唐　鈞

摘要：社會政策是研究國家與其公民的福利之間的關系，以及如何通過政策的制定與實施把國家和社會的作用納入到個人的“福利組合”中去的一門應用社會科學學科。在發(fā)達國家尤其在歐洲，社會政策學已經(jīng)成為一門“顯學”。社會政策學科價值理念如下：以“公平”與“人權(quán)”為基本價值觀；從不諱言自己的“價值立場”；以“公民參與”為基石；以“漸進主義”為發(fā)展策略。社會政策的學科建設也表現(xiàn)出四大鮮明的特點：研究領域的邊緣性、交叉性和開放性；研究方法的具體化與技術(shù)化；政策建議的可行性和可操作性；知識體系的系統(tǒng)化和專門化。

關鍵詞：社會政策；福利國家；學科特點；公共政策

中圖分類號：C913；D669文獻標識碼：A文章編號：0257-5833(2009)04-0071-09

作者簡介：唐鈞，中國社會科學院社會學所研究員(北京100732)

一般認為，作為一個專門術(shù)語的社會政策(Social Policies)發(fā)端于1873年由一批德國經(jīng)濟學家創(chuàng)立的“德國社會政策學會”，迄今已經(jīng)有130多年的歷史。130多年來，誕生于德國，發(fā)展與成熟于英國，上個世紀中已經(jīng)遍及歐美，而現(xiàn)在正走向“全球化”的社會政策學，在發(fā)達國家，尤其在歐洲，已經(jīng)成為一門非常惹人注目的“顯學”。

在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“加強社會建設理論和社會政策的學習研究和教育培訓，不斷提高各級領導班子和領導干部管理社會事務、協(xié)調(diào)利益關系、開展群眾工作、激發(fā)社會創(chuàng)造活力、處理人民內(nèi)部矛盾、維護社會穩(wěn)定的本領?！秉h的最高文獻中的這段話確立了社會政策學科在中國社會中的地位，標志著社會政策學科春天的來臨。

一、什么是社會政策?

1、社會政策的起源

德國社會政策學會的中堅骨干、曾經(jīng)幫助俾斯麥首相創(chuàng)建社會保險制度的瓦格納(Adolf Wagner)，最早提出了社會政策的定義，他認為“社會政策是依立法和行政的手段，以排除分配過程中的弊害的國家政策”，“現(xiàn)在國家的主要目的，在變更財富的國民分配，而使勞動階級獲受利益。一切政策應使其社會政策化，國家當保護勞動者”。

瓦格納的“社會政策”定義有三個特點：第一，明顯是針對當時德國乃至整個西方世界普遍存在的“分配過程中的弊害”的；第二，明確指出國家的責任在于“保護勞動者”、“使勞動階級獲受利益”；第三，瓦格納的定義有其特殊的含義，“一切政策應使其社會政策化”，這意味著國家的所有政策的基本立場必須符合上述兩個條件。

從以上引述的關于社會政策的早期定義中我們可以看到，130年前的德國乃至西方世界顯然是存在著“分配過程中的弊害”的，而當時另外一些經(jīng)濟學家，如英國的曼徹斯特學派，則主張“自由放任主義”，“社會政策”的概念就是在這樣的歷史背景下有針對性地提出來的。

2、英國學者對社會政策的界定

社會政策的發(fā)展與成熟則要到第二次世界大戰(zhàn)以后，當時在英國的應用社會科學領域，出了兩位大師級的人物，一位是馬歇爾(Thomas Marshall)，一位是蒂特馬斯(Richard Titmuss)。馬歇爾提出：社會政策是與政府相關的政策，并涉及向公民提供服務與收入的行動，而通過這些行動會對公民的福利產(chǎn)生直接的結(jié)果。社會政策的核心是社會保險、公共救助、健康和社會服務、住房政策以及教育等等。蒂特馬斯則認為：社會政策應該包括三個部分：一是“社會福利”或“社會服務”，二是“財政福利”，三是“職業(yè)福利”。他把“社會福利”或“社會服務”的部分形容為“社會政策的冰山露出水面的部分”。對于這一部分蒂特馬斯詮釋道：“我們關注的是對一系列社會需求，以及在稀缺的條件下人類組織滿足這些需求的功能的研究。人類組織的這種功能在傳統(tǒng)上被稱為社會服務或社會福利制度。社會生活的這個復雜的領域處于所謂的自由市場、價格機制、利益標準之外?！?/p>

