柳　倩

摘要為了適應學前教育事業(yè)發(fā)展的需要，美國聯(lián)邦政府有意加強了對學前教育事業(yè)的干預：通過有條件的撥款法，監(jiān)控學前教育發(fā)展；推動開端計劃與其他保教項目的整合，在更大范圍內(nèi)滲透優(yōu)質(zhì)教育理念；組織重大研究項目，解決學前教育發(fā)展瓶頸問題；開展國家層面的學前教育行動，促進學前教育發(fā)展。

關鍵詞美國；學前教育；新動向；中央干預；開端計劃

中圖分類號G619

文獻標識碼A

文章編號1004-4604(2009)09-0049-05

作為一個聯(lián)邦制國家，去中心化、分權化是美國學前教育和保育體系的基本特點。近年來。人們重新認識學前教育對于終身發(fā)展的價值，同時也普遍感受到了托幼服務緊缺的壓力。為了有效擴大學前教育和保育服務的供應范圍，并改變學前教育質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)狀，美國聯(lián)邦政府認識到，在繼續(xù)保持分權體系的同時，應積極加大聯(lián)邦政府在學前教育和保育服務體系中的作用，以更有效地解決當前面臨的問題。本文擬著重分析近年來美國聯(lián)邦政府加強中央對學前教育干預的政策走向，以供借鑒。

一、美國聯(lián)邦政府加強中央干預的方式

1實行有條件的撥款法

針對各州政府在學前教育和保育管理中占據(jù)主導地位的現(xiàn)實，美國聯(lián)邦政府采取的首要策略就是通過頒布各種有條件的撥款法，鼓勵州政府進行學前教育和保育資源整合，以有效擴大服務供應范圍，提升服務質(zhì)量。通過立法將資金投入與獲得資金的條件相結(jié)合，以保證各州政府在獲得資金的同時，實現(xiàn)聯(lián)邦政府的政策宗旨。

針對各州學前教育和保育質(zhì)量參差不齊的問題，2002年美國聯(lián)邦政府提出《好的開端，持續(xù)聰明》行動計劃(Good Start，Grow Smart，簡稱GSGS)，旨在幫助州政府提高學前教育質(zhì)量。該計劃的核心內(nèi)容是鼓勵和支持州政府發(fā)展與初等教育連為一體的學前教育質(zhì)量等級體系及早期學習標準。為了鼓勵州政府發(fā)展相關質(zhì)量體系和早期學習標準，聯(lián)邦政府為其提供兒童保育靈活資金。要獲得這一資金支持，州政府必須達到聯(lián)邦政府的要求。例如。作為獲得聯(lián)邦政府資金支持的交換。州政府需要逐步完成建立學前教育質(zhì)量等級體系、質(zhì)量等級促進體系以及早期學習標準等任務。

針對各州學前教育和保育管理重疊、交叉的現(xiàn)象，2007年美國聯(lián)邦政府頒布《2007年開端計劃促進入學準備法》，要求各州政府分別建立州學前教育商議委員會來統(tǒng)籌管理州范圍內(nèi)的學前教育和保育體系，旨在整合州范圍內(nèi)的學前教育和保育資源，提高現(xiàn)有資源利用的有效性。作為鼓勵和支持，聯(lián)邦政府將為各州提供資金支持，每次資助至少50萬元。然而，要獲得聯(lián)邦政府的資金支持，州政府也必須提供占資助金額70％的來自州政府的配套資金。統(tǒng)計數(shù)字表明，該政策的推行獲得了顯著的效果。2007年美國政府聯(lián)合中心的調(diào)查表明。美國已有31個州各自成立了學前教育商議委員會以管理學前兒童保育和教育項目之間的聯(lián)合。正是由于這一政策能夠有效整合各州現(xiàn)有的學前教育和保育資源。實現(xiàn)擴大學前教育服務的供應范圍、提升學前教育質(zhì)量等目標，2009年奧巴馬總統(tǒng)的教育改革方案中也將設立總統(tǒng)學前教育商議委員會作為學前教育政策改革的核心內(nèi)容之一。

2推動開端計劃與其他保教項目整合

作為聯(lián)邦政府直接投資、管理的學前教育和保育項目，開端計劃一直是優(yōu)質(zhì)服務的象征。但是。開端計劃存在著服務時間過短、無法滿足就業(yè)家庭新的托幼服務需求、影響范圍小等問題。因此，將開端計劃和其他學前教育和保育服務項目整合，以取長補短，成為近年來美國聯(lián)邦政府的重大政策變革之一。

