孔令國

摘要:師資政策是高等教育政策體系中最重要、最核心的政策之一。在我國,國家政策取向與高等教育之間的互動關系始終對高等教育發(fā)展起著主導作用。在數(shù)十年的計劃經(jīng)濟體制下,形成了由政府計劃主[JP2]導的、封閉靜態(tài)和實行編制、身份管理的高校師資政策體制。經(jīng)過市場取向的改革,高校與社會、市場發(fā)生了直接關系,師資系統(tǒng)實現(xiàn)了開放與流動,師資管理實現(xiàn)了以崗位管理為中心的動態(tài)、激勵的多維管理。但現(xiàn)行師資政策體制仍存在缺陷,需要從政府與高校的關系和高校自身兩個視角深化改革,以適應現(xiàn)代化、國際化高等教育發(fā)展的要求。

關鍵詞:高校師資政策;政府;市場

中圖分類號:G64920

文獻標識碼:A

文章編號:1673-8381(2009)06-0049-05

一、問題的提出及概念界定

高校教師是大學學術活動的直接承擔者,高校師資在大學組織運行過程中的諸多子系統(tǒng)中處于主體性地位,是學校的核心競爭力。師資政策是高等教育政策體系中最重要、最核心的政策之一。深化高校師資政策改革,構建適應社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和高等教育現(xiàn)代化、國際化發(fā)展要求的師資政策體制是一個重大課題。

政策屬于上層建筑范疇。在一定的上層建筑系統(tǒng)中,政策取向集中反映上層建筑的性質。在不同的經(jīng)濟體制和社會環(huán)境下,會產(chǎn)生不同的師資政策體制。一方面,高等教育的發(fā)展推動著師資政策的發(fā)展,另一方面,高等教育的發(fā)展又極大地受制于師資政策,為實現(xiàn)師資政策目標服務。社會環(huán)境、高校、師資隊伍構成了一個亞社會生態(tài)系統(tǒng),它們之間通過師資政策這一紐帶實現(xiàn)交流、互動、共生,也就是說,社會環(huán)境政府高校師資隊伍師資政策,構成了交流、互動、共生的關系。

新中國成立以來,高等教育經(jīng)歷了多次重大變化與發(fā)展,國家政策取向與高等教育之間的互動關系始終對高等教育的發(fā)展起著主導作用。審視我國高等教育所走過的歷程,可以就高校師資政策的基本特征得出幾點結論:

1社會經(jīng)濟體制的變化極大地影響著高校師資政策,而高校師資政策的變化又直接制約著高校師資隊伍的建設與發(fā)展。比如教師在政治上曾被稱為“臭老九”,在經(jīng)濟上曾經(jīng)是嚴重的“腦體倒掛”,師資流動一度“一江春水向東流”、“孔雀東南飛”,諸如此類現(xiàn)象和師資隊伍的每一次波動,都是政策影響的直接結果。

2與經(jīng)濟改革和其他社會領域改革相比較,高校師資政策改革呈現(xiàn)出比較明顯的滯后性。由此導致在師資政策運行過程中,社會與高校間、高校與高校間以及政策本身與高校和社會間產(chǎn)生種種“不適應癥”。

3社會經(jīng)濟發(fā)展的地域性差異導致同樣的師資政策產(chǎn)生出不同的效應,因此,在政策實施過程中,政策整合非常重要。

本文以政府與高校的關系問題、師資任用制度問題、分配激勵機制問題為重點,從歷史的視角,分別對計劃經(jīng)濟體制下和市場經(jīng)濟體制下的師資政策體制特征進行評析,并就深化高校師資政策改革提出建議。1992年是我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉折的分水嶺,本文也大體以1992年作為評析不同體制下的師資政策體制的分界線。

本文中的普通高等學校是指各級國有以通過國家規(guī)定的專門入學考試的高級中學畢業(yè)生為主要培養(yǎng)對象的全日制大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校、高等職業(yè)學校師資是指勝任學校教師工作的專業(yè)技術人才。師資政策是指圍繞師資資源配置及師資隊伍建設與管理的一系列問題,諸如管理、錄用、聘任、培養(yǎng)、培訓、職務晉升、交流、人才引進、評價、考核、激勵和保障等等,而制定的所有法律、規(guī)章、制度的總稱。師資政策制定、改革和實施的主體是指各級政府及其教育行政主管部門和普通高等學校。

二、政府計劃主導的師資政策體制特征

新中國成立以后,在數(shù)十年的計劃經(jīng)濟體制下,形成了由政府計劃主導的,封閉靜態(tài)和實行編制、身份管理的高校師資政策體制,其基本特征為:

(一)政府主導

在計劃經(jīng)濟體制下,政府是高等教育資源配置的唯一主體,政府與高校是“婆媳關系”,大學成為政府機關的附屬物,缺乏自主辦學權和獨立決策權,師資政策的決策、規(guī)劃、制定乃至實施,均是以政府及其教育行政主管部門為主導進行的,由國家對師資資源進行統(tǒng)一配置和管理。高校教師在身份上是國家工作人員,其調動、調整、錄用、補充都成為國家計劃的一部分。高校缺乏師資調配權,教師更沒有個人選擇權,教師個體流動是被動的。師資的培養(yǎng)進修由政府統(tǒng)籌規(guī)劃,主要依托于國內高校有計劃地開展。

(二)封閉靜態(tài)的體內循環(huán)

與計劃經(jīng)濟體制相適應,高校師資政策基本上是一個封閉的靜態(tài)的體制。在這個體制下,形成了人員的單位和部門所有制,教師成為“單位人”,其人事關系、福利待遇等完全隸屬于所在學校,與學校之間是一種人身依附關系,人才合理流動困難重重。具體表現(xiàn)為:一是師資培養(yǎng)體系呈現(xiàn)封閉性和單一性。師資培養(yǎng)基本上是在高校系統(tǒng)體內循環(huán),而且是有嚴格計劃的,主要方式是由高校接受教師進修和國內訪問學者。二是學術交流開放度很小。從國際看,學術交流只局限在少數(shù)重點高校以及少數(shù)教師范圍內,交流的范圍又大多局限于當時少數(shù)的社會主義國家。從國內看,高校間、學校內部各系間、高校與社會間缺乏人才和學術上的交流與合作,高校教師處于學術封閉狀態(tài),業(yè)務水平的提高受到嚴重影響。三是師資供給體內循環(huán)。高校普遍采取吸收本校優(yōu)秀畢業(yè)生留校任教的做法,而這些青年教師又受到資深老教師和原先留校教師的輔導,有的學校甚至形成了師徒同室、三代同系、四世同堂的局面,學術上近親繁殖現(xiàn)象嚴重。

(三)“編制—職務—身份”的一維管理

在計劃經(jīng)濟體制下,高校師資系統(tǒng)是一個非常典型的等級晉升的人力系統(tǒng),它以編制為核心,實行“編制—職務—身份”靜態(tài)的一維管理,突出“身份”本位。其主要內容包含:(1)將教師納入國家機關工作人員范圍并突出身份、職務管理。高校教師具有國家干部身份,教師職務終身制,在師資任用上,職務和職稱合一。(2)強化編制管理。(3)教師工資標準全國劃一,經(jīng)濟待遇低下。沒有建立起科學的體現(xiàn)按勞分配的工資制度,實行指令性工資制度,基本上按學歷、職稱職務、工齡、教齡進行工資分配。這種工資制度一方面忽視了教育工作和教師勞動的特點,強化了官本位思想;另一方面,教師間工資差距很小,工資調節(jié)機制微弱,工資制度失去激勵作用。(4)缺乏競爭性的評價、考核和激勵機制。政府和學校用一些形式化的指標、行政化的杠桿,如工齡、年齡、科研經(jīng)費獲取量、論文字數(shù)、得獎和兼職情況等,代替學術性的評價體系,評價機制不科學,學術激勵機制微弱,導致師資隊伍競爭動力、創(chuàng)新活力嚴重不足。

綜上所述,計劃經(jīng)濟體制下普通高校師資政策體制的基本特征可以歸納為:政府主導高校,高校附屬于政府,與社會較少發(fā)生直接聯(lián)系;高校及其師資系統(tǒng)基本上處于封閉靜止狀態(tài),高校間、高校與外界缺乏聯(lián)系與交流;教師職務終身制,師資隊伍缺乏流動活力和競爭動力。

三、市場取向的師資政策體制特征

上世紀90年代以來,政府和高校在打破長期實行的政府計劃主導的師資政策體制的基礎上,進行了以下放管理權限、盤活用人機制和增強競爭動力為主要內容的師資政策改革,形成了現(xiàn)行的師資政策體制,其基本特征主要有三:

(一)市場取向

主要體現(xiàn)為教師身份由單位人向社會人轉變,師資任用由所有制向聘用制轉變,師資管理由身份管理向崗位管理轉變。具體內容為:(1)簡政放權,按照政事分開原則,政府對高校的管理由直接行政管理轉變?yōu)楹暧^調控管理。(2)實行教師資格制度。這一國家法定的職業(yè)許可證制度的實行,標志著教師職業(yè)準入機制和來源多元化制度正在形成。但是目前還沒有向社會認證,師資資源還局限于高校系統(tǒng)本身。(3)改革教師編制管理制度,實行教師聘任制。教師聘任制是現(xiàn)代大學制度的基本內容。從教師職稱評審制到職位聘任制的轉變,意味著師資管理實現(xiàn)從身份管理向職位管理的轉變。教師聘任制改革是高校人事制度較深層次的改革。(4)推行人事代理制度。人事代理制度的特點是人才的“所有權”與“使用權”分離,從而逐步實現(xiàn)人力資源配置市場化、人員使用契約化和服務保障社會化,高校教師從以前的“單位人”轉化為“社會人”。人事代理制度與聘任制緊密關聯(lián),是適應市場經(jīng)濟發(fā)展和用人制度轉變而產(chǎn)生的一種新型人事管理制度,但它也還是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的產(chǎn)物,隨著社會保障體系的不斷完善,最終需要建立起功能健全的師資市場,實行完全意義上的聘任合同制。

(二)開放動態(tài)的體外循環(huán)

市場經(jīng)濟催生了師資管理流動、開放的動態(tài)模式。市場正在逐步成為師資資源配置的基礎性手段,突出“人”本位,強調開放,追求效率。高校推倒了人才壁壘,建立相對穩(wěn)定的骨干人員和出入有序的流動人員相結合的人才資源開發(fā)機制。建立人才雙向流動機制,高校教師流向社會,社會人才流入高校。形成彈性靈活的用人機制,以優(yōu)惠政策和優(yōu)厚待遇廣攬人才。采取固定編制與流動編制相結合的師資模式,將一些新聘任的青年教師和實行人事代理制度的教師以及兼職教師納入流動編制,校際之間互聘、聯(lián)聘教師。

(三)崗位互動與業(yè)績激勵的多維管理

師資管理以崗位管理為核心,以激勵機制為動力,按需設崗,以崗定薪,開放流動,有限期聘用與無限期聘用相結合,師資管理逐步實現(xiàn)法制化。具體內容包括:(1)實行以聘任制為核心的崗位管理。教師與學校在平等自愿的基礎上通過簽訂聘用合同,實現(xiàn)由“身份管理”向“崗位管理”的轉變,淡化“身份”,強化“崗位”,破除職務“終身制”,建立起“職務能上能下”的用人機制。(2)強化教師評價、激勵機制,突出業(yè)績與貢獻標準。通過工資制度和分配制度改革,一方面大幅度提高教師經(jīng)濟收入,滿足教師基本的生活需要和物質安全需求,使教師能夠過上一種體面的生活;另一方面采取存量不動、增量拉開的辦法,將教師的工資收入與崗位職責、工作業(yè)績和貢獻直接掛鉤,打破平均主義“大鍋飯”,拉大收入差距,優(yōu)勞優(yōu)酬,建立體現(xiàn)高校特點的具有激勵功能的工資分配機制,使教師的學術人格、工作能力和業(yè)績受到尊重,學術價值得以自我實現(xiàn)。在提高工資待遇的基礎上強化業(yè)績評價與考核,建立并完善競爭機制和約束機制,在教師內在利益驅動和外在壓力有機結合下,師資激勵機制的作用得以比較充分的發(fā)揮。三是全方位多渠道開展師資培養(yǎng)工作。從國內外聘請優(yōu)秀專家學者為客座教授、兼職教授,選送優(yōu)秀教師攻讀碩士、博士學位,或到國內外高校做訪問學者,從國內外引進高端優(yōu)秀人才,鼓勵、支持教師采取多種形式在職學習。

綜上所述,現(xiàn)行的市場取向的師資政策體制的基本特征是:高校逐步成為獨立自主辦學的法人主體,政府與高校的關系轉變?yōu)樵谡暧^調控下高校自我約束自我發(fā)展的法律關系,高校與社會、與市場產(chǎn)生直接的聯(lián)系;高校及其師資系統(tǒng)是開放的、動態(tài)的,師資在學校間、學校與社會間進行流動;師資管理實現(xiàn)了以崗位管理為中心的動態(tài)、激勵的多維管理,教師隊伍的競爭動力和創(chuàng)造活力極大增強。

