陳寶勝

摘要：公共管理的形成及其模式的嬗變是價(jià)值理性和工具理性之間對立、競爭、互動(dòng)和融合的結(jié)果：“原始民主型”公共管理是公共性價(jià)值理性訴諸于工具理性的結(jié)果，工具理性的擴(kuò)張與異化是“統(tǒng)治型”公共管理形成的原因，價(jià)值理性的復(fù)歸和工具理性的反思及二者之間的競爭與互動(dòng)催生了“管理型”公共管理的產(chǎn)生，價(jià)值理性與工具理性之間的初步融合及和諧統(tǒng)一則是“服務(wù)型”公共管理初步形成及未來“民主專治型”公共管理發(fā)展的基本動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：公共管理；價(jià)值理性；工具理性；公共性

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“完全可以設(shè)想，在遠(yuǎn)古的原始社會(huì)，還早在國家(政府)出現(xiàn)的很久、很久以前，人類為了生活、生存而集體活動(dòng)時(shí)起，公共管理便開始萌芽，繼續(xù)發(fā)展，從古到今，源遠(yuǎn)流長”。作為一種理論的公共管理直到二十世紀(jì)才開始形成，但作為一種實(shí)踐的公共管理則伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生而產(chǎn)生。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人類的公共管理活動(dòng)在不同歷史時(shí)期也呈現(xiàn)出不同的圖景?！白杂袊乙詠?，人類社會(huì)公共管理的模式發(fā)生了三次根本性轉(zhuǎn)換：從統(tǒng)治型模式到管理型模式再到服務(wù)型模式?！瘪R克斯·韋伯認(rèn)為現(xiàn)代文明的全部成就和問題都源于“工具理性”與“價(jià)值理性”之間的對立。由此以觀之，公共管理的形成及其模式的嬗變也是價(jià)值理性和工具理性之間對立、競爭、互動(dòng)和融合的結(jié)果：“原始民主型”公共管理是公共性價(jià)值理性訴諸于工具理性的結(jié)果，工具理性的擴(kuò)張與異化是“統(tǒng)治型”公共管理形成的原因，價(jià)值理性的復(fù)歸和工具理性的反思及二者之間的競爭與互動(dòng)催生了“管理型”公共管理的產(chǎn)生，而價(jià)值理性與工具理性之間的初步融合及和諧統(tǒng)一則是“服務(wù)型”公共管理初步形成及未來“民主專治型”公共管理發(fā)展的基本動(dòng)力。

一、價(jià)值理性與工具理性

馬克斯·韋伯將人的理性分為兩種：價(jià)值理性和工具理性。所謂價(jià)值理性即“通過有意識(shí)地對一個(gè)特定的舉止的——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就?！眱r(jià)值理性基于某種價(jià)值信仰之上，強(qiáng)調(diào)終極的價(jià)值關(guān)懷。在價(jià)值理性的導(dǎo)引下，只要認(rèn)為自己選定的行為具有絕對的價(jià)值和意義，為了實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值，人們一般不考慮行為的手段和后果。簡言之，價(jià)值理性是作為社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)主體的人在社會(huì)活動(dòng)中對某種固有價(jià)值的信守和承諾，這種信守和承諾源于人對自身價(jià)值以及“主體間性”的某種程度的自覺把握，為了堅(jiān)持這些基于自覺意識(shí)基礎(chǔ)上的固有價(jià)值，人們只選擇那些有助于實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)固有價(jià)值的行為方式，而放棄那些可以有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但可能會(huì)損害固有價(jià)值的工具和手段，盡管他們意識(shí)到這種選擇可能會(huì)影響到最終的結(jié)果和成就。所謂工具理性則指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件或者‘手段，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的?！惫ぞ呃硇砸话惆涯康?、手段和附帶后果作為行為取向的依據(jù)，它通常既把手段與目的，也把目的與附帶后果，以及各種可能的目的加以比較，作出合乎理性的權(quán)衡。在進(jìn)行行為選擇時(shí)，工具理性將“合目的性”放在優(yōu)先地位，它選擇行為的依據(jù)是能否有效地實(shí)現(xiàn)和達(dá)到既定的目標(biāo)與成就。概而言之，工具理性就是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種既定的目標(biāo)，理性地創(chuàng)造、選擇和使用工具，只要這種選擇有利于達(dá)成目標(biāo)和取得成果，盡管這種選擇可能會(huì)在某種程度上損害固有價(jià)值。當(dāng)然，工具理性并非完全不考慮價(jià)值，只是在選擇以何種方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，工具理性優(yōu)先注重行為的現(xiàn)實(shí)可行性，其次才考慮價(jià)值關(guān)照，因?yàn)椤霸谙嗷ジ偁幒蜎_突的目的和后果之間作出決定，又可以是以價(jià)值合乎理性為取向的：這時(shí)，行為只有在其手段上是目的合乎理性的?！?/p>

