喬　梁

摘要建國(guó)60年來(lái)，我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)大致沿著公私并舉——取消私立園——社會(huì)力量辦園的過(guò)程發(fā)展。立足于當(dāng)前的時(shí)代背景，我國(guó)迫切需要解決民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)與公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在獲得資源等方面的不公正問(wèn)題，明確民辦學(xué)前教育的根本職能是推動(dòng)教育體制的多樣化，以把握民辦學(xué)前教育的正確發(fā)展方向，促進(jìn)學(xué)前教育整體質(zhì)量的提升。

關(guān)鍵詞建國(guó)60年；民辦學(xué)前教育；公辦學(xué)前教育；發(fā)展

中圖分類號(hào)G610

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1004-4604(2009)09-0011-04

自1949年新中國(guó)成立至改革開放前。我國(guó)一直是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是教育機(jī)構(gòu)的所有者、投資人。從宏觀層面的政策制定到微觀層面的機(jī)構(gòu)管理、招生服務(wù)等都具有完全的控制力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)化的呼聲日漸強(qiáng)烈，而政府自身的職能轉(zhuǎn)化改革也日趨深入。這種社會(huì)領(lǐng)域的深刻變化導(dǎo)致了教育領(lǐng)域中原有關(guān)系格局的變化。形成了制約教育發(fā)展的三種力量，即學(xué)術(shù)的力量、政府的力量和市場(chǎng)的力量，同時(shí)也形成了影響教育發(fā)展的三個(gè)主體，即辦學(xué)者、管理者和消費(fèi)者。所有這些變化都對(duì)民辦學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。梳理建國(guó)60年來(lái)我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展歷程并對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，有助于我們認(rèn)識(shí)影響民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的因素。正確把握民辦學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向。

一、我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展歷程

建國(guó)60年來(lái)我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)大致沿著公私并舉——取消私立園——社會(huì)力量辦園的過(guò)程發(fā)展。

1949年之前，我國(guó)幼兒園數(shù)量有限，且大多數(shù)是私立園，主要集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的大城市，如南京、北京、上海、武漢等地。建國(guó)后，為解決參與我國(guó)工業(yè)化建設(shè)人員子女的學(xué)前養(yǎng)護(hù)問(wèn)題。體現(xiàn)社會(huì)主義的福利性質(zhì)。1951年政府開始鼓勵(lì)私人辦幼兒園，提倡公私并舉，并強(qiáng)調(diào)政府部門對(duì)私立幼兒園的領(lǐng)導(dǎo)。

從1952年起，教育行政部門著手接管部分私立幼兒園，開始了私立幼兒園公立化進(jìn)程。在其后30年的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的私立幼兒園基本消失。盡管私立幼兒園在當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)發(fā)展背景中基本消亡。但由于學(xué)前教育本身的特殊性質(zhì)——具有福利、教育與養(yǎng)護(hù)等特性，因此，家庭式寄托、個(gè)別看護(hù)的形式在民間一直存在。

20世紀(jì)70年代末80年代初，政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)提出了“恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高”八字方針。自此，我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)大力發(fā)展。具體可以分為以下三個(gè)階段(蔡迎旗，2003)。

20世紀(jì)80年代初至90年代初：20世紀(jì)80年代初。十一屆三中全會(huì)召開之后，隨著“教育為本”理念的提出，民辦學(xué)前教育同其他教育事業(yè)一起開始復(fù)蘇。由于歷史的原因，這一階段我國(guó)的民辦學(xué)前教育主要處于恢復(fù)階段。到1991年底，我國(guó)共有民辦幼兒園1.21萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的7.35％：民辦幼兒園在園幼兒數(shù)為38.5萬(wàn)人，占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的1.74％。

1983年教育部在《關(guān)于我國(guó)農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》中明確提出，“在我們這樣一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的國(guó)家，發(fā)展幼兒教育必須堅(jiān)持‘兩條腿走路的方針”。1988年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》，進(jìn)一步將“動(dòng)員和依靠社會(huì)各方面力量，通過(guò)多種管道、多種形式發(fā)展幼兒教育事業(yè)”作為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方針?！蛾P(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》明確指出，學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育范疇，家長(zhǎng)送子女人園需要負(fù)擔(dān)一定的保育、教育費(fèi)用；各地有關(guān)部門要在調(diào)研當(dāng)?shù)貙?shí)際情況后，制定各級(jí)各類幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其收費(fèi)必須本著“取之于民，用之于民”的原則，兼顧幼兒園的日常需要和家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)承受能力。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，即使是社會(huì)力量辦園，實(shí)際的資金來(lái)源大多仍以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主。例如，有些企業(yè)本身就是國(guó)有企業(yè)，其下屬幼兒園的性質(zhì)仍舊是公辦的。

