摘 要： 傳統(tǒng)的高校管理體制始終未能解決好我國高校與政府、社會的關(guān)系，也未能處理好高校內(nèi)部各方面之間的關(guān)系。從“公司治理”借鑒而來的“高校治理”是一種新的高校管理體制，協(xié)商民主是與選舉民主相并列的一種民主制度。在高校管理體制創(chuàng)新中引進(jìn)協(xié)商民主制度對于調(diào)整高校內(nèi)外部之間的各種關(guān)系、構(gòu)建高校治理結(jié)構(gòu)具有重要的價(jià)值。

關(guān)鍵詞： 公司治理； 高校治理； 協(xié)商民主

中圖分類號： G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 1673-8381（2009）02-0043-05

我國高等教育改革始于高等教育管理體制改革，在建立現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，現(xiàn)代企業(yè)制度的理念和經(jīng)驗(yàn)被引進(jìn)到高校管理之中，高校治理就是其中之一?！案咝Ｖ卫怼币辉~是從“公司治理”（Corporate Governance）移植而來，討論高校管理與高校治理的關(guān)系應(yīng)以弄清公司治理與公司管理的關(guān)系為基礎(chǔ)。協(xié)商民主作為與選舉民主并列的兩種民主制度之一，在高校治理中具有重要的意義。

一、高校管理與高校治理

（一）傳統(tǒng)的高校管理及弊端

傳統(tǒng)的高等學(xué)校管理包括政府對高校的管理和高校內(nèi)部管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宏觀的高等教育系統(tǒng)是一個(gè)相對封閉的系統(tǒng)，教育部和各省、市教育廳代表同級政府直接管理所屬高校，高校與政府是上下級關(guān)系，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)由組織部門任命，學(xué)校經(jīng)費(fèi)由政府劃撥，招生計(jì)劃由主管部門下達(dá)，專業(yè)設(shè)置等由主管部門審批，在重大事項(xiàng)上學(xué)?；緵]有辦學(xué)自主權(quán)，社會很少參與高等教育事宜。微觀的高等學(xué)校內(nèi)部亦按照官僚制的邏輯關(guān)系，院系領(lǐng)導(dǎo)由學(xué)校任命，經(jīng)費(fèi)由學(xué)校分配，行政領(lǐng)導(dǎo)管理教師，教師管理學(xué)生。

我國改革開放30年來，高等教育管理體制改革一直致力于解決高等教育宏觀管理和微觀管理的諸多問題。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，盡管情況發(fā)生了很大的變化，然而，在高校的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系方面并未得到根本的改善，有的矛盾甚至越來越激化，概括起來表現(xiàn)在以下四個(gè)方面,即:高校與政府關(guān)系中的政府本位；高校與社會關(guān)系中的高校本位；行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系中的行政本位；教師與學(xué)生關(guān)系中的教師本位［1］。

面對上述老生常談的問題，我們需要從管理學(xué)上來探究問題的本質(zhì)。管理所要解決的問題是資源的有限性和目標(biāo)的無限性之間的矛盾，管理的目標(biāo)是使有限的資源發(fā)揮最大的效益，高等教育管理的任務(wù)是合理調(diào)配和使用有限教育資源，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)為國家培養(yǎng)更多更好的人才、創(chuàng)造更多更好的科研成果和為社會提供更多更好的服務(wù)的目的。高等教育管理的最高目標(biāo)是追求最好的“效益”，因而需要權(quán)力主導(dǎo)中心，確保效益的實(shí)現(xiàn)。那么，在高校與政府關(guān)系中政府就成為權(quán)力主導(dǎo)中心，在高校與社會關(guān)系中高校就成為權(quán)力主導(dǎo)中心，在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系中，以校長為代表的行政組織就成為權(quán)力主導(dǎo)中心，在教師與學(xué)生關(guān)系中教師就成為權(quán)力主導(dǎo)中心。

從資源的有限性和目標(biāo)的無限性這一矛盾出發(fā)，權(quán)力主導(dǎo)中心的形成似乎是邏輯的必然，然而，“隨著高等教育的制度變遷和高等教育管理體制改革的系統(tǒng)化，這種以‘效益為根本價(jià)值取向的高等教育管理模式被證明恰恰是高等教育管理缺乏效益的根本癥結(jié)所在”［2］。上述邏輯在官僚組織中也許有效，然而，在“工作等級極為平坦，聯(lián)合方式相當(dāng)松散”（伯頓?克拉克語）的學(xué)術(shù)組織中則不然。由若干權(quán)力主導(dǎo)中心所鏈接的“管理結(jié)構(gòu)”嚴(yán)重忽視高等教育組織的學(xué)術(shù)性和自治性，忽視現(xiàn)代社會對高校的參與性，忽視以教授為主體的教師群體的學(xué)術(shù)權(quán)力，忽視學(xué)生群體在教育教學(xué)過程中的主體性，表面上看是追求教育的效益，實(shí)際上卻違背了高等教育組織運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，欲速而不達(dá)。