韋伯提醒人們：“從價(jià)值合理性觀點(diǎn)上看，純粹工具合理性是實(shí)質(zhì)上的非理性，因?yàn)閷τ谝粋€(gè)具有一致自由的獨(dú)立自主的人格來說，最合理性的手段選擇不能不具有終極價(jià)值、意義或理想的成分。所以，價(jià)值合理性反而是工具非理性的，而形式合理性反而是實(shí)質(zhì)非理性的。”工具理性追求目標(biāo)的達(dá)成，價(jià)值理性追求固有價(jià)值的承諾，二者之間并不必然對立，“純粹”的價(jià)值理性或“純粹”的工具理性幾乎不會(huì)存在。價(jià)值理性總是要訴諸于一定的工具理性才能實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值目標(biāo)，而工具理性從目標(biāo)設(shè)定到手段選擇都必然帶有一定的價(jià)值傾向，它們之間是既相互對立，又相互影響、相互促進(jìn)、相互轉(zhuǎn)化的對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。首先，價(jià)值理性是工具理性的前提和動(dòng)力。人生活在社會(huì)中，從事各種社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)行為，必然有某種內(nèi)在的價(jià)值動(dòng)力，只有在一定的價(jià)值理性的驅(qū)使下，人們才會(huì)設(shè)定目標(biāo)、采取行動(dòng)，目標(biāo)的設(shè)定必然包含著一定的價(jià)值前提和價(jià)值動(dòng)力。而在爭取成果、比較行為方式、進(jìn)行工具選擇時(shí)，必然離不開主體的某種價(jià)值判斷與價(jià)值取向。沒有價(jià)值理性的工具理性是“無源之水”，任何工具理性都必然以某種價(jià)值理性作為前提和動(dòng)力。其次，價(jià)值理性有助于工具理性堅(jiān)持正確的價(jià)值方向。工具理性一般將“合目的性”放在優(yōu)先地位，它意味著人們在選擇行為方式和手段時(shí)，道德因素、固有價(jià)值等被置于次要地位，當(dāng)價(jià)值和目的之間發(fā)生沖突時(shí)，“目的合理性”可以無視和犧牲價(jià)值關(guān)懷，工具理性具有背離價(jià)值的道德傾向。工具理性無限發(fā)展的結(jié)果便是不擇手段，它可能會(huì)無視法律、道德，甚至人的生命，從而使一個(gè)社會(huì)喪失基本的信仰、價(jià)值、和倫理道德。要防止和矯正工具理性的“異化”傾向，就必然要訴諸于價(jià)值理性的價(jià)值關(guān)懷，用價(jià)值理性自覺地調(diào)適工具理性的非理性傾向，使其在追求效率和效益的同時(shí)，不失應(yīng)有的人文和價(jià)值關(guān)懷，離開了價(jià)值理性的工具理性是盲目的。再次，工具理性是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的基本依托。價(jià)值理性所追求的固有價(jià)值，在一定程度上要依賴于工具理性才能得以實(shí)現(xiàn)。在價(jià)值理性的引導(dǎo)下，人們往往只考慮選定行為的價(jià)值和意義，而不考慮實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值和意義的手段和后果，這就使價(jià)值理性如同工具理性一樣，也潛在地含有某種程度的“異化”傾向：或者是堅(jiān)持一種價(jià)值目標(biāo)卻以損害另一種價(jià)值目標(biāo)為代價(jià)，使價(jià)值理性走向“公共性”的反面；或者是無法實(shí)現(xiàn)預(yù)定的價(jià)值目標(biāo)。工具理性能夠?qū)r(jià)值理性所信守的固有價(jià)值轉(zhuǎn)化為行為目標(biāo)或所要追求的成果，通過合理性的行為選擇，將經(jīng)轉(zhuǎn)化的價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種手段及其附帶后果、各種可能的目的加以比較，從而作出合乎理性的權(quán)衡，找到實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的手段和工具，這有利于固有價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。沒有工具理性的價(jià)值理性是空洞的，只有建立于一定工具理性之上的價(jià)值理性才能成為現(xiàn)實(shí)的價(jià)值，離開了工具理性，價(jià)值理性就是“無果之花”。