對比兩位大師對社會政策的界定，最顯著的特點是前者相對狹義，而后者相對廣義。從以后社會政策學的發(fā)展及后人的評述來看，廣義的解釋更被普遍接受。譬如，米休拉(Ramesh Mi-shar)認為“社會政策是依據(jù)需求的某些標準分配社會資源的有關的社會安排或社會行動模式”。拉特里迪斯(Demetrius Latridis)認為“社會政策是向全體人民提供公民權(quán)利的媒介物”。瑞恩(Martin Rein)則認為“社會政策被認為是社會生活中那些不太具有交換特征的方面，在其中等價交換被單方面的轉(zhuǎn)移所替代。這種替代由具有某種合法的身份，或?qū)儆谀硞€社會群體來證明其正當性”。

3、社會政策的兩個來源和兩種模式

毫無疑問，社會政策的源頭是在歐洲，現(xiàn)在歐洲的社會政策有三大流派：一是英國模式(也稱盎格魯撒克遜模式)；二是德國模式(也稱歐陸模式)；三是北歐模式，但真正源遠流長的社會政策源頭應該是英國模式和德國模式。

英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，因此也是最早遭遇從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會過程中產(chǎn)生的諸多社會矛盾的國家。一時間，傳統(tǒng)的宗教的或世俗的慈善事業(yè)難以應付洶涌而來的社會問題。1601年英國頒布的“伊麗莎白濟貧法”，通常被認為是開了國家干預社會(濟貧事業(yè))之先河，因此“伊麗莎白濟貧法”也被后人追認為是最早的社會政策。

英國模式強調(diào)的是“國家責任”或“政府責任”，基本特點是自上而下的“施與”。是以政府提供社會服務的“集體供給”方式實施的，其核心是“需要”。當時，國家對“需要”的界定是很苛刻的，能不餓死人就算是滿足需要了。在行政程序上，也強調(diào)要以進行嚴格的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”為前提，以確定申請者是否“真的”貧困或有需要。

在社會福利理論中，有一種稱為“補救型”(一譯“剩余型”或“殘補型”)的社會福利模式，可以理解為對社會成員因市場和家庭的作用的缺失而造成的生活困難進行補救的社會福利模式。這可以與以“需要”為核心的英國模式相對應。

19世紀末，德國走上了工業(yè)化的道路并開始崛起，但在當時并未形成有效的社會責任機制。容克地主對工人階級的剝削是十分殘酷的，所以勞資矛盾十分尖銳，工人階級的反抗日趨激烈。于是，工人階級在馬克思主義的指導下，爭取權(quán)利的斗爭風起云涌。最后迫使國家建立社會福利制度，意欲通過改善收入分配的不平等狀況，使勞動階級與貧苦民眾的處境有所改善。所以，歐洲大陸的社會政策是工人奮起斗爭而得來的勝利果實。這種白下而上爭取來的社會政策，強調(diào)的是“個人權(quán)利”或“三方機制”，是從維護個人權(quán)利出發(fā)，通過雇主、雇員和政府三方談判協(xié)商的方式來確認的，其核心是“人權(quán)”。

社會福利理論中的“制度型”社會福利模式，可以理解為以與勞動力市場相關的個人(及其家庭)權(quán)利為基礎，通過談判明確國家和雇主責任，從而形成國家制度的社會福利模式。這可以與以“人權(quán)”為核心的德國模式相對應。

第二次世界大戰(zhàn)中問世的《貝弗里奇報告》秉承了英國社會福利“補救型”的老傳統(tǒng)，對

“有需要”的人提供福利保障。但是，貝弗里奇本人對保險業(yè)務很熟悉，同時又對英國模式中的“家庭經(jīng)濟調(diào)查”十分反感。在新的制度設計中，廢除了被稱為“家庭經(jīng)濟調(diào)查”的“羞辱性”的行政程序，給“需要”的擴張準備了條件。戰(zhàn)后英國建成“福利國家”，由于一些政治的或意識形態(tài)的原因，加上經(jīng)濟發(fā)展正處于“黃金期”，政府對“需要”的界定越來越慷慨，形成了對教育、健康、社會服務、社會保障、住房等一系列的“集體供給”。英國的“補救型”傳統(tǒng)也影響到其前殖民地，譬如美國、澳大利亞、新西蘭、香港和新加坡，這些國家在擺脫殖民統(tǒng)治后，不約而同地在社會福利方面仍然堅持低標準和有限范圍的“有需要”，“更加強調(diào)自給自足、勤勞工作、節(jié)儉和家庭”。于是，形成了以不同文化傳統(tǒng)為底蘊的社會政策“亞模式”，如以新教倫理為思想基礎的“美國模式”，以儒家文化為思想基礎的“東亞模式”等。

