李紅艷

[摘要]20世紀70年代以來，非政府組織在全球范圍內的迅猛發(fā)展，除了經濟、社會、文化和歷史的因素以外，還有重要的理論背景，如市場失靈理論、政府失靈理論、契約失靈理論、志愿失靈理論、公民社會理論、現代治理理論等，都是非政府組織生存與發(fā)展的重要理論依據。

[關鍵詞]非政府組織；基本理論；市場失靈；政府失靈；公民社會

[中圖分類號]DO1[文獻標識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)03－0360－05

20世紀70年代以來，非政府組織在全球范圍內得到了迅猛發(fā)展。美國約翰·霍普金斯大學的薩拉蒙教授基于對22個國家的分析指出：“世界上幾乎所有的國家里，都存在著一個由非營利組織組成的龐大的非營利部門?！蓖瑫r，無論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，非政府組織都致力于解決各種社會問題，積極參與各級各類公共事務，在各國經濟、社會、文化、環(huán)保、社會保障等廣泛的領域乃至國際舞臺上發(fā)揮著越來越重要的作用。非政府組織發(fā)展呈現出良好的態(tài)勢。究其原因，除了經濟、社會、文化和歷史的因素以外，非政府組織發(fā)展還有其重要的理論背景。

(一)市場失靈理論

經濟學基本原理告訴我們，在一定條件下(即完全競爭、完全信息等條件)，市場可以有效地配置社會資源。然而在現實生活中，這些條件很難得到一一滿足，因此，市場經濟的自發(fā)運行會帶來一系列的問題。首先，市場不能向社會有效地提供公共物品。由于公共物品在消費上具有非競爭性、非排他性和不可分割性的特征，它的提供者很難將不花錢的人排除在外，并且難以通過收費等方式彌補其供給成本，如導航燈塔、國防等公共物品。這就導致在公共物品的消費方面“人人都希望別人出錢，自己‘免費搭車”的現象普遍存在，因而對這類公共物品就難以進行私人經營，因為它無法獲得市場定價，這就意昧著公共物品無法通過市場體系獲得有效的供給。其次，市場無法解決生產或消費的外部性問題。一方面，一個社會主體的生產或消費行為增加了其他社會組織或個人的福利，而行為者卻無法通過市場得到相應補償；另一方面，某一社會主體的生產或消費行為造成其他主體或個人的福利損失，行為者卻沒有為此付出成本或進行補償。此外，在市場經營中，由于市場供需的不完全一致或不平衡性，還存在著由供需矛盾導致的“市場失靈”現象。這種“市場失靈”表現為購買力較弱的群體的需求往往被市場所忽視，從而形成了市場在保證社會公正性方面的失靈。

糾正和克服“市場失靈”，一方面需要政府的宏觀調控和干預，盡管政府也存在著失靈，但市場經濟國家的經驗證明政府干預是糾正“市場失靈”的有力方式；另一方面也是目前各國普遍采用的方式，就是允許各類非政府組織的介入和參與。由于非政府組織自身的特點以及它們提供公共物品和公共服務志愿性地滿足集體或公共利益的目標，使得它們能夠在上述方面彌補市場的不足甚至比市場更有效率或者更能體現社會的公正性。如教育領域的非政府組織可以針對購買力有限的群體開辦一些學校，以減輕他們的負擔，滿足他們的求學愿望；即便是教育費用高于公立學校的某些教育機構也具有較強的公益性，因為它們可以幫助政府解決部分學生的入學問題，節(jié)約政府所掌握的資源，使政府有更多的力量解決貧困家庭子女的入學問題。因此，“市場失靈”就成為不以營利為目的的非政府組織產生和發(fā)展的重要前提和基礎。