二、“公共性”價(jià)值理性：

原始“民主型”公共管理誕生的動(dòng)因

公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。公共管理作為一種表征公共部門

尤其是政府部門的管理活動(dòng)，它與一般管理活動(dòng)的本質(zhì)區(qū)別就在于公共管理的“公共性”。公共性是產(chǎn)生公共管理活動(dòng)、推動(dòng)公共管理模式嬗變的價(jià)值基礎(chǔ)，是公共管理的核心價(jià)值目標(biāo)。公共管理的公共性主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：首先是其合法性上，這就意味著公共管理的權(quán)力是受公眾委托的權(quán)力，因而是受公眾制約的權(quán)力。其次，表現(xiàn)在其所管理的對象是公共事務(wù)，也就是和每個(gè)公民的利益相關(guān)的事務(wù)，而不是與某個(gè)特殊利益集團(tuán)利益相關(guān)的事務(wù)。第三，表現(xiàn)在公共管理的內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)對公民的服務(wù)。第四，表現(xiàn)在公共決策過程應(yīng)該是公民與政府之間互動(dòng)的過程。第五，表現(xiàn)在面對政府，每個(gè)公民都有平等參與的權(quán)利。

“公共性”源于公共生活。“我們可以毫不夸張地?cái)嘌?，一部公共管理發(fā)展史自始至終同人類社會(huì)發(fā)展史是分不開的?！弊杂辛巳祟惿鐣?huì)，產(chǎn)生了公共生活領(lǐng)域，就產(chǎn)生了“公共性”。原始社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，人類經(jīng)常面臨著來自自然的各種威脅——食物不足、自然災(zāi)害、族群戰(zhàn)爭、野獸的侵襲等等。面對嚴(yán)酷的自然環(huán)境，人們必須組織起來以依靠群體的力量才能生存與發(fā)展。組織起來的人們之間便形成了“公共性”的價(jià)值追求：對公共生存狀態(tài)改善的向往、對公共秩序和公共安全的希冀與維護(hù)、對公正地分配公共產(chǎn)品的正義要求等。這種對原始“公共性”的價(jià)值追求，導(dǎo)致公共管理事務(wù)不斷增加。不斷擴(kuò)大的公共領(lǐng)域、不斷增加的公共事務(wù)，以及不時(shí)出現(xiàn)的沖突乃至戰(zhàn)爭等都呼喚著“公共性”的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。在這種狀態(tài)下，為了追求“公共性”的固有價(jià)值，防止不斷的沖突和戰(zhàn)爭使自身受到傷害，組織起來的人們便訴諸工具理性：通過“契約”的方式，將公共領(lǐng)域和公共事務(wù)交由一部分人來負(fù)責(zé)和處理，“通過協(xié)議，同別的人聯(lián)合成一個(gè)社會(huì)，以便每個(gè)人都能享有舒適、安全和安穩(wěn)的生活，保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)安全，并且有更大的力量抵御外來侵略。無論是有多少人，都可以采取這種方式，因?yàn)樗粫?huì)損害其他人的自由，其他人仍能像以前一樣享有自然狀態(tài)的自由?！弊非蟆肮残浴钡膬r(jià)值理性催生了公共管理的形成——“原始民主型”公共管理模式由此產(chǎn)生(之所以將其稱為“原始民主型”，一方面是相對于現(xiàn)代民主而言，以使之區(qū)別于現(xiàn)代民主服務(wù)型的公共管理，另一方面是因?yàn)樗_實(shí)具有原生原發(fā)性，而不是否定它在民主管理上所取得的輝煌成就及其給現(xiàn)代公共管理的啟示意義)。