從這個意義上再來看20世紀70年代末英國和美國的社會福利制度改革，撒切爾夫人和里根總統(tǒng)為什么很容易就走到一起?可能就是因為他們的制度的思想底蘊本就是一脈相承的。

4、保障人的基本權(quán)利和社會政策

“社會權(quán)為人權(quán)不可分割的一部分，其乃人民自國家獲取社會保障之基本權(quán)利”。在社會領域中，公民應該享受的基本權(quán)利可以被概括成6個方面：生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。在1948年聯(lián)合國通過并頒布的《世界人權(quán)宣言》(以下簡稱《宣言》)和《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中都對上述6項權(quán)利有專門的敘述：

生存權(quán)——《宣言》：“每個人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障。”《憲法》：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！?/p>

健康權(quán)——《宣言》：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準。”《憲法》：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，……保護人民健康?！?/p>

居住權(quán)——《宣言》：“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！薄稇椃ā罚骸爸腥A人民共和國公民的住宅不受侵犯?！?/p>

勞動權(quán)——《宣言》：“人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)?！薄稇椃ā罚骸爸腥A人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務?！?/p>

受教育權(quán)——《宣言》：“人人都有受教育的權(quán)利?！薄稇椃ā罚骸爸腥A人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務?！?/p>

資產(chǎn)形成權(quán)——《宣言》：“任何的財產(chǎn)不得任意剝奪?！薄稇椃ā罚骸皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！?/p>

以馬斯洛的“需求層次論”來對這6項社會權(quán)利進行考量，可以發(fā)現(xiàn)，上述6項社會權(quán)利所涉及的都是人的最基本的需求。其中生存權(quán)、居住權(quán)和健康權(quán)事關溫飽問題——人的生命存續(xù)和身心健康——人的生命質(zhì)量；而勞動權(quán)和受教育權(quán)介于生理需求和安全需求之間并起到連接和溝通作用，是現(xiàn)代社會中保證溫飽和健康所必需的手段；資產(chǎn)形成權(quán)的層次稍高，主要涉及以備不時之需的未雨綢繆。統(tǒng)而言之，需求的層次越低，就越接近人的自然屬性或動物本能。因此在這些方面老百姓幾乎是沒有退路的，這就需要政府和社會加以切實的保障。

二、社會政策學科的歷史演進

1、社會政策學發(fā)展的三個階段

自19世紀末以來的一部社會政策發(fā)展史，大致上可以劃分為三個階段，即“前福利國家”階段、“福利國家”階段和“后福利國家”階段。劃分的時間界線則以20世紀40年代英國“貝弗里奇報告”的出臺及稍后的“福利國家”的建成，以及70年代末英國撒切爾主義、美國里根主義的“社會福利制度改革”這兩個在社會政策發(fā)展歷史上起決定性影響的事件為準。

(1)“前福利國家”階段(19世紀70年代－20世紀40年代初)。這一階段的主要目標是“緩解貧困問題”。在這一階段，社會政策的概念首先在德國被提出。但是，國家施行社會政策的實踐卻可以追溯到1601年英國“伊麗莎白濟貧法”的頒布。在這個階段，英國模式和德國模式先后問世。進入20世紀，社會政策研究的中心逐漸移向英國。為在政府政策與個人需求之間搭起一座互動與溝通的橋梁，作為國家政策與個人福利之間的“傳承機制”的社會工作的作用凸顯出來。當時的社會政策研究和教學主要被包含在社會工作學的范疇之內(nèi)，甚至只是社會工作學的一門課程。同時，社會政策研究與社會工作一樣，主要是取“問題導向”和“行動導向”，在對貧困、健康、住房、教育等方面具體政策的研究占主要地位。其中最為著名的有19世紀末、20世紀初英國的布什和朗特里關于貧困問題的研究，如布什(Charles Booth)的《倫敦東區(qū)人民的勞動和生活》和朗特里(seebohm Rowntree)的《貧困：城鎮(zhèn)生活研究》。

