【摘要】目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度仍在探索之中,傳統(tǒng)的社會(huì)救助存在很多問(wèn)題,迫切需要建立合理的農(nóng)村最低生活保障制度。要想建立這樣的保障制度,必須對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救助進(jìn)行改革和創(chuàng)新,建立農(nóng)村最低生活保障制度、合理確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象以及資金籌集機(jī)制等。

【關(guān)鍵詞】最低生活保障制度;農(nóng)村居民;貧困人口

最低生活保障是指法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí),由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物資援助的社會(huì)保障 [1]。最低生活保障的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)生活中的貧困問(wèn)題。歐盟對(duì)貧困人口的定義是,收入低于其國(guó)內(nèi)人均收入60%的人屬于貧困人口。2001年調(diào)查城鎮(zhèn)新增貧困人口約3000萬(wàn)人,農(nóng)村有8000萬(wàn)貧困人口[2]。通過(guò)近年來(lái)的努力,中國(guó)城市地區(qū)已經(jīng)成功的建立最低生活保障制度并在保障人民生活、維護(hù)社會(huì)安全過(guò)程中發(fā)揮重要作用。然而,我國(guó)農(nóng)村低保建設(shè)嚴(yán)重滯后,仍停留在臨時(shí)貧困救助的階段。并且自1997年以來(lái),農(nóng)民收入已連續(xù)7年低速增長(zhǎng),不及城鎮(zhèn)收入增量的1/5;城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大,由上世紀(jì)80年代中期的1.8:1擴(kuò)大到2003年的3.2:1,如果把醫(yī)療教育失業(yè)保障等考慮進(jìn)去,差距會(huì)更大[3]。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā),在城市低保制度已經(jīng)建立的情況下,農(nóng)村低保制度的建立已迫在眉睫。低保是對(duì)公民面臨各種風(fēng)險(xiǎn),危機(jī)的防范保護(hù),尤其是社會(huì)困難群體的社會(huì)安全網(wǎng)和保護(hù)傘,是政府向公民提供的重要的公共服務(wù)。農(nóng)村低保作為社會(huì)保障體系中的最后一道安全網(wǎng)是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。

1.農(nóng)村低保的現(xiàn)狀

目前我國(guó)社會(huì)保障實(shí)行城市社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障,城市社會(huì)保障發(fā)展已逐步建立健全,而農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展還未達(dá)到社會(huì)化。中國(guó)主要的社會(huì)保障并沒(méi)有包括廣大農(nóng)民,絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有所謂的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、更談不上什么住房、教育等方面的福利。以公共衛(wèi)生為例,1998年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用3,776億元,政府投入587億元,其中84%投入城市地區(qū),而投入農(nóng)村地區(qū)的費(fèi)用僅占16%[4],我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障并不缺乏制度規(guī)定,問(wèn)題在于,制度本身的缺陷使得其實(shí)施的效果非常差,并且農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障需求也日益強(qiáng)烈,但現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度卻無(wú)法滿足這種需求。這兩者之間的差距使得完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的需求更加強(qiáng)烈。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是:基本保障農(nóng)村農(nóng)民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的需求,即辦好最低生活保障、合作醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目[5]。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)始逐步展開(kāi),1986年至1990年是探索時(shí)期,到1995年已形成制度化,1998年又進(jìn)入整頓規(guī)范階段。截至2001年底,全國(guó)有5995萬(wàn)農(nóng)民參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),當(dāng)年有108.14萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金,支出保險(xiǎn)費(fèi)7.93億元,人均733元[6]。

農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)民通過(guò)互助共濟(jì),由國(guó)家給予財(cái)政補(bǔ)貼,共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的制度。1993年國(guó)家明確提出發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。1998年末,我國(guó)有712個(gè)縣建立了合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度,到目前全國(guó)農(nóng)村醫(yī)療合作制度已呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢(shì)[7]。相比較而言,農(nóng)村居民的最低生活保障問(wèn)題卻未得到有效解決,1994年農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)最低保障制度的探索,1996年民政部為幫助農(nóng)村的貧困戶解決衣食之憂,開(kāi)始在部分地區(qū)開(kāi)展了建立最低生活保障制度的試點(diǎn)工作,但實(shí)施范圍有限,而且大部分仍沿襲傳統(tǒng)的貧困救助制度,使得實(shí)施效果不明顯?？傮w看來(lái)我國(guó)農(nóng)村低保已取得一定的成績(jī),如河南省現(xiàn)有的150萬(wàn)農(nóng)村特困人口,從2006年7月起全部轉(zhuǎn)入農(nóng)村低保,享受每人每月不低于20元的補(bǔ)差[8]。政府已意識(shí)到建立低保的必要性,并且用制度的形式來(lái)實(shí)施,但由于低保是在探索中前進(jìn)的,大部分仍是以貧困救助的形式出現(xiàn)的,然而傳統(tǒng)的貧困救助不規(guī)范,存在諸多問(wèn)題,救濟(jì)對(duì)象有限,救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定、救濟(jì)對(duì)象的認(rèn)定、救濟(jì)金的發(fā)放等等方面,都缺乏有效的制度規(guī)定,人為性、隨意性很大,難以落實(shí),難有成效。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,帶有傳統(tǒng)救濟(jì)性質(zhì)的特困戶救助需要有規(guī)范的最低生活保障制度來(lái)替代,因此社會(huì)救助制度仍然需要繼續(xù)改革。它不能代表未來(lái)農(nóng)村社會(huì)救助的基礎(chǔ)制度。