(二)政府失靈理論

為了糾正市場失靈，各國政府采取了一系列干預行為來調節(jié)市場機制。早在20世紀初期，西方各國政府就采取了干預措施，逐步強化國家管理公共事務的職能，并以此作為市場機制的補充。20世紀30年代，英國實行的凱恩斯主義經濟政策，美國實施的“羅斯福新政”，就是政府干預經濟的有力例證。在當時的歷史條件下，政府干預經濟有力地保證了各國經濟的迅速恢復和穩(wěn)定發(fā)展，在某種程度上彌補了市場缺陷，糾正了市場失靈。然而，政府本身的行為也有其內在局限性，政府同樣會失敗；市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會帶來更大的災難，造成更大的資源浪費。隨著社會的進一步發(fā)展，政府干預也逐漸陷入困境，產生了許多新問題。如從20世紀70年代開始，西方國家出現的“滯脹”現象以及其他社會經濟問題，正是政府過度干預、政府失靈的集中表現。因此，從20世紀70年代末80年代初開始，西方各主要市場經濟國家的政府都致力于尋找克服“滯脹”現象以及政府過度干預所產生的其他問題的途徑，于是他們紛紛采取了放松管制、減少干預的措施。英國撒切爾政府1979－1983年的政策、美國里根政府1980－1984年的政策以及聯邦德國科爾政府1983－1987年實施的政策等，都是政府開始從直接干預的市場中退卻的重要表現。與此同時，歐洲等一些高福利國家，在實行了幾十年的“從搖籃到墳墓”的社會福利政策后，在20世紀下半葉遭到沖擊。國家財政的拮據足以證明國家完全承攬的福利政策是行不通的，僅靠政府的力量是不能解決所有社會問題、滿足全社會對公共物品的需求，因而在市場經濟國家普遍出現了“政府失靈”現象。這就在客觀上促使人們在分析政府與市場關系問題時，從原來對市場缺陷和市場失靈的關注轉向對政府行為局限性及政府失靈的關注。這就為其他組織(非政府組織)機制的介入提供了前提條件。越來越多的公共機構將服務以契約的形式交給非政府組織來完成。非政府組織開始快速地出現在世界各國的社會經濟生活中，承擔起了政府和市場難以承擔或不宜承擔的某些社會經濟或文化功能；同時，也正是非政府組織的參與，使得提供服務的成本不斷降低，服務質量不斷提高，并在很大程度上增加了服務資源的配置效率，使得服務與顧客的需求更好地匹配。因此，“政府失靈”同樣解釋了由非政府組織提供某些公共物品的必要性，成為各國非政府組織求得生存和發(fā)展的重要理論依據。

(三)契約失靈理論

在市場經濟條件下，市場不僅在提供公共物品時存在著“失靈”，而且在提供私人物品時也存在著功能缺陷。由于市場的信息總是不完全的，客觀上存在著生產者和消費者的信息不對稱，因此，在生產者和消費者之間僅僅依靠契約難以避免出現生產者坑害消費者的機會主義行為現象，造成“契約失靈”。

經濟學理論認為，在市場經濟條件下的某些領域，由于產品和服務的購買者并不是最終消費者，而只是中間環(huán)節(jié)；或者由于產品和服務本身的性質太復雜、太專業(yè)，導致消費者對它的質量難以做出評估。例如，捐款者很難判斷慈善機構的表現，因為捐款者“購買”的服務是讓第三者受惠，等等；而在醫(yī)療保健市場上從業(yè)人員為患者提供的產品和服務因其較強的專業(yè)性與復雜性，患者不能直接對從業(yè)者的質量作出評判，不知道從業(yè)者的行為是否正確，因而很擔心從業(yè)者的營利動機會產生不良的結果。這就是通常所說的消費者與生產者之間的信息不對稱及其帶來的后果。信息不對稱使消費者往往缺少足夠的信息來評估產品和服務的質量，這就使得他們往往在最初不能達成最優(yōu)的契約，即使契約達成，也很難讓

它得到真正實施。在這種情況下，由營利性組織構成的市場競爭只能是無效率的，生產者完全有可能通過提供劣質商品來獲取額外的收益，甚至出現逆向選擇問題，即劣質商品把優(yōu)質品逐出市場的現象，這就是契約失靈。契約失靈現象的存在，同樣為非營利組織提供了廣闊的空間。

非政府組織因其服務大眾的宗旨，不以營利為目的，主要開展各種公益性或互益性社會服務活動，其運作動機與營利組織不同，尤其是它們不需要在質量上做手腳，因而它們在提供產品和服務時就不存在借信息不對稱之機侵占消費者福利的可能。非政府組織是消費者無法通過通常的契約方式來監(jiān)督生產者(即“契約失靈”)時的一種制度反應，因為消費者更喜歡不以營利為目標的組織，更容易也更愿意購買由這類組織提供的能夠保證質量的產品和服務。因此，對于諸如再分配的慈善福利事業(yè)、提供復雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視等情況下的產品和服務的供給可以交由非政府組織來履行。可見，契約失靈理論更多地關注非政府組織本身的特性，解釋了由非政府組織提供某些私人物品的必要性及其優(yōu)勢，并成為市場失靈理論和政府失靈理論的有力補充。