四、現(xiàn)行師資政策體制的缺陷

經(jīng)過十多年市場取向的改革,現(xiàn)行師資政策體制比之政府計劃主導的師資政策體制有了相當大的社會進步,但仍存在一些缺陷,主要是:

(一)政府與市場間的二律悖反

政府部門的視角是社會全局,更加注重管理的干預性和控制性,其制定和實施政策的一個重要價值要素就是“穩(wěn)妥”,而高校的視角是學校自身,更加注重管理的合理性與效率性,所以政府和高校兩者所制定的政策步調難以完全吻合。一方面在教育領域引進了市場機制,一方面政府依然在主導著教育發(fā)展的進程琜2]。這是現(xiàn)行師資政策體制及其運行過程中的一個二律悖反。所以,這種現(xiàn)象自然出現(xiàn)了:一方面,《教育法》、《高等教育法》已經(jīng)賦予了高校相當多方面的自主權,而另一方面,校長們還在抱怨自主權太小,行政部門干預太多。如何分配權力,既能使政府履行好宏觀管理職能,又能使高校發(fā)揮潛能和積極性、面向市場自主辦學,是一個需要深入研究的課題。

(二)公平與效率間的兩難選擇

公平與效率問題是高等教育發(fā)展中普遍存在的一個重要問題,其實質是在宏觀和微觀兩個層面上如何進行資源配置的問題。在資源有限的情況下,公平與效率的矛盾是現(xiàn)實存在的,從宏觀層面看,存在于不同地區(qū)校際之間;從微觀層面看,存在于高校內部教師之間。由于經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域不平衡性,高校資源占有量不同,師資政策也呈現(xiàn)出明顯的地域差異,政策效益盈虧不一,一些高校個體在追求效率的同時,卻損害了另一些高校個體的利益。特別是由于教育人才實際上的市場化,在無序的競爭中,最先受到傷害的就是中西部的院校。就微觀層面而言,高校人事分配制度改革是教師隊伍廣泛的利益格局的調整,打破了存在多年的平均主義,在高校內部,各院系人才結構不一樣,但大多數(shù)學校對非關鍵崗位的人員按統(tǒng)一的系數(shù)標準下?lián)芙蛸N,由此產(chǎn)生了單位之間橫向的不平衡。另外,如果沒有建立起客觀公正的學術、業(yè)績評價機制,追求“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配制度就會導致不公平的出現(xiàn)。

(三)缺乏師資市場的聘任制改革的缺陷

毫無疑問,聘任制改革是當前高校師資政策改革的正確方向和必然選擇,但這一改革是在尚未建立師資市場的情況下進行的,是一種系統(tǒng)內的聘任制,并沒有突破師資資源“單位化”的界限。聘任制的實施在事實上進一步拉大了名校與一般院校的差距,并加劇了富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的差距。而且,很多學校的聘任制改革基本上復制了國外的相關體制,而世界上每個一流大學均是有其自己特點的。此外,學術成長和人才培養(yǎng)有其內在的特殊規(guī)律性,對教師的科研能力與潛力是很難做出科學量化的,知識生產(chǎn)不同于物質生產(chǎn),需要相對穩(wěn)定和寬松的環(huán)境,借用物質生產(chǎn)原則和市場經(jīng)濟法則評價學術生產(chǎn),是不符合教育規(guī)律的?！安粸檠矍袄嫠寗?應成為一流大學共同的精神品質?！?/p>

五、深化普通高校師資政策改革的對策與建議

基于對現(xiàn)行師資政策體制缺陷的分析,就深化師資政策改革,以適應高等教育現(xiàn)代化、國際化發(fā)展要求,特從政府與高校的關系和高校自身兩個視角提出以下建議:

(一)政府與高校的關系視角:市場與法治、統(tǒng)籌與多元

在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境中舉辦高等教育,是制定師資政策的基本前提與出發(fā)點。這要求既要充分發(fā)揮市場對師資資源合理配置的調節(jié)作用,又要盡可能防止市場經(jīng)濟帶來的種種弊端。

1明晰政府和高校各自責權利,建立面向市場的高等教育管理體制。理順政府與高校的關系,確立高校相對獨立的法人主體地位,形成高校自我發(fā)展、自我約束、良性競爭的機制。政府將師資管理作為高校的內部事務交由高校自主管理,從具體事務中淡出,只進行必要的宏觀調控管理。

