歐陽(yáng)慶芳 郭 穗 歐陽(yáng)美平

摘要高校教師校內(nèi)申訴是一種前置性、專門(mén)性、法定性的內(nèi)部行政救濟(jì)制度,它在保護(hù)高校教師的教育權(quán)益上具有優(yōu)越性。但由于法律和制度的欠缺,這一制度還存在一些問(wèn)題。本文指出必須明確高校教師校內(nèi)申訴的主體和申訴范圍,規(guī)范校內(nèi)申訴程序,并建立相應(yīng)的權(quán)利保障制度來(lái)實(shí)現(xiàn)教師的合法權(quán)益免受侵害。

關(guān)鍵詞高校教師校內(nèi)申訴行政救濟(jì)

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-052-02

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高,大學(xué)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活與國(guó)家發(fā)展中日益發(fā)揮著重要作用。高等學(xué)校不僅承擔(dān)著培養(yǎng)人才的職能,還有發(fā)展科學(xué)和服務(wù)社會(huì)的責(zé)任。教師作為高校組織中的一個(gè)特殊利益群體,是實(shí)現(xiàn)這些職能的重要依托。國(guó)家憲法法律不僅賦予其作為普通公民的基本權(quán)利,還給予其教育者的特殊權(quán)利,但這些權(quán)利在行使過(guò)程中有時(shí)也會(huì)遭到侵犯,影響高校教師教學(xué)科研活動(dòng)的正常開(kāi)展。為了保障教師的合法權(quán)益,促進(jìn)高校職能的正常發(fā)揮,我國(guó)《教育法》第42條、《教師法》第39條,規(guī)定了教師申訴這一救濟(jì)途徑。隨后,國(guó)家教委在1995年《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中要求建立校內(nèi)申訴制度,將教育糾紛首先在校內(nèi)化解。設(shè)立專門(mén)的教師校內(nèi)申訴制度,無(wú)論從理論還是實(shí)踐的角度都具有十分重要的意義。它既是教育人文關(guān)懷的體現(xiàn),也在一定程度上是對(duì)大學(xué)自治權(quán)的尊重。然而,這一制度在實(shí)施過(guò)程中,還存在諸多問(wèn)題,需要在法律和制度上進(jìn)一步完善。

一、厘清高校教師校內(nèi)申訴的法律性質(zhì)

申訴,通常是指公民在其合法權(quán)益受到損害時(shí),向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)申訴理由,請(qǐng)求處理或重新處理的權(quán)利。它是我國(guó)憲法賦予每個(gè)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行法律和政策設(shè)置了多項(xiàng)申訴制度,從行使的情況看主要有兩種即訴訟上的申訴和非訴訟上的申訴。前者指對(duì)司法機(jī)關(guān)作出的發(fā)生法律效力的判決、裁定,當(dāng)事人可以向法院或檢察院提出申訴,要求改正或撤銷原判決或裁定;后者是公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理決定不服,可以向行政機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴,要求改正或撤銷原決定。豍教育申訴是我國(guó)教育法律法規(guī)所確定的一種非訴訟救濟(jì)途徑,根據(jù)提出申訴請(qǐng)求的主體不同,有教師申訴和學(xué)生申訴兩種;根據(jù)受理申訴的主體是所在學(xué)校還是教育行政部門(mén),又可分為校內(nèi)申訴和教育行政申訴。高校教師校內(nèi)申訴,是高校教師因?qū)W(xué)?；蚱渎毮懿块T(mén)作出的有關(guān)處理決定不服,或認(rèn)為學(xué)校有關(guān)具體行為侵犯了自身的合法權(quán)益,申請(qǐng)學(xué)校依照規(guī)定程序進(jìn)行審查處理的制度。關(guān)于教師申訴的性質(zhì),爭(zhēng)議頗多,有行政裁決說(shuō)、行政復(fù)議說(shuō)、行政仲裁說(shuō)等觀點(diǎn),也有研究認(rèn)為,判定的關(guān)鍵是看教師申訴的內(nèi)容屬于何種爭(zhēng)議,如是民事?tīng)?zhēng)議,則屬于行政裁決,如屬于行政爭(zhēng)議,則要分析是一般權(quán)力關(guān)系還是特別權(quán)力關(guān)系,前者屬于行政復(fù)議,后者是系統(tǒng)內(nèi)的申訴。豎從性質(zhì)上分析,高校教師校內(nèi)申訴應(yīng)是一種前置性、專門(mén)性、法定性的內(nèi)部行政救濟(jì)制度。