“政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有工藝精神的意識(shí)形態(tài)等?！痹诠补芾硇纬芍蟮暮荛L一段時(shí)間里，堅(jiān)持原始“公共性”的價(jià)值理性和“合目的性”的工具理性在公共管理的行為方式中共同發(fā)揮作用，它們使前國家和政府管理時(shí)代的公共管理機(jī)構(gòu)基本能夠沿著民主、公正、平等、效率的“公共性”價(jià)值軌道運(yùn)行，我們從古希臘城邦民主體制中能夠看到“原始民主型”公共管理的一些基本特征。

三、工具理性的異化：“統(tǒng)治型”公共管理的建立

“原始民主型”公共管理形成之后，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展使公共領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大，公共管理事務(wù)不斷增多，與之伴生的必然是公共管理“從業(yè)人員”的不斷增加和“專業(yè)化”，這導(dǎo)致公共管理“機(jī)構(gòu)”的規(guī)模越來越大，并最終發(fā)展成“原始民主型”政治國家?！霸济裰餍汀闭螄倚纬珊螅肮残浴钡膬r(jià)值理性要求它要著眼于社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展、著眼于共同體的公共利益和長遠(yuǎn)利益，按照人民的意志來行使公共權(quán)力，從事公共管理活動(dòng)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。要實(shí)現(xiàn)以上價(jià)值目標(biāo)，公共管理就需要訴諸一定的工具和技術(shù)，工具理性借助于“公共性”的價(jià)值外衣使自己得到了張揚(yáng)?！霸诠ぞ呃硇詮垞P(yáng)的同時(shí)，也就是價(jià)值理性的衰落”，在社會(huì)普遍的效率追求面前，原始公共性的價(jià)值理性開始讓位于工具理性，工具理性使公共管理將“合目的性”放在優(yōu)先地位，追求管理效率和效益的最大化。另一方面，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)致了私有制的產(chǎn)生和階級的分化——掌握公共管理權(quán)力的一部分人利用自己手中的公共權(quán)力使自己在階級分化中得以“勝出”，并最終將“原始民主型”政治國家攫取為維護(hù)本階級利益、進(jìn)行階級統(tǒng)治和階級壓迫的統(tǒng)治工具。當(dāng)由公民構(gòu)成的“政治共同體”被維護(hù)少數(shù)人利益的“國家”所取代時(shí)，“原始民主型”國家的公共性不斷喪失，公共利益被所謂“國家利益”所取代，公共權(quán)力與公民權(quán)利相對抗；另一方面，公共觀被功利主義哲學(xué)所取代，“公共被降格為這樣一個(gè)領(lǐng)域，在這個(gè)領(lǐng)域中，人們?yōu)槠渥畲蠡睦娑偁?，而政府則稱為仲裁者?！边@些對公共的狹隘的或不當(dāng)?shù)睦斫?，制約了公共行政的發(fā)展，它使公共行政要么走向統(tǒng)治行政，要么成為不知目標(biāo)趨向的管理技術(shù)和方法的集合。

工具理性和價(jià)值理性的雙重異化傾向使原始民主型公共管理發(fā)生了兩次質(zhì)變：一是由實(shí)現(xiàn)和維護(hù)“公共性”價(jià)值的工具異化為追求公共管理效率的工具，二是由追求公共管理價(jià)值和效率的“公工具”異化為維護(hù)統(tǒng)治階級階級利益和階級統(tǒng)治的“私工具”，“統(tǒng)治型”公共管理由此建立：工具理性背離了“原始民主型”公共管理的“公共性”本質(zhì)，基于價(jià)值理性基礎(chǔ)之上的公共管理“機(jī)構(gòu)”異化為凌駕于社會(huì)之上、代表統(tǒng)治階級階級利益的暴力機(jī)器——“理性化導(dǎo)致了非理性的生活方式”。“統(tǒng)治型”公共管理帶有鮮明的階級性和強(qiáng)制性，它是為統(tǒng)治階級利益服務(wù)的工具，維護(hù)有利于統(tǒng)治階級階級統(tǒng)治的政治秩序是它的核心價(jià)值?！皬拇?，人類在漫漫長夜中，一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。因此，在這一時(shí)期，國家對社會(huì)的公共管理實(shí)質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治，是一種統(tǒng)治行政。它以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以專制為運(yùn)行體制基礎(chǔ)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。統(tǒng)治行政范式突出的是政府的階級統(tǒng)治功能。”

