摘 要：走向后工業(yè)社會的環(huán)境合作治理，是在生態(tài)環(huán)境領域中建立的一種超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)高級環(huán)境價值理性的合作形態(tài)。走向環(huán)境合作治理是遵循社會治理的發(fā)展規(guī)律所決定的，也是順應生態(tài)環(huán)境治理的自身特點所決定的。在走向環(huán)境合作治理的歷史進程中，環(huán)境友好型政府應當發(fā)揮一定的引導作用，其根本任務在于：政府應當從構建“合作政府”范式的高度來不斷加強環(huán)境合作政府建設，從培育成熟社會目標的高度來逐步引導社會環(huán)境自治力量的成長。

關鍵詞：后工業(yè)社會；合作；環(huán)境合作治理；環(huán)境合作政府；社會環(huán)境自治

中圖分類號：D693.62；F062.2；F12 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)03-0003-08

作者簡介：黃愛寶，南京工業(yè)大學公共管理學院教授、公共管理博士后 (江蘇 南京 210009)

黨的十七大報告在論述我國國際關系問題時指出：和平與發(fā)展仍是時代主題，求和平、謀發(fā)展、促合作已經(jīng)成為不可阻擋的時代潮流；并提出在環(huán)保上要相互幫助、協(xié)力推進，共同呵護人類賴以生存的地球家園的國際環(huán)境合作治理之方針。事實上，環(huán)境合作治理不僅體現(xiàn)在國際層面，合作治理也不僅體現(xiàn)在環(huán)境領域。如果我們放眼于更為廣闊的社會發(fā)展歷史視野，合作及合作治理實質上也是表征著一種面向后工業(yè)社會的人類社會治理模式，環(huán)境合作治理正是屬于其中的一個重要反映和典型展現(xiàn)。在走向后工業(yè)社會的合作治理及其環(huán)境合作治理這一歷史進程中，作為最重要的合作行為主體的政府自然責無旁貸，理應擔當起歷史賦予的神圣職責。

一、從一種“合作”新解看環(huán)境合作治理的意蘊

“合作”一詞在人文社會科學領域已經(jīng)得到比較廣泛的使用，它的字面意思也比較簡單，即多個人互相配合做某事或共同完成某項任務。但近些年來，我國學者張康之教授立足于人類社會發(fā)展歷史的宏觀視野高度，對“合作”作出了一種具有方法論指導意義的新穎詮釋。

他認為，廣義的合作概念可以用來指稱人類群體活動的三種形態(tài)，即“互助”、“協(xié)作”和“合作”。互助是合作的低級形態(tài)，具有感性的特征；或者說，人類群體的互助行為更多的是基于感性而不是理性設計的。協(xié)作是較為高級的合作形態(tài)，是可以加以設計和計算的，包含著明顯的工具理性內(nèi)容。而狹義的合作則是合作的高級形態(tài)，它包含著工具理性的內(nèi)容而又實現(xiàn)了對工具理性的超越，可以看作是人類較為高級的實踐理性的現(xiàn)實表現(xiàn)。而面向后工業(yè)社會的狹義合作(cooperation)之內(nèi)涵，也主要是同存在于近代以來整個工業(yè)社會中被視為合作而實則協(xié)作(collaboration)的相區(qū)分中得以彰顯。其主要內(nèi)容為：第一，協(xié)作的目的是明確的而且是單一性的，強調一次性結果的明確性和充分的合目的性。而合作是過程導向的社會性行動，是有著明確方向的連續(xù)性過程，它必然會達成某種一連串的結果，卻與協(xié)作的具體性結果導向有著根本性的不同。第二，協(xié)作的過程是一個“交換”過程，協(xié)作中的協(xié)作者是各自以自己所擁有和所能提供的因素去與他人的可以補足自己不足的那些因素進行交換，考慮的是自己的收益狀況。而合作中的合作者考慮的是合作行動的總體收益而不是自己通過合作過程所達到的收益狀況。第三，協(xié)作使人失去個體性而成為形式化的符號，即個人在這里被作為形式化的存在而對待，是抽象的協(xié)作者而不是完整的人。協(xié)作無非是各種各樣可以滿足協(xié)作需求的“條件”匯合，合作則是人與人之間的共同行動，合作的相對方的任何一方都首先是作為獨立的具有個體性的人而存在的。第四，協(xié)作是服務于自私的需要。而合作則不是出于自利要求甚至自私的謀算，合作的過程來自于社會網(wǎng)絡結構的客觀要求，是合作關系在個人行為中的實現(xiàn)過程。第五，協(xié)作關系從屬于法律的規(guī)定，接受法律的調控而不受道德的制約。而合作首先需要滿足道德的審查和判斷，只是在道德判斷存在爭議的時候，才會求助法律。第六，協(xié)作無論在表現(xiàn)形式上會擁有多大的自由和自主性，其實，在根本性質上是被動的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作關系中包含著自主性的內(nèi)涵，合作行為是自主性的體現(xiàn)，整個合作過程都無非是自主性的實現(xiàn)。第七，協(xié)作的目的是在協(xié)作之外的，是外在于協(xié)作和經(jīng)由協(xié)作所要達到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一種社會生活，是人之為人的標志(注：參見張康之《論合作》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)2007年第5期。)。

