劉克崮

1994年的分稅制改革,主要解決了中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系問(wèn)題,增強(qiáng)了國(guó)家財(cái)政實(shí)力和宏觀調(diào)控能力

1994年前后進(jìn)行的財(cái)稅體制改革,是制度性和歷史性的重大改革。它理順了國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系,建立了適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅制度體系框架,形成了持續(xù)規(guī)范的財(cái)政增收機(jī)制,可謂30年財(cái)稅改革的高峰。

我1990年初至1996年末在財(cái)政部工作,先后任財(cái)稅體制改革司副司長(zhǎng)和稅政司司長(zhǎng),直接參與了1993年準(zhǔn)備、1994年進(jìn)行的國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系改革、工商稅制改革和分稅制財(cái)政體制改革的全過(guò)程。其中,分稅制改革對(duì)增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政實(shí)力和宏觀調(diào)控能力尤為重要。在當(dāng)前政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的背景下,這項(xiàng)改革的往事尤其令人回味。

分稅之由

黨的十一屆三中全會(huì)以后至1992年,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要,以對(duì)地方和企業(yè)放權(quán)、讓利、搞活為主線,形成了兩個(gè)包干體制。一是企業(yè)承包制,國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系改革;二是財(cái)政包干制,中央與地方的分配關(guān)系改革。

國(guó)家對(duì)地方放權(quán)讓利的財(cái)政包干制,擴(kuò)大了地方權(quán)力,增加了地方財(cái)力,激勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情,在改革初期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下發(fā)揮了積極作用。同時(shí),也有負(fù)面效應(yīng):一是不規(guī)范、不穩(wěn)定;二是過(guò)度強(qiáng)化了地方利益,形成地區(qū)間的市場(chǎng)分割,阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成,影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展;三是造成“兩個(gè)比重”不斷下降——因地方減免稅政策自主權(quán)過(guò)大,加上企業(yè)承包制的負(fù)面作用,導(dǎo)致財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐年下降;在收入增量分配方面,地方多了、中央少了,中央在全國(guó)財(cái)政收入中的比重越來(lái)越低,嚴(yán)重弱化了中央的宏觀調(diào)控能力。

從上世紀(jì)80年代末到90年代初,就發(fā)生過(guò)中央財(cái)政向地方財(cái)政多次“借錢”的無(wú)奈之舉。當(dāng)時(shí)擔(dān)任財(cái)政部部長(zhǎng)的王丙乾說(shuō),“我現(xiàn)在窮得只剩下背心和褲衩了”;1992年,在他之后上任的劉仲藜則說(shuō),“我連背心都沒(méi)有,只剩下褲衩了”。1993年,時(shí)任國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理的朱基對(duì)劉仲藜說(shuō):你這個(gè)財(cái)政部長(zhǎng)真是囊中羞澀呀!這一時(shí)期,國(guó)家在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進(jìn)行過(guò)“分稅制”財(cái)政體制改革試點(diǎn),但沒(méi)有得到社會(huì)各方的普遍認(rèn)可。

1992年春天,鄧小平同志南巡,吹響了新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的號(hào)角。當(dāng)年秋天,黨的十四大召開,針對(duì)財(cái)稅體制改革提出了要“統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益,理順國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系”兩條主線,指出了相應(yīng)的解決辦法,即“逐步實(shí)行‘稅利分流和分稅制”,明確了財(cái)稅改革的方向和任務(wù)。

何謂分稅

分稅制改革,狹義上是中央和地方財(cái)政分稅制度,廣義上是理順中央和地方分配關(guān)系的改革,包括分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度,是解決各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的制度。

分稅制改革的指導(dǎo)思想是:正確處理中央與地方的分配關(guān)系,調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性,促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng);合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配;堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則;堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。

分稅制改革的具體內(nèi)容,可以用六個(gè)詞來(lái)概括:“分權(quán)、分稅、分機(jī)構(gòu)”,“返還、掛鉤、轉(zhuǎn)移支付”,前三個(gè)是改革的主體內(nèi)容,后三個(gè)是輔助措施。

“分權(quán)”定支出,是劃分、明確中央和地方政府的事權(quán),相應(yīng)確定財(cái)政支出范圍。

“分稅”定收入,是按稅種劃分各自的財(cái)政收入范圍,將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。

“分機(jī)構(gòu)”建體系,是將原一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu),分別負(fù)責(zé)征收中央收入和地方收入,建立了相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)稅工作體系。