農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的主要問(wèn)題有:

1.1 傳統(tǒng)的救濟(jì)觀念的消極影響

在我國(guó)廣大農(nóng)村,貧困仍被看作是個(gè)人的事,很少考慮到社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響,救濟(jì)被看作是恩賜、施舍,貧困農(nóng)民沒(méi)有意識(shí)到獲得國(guó)家和社會(huì)的幫助是每個(gè)公民的權(quán)利,被動(dòng)地接受救濟(jì),而救濟(jì)者常以“觀世音”自居,把救濟(jì)當(dāng)作行使特權(quán)的過(guò)程。

1.2 救助對(duì)象無(wú)法準(zhǔn)確界定

目前對(duì)救濟(jì)對(duì)象界定比較模糊,沒(méi)有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困線,對(duì)貧困戶家庭狀況的評(píng)估缺乏全面、明確的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)偏差,救濟(jì)對(duì)象不明確。此外,我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的滯后性,貧困線一旦界定幾年不變。

1.3 救助對(duì)象覆蓋面小

我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)救助主要針對(duì)災(zāi)民和農(nóng)村“三無(wú)人員”,農(nóng)村低保體系只在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行,2000年底全國(guó)農(nóng)村人口中有319.2萬(wàn)人得到最低生活保障,占農(nóng)業(yè)人口的0.36%,而對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口,如農(nóng)民工的救助幾乎沒(méi)有涉及[9]。

1.4 救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

2002年全國(guó)有404萬(wàn)農(nóng)村人享受低保,其標(biāo)準(zhǔn)一般在每人每月50-100元之間,全國(guó)平均月補(bǔ)助水平僅有26元,根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的最低生活保障。

1.5 救濟(jì)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

資金的來(lái)源一直是農(nóng)村社會(huì)保障的最大難題,是制約農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的根本性問(wèn)題。造成農(nóng)村社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的原因是農(nóng)村社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長(zhǎng)。此外,還有款物發(fā)放的隨意性,扶貧項(xiàng)目的盲目性,挪用救濟(jì)專(zhuān)款的事情時(shí)有發(fā)生等等。

2.建立農(nóng)村低保必要性因素分析

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%,而且貧困農(nóng)民占貧困總?cè)丝诟?據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)90年代,中國(guó)農(nóng)村的貧困人口達(dá)1億多。隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的推行,農(nóng)村貧困人口不斷減少,現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)嚴(yán)重邊緣化,傳統(tǒng)的區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧受到了挑戰(zhàn),迫切需要一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制來(lái)幫助他們脫貧關(guān)注貧困人口,尤其是農(nóng)村貧困人口問(wèn)題是值得重視的。根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)1998年開(kāi)展的全國(guó)貧困殘疾人入戶調(diào)查資料,到2002年底,在全國(guó)2820萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中,殘疾人仍有979萬(wàn),大約占35%。這表明,殘疾人很少能夠通過(guò)扶貧或自身努力擺脫貧困,貧困殘疾人越來(lái)越成為農(nóng)村絕對(duì)貧困人口中的主要部分。在其他農(nóng)村絕對(duì)貧困人口中,又有很多是孤寡老人、長(zhǎng)期慢性病患者,脫貧希望也很小。即使那些擺脫貧困的人,依然有著很大的脆弱性。在沒(méi)有穩(wěn)定的保障制度支持下,他們很難抵御各種自然的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和家庭的風(fēng)險(xiǎn),容易重新陷入貧困。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū),特別是中、西部農(nóng)村地區(qū),這種返貧現(xiàn)象尤為普遍。這種情況就需要有長(zhǎng)期穩(wěn)定規(guī)范的低保制度來(lái)維護(hù)弱勢(shì)群體的生活。作為“社會(huì)最后一道安全網(wǎng)”的最低生活保障,對(duì)于解決貧困人群基本生活問(wèn)題起到了很大的作用。為完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,規(guī)范社會(huì)救助,必須盡快建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。