(2)“福利國家”階段(20世紀40年代初－70年代末)。這一階段發(fā)展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英國“貝弗里奇報告”的出臺及稍后“福利國家”的建成標志著社會政策研究進入了“福利國家”階段?！案＠麌摇钡闹贫群驼咴O計實際上為國家政策和個人福利之間的關系設定了一個相對穩(wěn)定的大框架。由于從20世紀50年代初到70年代中是西方國家經(jīng)濟發(fā)展的黃金時期，在這樣的社會、經(jīng)濟背景下，福利國家政策的發(fā)展也是一帆風順。

在這一階段，逐漸地，從社會工作學中分出了一門獨立的學科，稱為“社會行政學”。因為已經(jīng)有凱恩斯經(jīng)濟學和貝弗里奇報告基本上框定了福利國家的“大政方針”，所以，政府和社會要做的事似乎就是將福利國家的既定政策通過各種社會福利計劃與相關服務具體地落實到每一個公民身上。因而，政府的行政管理似乎更值得關注。于是，“研究各種提供‘社會服務的人類組織和正規(guī)結(jié)構(gòu)”的“社會行政學(Social Administration)”作為一門獨立的學科首先從社會工作學中分化出來。據(jù)香港的周永新教授介紹，蒂特馬斯是社會行政學的第一位教授，因此被奉為這門學科的鼻祖。在社會行政學中，社會政策研究已經(jīng)占據(jù)了相當大的份量，蒂特馬斯當時教的就是“社會政策”。他的講稿在他去世之后由他的學生編輯為《社會政策十講》一書，成為社會政策領域的經(jīng)典著作。蒂特馬斯的其他著作還包括《社會政策導論》、《福利國家評析》、《收入分配與社會變遷》等等。這一時期其他的重要著作還有馬歇爾的《社會政策》、平克(Robert Pinker)的《社會理論與社會政策》、瑞恩的《社會政策：選擇和變遷的結(jié)果》，等等。

(3)后“福利國家”階段(20世紀70年代末至今)。這一階段的主題是“社會福利制度改革”。20世紀70年代西方國家走進了“滯漲時期”，凱恩斯經(jīng)濟學和福利國家理論受到了普遍的懷疑。以英國的撒切爾主義和美國的里根主義為代表的社會福利制度改革翻開了社會政策研究的新的一頁。這一階段又可分為兩個小階段：一是從70年代末到90年代初，保守主義和新自由主義大行其道，對福利國家理論大肆抨擊，將其作為西方經(jīng)濟衰退的“替罪羊”；二是90年代中至今，“中間道路”占了上風，既對保守主義和新自由主義的盛行進行反思，又對福利國家的理念重新審視并基本加以肯定。

在這一階段，福利國家的基本理念受到?jīng)_擊。同時，全球化的影響使社會政策的變化更為頻繁、影響也更為廣泛，“福利多元化”成為時代的主流。全球化也使社會政策需要更為廣闊的國際視野。于是，社會政策的不確定性與日俱增，社會政策研究的必要性和緊迫性也增加了。因此，僅僅局限在“行政管理”上來討論相關的問題已經(jīng)落后于形勢，為適應需要，到90年代后期在大學中將“社會行政系”易幟為“社會政策系”成為風潮，這標志著社會政策作為一門獨立的學科和研究領域日趨成熟。

在研究成果方面，這一階段既有批判福利國家理論的著作，如安德森(Digby Anderson)的《破除福利國家的符咒》、米休拉的《危機中的福利國家》等。同時，也有很多對上述批判提出質(zhì)疑的著作，如C，皮爾遜(Christopher Pierson)的《超越福利國家?》和P.皮爾遜(Paul Pier-son)《拆卸福利國家?》。到90年代后期，社會政策研究走出了福利國家功過是非之爭的圈子，不同福利體系的比較成為熱門，如希爾(Michael Hill)的《社會政策比較研究》、米奇列(James Midgley)的《全球化下的社會福利》等，都已經(jīng)將研究視野投向全世界。

2、走向“全球化”的社會政策

進入21世紀，經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展帶動了政治、社會和文化的全球化。在全球化的大背景下，各國政府對“經(jīng)濟主權(quán)”的控制被大大削弱，同時，對“社會主權(quán)”的控制也面臨挑戰(zhàn)。一方面，一個國家的社會政策不再僅僅只是對其國內(nèi)的經(jīng)濟、政治和社會變化的反應，而是會越來越多地受到各種國際因素的影響；另一方面，社會政策的決策和實施過程也將會超出國界之外。這種情況將不僅會影響未來中國國內(nèi)的經(jīng)濟與社會政策，而且還將對未來的國際經(jīng)濟與政治關系產(chǎn)生重要影響。