近年來，健康和人類服務部下屬的兒童、青年和家庭管理部(Administration for Children，Youth and Families，簡稱ACYF)增加了開端計劃的經(jīng)費。強調(diào)優(yōu)先考慮建立一個更加適合低收入家庭的提供全天、全年保教服務的優(yōu)質(zhì)學前教育和保育體系。在開端計劃和小學、學前兒童保育中心、以社區(qū)為基礎的社會服務機構(gòu)之間建立各種合作關系。整合早期教育、保育資源。作為開端計劃的合作伙伴和資助獲得者，學前兒童保育中心必須具備基本的資格，可以全年提供全天或者半天的兒童保教服務，服務質(zhì)量需要達到開端計劃的保教服務標準，同時它也能夠獲得開端計劃為其提供的經(jīng)費、培訓、學習材料、技術幫助等一系列支持。開端計劃—兒童保育合作伙伴的評估表明，和傳統(tǒng)的開端計劃相比，在不降低開端計劃質(zhì)量的前提下，這一新的合作關系能夠有效服務更多的兒童，有效延長保教服務時間，確保低收入就業(yè)家庭的父母能夠從事全天工作，有效提高了勞動力的勞動參與度。

3組織國家范圍內(nèi)的重大研究項目

美國學前教育和保育有著在家庭內(nèi)進行的傳統(tǒng)，至今還有許多人并不認為學前教育機構(gòu)比家庭更有利于學前兒童的發(fā)展，一些州對于學前教育和保育機構(gòu)的支持甚低。還有一些州甚至在學前教育和保育方面沒有任何投入。作為聯(lián)邦制國家，美國聯(lián)邦政府認識到獲得公眾支持，尤其是獲得公眾輿論認同對推動學前教育和保育機構(gòu)進一步普及以及提高學前保教服務質(zhì)量等具有重要意義。為了提高公眾對學前教育和保育價值的認同程度，尤其是從納稅人角度客觀審視投資學前教育和保育的價值，美國聯(lián)邦政府大力資助學前教育科學研究，組織大學、研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的專家力量。通過專設課題來攻關解決學前教育發(fā)展瓶頸問題，并及時公布科學研究成果，有效形成了一種由父母、早期教育工作者、保育者以及相關組織構(gòu)成的龐大的推動各州學前教育發(fā)展的輿論力量，以實現(xiàn)國家對學前教育事業(yè)的宏觀調(diào)控。

例如，隨著《不讓一個孩子落后法》(No ChildLeft Behind Act of 2001)的推行，測試、績效等美國聯(lián)邦學前教育改革中的核心問題受到人們的質(zhì)疑，測試廣泛推行過程中出現(xiàn)的濫用、兒童延遲入學等現(xiàn)象促使人們開始思考是否應該進行學前兒童評估以及如何進行評估等問題。面對國內(nèi)強烈的抵制、質(zhì)疑學前兒童評估的聲音，美國聯(lián)邦政府組織國家研究委員會進行相關研究。于2008年發(fā)表了《學前兒童應該評估什么?如何評估?》的研究報告。研究報告運用大量證據(jù)證明評估作為推進學前教育發(fā)展不可或缺的手段的重要意義，指出關鍵是要選擇科學的評估方法。針對公眾對提高評估能力、進行科學評估的需要，該報告羅列了一系列評估工具，并對這些工具的適用范圍、使用方法進行了詳細說明。

值得一提的是，美國聯(lián)邦政府不僅加大投資力度，擴大開端計劃的受眾面，而且強調(diào)通過定期開展項目評估和展示評估結(jié)果的方式來促進項目發(fā)展。至今，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)公布了一系列開端計劃的評估結(jié)果。受開端計劃項目評估的影響，目前許多州已經(jīng)完成了對學前教育和保育項目的評估。

這些重大研究課題均反思美國學前教育的根本問題，通過數(shù)據(jù)收集和實證研究為決策者提供種種參考信息。調(diào)整著美國學前教育從宏觀到微觀的發(fā)展方向，不僅對美國的學前教育發(fā)展，而且對世界學前教育的發(fā)展，均產(chǎn)生了重要影響。