(一)前置性

當(dāng)高校教師與所在學(xué)校發(fā)生教育糾紛,首先交由學(xué)校審查處理,當(dāng)事人對(duì)學(xué)校處理決定不服的,再依據(jù)法律規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。這種由學(xué)校先行處理的制度,不僅可及時(shí)解決教學(xué)和管理中發(fā)生的沖突,更能起到一種過(guò)濾作用,有效減少對(duì)行政資源和司法資源的耗費(fèi)。而且由于教育糾紛本身的特殊性,對(duì)于教學(xué)管理中的事務(wù),學(xué)校應(yīng)該更有發(fā)言權(quán)。尤其是高校發(fā)生的教育糾紛,更多涉及對(duì)教師專業(yè)學(xué)術(shù)上的認(rèn)定,由各高校先行處理更為合適。

(二)專門(mén)性

這是專為教師設(shè)定的一項(xiàng)救濟(jì)制度,其目的和實(shí)質(zhì)在于補(bǔ)救和維護(hù)教師的特定合法權(quán)益。高校教師校內(nèi)申訴由學(xué)校成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理,救濟(jì)對(duì)象限于校內(nèi)在職教師,救濟(jì)的內(nèi)容和方式也是特定的。實(shí)踐中,當(dāng)教師的教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、指導(dǎo)學(xué)生權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)、民主管理參與權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等遭受學(xué)?；蛴嘘P(guān)職能部門(mén)違法或不當(dāng)行為的侵犯后,可以通過(guò)校內(nèi)申訴這一路徑來(lái)救濟(jì)受損害的權(quán)利。

(三)法定性

教師申訴權(quán)的規(guī)定是憲法賦予公民的申訴權(quán)在教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。1993年頒布的《教師法》第39條確立了教師申訴制度,1995年原國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于〈教師法〉若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》也專門(mén)就教師申訴問(wèn)題作了具體規(guī)定,同時(shí)國(guó)家教委在1995年《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中明確要求建立校內(nèi)申訴制度。這些相關(guān)的立法為教師申訴制度的確立提供了法律依據(jù)?？梢?jiàn),高校教師校內(nèi)申訴制度是由我國(guó)法律法規(guī)、行政規(guī)章以及教育行政規(guī)范性文件所規(guī)范和確認(rèn)的一項(xiàng)法定制度。

(四)行政救濟(jì)性

具有法人資格的高等學(xué)校,經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán),在人才培養(yǎng)、專業(yè)設(shè)置、人員配備、教師評(píng)聘、學(xué)生管理等方面享有行政職權(quán),具備行政主體資格。其對(duì)校內(nèi)教師實(shí)施的管理行為或作出的處理決定屬于內(nèi)部行政行為,由此引發(fā)的糾紛是教育行政糾紛。高校教師校內(nèi)申訴,由高等學(xué)校對(duì)其違法或不當(dāng)?shù)膬?nèi)部行政行為進(jìn)行糾正和補(bǔ)救,是一種非司法途徑的行政申訴制度和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