2.1 經(jīng)濟(jì)因素是建立農(nóng)村低保制度的客觀條件

改革開(kāi)放以來(lái),社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)化的實(shí)現(xiàn),同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)階層發(fā)生了深刻的變化,這種階層變化總體上是積極的,但對(duì)另一部分社會(huì)成員來(lái)說(shuō)是痛苦的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使貧者更貧,富者更富的“馬太效應(yīng)”日益顯現(xiàn),使社會(huì)資源越來(lái)越向擁有資源多的人群流動(dòng),這就造成了兩極分化,產(chǎn)生社會(huì)不公,同時(shí)造成了社會(huì)弱勢(shì)群體增多。我國(guó)的弱勢(shì)群體主要包括老年人、殘疾人、兒童等,現(xiàn)在在此基礎(chǔ)上增加了貧困農(nóng)民、民工、失業(yè)者、下崗工人[8]。再有我國(guó)加入WTO和經(jīng)濟(jì)全球化的影響,部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)新的困難,并由此引發(fā)新的貧困問(wèn)題,農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)增大,隨時(shí)都有風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。在城市中出現(xiàn)的弱勢(shì)群體,如下崗工人、失業(yè)者,政府給予了及時(shí)關(guān)注,高度重視,制定了最低生活保障制度,并用法律法規(guī)給予完善,使城市貧困群體基本生活得到了保障。而農(nóng)村中的弱勢(shì)群體則成為社會(huì)的棄兒。因此,針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)實(shí),應(yīng)盡快建立保障貧困人口的最低生活保障制度。

2.2 土地功能弱化是低保制度建立的催化劑

土地曾經(jīng)是農(nóng)民生活保障的重要基礎(chǔ),改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革和社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立使農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大的變化,耕地減少與農(nóng)業(yè)人口增多的矛盾以及城市的擴(kuò)張不斷侵占原本緊張的耕地,造成部分農(nóng)民失去土地,使土地功能不斷弱化,以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障體系基本解體。農(nóng)村傳統(tǒng)的以土地為基本手段的生活保障體系被削弱,農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭和社會(huì)關(guān)系不可避免的發(fā)生了變化,養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題以及農(nóng)民的貧困問(wèn)題日趨嚴(yán)重。由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害等,土地收益難?；旧?而且完全脫離土地的農(nóng)民和家庭漸多。尤其是那些土地被征用后的農(nóng)民,已經(jīng)不是完全意義上的農(nóng)民,成為社會(huì)“三無(wú)”人群:種地?zé)o田,就業(yè)無(wú)崗,社保無(wú)份[10]。農(nóng)民一旦年老而喪失了勞動(dòng)能力,土地是不會(huì)自動(dòng)地為其提供生活保障的,因此,農(nóng)民沒(méi)土地更無(wú)保障,有土地并不一定有保障。一旦農(nóng)民陷入無(wú)法維持基本生活時(shí),就應(yīng)該有國(guó)家和政府給予支援,這種支援形式理應(yīng)有規(guī)范的最低生活保障起作用,以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、和諧。但農(nóng)村低保的不健全無(wú)法很好的發(fā)揮其作用,這已構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)保障體系的制度性缺陷。

2.3 政策制度因素是低保建立的關(guān)鍵所在

社會(huì)保障制度并不必然和一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),它與政府的政策取向以及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)[11],我國(guó)建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行以農(nóng)業(yè)支持工業(yè),以鄉(xiāng)村支持城市的政策,導(dǎo)致世界上獨(dú)一無(wú)二的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),城鄉(xiāng)不平等的社會(huì)政策環(huán)境嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,能夠富裕起來(lái)的農(nóng)村地區(qū)主要是那些能夠接受到城市經(jīng)濟(jì)輻射的地區(qū)。其他遠(yuǎn)離城市和遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心的貧困地區(qū)還不可能在短期內(nèi)完全擺脫貧困,沒(méi)有外力的介入,很難使其擺脫貧困狀況。目前政府已日趨關(guān)注“三農(nóng)問(wèn)題”,關(guān)注貧困農(nóng)民的生活問(wèn)題,以縮小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定、和諧發(fā)展,社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”,它的作用日益突出,政府已逐步對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行探索、完善,最低生活保障作為社會(huì)最后的安全網(wǎng),它對(duì)于貧困人口的作用是任何事物無(wú)法取代的。因此國(guó)家在探索的基礎(chǔ)上應(yīng)完善推廣,以達(dá)到在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)實(shí)施推行,體現(xiàn)國(guó)家政府對(duì)人民的保障責(zé)任,保障農(nóng)村貧困成員的基本生活,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。最低生活保障制度是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和創(chuàng)新,建立農(nóng)村低保制度是完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要方面。

