)驗(yàn)，探尋其發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，制定和實(shí)施科學(xué)的政策，以政策介入來(lái)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展。

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