(五)內(nèi)部監(jiān)督性

作為學(xué)校內(nèi)部的一種監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制,它可以充分利用高校內(nèi)部和行政層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來(lái)平衡和解決糾紛,矯正違法或不當(dāng)?shù)男袨?并對(duì)行為造成的損失給予彌補(bǔ)。這種內(nèi)部監(jiān)督,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,糾正錯(cuò)誤,將矛盾直接消化在學(xué)校內(nèi)部,排除了司法的干預(yù),也符合救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)性原則,有利于促進(jìn)和諧校園的建設(shè)。

二、明確高校教師校內(nèi)申訴的主體和申訴范圍

(一)申訴的主體

高校教師校內(nèi)申訴的主體包括申訴人、被申訴人和受理申訴的機(jī)構(gòu)。申訴人,即認(rèn)為自己的合法權(quán)益被學(xué)校及其職能機(jī)構(gòu)侵犯以及對(duì)學(xué)校的處理決定不服的教職員工,包括各級(jí)別的全職、兼職或附屬的教育人員、聘用的合同工等在職人員。被申訴人即申訴人的相對(duì)方,是申訴人所在的學(xué)校,也包括相關(guān)職能部門(mén)或?qū)W校分支機(jī)構(gòu)。

受理申訴的機(jī)構(gòu),是學(xué)校處理申訴的決策機(jī)構(gòu)。目前各高校教師申訴委員會(huì)一般由工會(huì)、辦公室、紀(jì)委、教師代表、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人等組成。教師申訴委員會(huì)應(yīng)具有相對(duì)的獨(dú)立性,有一定任期和改選制度,辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在工會(huì),其作出的決定經(jīng)學(xué)校管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后,具有約束力和執(zhí)行力。因《教師法》只規(guī)定教師申訴是向教育行政管理部門(mén)提出,沒(méi)有明確校內(nèi)教職工申訴委員會(huì)的法律地位。在這種法律缺位的情況下,如何處理好申訴委員會(huì)與學(xué)校行政之間的關(guān)系就十分重要,這也是決定申訴制度能否真正落實(shí)執(zhí)行的關(guān)鍵問(wèn)題。我們說(shuō)申訴委員會(huì)一方面具有獨(dú)立性,必須賦予其獨(dú)立作出申訴處理決定包括撤銷原處理決定的權(quán)利,同時(shí)根據(jù)《高等教育法》39條的規(guī)定,高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,校長(zhǎng)辦公會(huì)議是學(xué)校最高行政決策機(jī)構(gòu),因此對(duì)申訴事項(xiàng)屬于校長(zhǎng)辦公會(huì)議議事范圍的,應(yīng)由申訴委員會(huì)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議研究后再下達(dá)申訴處理決定書(shū)。這樣一方面明確了申訴委員會(huì)可直接撤銷部門(mén)(單位)作出的原處理決定,確保了委員會(huì)在申訴處理中的權(quán)力地位,同時(shí)也維護(hù)了學(xué)校行政的權(quán)威,使申訴具有更強(qiáng)的可操作性。