2.4 原有社會(huì)救助不力是促進(jìn)低保制度建立的重要條件

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),對(duì)于因社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致大規(guī)模的貧困問(wèn)題,最有效的社會(huì)保障是社會(huì)救助。但我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度難以擔(dān)此重任,主要是因?yàn)槲覈?guó)在原有的大規(guī)模的貧困人口的基礎(chǔ)上又新增了大量的農(nóng)民工、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)的農(nóng)民、自然災(zāi)害頻發(fā)而導(dǎo)致的新貧困人口等等,這些已不是個(gè)人問(wèn)題導(dǎo)致的貧困,而是社會(huì)原因的結(jié)果。傳統(tǒng)的社會(huì)救助不僅存在上文論述的很多問(wèn)題,而且是臨時(shí)性補(bǔ)救措施,如全國(guó)搞“社會(huì)幫困”活動(dòng),“送溫暖工程”等等,這些活動(dòng)成本不菲,但收效甚微。針對(duì)社會(huì)救助的這些問(wèn)題,就必須盡快建立規(guī)范的低保制度來(lái)彌補(bǔ)這種缺陷。因此,建立農(nóng)村低保制度是適應(yīng)社會(huì)的需要,是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),應(yīng)盡快建立農(nóng)村低保制度,完善農(nóng)村社會(huì)保障制度,維護(hù)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)業(yè)興,百業(yè)興,農(nóng)村穩(wěn),天下穩(wěn)。妥善處理好農(nóng)民問(wèn)題,縮小城鄉(xiāng)二元差距,才能使社會(huì)和諧發(fā)展和良性運(yùn)行。

3.建立農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策

3.1 轉(zhuǎn)變觀念

第一,傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為貧困是由于個(gè)人的因素造成的,但現(xiàn)在可以承認(rèn)貧困現(xiàn)象主要是由于社會(huì)原因造成的,對(duì)貧困人口進(jìn)行最低生活補(bǔ)助是政府的責(zé)任,獲得低保是農(nóng)民的權(quán)利,農(nóng)民只要認(rèn)為自己具備享受低保的條件,就可以主動(dòng)申請(qǐng)。

第二,把我國(guó)的社會(huì)工作的價(jià)值體系,即社會(huì)價(jià)值、專(zhuān)業(yè)價(jià)值、專(zhuān)業(yè)倫理和操作守則等引入低保建設(shè)中。引入社會(huì)工作的現(xiàn)代價(jià)值觀,如重視人的價(jià)值和尊嚴(yán)、承認(rèn)人的潛能和權(quán)利、人與人之間相互依存并具有相互的社會(huì)責(zé)任、每個(gè)人都有權(quán)利參與社會(huì)生活并通過(guò)合適的手段實(shí)現(xiàn)自己的基本權(quán)利、社會(huì)有義務(wù)促進(jìn)個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)等。

第三,工作人員應(yīng)站在公平與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度深刻認(rèn)識(shí)最低生活保障制度。要轉(zhuǎn)變觀念,低保制度不是一項(xiàng)德政工程,不能看作是黨和政府對(duì)困難群眾的恩賜,它是政府義不容辭的責(zé)任,工作人員更不能鄙視受助者。建立低保制度是政府應(yīng)盡的義務(wù);是政府的基本社會(huì)職責(zé),不是施舍,是政府實(shí)現(xiàn)從管理型到服務(wù)型過(guò)渡的一項(xiàng)重大舉措,政府實(shí)施低保工作的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是以人為本,實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值。