（二）高校與上市公司之比較

與上市公司相比，高校有諸多相似性。因而，可以將整治上市公司股市病的“治理結(jié)構(gòu)”引進(jìn)到高校管理之中。

1.上市公司與高校都是法人組織，是獨(dú)立的市場主體。

2.上市公司與高校都是開放的系統(tǒng)。上市公司與普通公司的最大區(qū)別是他們通過上市獲得了遠(yuǎn)比普通公司廣泛得多的投資來源，公司的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)力等由此發(fā)生了“質(zhì)”的變化，公司不再僅僅屬于公司“內(nèi)部人”及其上級主管部門。上市公司從多大范圍“圈”來了錢，就在多大范圍內(nèi)對股東負(fù)責(zé)，保證投資者的利益。高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)大部分來自于納稅人，一部分來自于學(xué)生學(xué)費(fèi)，一部分來自于社會捐資，高校與政府的關(guān)系及高校內(nèi)部各行為主體之間的關(guān)系不是上下級的關(guān)系，而是相互制約的關(guān)系，高校除了對政府負(fù)責(zé)以外，還要對所有的納稅人、學(xué)生及捐資者負(fù)責(zé)。 3.上市公司必須考慮廣大股東的利益，需要更多“利益相關(guān)方”參與民主管理，即公司治理；高校是學(xué)術(shù)組織，是底部厚重、權(quán)力下沉的組織，廣大教師對高校發(fā)展最有發(fā)言權(quán)，同樣需要教師參與的民主管理。

傳統(tǒng)的高?！肮芾斫Y(jié)構(gòu)”的重心是上級對下級的管理，構(gòu)建高?！爸卫斫Y(jié)構(gòu)”就是要打破自上而下的官僚體制，從制度上重新劃分各利益相關(guān)方，即各治理實(shí)體的權(quán)力與責(zé)任，重新安排他們在組織運(yùn)作過程中的相互關(guān)系，使開放系統(tǒng)中的任何一方在制約他方的同時(shí)也受到他方的制約，包括政府與高校之間的相互制約，高校與社會之間的相互制約，學(xué)校行政管理人員與教師之間的相互制約，教師與學(xué)生之間的相互制約。

類同于公司治理與公司管理的關(guān)系，高校治理是一種新的高等教育管理模式，是政府、社會團(tuán)體和職業(yè)界、高校行政人員、教學(xué)科研人員、學(xué)生等共同參與的基于合作伙伴關(guān)系的多元化的高校利益相關(guān)者治理模式，權(quán)力與利益是它的基礎(chǔ)，合作關(guān)系是它的基本架構(gòu)，利益相關(guān)者之間的協(xié)商民主是它的決策機(jī)制。

二、協(xié)商民主的內(nèi)涵及其價(jià)值

（一）什么是協(xié)商民主

協(xié)商民主（deliberative democracy）是20世紀(jì)90年代以來在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論。關(guān)于協(xié)商民主，政治學(xué)家從不同的角度予以界定，米勒、亨德里克等人把協(xié)商民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式，在這種體制中，每個(gè)公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達(dá)意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點(diǎn)，在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策。瓦拉德斯等人則認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達(dá)成共識，通過公共協(xié)商（Public Deliberation）制定決策［3］。簡言之，協(xié)商民主就是所有受到?jīng)Q策影響的公民或其代表都能參與集體決策，而集體決策是秉持理性與無私態(tài)度的參與者，通過討論、協(xié)商的方式來形成。

與協(xié)商民主相關(guān)的另一個(gè)被廣泛運(yùn)用的概念是民主協(xié)商，協(xié)商民主是一種民主制度，民主協(xié)商是協(xié)商民主的具體過程，是保證協(xié)商民主制度實(shí)施的手段。