4開展國家層面的學前教育行動

任何一個國家的學前教育都可能存在教育公平問題。因此通過強大的國家投入和政府調(diào)控以保證教育公平是必要的。國家層面的宏觀調(diào)控有助于解決國內(nèi)存在的主要矛盾或問題。

除了開端計劃，目前由美國聯(lián)邦政府提供資金支持的學前教育和保育項目達60多個。例如。21世紀社區(qū)學習中心(21st Century CommunityLearning Centers,簡稱21st CCLC)是由美國教育部管轄的由《不讓一個孩子落后法》授權的項目。聯(lián)邦政府為州政府提供財政補貼，州政府將資金分發(fā)給地區(qū)教育機構(gòu)、社區(qū)組織或者為低收入家庭服務的機構(gòu)，為兒童提供豐富的校外學習機會。早期學習經(jīng)費／早期學習機會法計劃(EarlyLearning Fund／Early Learning Opportunities ActProgram)是由美國兒童和健康部管轄的由《固定撥款法》(Consolidated Appropriations Act)授權的項目，用以支持社區(qū)為促進5歲以下兒童的入學準備服務。尤其是促進兒童的認知、身體、社會、情感發(fā)展。

在任何一項社會政策都面臨著資源使用有效性質(zhì)疑的今天。美國聯(lián)邦政府在加大投資力度用以擴大國家項目受眾面的同時，特別強調(diào)定期開展項目評估、調(diào)整項目運作、展示評估結(jié)果并且將項目評估和教師培訓相結(jié)合，以此促進項目的改進和發(fā)展。僅2007年，美國聯(lián)邦政府用于開端計劃研究、展示和評估的費用就近2000萬美元。由于這種將政策評估、政策研究和政策運作相結(jié)合的方式能夠有效提高政策實施的科學性和資源使用的有效性，各州政府紛紛仿效，并將評估結(jié)果作為各州推行學前教育政策的有力依據(jù)。如奧克拉荷馬州和加利福尼亞州通過公布州范圍內(nèi)的小型學前教育和保育項目的評估結(jié)果，既向納稅人交待了財政資金使用方向，又提升了公眾對學前教育和保育的認同度，從而有力推動了本州學前教育立法的進程。

二、對美國聯(lián)邦政府加強中央干預的評述

1有利于保證學前教育和保育質(zhì)量

綜觀世界各國學前教育服務體系架構(gòu)的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，去中心化、分權化成為近20年來學前教育服務體系架構(gòu)的變化趨勢，許多國家和地區(qū)的學前教育和保育服務都由中央政府和地方政府共同承擔責任，地方政府承擔的責任范圍日益擴大。

去中心化趨勢是對學前教育服務體系日益龐大和復雜化的積極回應：中央政府通過分權賦予地方政府一定的權利和責任，地方政府可以集中各種資金，發(fā)展地方學前教育事業(yè)，進行跨年齡、跨部門的整合。同時地方政府制定的政策也更利于貼近被服務者的需要。促使學前教育服務體系更加多元化。然而，如果去中心化過程成為地方政府的責任過度集中和中央政府的簡單卸責，那將帶來學前教育服務質(zhì)量的參差不齊。嚴重阻礙學前教育事業(yè)的發(fā)展。

在重新認識學前教育和保育對于勞動力市場以及終身發(fā)展價值的背景下。美國聯(lián)邦政府認識到參差不齊的學前教育和保育質(zhì)量不利于體現(xiàn)學前教育的積極價值，而在繼續(xù)保持分權體系的同時。積極加大聯(lián)邦政府在學前教育和保育服務體系中的作用無疑更有利于推動學前教育的發(fā)展。

2有利于實現(xiàn)聯(lián)邦政府的政策宗旨

加強對學前教育和保育的干預是與美國的國家發(fā)展目標緊密相聯(lián)的：一方面基于人力資本考慮，需要促進學前兒童的入學準備；另一方面要滿足勞動力市場對托幼服務的需求。對于一個文化多元、崇尚家庭內(nèi)教育的國家，通過自上而下的政策實現(xiàn)國家目標往往存在很大難度，為此，美國聯(lián)邦政府一方面繼續(xù)堅持加強中央干預的政策態(tài)度。另一方面繼續(xù)在分權化的政策框架中推行漸進主義的政策改革模式：無論是質(zhì)量認證系統(tǒng)，還是早期學習標準，美國聯(lián)邦政府都是采用鼓勵、引導、扶持的態(tài)度推行，一方面通過經(jīng)費支持政策進行鼓勵引導，另一方面通過公布強有力的評估研究結(jié)果形成有利于學前教育健康發(fā)展的公共輿論，從而有效推動各州相關學前教育政策的執(zhí)行。