稅后“返還”的目的,是實(shí)現(xiàn)改革方案“保存量,調(diào)增量”的原則,確保地方既得財(cái)力。將實(shí)行“分稅”辦法后,1993年中央從地方凈上劃的消費(fèi)稅全部和增值稅75%部分全額返還給地方,并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)。

系數(shù)“掛鉤”的作用,是使中央給地方的稅收返還數(shù)與中央實(shí)得“兩稅”(增值稅和消費(fèi)稅)的增長(zhǎng)同向不同步。既讓地方稅收“返還”是增長(zhǎng)的,又逐步提高中央收入占財(cái)政收入的比重。1994年后稅收返還數(shù)額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均每增長(zhǎng)1%,中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%的系數(shù)確定。

“轉(zhuǎn)移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過(guò)分稅制集中的財(cái)力,不斷加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,能緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡,促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展和中華民族大家庭的和諧與安定。

創(chuàng)造“掛鉤”

在分稅制的三項(xiàng)輔助措施中,“掛鉤”是一項(xiàng)創(chuàng)造。它是怎么提出來(lái)的?這里面有個(gè)小故事。

在1993年8月初,北戴河會(huì)議頭兩天的一個(gè)晚上,劉仲藜、項(xiàng)懷誠(chéng)與謝旭人、姜永華和我,還有地方預(yù)算司的一兩個(gè)小伙子,一起研究分稅制方案,大家都認(rèn)為稅收返還應(yīng)該是增長(zhǎng)的,這樣問(wèn)題就集中到如何確定稅收返還增長(zhǎng)量上。

在80年代實(shí)行財(cái)政包干制時(shí)期,中央財(cái)政對(duì)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行過(guò)年增長(zhǎng)10%的財(cái)政補(bǔ)助政策,幾年下來(lái)因中央收入年增長(zhǎng)率不過(guò)5%左右,無(wú)法承受,就取消了這個(gè)政策,變?yōu)槎~補(bǔ)助。對(duì)此,少數(shù)民族地區(qū)意見(jiàn)很大,要求中央予以調(diào)整,恢復(fù)補(bǔ)助遞增的辦法。但當(dāng)時(shí)財(cái)政部尚未找到解決這一矛盾的辦法,拖了下來(lái)。這與分稅制設(shè)計(jì)中遇到的“返還”是定額、“死面”的,還是增長(zhǎng)、“發(fā)面”的,是同一個(gè)問(wèn)題。

如何解決這一難題呢?我提出了一個(gè)“掛鉤”的方法,并在小黑板上畫了一個(gè)示意圖,其核心是將給地方的“稅收返還”的增長(zhǎng)率與上劃中央“兩稅”的增長(zhǎng)率掛鉤,將地方“稅收返還”的增長(zhǎng)率控制在中央“兩稅”的增長(zhǎng)率之下,確定一個(gè)系數(shù)。討論中,大家又提出可以與上劃中央“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤,也可以與全國(guó)“兩稅”或其他指標(biāo)的增長(zhǎng)率掛鉤。具體系數(shù),最初的建議是1∶0.5,財(cái)政部向會(huì)議匯報(bào)時(shí)提出過(guò)1∶0.3,經(jīng)討論,會(huì)議最后定的是1∶0.3。

這個(gè)方法乍一看并不稀奇,但仔細(xì)算一下就會(huì)發(fā)現(xiàn),返還地方的增量在總增量中的比重逐年遞減。這不僅是因?yàn)閮蓚€(gè)增長(zhǎng)率是一大一小,更因?yàn)閮蓚€(gè)分母除第一年是一樣的,以后卻是不一樣的,且大小差是不斷地?cái)U(kuò)大的。“系數(shù)掛鉤”這個(gè)技術(shù)方法,破解了分稅制方案設(shè)計(jì)中稅收返還必須同時(shí)滿足“分稅”、“存量不動(dòng)”、雙方都是“發(fā)面”、中央比重應(yīng)不斷加大等四項(xiàng)約束條件這一難題。