（二）協(xié)商民主的價(jià)值

民主作為一種政治理想具有世所公認(rèn)的價(jià)值，是一個(gè)國家政治發(fā)展的重要指標(biāo)。古希臘時(shí)期，民主被理解為“人民統(tǒng)治”，公民大會協(xié)商議事被看作是民主的重要標(biāo)志?，F(xiàn)代民族國家建立以來，隨著人口的增加和疆域的擴(kuò)大，公民大會協(xié)商議事變得不再可行，作為代議制民主的選舉便成了民主的基本標(biāo)志，自由選舉成為評價(jià)一國政治是否民主的重要指標(biāo)。于是，民主被理解為通過自由選舉、按照多數(shù)原則選擇政府領(lǐng)導(dǎo)人來制定公共政策，實(shí)施公共管理。

然而，選舉民主關(guān)注的是誰適合當(dāng)“統(tǒng)治者”，而不是如何“統(tǒng)治”，自由選舉的制度安排側(cè)重于民主的“準(zhǔn)入”程序而不是民主的決策過程。人們對此提出質(zhì)疑：民主難道僅僅意味著4年或5年1次的自由選舉嗎？由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人所制定的公共政策就真的能體現(xiàn)民意嗎？實(shí)踐反復(fù)證明，在不同的國家和地區(qū)選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)人多次作出違背選舉人意志的決策，并帶來嚴(yán)重的后果。面對上述質(zhì)疑及決策中出現(xiàn)的問題，西方許多民主理論家近年來提出了協(xié)商民主理論，并成為相關(guān)領(lǐng)域討論的熱門話題。協(xié)商民主被認(rèn)為是破解選舉民主困境、彌補(bǔ)選舉民主缺陷的民主形式。民主作為一個(gè)過程可劃分為三個(gè)階段：選舉、決策和監(jiān)督，協(xié)商民主作用于第二個(gè)階段，即不同利益群體參與管理過程，充分表達(dá)各自利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上產(chǎn)生公共政策或?yàn)楣矝Q策提供依據(jù)。簡言之，協(xié)商民主是對選舉民主的補(bǔ)充，是將民主引入決策過程，以承認(rèn)利益多元化為前提，保證決策協(xié)調(diào)各方利益，最終謀求社會和諧。

（三）協(xié)商民主在地方民主政治中的運(yùn)用

2006年2月頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！边@一表述意味著協(xié)商民主是我國民主建設(shè)的重要形式之一。近年來，協(xié)商民主在中國地方民主政治發(fā)展中得到成功的運(yùn)用。以浙江省為例，省市人大立法過程中的協(xié)商程序、省政協(xié)常委會邀請公民代表就公眾關(guān)心的社會熱點(diǎn)問題進(jìn)行的討論和對話，各級政府相關(guān)部門和消費(fèi)者協(xié)會就水電價(jià)格等問題舉行的聽證會以及村民的民主懇談會等等，諸如此類的地方民主的新形式都包含著豐富的協(xié)商民主的價(jià)值意蘊(yùn)［3］ 。

三、協(xié)商民主在高校治理中的運(yùn)用

盡管高校與上市公司有諸多相似性，但是由于高校在組織結(jié)構(gòu)上比上市公司復(fù)雜得多，相應(yīng)的，高校構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)也比上市公司困難得多。迄今為止，無論是發(fā)達(dá)國家還是我國的高校，尚未構(gòu)建真正符合高校運(yùn)行規(guī)律的治理結(jié)構(gòu)。從高校管理民主化出發(fā)，在高校管理體制創(chuàng)新中引進(jìn)協(xié)商民主制度，運(yùn)用協(xié)商民主的理念與方法，“在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”［4］，對于構(gòu)建高校治理結(jié)構(gòu)具有重要的價(jià)值。

（一）協(xié)商民主在政府與高校關(guān)系中的運(yùn)用

政府與高校關(guān)系中的政府本位表現(xiàn)在諸多方面，最關(guān)鍵的是校長任命制度和撥款制度。布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》中把高等教育分為認(rèn)識論哲學(xué)和政治論哲學(xué)［5］，我國政府持后一種哲學(xué)觀，視高校為政治實(shí)體。在權(quán)力下放的運(yùn)動中，盡管政府向高校下放多種權(quán)力，但是在校長任命和撥款制度上沒有任何的松動，反映了人權(quán)與財(cái)權(quán)在政府與高校關(guān)系中的重要地位。無論權(quán)力怎么下放，只要抓住人權(quán)和財(cái)權(quán)，政府就從根本上管理著高校。