事實證明，在各州都面臨來自入學準備以及為就業(yè)家庭提供托幼服務的壓力背景下，美國聯(lián)邦政府支持各州擴大學前教育和保育服務供應面、提升保教服務質(zhì)量的政策順應了民意，得到了社會各界的積極回應。2007年州學前教育研究評估報告表明，美國共有41個州使用早期學習標準。27個州要求學前教育教師要達到學士學位水平。更為明顯的是各州正在積極進行普及學前教育項目運動(Pre-kindergarten,Preschool for All)：1989年，美國有27個州資助了學前教育項目，到2006年時有38個州資助學前教育項目。美國4歲兒童入園率從2002年的14％增加到2007年的22％，位居第一的奧克拉荷馬州的4歲兒童入園率達到70％。除了學前教育和保育服務供應面大大擴大之外，學前教育和保育服務的質(zhì)量也有了顯著提升：2007年美國已經(jīng)有20個州建立了質(zhì)量等級體系和質(zhì)量等級促進體系(NAEYC，2009)。

3在更大范圍內(nèi)滲透優(yōu)質(zhì)、績效責任、加強評估等政策理念

開端計劃正在成為美國聯(lián)邦政府加強政策干預的重要工具。一直以來，開端計劃的學業(yè)標準和教師資格標準是美國各州優(yōu)質(zhì)學前教育和保育服務的風向標，因此開端計劃主要扮演著模板、典范的角色。由于開端計劃屬于美國聯(lián)邦政府直接管轄項目，和各州學前教育和保育機構(gòu)之間分屬兩個體系，因此，長期以來開端計劃對各州學前教育和保育機構(gòu)的影響屬于參考性質(zhì)，其優(yōu)質(zhì)學前教育和保育服務的受眾范圍有限。當前。美國聯(lián)邦政府通過推動開端計劃和各州學前教育和保育機構(gòu)之間的合作，以更加積極的方式推行開端計劃的優(yōu)質(zhì)理念，從過去的范式理念轉(zhuǎn)變成今天許多學前教育和保育機構(gòu)的服務標準，其影響范圍大大擴大。在這一過程中，美國聯(lián)邦政府有效利用了各州現(xiàn)有的學前教育和保育機構(gòu)的資源，通過少量注資、合作等方式，將開端計劃打造成整合器，一方面將開端計劃的優(yōu)質(zhì)標準擴大到更大范圍。另一方面彌補了開端計劃在園時間過短、無法滿足勞動力市場需求的問題。應該說，這種雙贏的投資模式是值得借鑒的。

事實上，這種公立和私立合作的模式受到了普遍歡迎，不僅保持了學前教育和保育體系的多元化特點，使這個體系依然能夠滿足不同家庭的需求，同時也促使這一體系具有一定的統(tǒng)一性。美國聯(lián)邦政府將結(jié)合點巧妙地落在經(jīng)費一服務時間一質(zhì)量上，在延長了學前教育和保育服務時間的同時，有效保證和提升了服務質(zhì)量，既滿足了就業(yè)家庭延長托幼服務的需求，又有效保證和提升了學前教育質(zhì)量，有利于實現(xiàn)促進兒童入學準備的國家目標。這種相互合作、取長補短的政策模式值得借鑒。

值得關注的是，近年來美國聯(lián)邦政府對學前教育和保育體系的投資政策發(fā)生了重大改變。更強調(diào)對學前教育和保育機構(gòu)的直接投資。一些學者指出，學前教育和保育市場尚不成熟，僅靠鼓勵自由競爭的政策只能加劇公立與私立市場的對立，不利于國家對學前教育體系的統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)控?？梢姡谫|(zhì)量監(jiān)控角度看，教育券等政策工具投資回報率較低。因此，在強調(diào)促進兒童入學準備、建立優(yōu)質(zhì)學前教育和保育體系的國家目標的背景下，直接向?qū)W前教育和保育機構(gòu)投資更有利于形成一個合理的學前教育和保育體系，從而保證國家目標的實現(xiàn)。美國聯(lián)邦政府的這一做法值得我們借鑒。