2健全法制,實現(xiàn)依法治教。從某種意義上講,一部現(xiàn)代高等教育發(fā)展史就是一部教育立法史。在高校師資資源配置和師資隊伍建設上要從主要依靠政策,到既要依靠政策、又要逐步地更多依靠法律,再到主要依靠法律。以立法形式,不僅對師資管理體制、機構、制度等進行規(guī)范,而且對教師資格、任用、職務、聘任、考核、晉升、培養(yǎng)、培訓、流動、工資、福利、兼職、獎懲、社會保障以及申訴與仲裁等管理環(huán)節(jié)進行規(guī)范,實現(xiàn)政府依法治教、學校依法管理、教師依法執(zhí)教。

3發(fā)揮好政府統(tǒng)籌功能。與社會發(fā)展的一體化是現(xiàn)代高等教育發(fā)展趨勢的一個主要特征。政府要推動高等教育區(qū)域化發(fā)展,加強中西部地區(qū)高校師資隊伍建設,特別要增強西部地區(qū)高校競爭能力和自我發(fā)展能力,健全政府行為投資機制,并實施多種辦學模式和多元投資戰(zhàn)略,鼓勵、調動地方和社會投資辦學的積極性。運用投資導向、補償機制、政策法規(guī)以及必要的行政調節(jié)解決效率與公平之間的矛盾,增進高等教育的整體公平水平,實現(xiàn)高等教育公平與效率的和諧共生。

(二)高校自身視角:動態(tài)平衡

從高校視角看,深化師資政策改革的方向有三個方面:

1培育師資市場,發(fā)揮市場對師資資源的配置作用,優(yōu)化師資資源配置。首先要確立高校和教師的市場主體地位,教師從學校人轉化為社會人,徹底打破了計劃體制束縛,市場對師資資源配置的基礎性作用得以發(fā)揮,實現(xiàn)了師資資源使用效益的最大化。其次要建立完善的高校師資市場。師資資源正逐步走向市場已成為不以人們意志為轉移的客觀趨勢,但由于市場經(jīng)濟的自發(fā)性、無序性,師資資源的流動呈現(xiàn)了單向、失衡的流失狀態(tài);同時由于計劃經(jīng)濟體制下的人事制度尚存,高校富余人員又難以分流出去。要充分優(yōu)化師資資源配置,需要在確立教師市場主體地位的基礎上建立完善的高校師資市場體系,使高校師資資源實現(xiàn)合理有序的流動。應根據(jù)師資資源的自身特點確立市場運行的規(guī)則,完善師資市場準入制度,任何人,只要能勝任教師工作,獲得教師職業(yè)資格,都可以成為師資市場的平等參與者。

2深化師資管理機制改革,建設動態(tài)平衡、結構優(yōu)化的師資隊伍。首先在完善社會保障機制和培育師資市場的基礎上深入推進聘任制改革?？茖W合理地設置教師職務崗位并使之形成合理的結構。先通過專業(yè)技術職務評定與崗位聘任分開,低職高聘,高職低聘,徹底打破身份管理;再通過專業(yè)技術職務的聘任,實現(xiàn)崗位聘任和職務聘任的統(tǒng)一,最終實現(xiàn)職務聘任。為了實現(xiàn)真正意義上的教師聘任制,需要建立完善的師資社會保障機制和制度,使教師能夠不依賴于單位和學校而具備生存和自由選擇的能力。其次要營造開放流動的用人環(huán)境和用人機制。破除教師身份的學校所有制,建立高校教師資源共享機制,實行學校間、地區(qū)間、國際互聘制度,實行專職教師和兼職教師相結合制度,強化師資的“遠緣雜交”,避免“近親繁殖”,教師隊伍構成實現(xiàn)多元化。再次要構建師資管理的整合系統(tǒng),完善考核評價機制。明確崗位責任,強化聘任與考核,建立起遵循學術邏輯和學術標準的客觀公正的考核評價機制和分配激勵機制,建立起通過激勵激發(fā)內在動力和通過約束增強外在壓力并重的管理機制。

3建立遵循學術規(guī)律與學術邏輯的師資政策決策機制和政策價值取向。師資政策改革應該是大學本質意義的回歸,是學術精神的弘揚,是知識創(chuàng)新的動力。要探索建立以學術為本、遵循學術規(guī)律與學術邏輯的師資政策決策機制,而不能用行政權力和行政邏輯代替學術權力和學術邏輯,特別是要克服大學行政化傾向,強化學術系統(tǒng)權力,保障學術權力應有的地位,發(fā)揮其在師資政策決策中的作用。同時還要妥善處理學術與市場的關系,通過協(xié)調政府、市場和大學自身要求三種力量,實現(xiàn)對純粹市場化的超越。