基于我國的國情，校長（包括書記）及其他校級領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)在短期內(nèi)不可能下放，不會按照民主選舉的方式產(chǎn)生，且國外的高校校長并非全部由選舉產(chǎn)生，因此校長由政府任命也未嘗不可。但是，現(xiàn)行的不透明的民意測驗(yàn)、組織考察、最后由政府任命的方式必須改革，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)協(xié)商民主制度，在民意測驗(yàn)和組織考察的基礎(chǔ)上，由上級組織部門主持，與高校學(xué)術(shù)組織代表、工會代表、學(xué)生代表等共同協(xié)商確定校長及其他校級干部，最后由政府任命。我們常說“群眾的眼睛是雪亮的”，通過與群眾代表協(xié)商產(chǎn)生的校長及領(lǐng)導(dǎo)班子一定有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，也一定會產(chǎn)生強(qiáng)大的向心力和凝聚力。

在我國高校中有所謂“跑‘部‘錢進(jìn)”之說，政府掌握的各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有權(quán)力尋租之嫌。在政府與大學(xué)之間，世界上許多國家建立了中介撥款機(jī)構(gòu)，如英國的高等教育基金委員會、印度的大學(xué)撥款委員會以及美國各州的高等教育管理委員會或協(xié)調(diào)委員會。政府根據(jù)相關(guān)法律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定高等教育經(jīng)費(fèi)總額，通過大學(xué)撥款委員會向各高校分配經(jīng)費(fèi)，具體過程不予過問。中介撥款機(jī)構(gòu)由相關(guān)高校的校長兼職組成撥款委員會，共同協(xié)商撥款事宜。我國目前尚無此類成熟的中介組織，可以嘗試在政府有關(guān)部門的主持下，組織相關(guān)高校校長民主協(xié)商對各高校的撥款，盡管會有很多矛盾，但畢竟是通過協(xié)商民主的方式進(jìn)行，撥款過程透明，最后的結(jié)果會有相對的公平性和合理性。

高校外部治理的關(guān)鍵是政府與學(xué)校的關(guān)系，在校長任命和撥款方式方面運(yùn)用協(xié)商民主可望有效地緩解傳統(tǒng)高教管理體制中政府與學(xué)校關(guān)系的矛盾，政府既不失對高校的掌控，又能充分調(diào)動高校自我治理的積極性。

（二）協(xié)商民主在高校與社會關(guān)系中的運(yùn)用

高校的教學(xué)、科研和社會服務(wù)三項(xiàng)職能是通過產(chǎn)生社會價(jià)值和功能來實(shí)現(xiàn)的，高校必須從象牙塔中走出來，開門辦學(xué)，吸收社會各界參與，盡可能滿足納稅人、投資人（學(xué)生及家長）和捐資人的需求。從現(xiàn)狀來看，高校在專業(yè)設(shè)置、制定培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)計(jì)劃及教學(xué)組織形式、科研課題立項(xiàng)、科研成果評價(jià)等方面基本上是學(xué)校從現(xiàn)有條件和需要出發(fā)，以學(xué)校為本位。20世紀(jì)中期以后，高等學(xué)校從社會邊緣走向社會中心，一方面高校成為社會的樞紐機(jī)構(gòu)，引領(lǐng)社會前進(jìn)的方向；另一方面社會是高校立命安身之所，社會需要為高校的終極需要，離開社會需要而追求自身發(fā)展是沒有出路的。因此，高校在培養(yǎng)人才和科學(xué)研究等重大事項(xiàng)上必須面向社會，走出去、請進(jìn)來，通過民主協(xié)商廣泛征求社會團(tuán)體、職業(yè)界人士的意見，推動高校教學(xué)與科研的改革，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展培養(yǎng)一流的人才，為提高生產(chǎn)力水平提供一流的科研成果。

