鄧麗萍 熊一兵

摘要公務(wù)員在履行職責(zé)過(guò)程中,損害了行政相對(duì)人的權(quán)益,本應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。但因現(xiàn)行法律、法規(guī)不明確或缺乏可操作性等原因,使得行政法律責(zé)任只停留在外部法律責(zé)任這一層面。本文通過(guò)分析各方面的原因,提出了一些完善公務(wù)員行政法律責(zé)任制度的建議。

關(guān)鍵詞行政法律責(zé)任行政程序立法

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-387-01

今年九月、十月的問(wèn)責(zé)風(fēng)波,再次引起人們對(duì)公務(wù)員行政法律責(zé)任的關(guān)注。也正是因?yàn)楝F(xiàn)行的法律、法規(guī)的不健全等因素,為公務(wù)員違法提供了機(jī)會(huì),嚴(yán)重地?fù)p害了行政相對(duì)人的生命和財(cái)產(chǎn)。

一、公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的缺陷

(一)公務(wù)員責(zé)任規(guī)范不明確、缺乏可操作性

行政法律責(zé)任的首要條件是有法可依。理論上,對(duì)違法行政行為已有系統(tǒng)的研究,但對(duì)責(zé)任的承擔(dān)卻無(wú)相應(yīng)的規(guī)定;在實(shí)踐中也常因法律無(wú)明確規(guī)定或者缺乏可操作性,使得公務(wù)員責(zé)任追究落空。比如缺少對(duì)公務(wù)員違法需承擔(dān)責(zé)任的具體規(guī)定,追究責(zé)任的機(jī)構(gòu)也不明確等。

(二)抽象行政行為法律責(zé)任追究的非徹底性

在現(xiàn)行法律制度中,行政法律責(zé)任追究的范圍局限于具體行政行為,抽象行政行為排除在司法審查之外。與《行政訴訟法》相比,《行政復(fù)議法》較有了一定的進(jìn)步,第7條中明文規(guī)定各級(jí)人民政府及其工作部門(國(guó)務(wù)院除外)制定的規(guī)章以外的規(guī)定不合法,可以一并提出復(fù)議申請(qǐng)。但是,其仍未納入到行政訴訟中。

(三)忽視了程序價(jià)值

我國(guó)仍無(wú)一部行政程序法典。對(duì)追究公務(wù)員行政法律責(zé)任的步驟、順序、時(shí)限以及必要的形式等程序要素,也很少有明確或完整的規(guī)定。比如,我國(guó)《國(guó)家賠償法》第9條規(guī)定“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”,從而確立了行政賠償必須行政主體先行處理的原則。這一程序性規(guī)定違背了“自己不能作為自己案件的法官”①這一最低限度的程序公正原則,其不合理性顯而易見(jiàn)。

(四)行政決策責(zé)任空置

行政決策有時(shí)比行政執(zhí)行更重要,特別是在關(guān)系到公共利益的重大問(wèn)題時(shí)。當(dāng)行政決策失誤時(shí),我國(guó)沒(méi)有行政決策責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。即使偶有追究,也只是停留在行政主體責(zé)任層面上,無(wú)法追究決策者個(gè)人的責(zé)任,縱使行政決策缺乏合法性、合理性。行政決策者也往往會(huì)援引行政主體貫徹“民主集中制”原則而規(guī)避自己的責(zé)任。

(五)公務(wù)員缺乏司法救濟(jì)

《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》將行政主體及其公務(wù)員行政法律責(zé)任的救濟(jì)排除在其受案范圍之外。當(dāng)公務(wù)員窮盡了行政內(nèi)部的救濟(jì)手段時(shí),而又不允許他們向人民法院起訴,剝奪了他們獲得司法的最終救濟(jì)的權(quán)利,損害了公務(wù)員的合法權(quán)益。

二、完善公務(wù)員行政法律責(zé)任制度

公務(wù)員行政法律責(zé)任制度的不完善,使得公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中缺少了應(yīng)有的合法性和理性,以致于損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。為了有效的追究公務(wù)員的行政法律責(zé)任,本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善:

(一)立法上要明確規(guī)定、加強(qiáng)可操作性

1.具體行政行為

(1)追究責(zé)任的機(jī)構(gòu)。設(shè)立特定機(jī)構(gòu),由法律明確授權(quán)“某一個(gè)”行政機(jī)構(gòu),才能夠保證行政法律責(zé)任的切實(shí)實(shí)施。若要其他機(jī)構(gòu)的配合,這個(gè)機(jī)構(gòu)在責(zé)任上也要負(fù)主要責(zé)任,能起到監(jiān)督其他的機(jī)構(gòu)的作用。這樣才能減少?zèng)]有監(jiān)督執(zhí)行、或者兩個(gè)以上行政機(jī)構(gòu)不作為的現(xiàn)象。

(2)責(zé)任追究對(duì)象。

①建立行政行政決策責(zé)任機(jī)制。目前我國(guó)行政決策責(zé)任空置,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在作出一項(xiàng)重大決策時(shí),缺少應(yīng)有的理性和合乎現(xiàn)實(shí)性。因此,法律應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)利和決策過(guò)程,使行政決策能實(shí)實(shí)在在為老百姓服務(wù)、謀福利。

②應(yīng)量化、公開(kāi)公務(wù)員行政法律責(zé)任的追究標(biāo)準(zhǔn)。必須使與公務(wù)員行政法律責(zé)任相關(guān)的各個(gè)要素量化,加大追究標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性;應(yīng)落實(shí)行政監(jiān)督責(zé)任,包括對(duì)公務(wù)員的日?？己?通過(guò)日常的監(jiān)督機(jī)制予以發(fā)現(xiàn)并及時(shí)制止,斷絕其向外延伸的可能性。

2.抽象行政行為

目前法律中,只把各級(jí)人民政府及其工作部門(國(guó)務(wù)院除外)制定的規(guī)章以外的不合法的規(guī)定納入行政復(fù)議的管轄范圍之中,其范圍是極其有限的。若能把行政規(guī)章進(jìn)一步的納入行政復(fù)議和行政訴訟中,將有效約束行政機(jī)關(guān)濫立法、亂立法。

(二)重視行政程序的作用

世界上的許多國(guó)家如美國(guó)、日本都己制定了統(tǒng)一的行政程序法典②,羅爾斯在《正義論》中用分蛋糕的事例論證了程序的重要作用。而在我們?nèi)粘Ｉ钪?比如銀行職員的工作過(guò)程的監(jiān)督,也很好地說(shuō)明了程序存在的必要性。法律對(duì)追究公務(wù)員法律責(zé)任的各種程序要素及相關(guān)的程序性權(quán)利加以具體、明確的規(guī)定,可以有效的追究公務(wù)員相關(guān)的法律責(zé)任。

(三)增加公務(wù)員的物質(zhì)性懲罰責(zé)任形式

《公務(wù)員法》規(guī)定了對(duì)公務(wù)員進(jìn)行行政處分的幾種形式:警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。而沒(méi)有將罰款、減薪等物質(zhì)性懲罰作為獨(dú)立的責(zé)任形式規(guī)定其中,其很難達(dá)到追究行政責(zé)任的目的。在國(guó)外,許多國(guó)家的立法如德國(guó)、瑞士都將物質(zhì)性懲罰作為行政法律責(zé)任的組成部分。我國(guó)也應(yīng)將罰款、減薪規(guī)定為公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的獨(dú)立方式。

(四)救濟(jì)機(jī)制的完善

1.憲法的理論基礎(chǔ)

我國(guó)憲法不具有可訴性,我國(guó)也沒(méi)有建立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)。這樣,對(duì)公務(wù)員權(quán)利保障將喪失最為堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)。因此,要從憲法上規(guī)定最基本的法律責(zé)任原則,以便填補(bǔ)《公務(wù)員法》上的法律空白,使其擁有堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)。

2.司法救濟(jì)的完善

作為一名公務(wù)員,其具有雙重身份。當(dāng)其作為行政主體的一名工作人員受其處分時(shí),其本身對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的力量是渺小的。司法救濟(jì)的排除,讓“有權(quán)利就有救濟(jì)”的觀念無(wú)法貫徹始終。因此,應(yīng)修改《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》,將行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的糾紛納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。公務(wù)員有了司法救濟(jì)的途徑,可以更有效的保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益,這樣也進(jìn)一步的規(guī)范行政法律責(zé)任制度。