四、價(jià)值理性的覺醒與復(fù)歸：“管理型”公共管理模式的確立

工具理性的擴(kuò)張不僅催生了“統(tǒng)治型”公共管理的產(chǎn)生，而且催生了早期資本主義的萌芽和早發(fā)國家的工業(yè)現(xiàn)代化。這一時(shí)期，價(jià)值理性和工具理性在公共管理行為方式選擇之中的關(guān)系經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)換：價(jià)值理性持續(xù)衰落、工具理性持續(xù)擴(kuò)張階段；價(jià)值理性初步覺醒、工具理性開始自我反思階段；價(jià)值理性的復(fù)歸與工具理性的理性化階段。

首先是價(jià)值理性的持續(xù)衰落和工具理性的持續(xù)擴(kuò)張階段?！敖y(tǒng)治型”公共管理形成之后，作為公共管理工具的國家變成了統(tǒng)治階級階級利益最大化的工具，在專制暴力機(jī)器的威制下，統(tǒng)治者可以任意專斷，他們利用手中異化的國家機(jī)器將本集團(tuán)的價(jià)值判斷變成公共價(jià)值判斷，國家和政府的統(tǒng)治功能代替了其服務(wù)于公共利益的公共管理和公共服務(wù)功能。民主、公正、平等等“公共性”幾乎泯滅，國家徹底淪為階級統(tǒng)治和階級壓迫的工具，“統(tǒng)治型”公共管理走向極致。

其次是價(jià)值理性的初步覺醒和工具理性的自我反思階段。隨著“統(tǒng)治型”公共管理走向極

端，工具理性也走進(jìn)社會(huì)生活的每一個(gè)角落，它導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域悄悄地醞釀和發(fā)生了一場生產(chǎn)方式的根本性變革：追求更高效率的資本主義生產(chǎn)方式的萌芽、發(fā)展和確立。新興的生產(chǎn)方式必然要觸及舊專制統(tǒng)治集團(tuán)的利益，階級統(tǒng)治的價(jià)值理性促使舊統(tǒng)治集團(tuán)訴諸于掌握在自己手中的國家機(jī)器來壓制和打擊新興資產(chǎn)階級集團(tuán)的成長。為了給新的生產(chǎn)方式開辟道路，新興集團(tuán)開始通過啟蒙運(yùn)動(dòng)的方式，將本階級的價(jià)值訴求披上“公共性”的價(jià)值外衣，向社會(huì)宣揚(yáng)自由、公正、平等、民主、博愛、效率的價(jià)值理念。在資產(chǎn)階級革命的推動(dòng)下，代表公共利益的“公共性”價(jià)值理性開始蘇醒(雖然此時(shí)它不過是資產(chǎn)階級追求效率和效益的工具而已)。新興資產(chǎn)階級集團(tuán)奪取政權(quán)之后，在空前的物質(zhì)誘惑面前，追求效率和效益的工具理性得到了極大釋放，“公共性”價(jià)值理性再次被拋諸腦后，工具理性仍然占公共管理行為方式選擇的統(tǒng)治地位并開始走向極端。在它的作用下，新興資產(chǎn)階級國家政權(quán)再次陷入“統(tǒng)治型”公共管理的藩籬，淪為資產(chǎn)階級階級統(tǒng)治的工具。然而，啟蒙運(yùn)動(dòng)所喚醒的公共性價(jià)值理性開始不斷地對工具理性提出了批評和挑戰(zhàn)，社會(huì)開始對工具理性主導(dǎo)的“統(tǒng)治型”公共管理進(jìn)行反思。