20世紀(jì)90年代中期：1992年黨的十四大提出，各級(jí)黨政部門要支持和鼓勵(lì)民間辦學(xué)。1993年，中共中央頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》首次提出“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的民辦教育發(fā)展方針。這一時(shí)期，我國(guó)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅速。到1996年底，我國(guó)民辦幼兒園已有2.45萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的13.06％；民辦幼兒園在園幼兒數(shù)為130.39萬(wàn)人，占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的4.89％。

20世紀(jì)90年代，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立。學(xué)前教育領(lǐng)域也發(fā)生了巨大變化：一是農(nóng)村幼兒園成了發(fā)展重心；二是教育消費(fèi)主體分化和細(xì)化，公眾對(duì)學(xué)前教育多元化與高質(zhì)量的需求日趨強(qiáng)烈；三是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國(guó)有企業(yè)辦的幼兒園大量轉(zhuǎn)制，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)成了我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的重要力量。1997年國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，對(duì)民辦教育提出了“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)與加強(qiáng)管理”的方針?！熬盼濉逼陂g，由于處于非義務(wù)教育階段的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占教育經(jīng)費(fèi)總量的1.3％，因此學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的資金主要來(lái)源于民間。但因?yàn)槿狈Ψㄒ?guī)調(diào)控與政策指導(dǎo)，民辦學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了良莠不齊、管理缺位等難題。

20世紀(jì)90年代末至今：在這一時(shí)期，針對(duì)民辦教育發(fā)展的種種問(wèn)題，政府出臺(tái)了一系列相關(guān)法律法規(guī)及政策，如《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《民辦教育促進(jìn)法》等。在學(xué)前教育領(lǐng)域，支持和規(guī)范民辦學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)就更多了，如《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。這些法規(guī)及政策促使我國(guó)的民辦學(xué)前教育事業(yè)開始步入依法治教、規(guī)范辦學(xué)的階段。《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》為民辦學(xué)前教育的發(fā)展提供了法律支持。民辦學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入蓬勃發(fā)展時(shí)期。到2007年底，我國(guó)民辦幼兒園共計(jì)7.76萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的60.1％；民辦幼兒園在園幼兒數(shù)為868.75萬(wàn)人，占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的36.99％。

盡管我國(guó)民辦學(xué)前教育的發(fā)展趨勢(shì)符合世界學(xué)前教育的發(fā)展方向，但從世界范圍看，我國(guó)民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的比率還是相當(dāng)?shù)偷?。例如，韓國(guó)私立幼兒園在園幼兒數(shù)占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的79.44％(2006年)，而日本高達(dá)87.1％(2006年)。這表明我國(guó)民辦幼兒園在數(shù)量上具有相當(dāng)大的上升空間。此外，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的學(xué)前教育毛入園率還有一定差距。例如，2005年北美和西歐國(guó)家的學(xué)前教育毛入園率為80％，中東歐國(guó)家為60％，我國(guó)僅為41％。國(guó)家“十一五”發(fā)展規(guī)劃確定2010年學(xué)前教育毛入園率要達(dá)到55％。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)學(xué)前教育的毛入園率將達(dá)到70％左右。要達(dá)成這一目標(biāo)，需要國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的共同努力。這一目標(biāo)也為民辦學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供了巨大空間。

二、民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的基本問(wèn)題分析

1從教育資源分配不公看民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展

要提升學(xué)前教育事業(yè)的整體質(zhì)量，迫切需要解決民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)與公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在獲得資源等方面的不公正問(wèn)題。政府只有打破以往的“公私不一”的教育資源或資金投入方式，民辦學(xué)前教育事業(yè)才能真正成為促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)整體質(zhì)量提升的重要力量。

從公共管理學(xué)的視角看，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，公共組織與私人組織之間會(huì)出現(xiàn)第三種中間組織。它是可以吸納社會(huì)上多方資源的混合機(jī)構(gòu)。這一混合機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)將意味著公辦、民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間界限的淡化。隨著政府對(duì)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)資助力度的不斷加大，公辦、民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上會(huì)出現(xiàn)趨同傾向。事實(shí)上在某些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)可以得到與公辦機(jī)構(gòu)相同的生均經(jīng)費(fèi)。因此，就發(fā)展中的我國(guó)而言，政府更應(yīng)著眼于對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的整體規(guī)范指導(dǎo)，而非成為某一類機(jī)構(gòu)的事實(shí)舉辦者。