周宏描述了經(jīng)濟全球化如何影響整個社會系統(tǒng)。按照馬克思的觀點：“生產(chǎn)關系總合起來就構(gòu)成為所謂社會關系，構(gòu)成所謂社會，并且構(gòu)成為處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨特的特征的社會”，因此，隨著歷史的變遷和生產(chǎn)方式的變化，與一定的歷史階段的生產(chǎn)力水平和形式相適應社會系統(tǒng)就要發(fā)生變化。從20世紀80年代開始，西方世界在第二次世界大戰(zhàn)以后以民族國家為單位建立和完善起來的福利國家系統(tǒng)就面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因為“資本的‘四處流動擺脫了民族國家的政治控制，成為獨立的自主決策體，使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力”。同時，“由于資本的增殖場所已經(jīng)擴大到全球，要在一國內(nèi)對所有的收入征稅幾乎是辦不到的。因而，民族國家的政府賴以調(diào)整經(jīng)濟政策、干預社會分配的能力是大大地被削弱了”。于是，經(jīng)濟全球化造成了兩方面的后果：一是導致國內(nèi)社會不平等加劇以及貧困(主要是相對貧困)問題增多，從而導致對社會保障的需求增大；二是削弱了政府維持和提高社會保障和其他福利給付的動機，從而使社會成員尤其是下層成員獲得的保障和福利水平相對降低，進而使相對貧困問題長期難以解決。

為了應對經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，從經(jīng)濟上的共同市場(歐同體)到政治、經(jīng)濟一體化的歐盟，歐洲國家采取了集體行動：打破了彼此之間商品、資本和勞務流動的邊界，通過市場的聯(lián)合來保護他們的社會權(quán)利，通過讓渡一部分政府權(quán)力，在更大的范圍內(nèi)共享超國家權(quán)力。一些歐洲的學者還試圖把歐洲模式推介到全世界，提出了建立“全球社會政策”體系的倡議∞。

社會政策全球化雖然還是一個有待進一步完善的思想，但是其影響力不可低估。

三、社會政策的學科特點

1、社會政策的一般性解釋

經(jīng)過100多年的演變，社會政策已經(jīng)形成了一個獨立的研究領域。如今，社會政策通常被認為是研究國家與其公民的福利之間的關系，以及如何通過政策的制定與實施把國家和社會的作用納入到個人的“福利組合”中去的一門應用社會科學學科。具體而言，社會政策學科領域一般涉及到社會保障政策、文化教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、城市規(guī)劃與住房政策、人口政策等。目前，越來越多的社會政策研究常常把就業(yè)政策也包括在內(nèi)。

2、社會政策學科價值理念的四大特點

在130多年的發(fā)展歷程中，社會政策學科在價值理念上形成了四大與眾不同的顯著特點：

其一，以“公平”與“人權(quán)”為基本價值觀。蒂特馬斯認為：“人不單是經(jīng)濟性的人”，“人是一種社會存在”，“應該關切社會中的人——尤其是人際關系里非經(jīng)濟性的因子”。因此，社會政策學從一開始就將自己的理論架構(gòu)的核心定位于“公平”(Equity)與“人權(quán)”(Rights)。

關于“公平”，瓊斯(Kathleen Jones)、布朗(John Brown)和布拉德肖(Jonathan Brad-shaw)合著的《社會政策要論》一書中，在對“平等”(Equality)、“公平(Equity)”和“社會正義(Social Justice)”等概念作出解釋和評析以后歸納道：“基本上，這些議論建立在三個基礎之上：在道德議論方面，公平就是正直；在理論議論方面，公平就是共同利益；而在極實際的議論方面，就是不公正和不公平往往落在那些來行不公正或不公平的人身上?！?/p>

關于“人權(quán)”，主要是根據(jù)1966年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》，主張“人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)別”。具體而言，這些權(quán)利體現(xiàn)在就業(yè)、社會保障、健康、住宅、教育和其他社會服務等等方面。

在當代社會政策研究中，從“公平”和“權(quán)利”出發(fā)，發(fā)展出一系列新概念，諸如“社會排斥”、“社會剝奪”、“增權(quán)”和“社會資本”等，作為社會政策研究新的視點與支撐點。