(四)志愿失靈理論

志愿失靈理論又被稱作第三方管理理論，它是由美國著名的非營利組織研究專家薩拉蒙針對美國的社會現實以及市場失靈、政府失靈和契約失靈理論的局限性而提出的又一重要理論。

該理論的主要內容是：在“第三方管理”模式中，聯邦政府在提供具體的社會服務的時候，更多地依靠州、市、縣和大量的第三方機構——大學、醫(yī)院、行業(yè)協會及其他非政府組織代其實施政府功能，而政府則主要為第三方機構提供資金和制度保障，這既使政府在公共福利提供中的作用得到了增強，又避免了政府官僚機構的無限擴張。它強調的是政府與非政府組織的合作與互補，而不是替代。

在薩拉蒙看來，非政府部門與市場和政府一樣也有其局限性，也會產生失靈，即“志愿失靈”，這也是作為服務提供者的非政府組織自身所固有的缺陷。他認為，非政府部門的固有局限性主要表現在四個方面：慈善事業(yè)的供給不足，即慈善捐款的數目與非營利部門實際支出之間有著相當大的缺口；慈善事業(yè)的特殊主義，即它們所服務的對象一般是某些特定的社會群體，結果一部分群體可以享受到完善的各種服務，而另一些往往是最需要幫助的群體的利益卻被忽視，并由此導致資源的浪費；慈善組織的家長式作風，即那些控制著慈善資源、掌握非營利組織經濟命脈的人擁有資源的使用、項目的安排等權力；慈善事業(yè)的業(yè)余性，即非政府組織的工作通常由那些富有愛心的業(yè)余人員來做，這就不可避免地會影響到服務的質量。

上述非政府組織的弱點恰好是政府組織的優(yōu)勢。政府因其掌握著全社會的資源，能夠通過立法、運用民主政治程序等方式較好地克服非政府組織或部門的缺陷；而非政府部門則具有較強的靈活性，能夠提供多樣化、個性化或者較小范圍內的服務等優(yōu)勢。所以，政府和非政府組織在各自組織特征方面形成了良好的互補性，政府和非政府組織之間應建立起合作關系。首先由非政府部門作為最初的公共服務的提供者，在其提供的服務不足或者當社會自發(fā)的機制無法使非政府部門獲得足夠的資源時，政府再進一步發(fā)揮作用并給予資源上的支持。因此，志愿失靈理論同樣證明了發(fā)展非政府組織的必要性。

(五)公民社會理論

公民社會理論形成的前提是國家與社會的二元劃分，即承認存在著國家與社會、政治與經濟的分離，以及在此基礎上形成的公共領域和私人領域，這也是西歐和美國資產階級反對專制主義國家和重商主義國家、用以捍衛(wèi)個人自由和權利的重要武器。

公民社會就是公民在官方政治領域和市場經濟領域之外自愿結社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的不受干預的活動領域，它包含一組特定的權利和保障權利實現的社會制度。首先，公民社會是一種非官方的公共領域，它介于私人領域和公共權威之間，它是各種公眾聚會場所和民間輿論交流平臺的總稱，公眾在這一領域可以對公共權威、公共政策和其他共同關心的問題進行自由的、理性的、批判性的討論并作出自己的評判。其次，公民社會是國家和市場之外的所有民間組織(非政府組織)或民間關系的總和，這些組織都是建立在成員基于共同利益或信仰而自愿合作的基礎之上的社會團體，具有明顯的志愿性與合作性特征。此外，公民社會理論強調國家公共管理活動應對全體社會成員公開，并要時刻接受社會公眾的監(jiān)督和約束，即公民社會的公開性與開放性，這也是保障公民在公共領域的參與權順利實現的前提條件。

公民社會的上述特征涵蓋了國家和市場之外的所有民間組織或民間關系。因而，公民及其所結成的各種公民社會組織或民間組織就成為公民社會的主體。非政府組織或非營利組織因其自身的民間性(非政府性)、非營利性、志愿性、自治性和自主性等特征而成為最主要的公民社會組織或公民社會部門；另外，由于公民社會與非政府組織或非營利組織的作用及其與國家和市場的關系等理論問題有很多共同點，因此，公民社會理論與非政府組織研究的關系越來越密切，形成了合流的趨勢。

(六)現代治理理論

治理理論是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產生的，并且在全球范圍內引起了廣泛的重視，成為各國公共管理的重要價值理念和取向。