(二)申訴的范圍

根據(jù)《教師法》39條的規(guī)定,教師進(jìn)行申訴的范圍包括:學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的;對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的以及當(dāng)?shù)厝嗣裾挠嘘P(guān)行政部門(mén)侵犯《教師法》規(guī)定的教師合法權(quán)益的。上述范圍既包括作為教師的特定權(quán)益被侵犯的情形,也涵蓋了教師其他方面的權(quán)益。雖在較大程度上保障了教師的權(quán)利,但卻缺乏針對(duì)性。教師申訴應(yīng)著眼于解決教育行政爭(zhēng)議方面的糾紛,至于教師與學(xué)校發(fā)生的民事糾紛可以通過(guò)民事訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。因此,校內(nèi)教師申訴應(yīng)該規(guī)定一個(gè)明確的范圍。第一,教師認(rèn)為學(xué)?；蛐?nèi)有關(guān)部門(mén)侵犯《教師法》規(guī)定的教師合法權(quán)益的,可以向?qū)W校申訴委員會(huì)提出申訴。這里的合法權(quán)益僅限于作為教師的權(quán)利即《教師法》規(guī)定的教師在職務(wù)聘任、教學(xué)科研、工作條件、民主管理、培訓(xùn)進(jìn)修、考核獎(jiǎng)懲、工資福利待遇等方面的權(quán)利,至于其他方面的權(quán)利,如作為一個(gè)公民的民事權(quán)利被侵犯,則可通過(guò)民事救濟(jì)的途徑解決。當(dāng)然,作為民事糾紛,教師也可以請(qǐng)求學(xué)校工會(huì)或單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行民事調(diào)解。第二,教師對(duì)學(xué)?；蛘邔W(xué)校職能機(jī)構(gòu)作出的行政處理不服的可以提起申訴。這些處理既包括學(xué)校依據(jù)法律授權(quán)給教師作出的處理決定,也包括學(xué)校根據(jù)自己的章程對(duì)教師進(jìn)行的處理,前者屬于學(xué)校的行政行為,后者屬于學(xué)校內(nèi)部的紀(jì)律處分。我國(guó)《教育法》第28條規(guī)定學(xué)校有按照章程自主管理的權(quán)利,如果教師違反了校紀(jì)校規(guī),學(xué)校有權(quán)對(duì)其進(jìn)行處分。尤其是公立高校教師被侵犯的權(quán)利如果屬于學(xué)校自治權(quán)范圍,或者是涉及教師非重要性權(quán)利的處分行為,如警告、通報(bào)批評(píng)、記過(guò)等應(yīng)優(yōu)先通過(guò)教師申訴進(jìn)行救濟(jì)。如果學(xué)校對(duì)教師的處理屬于對(duì)學(xué)校章程強(qiáng)制性規(guī)則的使用,且該規(guī)則影響教師的基本權(quán)利和重要權(quán)利,那么依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,相對(duì)人還有權(quán)對(duì)學(xué)校的具體行政行為提起行政訴訟。

三、規(guī)范高校教師校內(nèi)申訴的程序

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)教師申訴適用的程序并未作出明確規(guī)定,尤其是校內(nèi)申訴,基本上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。各高校由于重視程度不同,在程序規(guī)定上也詳盡不一。程序是實(shí)體權(quán)利的最大保障,教育行政部門(mén)應(yīng)在原有立法基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范處理教師申訴的程序。

(一)提出申訴

申訴的教師應(yīng)以書(shū)面形式提出申訴請(qǐng)求,申訴書(shū)中載明下列內(nèi)容:1.申訴人的基本情況,有委托代理的應(yīng)寫(xiě)明代理人的有關(guān)情況;2.被申訴人的基本情況;3.申訴請(qǐng)求;4.申訴理由;5.提出申訴時(shí)間;6.其他相關(guān)情況等。提出申訴的期限是教師在知道自己合法權(quán)益受到侵犯,或者知道學(xué)校作出的處理決定之日起60日內(nèi)。如果超過(guò)了時(shí)效則應(yīng)當(dāng)被視為自動(dòng)放棄申訴的權(quán)利。另外,教師在自動(dòng)撤回申訴或者接到受理申訴機(jī)構(gòu)的正式處理后,不能就同一事實(shí)和理由再次提出申訴申請(qǐng),避免重復(fù)申訴以減輕申訴受理機(jī)構(gòu)的工作壓力。

(二)受理

申訴受理部門(mén)接到教師申訴后應(yīng)進(jìn)行初步審查,在五日內(nèi)作出是否受理的決定,并書(shū)面告知申訴人。申訴受理部門(mén)根據(jù)不同情況分別作出處理:申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于申訴范圍的,應(yīng)即時(shí)作出不予受理的決定;申請(qǐng)材料不齊或不符合形式要求的,應(yīng)要求當(dāng)事人補(bǔ)正;申請(qǐng)事項(xiàng)屬于申訴范圍,申請(qǐng)材料齊全,符合法定形式的,作出受理申請(qǐng)的決定,并出具注明日期的書(shū)面憑證。