其二，從不諱言自己的“價值立場”。蒂特馬斯指出：“社會科學——特別是經(jīng)濟學和社會學——明顯不是‘免除價值的，永遠也無此可能?！薄耙灾辛⒌膬r值立場討論社會政策是沒有意義的事情?！谏鐣＠w系之內(nèi)，人們無法逃避各種價值選擇?！边@個特點在國際上得到廣泛的認同，并得到聯(lián)合國的認可與推廣，1962年聯(lián)合國出版的《社會服務的組織與管理》一書中指出：“不論人們視之為狹隘還是廣泛，這些定義均含有三個目標——當然還有價值判斷：第一，其宗旨皆為行善——政策指向為市民提供福利；第二，兼有經(jīng)濟與非經(jīng)濟的目標；例如：最低工資、最低收入保障標準等；第三，涉及某些進步的資源再分配手段，劫富濟貧?！?/p>

其三，以“公民參與”為基石。蒂特馬斯將社會政策看成是“有關矛盾的政治目的和目標的選擇，以及它們的厘訂過程，什么才能構(gòu)成好社會或好社會里足以從文化上區(qū)分社會人(So-cial Man)的需要和志向與經(jīng)濟人(Economic Man)的需要和志向”。在這樣一個過程中，“公民參與”是不可或缺的。王思斌指出：“認真地說，公民參與是社會政策的精髓。這是因為，任何社會政策都是涉及廣大民眾的，特別是社會的弱勢群體，社會政策應是以保護他們的起碼利益

為目的。”“民眾也是社會政策運行的主體，社會政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。”“民眾參與社會政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態(tài)?！?/p>

上個世紀80年代以來，社會政策也借用了市場化的語言表示一種與時俱進的新觀念，譬如將政策對象看作“客戶(Client)”，在政策實施的過程中強調(diào)要時刻傾聽客戶的意見，這就更清楚地體現(xiàn)出作為政策實施主體的政府機構(gòu)的公共服務性質(zhì)。

其四，以“漸進主義”為發(fā)展策略。“改革是不能不漸進的，……我們反對激烈的階級斗爭，也反對放任的政治制度。”德國社會政策學會是在與主張“自由放任主義”的曼徹斯特學派的論戰(zhàn)中誕生的。不了解這個理論背景，可能就難以理解社會政策學為什么總是以介入和干預具體的政策過程為己任。因此，社會政策領域所推崇的政策主張，絕非“激進”，而是實事求是，強調(diào)調(diào)查研究，以充分了解面臨的社會問題的來龍去脈；同時反對急躁冒進，提倡腳踏實地，重視在政策過程中積累起一點一滴的社會進步和文明成果。

3、社會政策學科建設的四大特點

與上述基本理念與理論框架相聯(lián)系，社會政策的學科建設也表現(xiàn)出四大鮮明的特點：

其一，研究領域的邊緣性、交叉性和開放性。經(jīng)過最近幾十年來不同學科背景的專家學者在社會政策領域中一起工作，社會政策學成為一門具有邊緣性、交叉性和開放性等特點的新興應用社會科學學科，而這個特點正是其強大的生命力之所在。當前，社會政策學徹底打破了傳統(tǒng)學科的分界線，正將社會學、經(jīng)濟學、政治學、行政管理學、社會心理學、社會工作學等學科的知識以“適用”和“實用”為目的在這里融為一體。

回顧歷史，一開始提出社會政策概念的德國社會政策學會的成員大多都是經(jīng)濟學家。而到蒂特馬斯把社會政策作為一門獨立的學科來講的時候，這門課又主要是建立在社會學和社會工作學的知識體系的基礎上了。蒂特馬斯曾為社會政策研究列出的一份長長的所需基礎知識的“菜單”：“研究社會政策的基礎知識要包括：人口變遷——它的過去與現(xiàn)在，以及對未來的預測；家庭制度與婦女地位；社會分層與階級、世襲階級、地位和流動等概念；社會變遷與工業(yè)化的后果，城市化和社會狀況；政治結(jié)構(gòu)；工作倫理與工業(yè)關系的社會學；少數(shù)民族與種族偏見；社會控制、附合、越軌行為和維持政治現(xiàn)狀的應用社會學等?！?/p>