基數(shù)博弈

1992年9月3日中央常委會(huì)通過(guò)財(cái)稅改革方案后,信息傳播很快,一些地方反應(yīng)強(qiáng)烈,主要便是針對(duì)分稅制方案,認(rèn)為這個(gè)方案比較“緊”,并有一定的抵觸情緒。主管此項(xiàng)改革的基同志果斷決定,立即帶領(lǐng)中央各有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志赴地方,與地方黨政要員對(duì)話,宣傳改革意義,說(shuō)明改革方案,聽取意見(jiàn),改進(jìn)完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時(shí)間,基同志親自帶隊(duì),先后分十站走了海南、廣東(廣州、深圳)、新疆、遼寧(沈陽(yáng)、大連)、山東(青島)、江蘇、上海(浙江)、北京、天津、河北等17個(gè)省、市、自治區(qū)(包括計(jì)劃單列市)。而最關(guān)鍵的一站是廣東。

廣東的財(cái)政包干體制運(yùn)行力度一直較大,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作用也大,因此對(duì)分稅制的理解有些吃力。頭兩天他們明確要求繼續(xù)實(shí)行包干制,經(jīng)反復(fù)解疑釋惑,他們開始認(rèn)真考慮,但提出了兩個(gè)要求:一是基數(shù)問(wèn)題,方案是以1992年為基數(shù),廣東省提出要以1993年為基數(shù),主要理由是1993年全省經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)快,符合中央保既得利益原則;二是希望原有對(duì)企業(yè)的減免稅政策保留幾年或取消后,增加的稅收幾年內(nèi)不參與體制分配,留在地方。后面這個(gè)要求北京方面做了讓步,同意五年內(nèi)留給地方。爭(zhēng)議最大的是基數(shù)問(wèn)題,劉仲藜部長(zhǎng)和我們工作層(謝旭人、姜永華等)都不同意以1993年為基數(shù),主要原因是財(cái)政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù),擔(dān)心地方在數(shù)字上弄虛作假,會(huì)產(chǎn)生極大的不規(guī)則行為。

為了緩解矛盾,我曾提出即便以1993年為基數(shù),也應(yīng)該按照1993年1月-9月的實(shí)況換算為全年數(shù)據(jù)的建議。

但是,為了最大限度地爭(zhēng)取地方對(duì)改革的支持,基同志同意了廣東省的要求,把1993年的收入數(shù)作為基數(shù)。

確定以1993年為基數(shù)后,帶來(lái)了各地與中央在1993年后四個(gè)月的爭(zhēng)基數(shù)和1994年的?；鶖?shù)的“博弈”。1993年后四個(gè)月的地方財(cái)政收入急劇上漲,分別比上年同期增長(zhǎng)約60%、90%、110%和150%,帶動(dòng)全年地方稅收增長(zhǎng)了50%多。1994年1月,稅收同比增長(zhǎng)60%,以后幾個(gè)月同比增速不斷下降。

為防止全年稅收出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況,財(cái)政部在1993年春天緊急召開會(huì)議研究對(duì)策。在對(duì)1993年“查基數(shù)擠水分”與采納翁禮華同志的“同心同德向前看”兩種對(duì)策之間,最終選擇了后者。確定了以各省1993年“兩稅”增幅的三分之一為本省1994年“兩稅”增長(zhǎng)目標(biāo),完不成的扣減返還基數(shù),完成的按1∶0.3正常返還,超額完成的按1∶0.6獎(jiǎng)勵(lì)返還。財(cái)政系統(tǒng)用自己的這一超常智慧,緩釋了自己經(jīng)手制造的“超?；鶖?shù)”的后遺癥。

改革無(wú)止境

1993年12月25日,國(guó)務(wù)院最終發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,從1994年1月1日起在全國(guó)施行。

從1993年到2007年,全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)了10.8倍,年均增速19.3%;全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,也由1993年的12.3%提高到20.6%,大大增強(qiáng)了國(guó)家財(cái)政實(shí)力。同時(shí),中央調(diào)控能力顯著提高,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付快速增長(zhǎng),為中央調(diào)節(jié)地區(qū)間的利益差提供了有力的支撐。2007年全國(guó)地方本級(jí)支出的37%,其中中西部地區(qū)本級(jí)支出的54%,來(lái)自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,終結(jié)了中央向地方“借錢”的歷史。

當(dāng)前,改革省以下政府間財(cái)政分稅體制和完善地方收入體系等新的改革,都在醞釀準(zhǔn)備之中。

實(shí)踐無(wú)止境,改革創(chuàng)新無(wú)止境,財(cái)稅體制改革將繼續(xù)伴隨和推進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、健康、持續(xù)發(fā)展?！?/p>

作者為原國(guó)家開發(fā)銀行副行長(zhǎng)