(三)非正式處理程序

在啟動(dòng)申訴程序之前設(shè)置一個(gè)非正式的處理程序,參與各方在教師申訴委員會(huì)的調(diào)解下試著協(xié)商解決爭(zhēng)執(zhí)。通過(guò)調(diào)解,如雙方能達(dá)成一致意見(jiàn),則由申訴委員會(huì)制作調(diào)解書(shū),申訴程序自然終止。這樣可避免不必要的申訴啟動(dòng),降低成本,提高效率。

(四)正式處理

申訴委員會(huì)在調(diào)解無(wú)效的情況下,自決定受理之日起7日內(nèi)將申訴申請(qǐng)書(shū)發(fā)送被申訴人,并要求其在5日內(nèi)提交答辯書(shū),將答辯書(shū)副本交給申訴人。待確定正式處理日期后告知雙方當(dāng)事人。申訴雙方出席審理現(xiàn)場(chǎng),允許各自召集自己的證人和質(zhì)問(wèn)對(duì)方的證人,還可以邀請(qǐng)其他人作為自己的辯護(hù)顧問(wèn)。經(jīng)當(dāng)事人要求,可啟動(dòng)聽(tīng)證程序。申訴委員會(huì)直接聽(tīng)取雙方的意見(jiàn)和理由,并進(jìn)行必要的調(diào)查工作,查明爭(zhēng)議事實(shí)和爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)。

(五)申訴的處理決定

受理申訴機(jī)構(gòu)在對(duì)申訴事項(xiàng)進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上,經(jīng)申訴委員會(huì)集體討論,根據(jù)不同情況,可以作出以下處理決定:1.維持原處理決定;2.變更原處理決定;3.撤銷原處理決定;4.責(zé)令被申訴人重新做出處理決定;5.被申訴人依法負(fù)有履行義務(wù)的,責(zé)令其限期履行。如果處理決定屬于校長(zhǎng)辦公會(huì)議議事范圍的,由申訴委員會(huì)提交校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議研究后再下達(dá)申訴處理決定書(shū)?？紤]到學(xué)校的處分或處理決定一經(jīng)作出就產(chǎn)生效力,如果申訴處理拖得時(shí)間過(guò)長(zhǎng),勢(shì)必影響教師正常的教育權(quán)或者其他權(quán)利,因此,受理申訴的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到申訴書(shū)的次日起30天內(nèi)對(duì)申訴作出處理。如果有特殊情況的,經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng)處理時(shí)間,但延長(zhǎng)期限最多不得超過(guò)30天。

學(xué)校還應(yīng)建立有關(guān)申訴的信息公開(kāi)制度、說(shuō)明理由制度、告知制度、回避制度、聽(tīng)證制度等權(quán)利保障制度來(lái)保證申訴程序的公平性和公正性。教師申訴制度作為教師權(quán)利保障制度中的重要一環(huán),其重要性在各國(guó)的大學(xué)中早已受到廣泛的重視,如美國(guó)幾乎所有大學(xué)的教師手冊(cè)中都有關(guān)于教師申訴機(jī)制的詳細(xì)規(guī)定,這使得教師在權(quán)益受到侵犯時(shí)可以通過(guò)該機(jī)制進(jìn)行申訴和辯解,在很大程度上保障了教師的合法權(quán)利免受侵害。豏當(dāng)前在我國(guó)教育法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下,教育行政機(jī)關(guān)與有關(guān)教育部門(mén)應(yīng)本著及時(shí)有效地化解教師權(quán)益糾紛和維護(hù)教師合法權(quán)利的理念,依據(jù)法定職權(quán)遵循法定程序來(lái)實(shí)施教師申訴制度,從而為保證教師安心教學(xué)和科研創(chuàng)造積極條件,也讓大學(xué)為社會(huì)發(fā)展發(fā)揮更大更多的職能。