第三是價(jià)值理性的復(fù)歸與工具理性的理性化階段。在對工具理性進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，人們開始認(rèn)識(shí)到“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝?！逼孀非笮实墓ぞ呃硇允艿搅速|(zhì)疑，自由、平等、公正、民主的“公共性”價(jià)值訴求再次走進(jìn)了公共管理的視野，價(jià)值理性開始蘇醒與復(fù)歸，源于工具理性的“統(tǒng)治型”公共管理再也找不到自己的合法性，“公共性”的價(jià)值理性必然要對“統(tǒng)治型”公共管理模式進(jìn)行根本性的變革。然而，價(jià)值理性的復(fù)歸并不意味著工具理性的完全衰落，工具理性對效率和效益的追求使它在很大程度上和“公共性”的價(jià)值理性具有互補(bǔ)性和兼容性。離開了工具理性對效率和效益的考量，價(jià)值理性不計(jì)手段和后果的傾向很難獨(dú)自承擔(dān)建立公共管理新模式的重任。為了實(shí)現(xiàn)“公共性”的價(jià)值目標(biāo)，價(jià)值理性在更高層次上再次訴諸工具理性，并對現(xiàn)代民主型公共管理進(jìn)行了一系列的制度設(shè)計(jì)，其中最為重要的便是政治與行政二分理論(行政在此被作為執(zhí)行國家意志的工具)、作為行政的工具的官僚制理論、以及倡導(dǎo)效率的科學(xué)管理理論。價(jià)值理性的初步覺醒與復(fù)歸和工具理性在價(jià)值訴求上的“理性化”使“管理型”公共管理得以確立?！敖裰髦贫鹊拇_立使它不可能再采取赤裸裸的統(tǒng)治行政方式，而是采取民主和法治的管理方式，從而使管理擁有了更多的公共性，政治統(tǒng)治色彩趨于淡化?！@是一種建立在法理型基礎(chǔ)上的公共管理，即官僚制行政……可以把這一行政模式稱為管理行政。它以政府為中心，以經(jīng)濟(jì)效率等工具理性為主要價(jià)值取向，以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件為主要任務(wù)，以民主、法治為運(yùn)行體制基礎(chǔ)，以法治為管理方式。管理行政范式突出的是政府的管理功能。”

五、價(jià)值理性與工具理性的互動(dòng)與融合：

“服務(wù)型”公共管理的初步形成

基于政治行政二分、官僚制理論和科學(xué)管理原理之上的“管理型”公共管理雖然在一定程度上強(qiáng)調(diào)了公共管理的公共性本質(zhì)，但它仍然將效率作為核心價(jià)值追求。通過代議制、行政中立、官僚制等，“管理型”公共管理在一定程度上實(shí)現(xiàn)了高效率的價(jià)值目標(biāo)，但它追求手段的合理性，將公共管理看成一種純粹的技術(shù)工具，強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)和效率，強(qiáng)調(diào)程序和規(guī)則，忽視了被管理者的情感和需求，忽視了組織成員的創(chuàng)新精神。民主、公正、回應(yīng)性等公共性本質(zhì)在“效率”主導(dǎo)的公共管理話語體系中，仍然沒有受到應(yīng)有的重視。然而，“將效率確立為公共行政的核心目標(biāo)，過度地宣揚(yáng)了一種工具理性，但是忽視了公共行政的價(jià)值理性”，正因如此，它遭到了持續(xù)的批評。

對傳統(tǒng)管理型公共管理模式批評最為激烈和深刻的當(dāng)屬發(fā)端于二十世紀(jì)七十年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)在對“管理型”公共管理進(jìn)行深刻反思的基礎(chǔ)上認(rèn)為，對管理效率的片面追求侵害了社會(huì)公平、正義的基本價(jià)值觀，他們主張通過政府再造以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的公平和正義。然而新公共管理運(yùn)動(dòng)民主行政的價(jià)值理性卻仍然沒有掙脫工具理性的牢籠，它主張企業(yè)化政府，將公民視為“顧客”，帶有顯而易見的市場化傾向。這不僅帶有濃郁的工具理性色彩，在某種程度上更是對公共管理公共性本質(zhì)的貶損。