2從學(xué)前教育低普及率與學(xué)前教育質(zhì)量亟需提升看民辦學(xué)前教育的發(fā)展

(1)推動(dòng)教育的多樣化是民辦學(xué)前教育的根本職能

教育的多樣化與需求的差異性相關(guān)。學(xué)前教育本質(zhì)的特殊性以及社會(huì)文化的差異性都對(duì)學(xué)前教育的多樣性提出了客觀要求。為了尊重與呼應(yīng)這種社會(huì)發(fā)展需要與個(gè)體需求，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須對(duì)自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革或重組，如追求課程特色化與兒童發(fā)展需求的整合、辦學(xué)理念與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的契合等。

教育的終極關(guān)懷永遠(yuǎn)是教育本身，民辦教育要承擔(dān)的根本職責(zé)只能是增加教育供給方式的多樣化和選擇性。正如有學(xué)者所言，“公立學(xué)校是國(guó)家發(fā)展義務(wù)教育的標(biāo)志，而民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)則是國(guó)家實(shí)行教育民主化和多樣化的另一標(biāo)志”。

(2)增加教育投入是民辦學(xué)前教育的派生功能

無(wú)論是政府、個(gè)人還是市場(chǎng)，都承認(rèn)發(fā)展民辦學(xué)前教育有助于吸收民間閑散教育資源，彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政投入的不足。為了保證公共教育體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府要加大財(cái)政支持力度，支持中小學(xué)與學(xué)前教育階段的基礎(chǔ)性教育服務(wù)，滿足個(gè)體最基本的教育與養(yǎng)護(hù)需求。而學(xué)前教育的特色發(fā)展則應(yīng)更多依靠吸納社會(huì)資金投入。

然而，在提升學(xué)前教育質(zhì)量的問(wèn)題上，政府的責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)，政府在許多需要提供服務(wù)的地方出現(xiàn)責(zé)任缺位現(xiàn)象。在現(xiàn)有投資體制不能馬上調(diào)整的情況下，政府應(yīng)保證實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，解決低收入家庭基本的受教育需求。另一方面，隨著大中城市的快速發(fā)展。中產(chǎn)階層對(duì)較高水平學(xué)前教育的需求日益強(qiáng)烈。這一需求會(huì)拉動(dòng)民間資本投入。民間資本投入可以成為促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的重要力量，在一定程度上也可以緩解教育經(jīng)費(fèi)供給有限與教育需求龐大的突出矛盾。

當(dāng)然，增加教育投入不應(yīng)該是發(fā)展民辦教育的主旨，它只是民辦教育的派生功能。任何教育(包括公辦教育和民辦教育)的根本目的都只在教育本身，而不是外在的因素(如經(jīng)費(fèi))?！懊耖g興學(xué)與辦學(xué)的積極面假如一直未能獲得肯定，民間辦學(xué)者假如也一直未能意識(shí)到自己應(yīng)扮演的積極性角色，則今天再怎么談或怎么推動(dòng)民間辦學(xué)，都對(duì)整體教育品質(zhì)的提升無(wú)濟(jì)于事?！?/p>

(3)促進(jìn)學(xué)前教育整體質(zhì)量的提升是民辦學(xué)前教育的另一派生功能

民辦學(xué)前教育的另一派生功能是打破政府辦學(xué)的單一格局，促進(jìn)公辦幼兒園與民辦幼兒園間的良性競(jìng)爭(zhēng)。如果說(shuō)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在正確的政策引導(dǎo)與規(guī)范下，輔以適宜的體制設(shè)計(jì)支持，確實(shí)能提高教育效能的話，那么隨著今后學(xué)前教育體制改革的層層推進(jìn)，公辦幼兒園與民辦幼兒園的競(jìng)爭(zhēng)將演化為所有幼兒園之間的競(jìng)爭(zhēng)?？陀^來(lái)看，所有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都面臨著一個(gè)越來(lái)越成熟的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)社會(huì)，無(wú)論是公辦體制還是民辦體制，在關(guān)注效益與質(zhì)量的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，都處于相同的起跑線上。

因此，促進(jìn)民辦學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展，是我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域一場(chǎng)偉大的制度改革。這一變革的深遠(yuǎn)價(jià)值和歷史意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越“彌補(bǔ)公共財(cái)政不足”“集聚社會(huì)優(yōu)質(zhì)教育資源”“擴(kuò)大學(xué)前教育規(guī)?！薄疤峁└嗟慕逃x擇機(jī)會(huì)”等現(xiàn)實(shí)功利價(jià)值。置身于當(dāng)今的社會(huì)變革時(shí)代，民辦學(xué)前教育事業(yè)肩負(fù)著獨(dú)特而重要的歷史使命，理應(yīng)為增強(qiáng)自身對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和時(shí)代變遷的應(yīng)變能力進(jìn)發(fā)新的激情，為學(xué)前教育整體質(zhì)量的提升作出新的貢獻(xiàn)。