（三）協(xié)商民主在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系中的運(yùn)用

行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系一直是高等教育管理研究中的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，研究的結(jié)論眾口一詞：高校行政權(quán)力過于強(qiáng)大，學(xué)術(shù)權(quán)力被侵占和剝奪。處于弱勢地位的以教授為首的教師群體一直憤憤不平，為爭取學(xué)術(shù)權(quán)力在抗?fàn)帯⒃谠V求；而以校長為首的行政管理人員也心懷委屈，他們中的大多數(shù)都是教師身份，不乏博士、教授，他們深知學(xué)術(shù)權(quán)力的重要性，為什么到了行政崗位上就站在了教師的對立面呢？他們?yōu)閷W(xué)校的發(fā)展不辭辛勞甚至犧牲了自己的專業(yè)，為什么反被指責(zé)侵占和剝奪了教師的學(xué)術(shù)權(quán)力呢？為解決行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾，通常的提法是學(xué)術(shù)權(quán)力管理學(xué)術(shù)事務(wù)，行政權(quán)力管理非學(xué)術(shù)事務(wù)。高校是學(xué)術(shù)組織，除了后勤事務(wù)外其他的任何一件事都應(yīng)該是學(xué)術(shù)事務(wù)，至少與學(xué)術(shù)有關(guān)，如學(xué)校各級干部的聘用、高校征地、貸款、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、學(xué)校定位及發(fā)展路徑等。事實(shí)上，在最微觀層次的教學(xué)、科研中，教師已經(jīng)擁有較大的自主權(quán)，如教什么、怎么教；研究什么、如何研究，基本上是教師說了算。教師要爭取的權(quán)力是在關(guān)涉學(xué)校發(fā)展的重大事務(wù)上，即希望參與學(xué)校重大事務(wù)的決策。教師出身的教授、博士一旦當(dāng)上了校長、處長，就有了重大事務(wù)的決策權(quán)。由于校長、處長是由上級任命的，他們在決策時(shí)首先要對上級負(fù)責(zé)，當(dāng)上級要求與下級利益發(fā)生矛盾時(shí)，他們往往會以犧牲下級利益為代價(jià)而滿足上級的需要。可見，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾發(fā)生在學(xué)校重大事務(wù)的決策領(lǐng)域，這里，校長、處長就是握有決策權(quán)的官員而不是教師。這是問題的關(guān)鍵所在，從這個(gè)角度看問題，教師出身的官員也就不會感到委屈了。

行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系是高校治理最重要的內(nèi)容之一，在現(xiàn)行干部制度的條件下，協(xié)調(diào)二者關(guān)系最有效的辦法是決策過程的民主化，即將協(xié)商民主制度引進(jìn)決策過程。毫無疑問，高校黨委常委會和校長辦公會是最終決策機(jī)構(gòu)，目前存在的問題是，在進(jìn)行重大決策之前缺少調(diào)查研究和意見征求，一般是決策以后在一定范圍內(nèi)通報(bào)，有的決策透明度低，絕大多數(shù)教師不知情。例如，有的高校貸款幾億甚至幾十億，教師全然不知，等到事情穿皰后，教師怎么會沒有意見呢？

協(xié)商民主作為一種制度安排引進(jìn)到?jīng)Q策過程之中，就是要求在最終決策之前進(jìn)行廣泛的協(xié)商。具體來說，依據(jù)我國《高等教育法》第四十二條，建立健全學(xué)術(shù)委員會制度，以確保學(xué)者專家參與學(xué)校重大事務(wù)決策的權(quán)力落到實(shí)處；遵照《高等教育法》第四十三條，進(jìn)一步建立健全“以教師為主體的教職工代表大會”制度，將教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的權(quán)力落到實(shí)處；建立健全校務(wù)委員會制度，吸收適當(dāng)教授代表參與學(xué)校重大事務(wù)的決策。黨中央在重大決策之前召集各民主黨派、黨外人士進(jìn)行民主協(xié)商，為高校決策提供了榜樣。在涉及學(xué)校發(fā)展的重大決策中，根據(jù)構(gòu)建高校治理結(jié)構(gòu)的需要，必須從制度上規(guī)定協(xié)商民主的程序和參與協(xié)商的人員，保證民主協(xié)商的實(shí)施，保證學(xué)術(shù)權(quán)力在重大決策中發(fā)揮作用。

（四）協(xié)商民主在高校教師與學(xué)生關(guān)系中的運(yùn)用

師生關(guān)系是高校中最重要的人際關(guān)系，是高校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容。從高等教育民主化來說，學(xué)生是高校治理的主體之一；從高等教育收費(fèi)來說，學(xué)生是消費(fèi)主體，對高校提供的教育服務(wù)最有發(fā)言權(quán)；從教育教學(xué)的雙邊活動來說，人才培養(yǎng)質(zhì)量在很大程度上取決于學(xué)生的積極性和對學(xué)習(xí)的主動參與。因此，高校的專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)計(jì)劃的制定、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法的選擇，甚至學(xué)校發(fā)展的重大事務(wù)都不能是教師說了算，教師本位必須打破，應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生參與制度，吸收學(xué)生參與決策。學(xué)生作為協(xié)商民主制度的重要利益相關(guān)方，與教師是平等的關(guān)系、合作的關(guān)系，共同的利益是學(xué)生參與民主協(xié)商，建立新型師生關(guān)系的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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(責(zé)任編輯 張向鳳)