治理就是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理是一個過程；治理過程的基礎是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理體現的是持續(xù)的互動。。當代條件下，治理已經實際上是政府尋求與社會合作、實現雙贏的一條新的途徑。首先，治理主體的多元化。治理理論認為，政府并不是國家唯一的權力中心，私營部門、第三部門(如非政府組織、志愿性組織等)同樣是合法權力的來源。其次，治理主體之間責任界限的模糊性和相互依賴性。治理理論認為，政府與社會、政府與市場、公共部門與私營部門和第三部門之間存在著相互依賴與合作伙伴關系。因此，治理理論特別強調各治理主體之間的合作與共贏，提倡通過協商對話、談判等方式加強相互之間的互利合作，模糊它們之間的界限。最后，自主自治的網絡體系的建立。治理理論所強調的治理主體的多元化以及多元化主體之間的相互依賴與合作關系，必然會形成一種自主自治的網絡，各個治理主體在這一網絡中通過各自的優(yōu)勢和擁有的資源分擔各種公共事務和責任，發(fā)揮其作用，以最終在全社會范圍內建立一種公共事務的管理聯合體，提高公共產品和服務的整體效率。

治理理論作為一種新的公共管理理論，著重強調的是政府與社會、政府與市場、公共部門與私營部門和第三部門之間的合作和互動，追求的是一種通過各種力量和資源的整合達到“善治”的社會體制。因此，治理理論對我們重新認識和理解政府、市場與公民社會間的相互關系以及公民社會組織特別是非

政府組織的產生和發(fā)展具有重要的理論意義。治理理論研究的問題都是建立在公民社會的基礎之上的，其“提出實際上是為第三部門亦即非政府組織在理論上謀得了一個合法的地位”。

(七)合法性基礎

有學者認為，“合法性”包含有“合法律性”之意，即一個行為或者一個事物的存在符合法律的規(guī)定。在論及非政府組織的合法性時，筆者也持同樣的觀點。因為在國際法、地區(qū)盟約、中國以及其他國家的有關法律或規(guī)定中都無一例外地體現了這一含義。

第一，國際法的規(guī)定。1948年12月10日，聯合國大會全體會議通過的《世界人權宣言》，是戰(zhàn)后聯合國通過的第一個關于人權的專門性國際文件，是有組織的國際社會第一次就人權和基本自由作出的鄭重宣言。該《宣言》的第20條明確規(guī)定“人人有權享有和平集會和結社的自由”，保護個人和平集會與結社的權利。該《宣言》雖然不是一個強制性條約，但它對國際法的發(fā)展有重大的影響，對推動世界人權事業(yè)的進步和發(fā)展具有重大而積極的意義。該《宣言》使得結社自由成為國際法中重要的人權內容，并使得保護結社自由成為國際人權法中最為重要的原則之一。

1976年3月23日生效的《公民權利和政治權利國際公約》是一個更具有普遍約束力、締約國已超過140個國家的國際多邊條約。該條約第21和22條分別規(guī)定保證和平集會和自由結社的權利。該公約得到了國際社會以及世界各國的普遍認同，它與《世界人權宣言》和《經濟、社會及文化權利國際公約》一起，被通稱為“國際人權憲章”。保護個人的結社自由既是國際人權憲章的共識和立場，也為“各國通過正式法律法規(guī)的途徑賦予非政府組織正式的法律身份，并使其具有有效運作的自由和權利，以確保參與該組織的公民有充分的法律空間來行使自己的自由結社權”提供了必要的支持。

第二，區(qū)域性盟約的規(guī)定。一些區(qū)域性盟約的人權文件也都有公民享有結社自由權利的規(guī)定，如1950年《歐洲人權公約》第11條第1款列入的“結社自由”；1961年《歐洲國際憲章》第5條和第6條對結社自由和社會組織權利的明確規(guī)定；同年《美洲人權公約》第16條第1款的保證公民“和他人結社的權利，以促進、行使與保護個人在政治、經濟、宗教、社會、文化、職業(yè)、勞工或其它性質的協會中的合法利益”的規(guī)定；等等。所有這些都已成為上述地區(qū)各國非政府組織發(fā)展的重要法律依據。

此外，中國以及其他各個國家的憲法和法律都有明確的關于集會結社自由的規(guī)定，各國憲法或法律對公民的集會結社行為給予支持和保護。這就使中國以及這些國家的非政府組織發(fā)展獲得了法律支撐，并促使各國的非政府組織獲得了快速的發(fā)展，成為各國經濟、社會、文化等領域的一支重要的新生力量，發(fā)揮著越來越重要的作用。限于篇幅，這一問題將在其他研究中詳細論述。

責任編輯葉娟麗