也許這門學科注定要成為一個具有進化優(yōu)勢的雜交品種，到20世紀后期，福利國家的信仰動搖以后，社會政策領域的研究開始變得富有挑戰(zhàn)性，吸引了更多經(jīng)濟學家、政治學家、社會管理學家、社會心理學家的加盟，甚至許多資深的政府高級官員在退出政界后也加入到社會政策的研究和教學中來。社會政策研究向縱深發(fā)展也確實需要融合各種其他學科知識，譬如，研究住房政策既涉及到住房與社會環(huán)境、住房與社區(qū)建設等典型的社會學領域的知識，也涉及房地產(chǎn)市場研究、住房融資等典型的經(jīng)濟學領域的知識，要在這個領域有所作為必然要使這些知識在一個新的理論框架中融為一體。這種跨學科的知識融合使社會政策學的知識體系迅速向外擴張。

其二，研究方法的具體化與技術(shù)化。目前，社會政策學的一個發(fā)展趨勢是分工越來越細，越來越具體化甚至技術(shù)化，常常就一個社會問題進行非常深入和連續(xù)、持久的探討，追求更為有效的解決辦法。因此，社會政策更多的是關注解決具體的問題而不僅僅停留于理論體系的建構(gòu)，強調(diào)研究對象及研究方法實用性是社會政策學的最大的特點。根據(jù)這個特點，常常有人將其比作社會科學領域的“工科”，其追求的目標通常是在某一個具體的社會領域中提出一項有效的社會政策以及良好的政策效果和社會反響。

就研究方法的具體化而言，社會政策學的內(nèi)部分工是細之又細的。譬如，關于老年社會政策的研究，通常會分成三個部分：資金保障、服務照料和親情慰藉；而到了這一層次還能往下細分，譬如服務照料又可以分為社區(qū)照顧和院舍照顧等。在發(fā)達國家，在宏觀、中觀和微觀層次上都會有學有專長的專家。當然，目前在中國，還做不到這一點。

其三，政策建議的可行性和可操作性。蒂特馬斯說：“政策一詞有著行動取向和問題取向的意思。”蒂特馬斯還指出：現(xiàn)代社會科學學科的發(fā)展涌現(xiàn)出“那么多”的以“社會”命名的學科，“其實，這個追求‘社會的潮流多半是出于對經(jīng)濟學家、政治哲學家、試驗心理學家，以及社會學家過去所營造的各種愚不可及的人為的社會模型的一種反動”。正因為如此，社會政策學強調(diào)從不同的社會問題出發(fā)，具體地分析每一個問題的來龍去脈，找出問題的根源，然后提出具有“行動性”的，即具有可行性和可操作性的政策建議。

可以用社會學研究與社會政策研究的區(qū)別為例來說明上述觀點：波普諾(David Popenoe)將社會學研究分為兩大類：“通常，社會學家進行兩種類型的經(jīng)驗研究”——“描述性研究”和“解釋性研究”?！懊枋鲂匝芯渴侵R探索的第一步。它主要是為了弄明在何時、何地、對什么人發(fā)生了什么事情。在描述性研究中，人們認認真真地收集資料來描述群體、社會活動和事件?！薄半m然描述性研究是必不可少的起點，但是社會學家長盛不衰的理論興趣卻使他們?nèi)パ芯渴挛餅槭裁磿l(fā)生。解釋性研究就是為了回答‘為什么和‘怎么樣的?！?/p>

社會政策研究則在“描述性研究”和“解釋性研究”之外，還必須加上“對策性研究”，而且后者才是研究的真正目標。如果不能形成有效的政策建議，從社會政策的要求來說，研究任務就沒有完成。而在社會政策研究中，“描述性研究”和“解釋性研究”的部分，倒是可以間接或直接借用社會學的研究成果。因此，在把社會政策當作社會科學領域的“工科”時，實際上是把社會學看成“理科”的。

其四，知識體系的系統(tǒng)化和專門化。一門學科終究要在高等教育中取得一席之地，因為這標志著這門學科的成熟和得到學界、政府乃至全社會的承認。就一門學科而言，早期的社會政策曾經(jīng)屬于社會工作或社會行政的范疇，甚至僅僅是社會工作學和社會行政學中的一部分課程。以英國倫敦政治經(jīng)濟學院為例，其社會政策系的前身即社會工作系，當時創(chuàng)建的目的主要是培養(yǎng)具有職業(yè)意識的社會工作者，教學的內(nèi)容以社會工作的理論及實踐為核心。隨著社會政策研究的發(fā)展以及研究人員越來越多地投身政策咨詢，這個系的教學也逐步轉(zhuǎn)向培養(yǎng)社會政策的研究人員與社會工作者并重，而從發(fā)展的趨勢看，在倫敦政治經(jīng)濟學院，甚至前者有可能完全取代后者。這也許標志著作為一門應用社會科學學科，社會政策學已經(jīng)趨向成熟。