新公共管理運(yùn)動(dòng)提出將公民視為顧客，并給“顧客”以最滿意服務(wù)，這給進(jìn)一步思考公共管理模式的發(fā)展方向提供了啟迪。在批評新公共管理運(yùn)動(dòng)存在價(jià)值傾向的局限性的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)將價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合，認(rèn)為應(yīng)把傳統(tǒng)的對效率和業(yè)績的關(guān)注轉(zhuǎn)移到公共性、民主性、參與性和回應(yīng)性上來。相對于新公共管理，新公共服務(wù)要求應(yīng)該將公共管理建立在公共利益的觀念之上，并要求公共管理人員應(yīng)該“為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)”。新公共服務(wù)認(rèn)為，公共管理應(yīng)該要在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命的基礎(chǔ)上提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)公民理念，關(guān)注公民的愿望、要求和利益，重視公民參與和公共責(zé)任等。

新公共服務(wù)既關(guān)注體現(xiàn)公共管理公共性本質(zhì)要求的人民主權(quán)、公共利益、公民權(quán)利、個(gè)人價(jià)值、自由平等、社會(huì)公正、社會(huì)責(zé)任、公民參與、回應(yīng)性等多元價(jià)值，又希望通過企業(yè)化的全面質(zhì)量管理來提高公共管理的效率和效益，體現(xiàn)了公共性本質(zhì)要求的價(jià)值理性和目的導(dǎo)向的工具理性的初步融合，在價(jià)值理性和工具理性的共同作用下，“服務(wù)型”公共管理模式正在形成。“服務(wù)行政范式是隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)而興起的一種管理范式。它以有效促進(jìn)公共利益的最大化為宗旨，以公民為本位或中心，以管理就是服務(wù)為理念，以人文關(guān)懷、民主、法治、公平、責(zé)任等價(jià)值為運(yùn)行基礎(chǔ)，以多元參與、合作共治為服務(wù)形式。服務(wù)行政突出的是政府的公共服務(wù)功能，更能體現(xiàn)出政府的本質(zhì)特征?！薄胺?wù)型”公共管理強(qiáng)調(diào)采用私人部門的質(zhì)量管理思想實(shí)現(xiàn)公共部分的公共服務(wù)使命，關(guān)注提高服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)出價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制。這一模式雖不成熟，但極具潛力。

綜上所述，公共管理是價(jià)值理性訴諸于工具理性的產(chǎn)物，但公共管理形成之后，其內(nèi)含的工具理性又必然會(huì)侵蝕價(jià)值理性的人文關(guān)懷，價(jià)值理性地位的旁落導(dǎo)致了公共管理本身的異化——從最初的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的工具異化為“利維坦”式的怪物，成為階級統(tǒng)治的工具。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和人民公共性公共精神的回歸，公共管理領(lǐng)域的價(jià)值理性必然會(huì)覺醒，片面追求效率的工具理性也必然會(huì)回歸到關(guān)懷公共性價(jià)值的價(jià)值理性上來?！肮补芾碜鳛橐环N表征公共部門尤其是政府部門的管理活動(dòng)，它與一般管理有本質(zhì)性區(qū)別，不能把它納入一般管理范疇。從概念的內(nèi)涵角度說，這就是公共管理的‘公共性。它集中在公共管理主體即公共部門的‘公共性，管理手段即公共權(quán)力的‘公共性，價(jià)值觀即公平、正義的‘公共性，管理目標(biāo)即公共利益的‘公共性等四個(gè)方面。”公共管理的本質(zhì)要求在于管理主體、管理手段、價(jià)值觀和管理目標(biāo)的“公共性”，這內(nèi)在地要求公共管理在關(guān)注效率的同時(shí)，必須注重價(jià)值追求。新公共服務(wù)力圖將價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合，為我們描繪了一幅“服務(wù)型”公共管理的藍(lán)圖。在價(jià)值理性和工具理性的共同作用下，未來公共管理在實(shí)現(xiàn)和完善“服務(wù)型”管理模式的基礎(chǔ)上，也許將是價(jià)值理性和工具理性在更高層次上的融合與和諧統(tǒng)一，走向一種“民主的專治”：既強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性，關(guān)注公共管理的公共性本質(zhì)，又講究工具理性，追求管理的效率和效益，實(shí)現(xiàn)更加民主、更加公平、更加正義、更具效率、更講求透明性、回應(yīng)性和責(zé)任性的公共管理，這是價(jià)值理性和工具理性和諧融合的必然結(jié)果，也是公共管理“公共性”本質(zhì)的應(yīng)有之義。

責(zé)任編輯木宸