3.2 制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并確定低保對(duì)象

從政府角度出發(fā),低保制度是否可行,關(guān)鍵在預(yù)期收益和預(yù)期成本進(jìn)行比較,只有預(yù)期收益大于預(yù)期成本的決策才有可能付諸實(shí)施。要完善農(nóng)村低保制度就必須制定合理的最低生活保障線,此線的制定要綜合考慮維持農(nóng)民物質(zhì)生活的需要、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政和村集體的承受能力及物價(jià)上漲指數(shù)等因素,并且保障線應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高和物價(jià)上漲的幅度的變化逐步調(diào)整和提高。同時(shí)又要防止因保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而影響經(jīng)濟(jì)效率。我國(guó)可以參照實(shí)施社會(huì)救助已久的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),他們制定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的方法有四種:市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法。無(wú)論采取哪種方法,都要從實(shí)際情況出發(fā),制定適合本地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象要全面調(diào)查了解掌握貧困家庭成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況。農(nóng)村低保對(duì)象界定較為困難,農(nóng)民收入受多種因素影響,他們收入不固定,這種收入的隨意性和不穩(wěn)定性,使收入貨幣化困難。因此要結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定,分類(lèi)分情況制定出屬于低保對(duì)象的條件和范圍,嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行。另外還應(yīng)建立低保對(duì)象的個(gè)案資料,了解其家的經(jīng)濟(jì)情況的變化,也可以從中找出貧困的原因,對(duì)癥下藥,根治貧困。

3.3 合理籌集農(nóng)村最低生活保障資金

資金問(wèn)題是建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的核心問(wèn)題,我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障金是由財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)的。問(wèn)題在于農(nóng)民本身生活就很貧窮,征集資金對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑雪上加霜?；仡櫝鞘械捅＝ㄔO(shè)的過(guò)程中,資金問(wèn)題始終作為一個(gè)重要的因素制約著城市低保推廣的速度和規(guī)模。因此在農(nóng)村低保建設(shè)過(guò)程中要吸取其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),要處理好資金的籌集和如何有效利用的問(wèn)題。原則上,保障資金以省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政和村集體合理負(fù)擔(dān)為主、社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助為輔。各級(jí)財(cái)政及村集體的分擔(dān)比例,應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際確定。一般說(shuō)來(lái),鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體負(fù)擔(dān)比例應(yīng)大一些;鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件較差的地方,省、市、縣各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例應(yīng)小一些。同時(shí)要提高資金的使用效率與效果,在風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下可使低保資金保值增值?？傊荒茏尩捅ＹY金成為農(nóng)民負(fù)擔(dān),否則事與愿違,引起農(nóng)民不滿。各級(jí)財(cái)政部門(mén)必須就農(nóng)村低保資金,列入政府預(yù)算。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)年度低保資金預(yù)算和縣級(jí)民政部門(mén)提出的用款計(jì)劃,及時(shí)將農(nóng)村低保資金撥付到縣級(jí)民政部門(mén)?？h級(jí)民政部門(mén)要設(shè)立農(nóng)村低保資金專(zhuān)戶,實(shí)行專(zhuān)戶管理,專(zhuān)款專(zhuān)用,并負(fù)責(zé)按季度發(fā)放到戶。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)村低保制度建設(shè),完善其法律法規(guī)體系

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度主要依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)政策實(shí)施,缺乏法律的規(guī)定性,僅除一部《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對(duì)五保戶對(duì)象作了較為明確的規(guī)定外,再無(wú)法律條文對(duì)此以外的對(duì)象作出明確規(guī)定。法律制度的欠缺給低保制度帶來(lái)一系列問(wèn)題,如保障對(duì)象不明確、保障資金來(lái)源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。因此低保制度建設(shè)應(yīng)盡快法制化、規(guī)范化管理,防止低保資金挪用擠占。最低生活保障各項(xiàng)措施要通過(guò)《最低生活保障法》來(lái)加以確認(rèn),按照一定的程序運(yùn)行,包括請(qǐng)、調(diào)查、審查、審批、發(fā)放等。只有以法律的形式規(guī)定下來(lái)才能從根本上保證最低生活保障制度的權(quán)威性和連續(xù)性,才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制軌道,從而確保每一個(gè)公民的基本生活權(quán)益不受侵害。同時(shí)民政部門(mén)要設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu),配置專(zhuān)職人員。加強(qiáng)法律制度建設(shè),監(jiān)督低保執(zhí)行情況。

4.總結(jié)

農(nóng)村最低生活保障,作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的最后一道安全網(wǎng),應(yīng)迅速及時(shí)建立起來(lái),國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)加快推進(jìn)這項(xiàng)制度,逐步擴(kuò)大覆蓋面,使其規(guī)范化,使農(nóng)民中的貧困弱勢(shì)群體不至于陷入衣食無(wú)著的境地,體現(xiàn)社會(huì)公平與正義,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,縮小城鄉(xiāng)差距,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介:左小彩(1972—),女,碩士,新鄉(xiāng)學(xué)院社科部講師,研究方向?yàn)轳R克思主義理論與大學(xué)生思想政治教育問(wèn)題。