目前，英國已經(jīng)有倫敦政治經(jīng)濟學院、拉夫伯勒大學、沃里克大學、肯特大學、諾丁漢大學、約克大學、巴斯大學、愛丁堡大學、曼徹斯特大學、布魯內(nèi)爾大學等20所大學專門開設了社會政策系(一部分是由原社會工作系改名而來)，這預示著社會政策學科的發(fā)展前景看好。

4、社會政策與公共政策的比較

社會政策與公共政策本是兩門不同的學科，但從目前的發(fā)展趨勢看，二者之間呈現(xiàn)出趨同與

合流的態(tài)勢。因為社會政策和公共政策具體的形成過程是共同的，這表現(xiàn)在兩個方面：“一是一項具體政策的確定往往是各種社會力量博弈的結(jié)果”，“二是確定下來的政策設計、執(zhí)行都應該主要以科學知識和相關技術(shù)的運用為主，以此來保證政策的科學性”，這些特點決定二者可以互相學習與借鑒，甚至互相滲透和直接利用。

但是，我們還是要對“社會政策”與“公共政策”作一比較，因為這兩門學科太容易被有意無意地混淆(英語中的“Public”有時也能翻譯成“社會”)，尤其在中國。但是，實際上兩者之間還是有一些值得關注的差別。

公共政策學的發(fā)源地是美國，是從政治學中分化出來的一門學科。拉斯韋爾(Harold Lass-well)和卡普蘭(Abraham Kaplan)說“公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃”；伊斯頓(David Easton)認為“公共政策是設計大量人才和資源或關系到很多人的政府決定；凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；安德森(James Anderson)認為“公共政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的；公共政策是由政府機構(gòu)或政府官員制定的政策”。從這個意義上說，公共政策包括了政府制定的所有的政策，當然也包括了國防、外交等國家政策，其涉及范圍要比社會政策更大。

在研究方法上，公共政策學秉承了“實證主義”的科學傳統(tǒng)，強調(diào)其“中立”的立場，主要研究的是從政策實踐中抽象出來的一般的“政策過程”，并致力于將其定量化，其“最高境界”是將政策過程用“數(shù)學模型”的方式表述出來。

社會政策學主要來自歐洲，其知識體系的基礎原本是社會學和社會工作，所以它繼承了這兩門學科“行動導向”和“問題導向”的特點。其涉及的領域較為狹窄，主要是指與老百姓的社會權(quán)利密切相關的政策。社會政策學也更強調(diào)“價值觀”，強調(diào)從不同的社會問題出發(fā)，具體地分析每一個問題的來龍去脈，找出問題的根源或癥結(jié)，然后提出具有可行性和可操作性的政策建議。

在中國當前較為特殊的社會環(huán)境和學術(shù)氛圍中，一些公共政策理論有可能導致認識上的誤區(qū)。譬如，按照公共政策理論，所有的社會產(chǎn)品，包括服務，應該被分成兩大類：一類是公共產(chǎn)品：一類是私人產(chǎn)品。政府的職責是提供公共產(chǎn)品，而私人產(chǎn)品則應該由市場來提供。但是，按公共產(chǎn)品的三大特征，亦即“非排他性”、“非競爭性”和“外部性”來衡量所有的社會保障制度，可以說，這些由政府提供的規(guī)避社會經(jīng)濟風險的服務其實都是私人產(chǎn)品。英國的格倫內(nèi)斯特就說過：“雖然我們所關注的人類服務也帶有一些公共產(chǎn)品的性質(zhì)，但基本上還是私人產(chǎn)品?！?/p>

但是，當今世界上所有負責任的政府都在通過社會保障制度向老百姓提供規(guī)避社會經(jīng)濟風險的服務。上述以公共政策理論為由作出的解釋可能就有問題了。當我們說公共產(chǎn)品只能由政府提供時，這個論斷的正確性應該是沒有問題的；但也許我們不能用同樣的邏輯去推及問題的另一面，說政府提供私人產(chǎn)品就是錯誤的。當然，公共政策理論本身應該是博大精深的，但在中國，卻有將其簡單化的傾向，所以在運用時我們可能不得不多加小心。

(責任編輯：王恩重薛立勇)