毋庸置疑，這種合作理念和20世紀90年代流行的“治理”概念具有明顯的契合之處。因為，治理理論也是強調包括政府在內(nèi)的多元主體主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威(注：參見俞可平《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第6頁。)。因此，治理往往又被稱之為“合作治理”。但是，治理理論并沒有從上述的“協(xié)作”與“合作”的嚴格區(qū)分中來界定“合作”概念，它所強調的市場原則基礎和善治中的法治要素等等都表現(xiàn)出一些明顯的“協(xié)作”之本質內(nèi)涵。此外，治理與合作概念分析的背景、重心與功能等都有所不同：治理概念分析只是被置于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的一般比較之中，其內(nèi)涵也主要是用于區(qū)別傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念，即“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”(注：[法]讓-彼埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識》，《國際社會科學》(中文版)1999年第2期。)，其核心內(nèi)容也在于強調治理主體的多元性和上下之間的互動性，避免政府統(tǒng)治的單一性和自上而下的單向性，表現(xiàn)為現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性內(nèi)容的某種交融；其主要功能仍是側重于直接服務于政府改革創(chuàng)新的需要，側重于強調以政府為中心的社會力量參與治理之實踐意圖。而合作概念分析是自覺地置于面向后工業(yè)社會治理模式的歷史大視野中，其內(nèi)涵主要是用于區(qū)分處于工業(yè)社會時期的協(xié)作概念；其中心思想主要是強調合作所從屬的價值理性或實質理性，強調對于協(xié)作所從屬的工具理性或形式理性的超越性與否定性，展現(xiàn)為后現(xiàn)代性對現(xiàn)代性內(nèi)容的某種超越；其主要功能則是側重于揭示人類社會治理模式發(fā)展的必然趨勢和根本方向，側重于強調多元主體平等條件下的合作治理之實踐理念。

一些類似合作治理或環(huán)境合作治理的概念一般也都是被置于治理或多中心治理概念的分析框架之中。如認為合作型環(huán)境治理是一種解決性政策策略。它在廣義上被認為是融合工業(yè)、公民群體或者地方政府的探討、協(xié)約以及一系列的正式與非正式的管理的治理類型。合作型治理也可以被認為是在公共與私人部門之間建立的伙伴關系(注：參見[英]蒂姆·佛西《合作型環(huán)境治理：一種新模式》，謝蕾譯，《國家行政學院學報》2004年第3期。)?；蛘哒J為，環(huán)境公共事務的多中心合作治理模式的實質是通過建立一種在微觀領域對政府、市場的作用進行補充或替代的制度形態(tài)，使大量社會力量參與環(huán)境治理。因此，政府應主動尋求企業(yè)、非政府組織與公民的支持，與社會各界建立合作型的伙伴關系，建立容納多主體的政策制定和執(zhí)行框架，形成共同分擔環(huán)境責任的機制，結成治理環(huán)境公共事務的公共行動網(wǎng)絡(注：參見肖建華、鄧集文《多中心合作治理：環(huán)境公共管理的發(fā)展方向》，《林業(yè)經(jīng)濟問題》2007年第1期。)。而本文所論及的合作治理以及環(huán)境合作治理概念的內(nèi)涵界定主要是建立在上述合作概念的獨特理解基礎之上。

所謂環(huán)境合作治理，應當是指面向后工業(yè)社會的一種合作形式，是在環(huán)境領域中建立的一種超越環(huán)境工具理性和體現(xiàn)高級的環(huán)境價值理性的合作形態(tài)。環(huán)境合作治理之特征也主要表現(xiàn)在：第一，環(huán)境合作行為的過程性，即環(huán)境合作是一個連續(xù)進行的過程，不會停留于某個或某些具體的環(huán)境結果導向。第二，環(huán)境合作收益的總體性，即環(huán)境合作者在合作中考慮的不是僅僅或主要基于各自的經(jīng)濟或環(huán)境收益狀況，而是環(huán)境合作所能實現(xiàn)的總體收益或綜合效益。第三，環(huán)境合作主體的個體性，即環(huán)境合作者的任何一方在合作中都首先是作為獨立的具有個體性的人或完整的人而存在，而不僅僅是某種抽象的環(huán)境協(xié)議的代理者、履行者或操作者。第四，環(huán)境合作利益的公共性，即環(huán)境合作不是出于個人或私人利益的需要，而是環(huán)境利益公共性和社會需求公共性的客觀要求。第五，環(huán)境合作方式的德治性，即環(huán)境合作關系首先和主要依賴于合作者的環(huán)境倫理自律，而不是環(huán)境法律的約束。第六，環(huán)境合作性質的自主性，即環(huán)境合作是真正環(huán)境自治的表現(xiàn)，而不是外在的被管理被約束的體現(xiàn)。第七，環(huán)境合作目的的內(nèi)在性，即環(huán)境合作本身就是社會環(huán)境生活的一部分，是社會環(huán)境和諧的實現(xiàn)，而不僅僅是促進環(huán)境和諧的一種手段。筆者認為，這七個特點也可以概括為以下三個方面：一是環(huán)境合作的人本性，這不僅體現(xiàn)在把環(huán)境合作主體作為獨立的具有個體性的人或完整的人來看待，而且也表現(xiàn)為將環(huán)境合作當作人類部分社會生活過程本身或人類的部分本性內(nèi)容來界定；二是環(huán)境合作的公共性，這主要體現(xiàn)在環(huán)境合作收益或利益的總體性和公共性上；三是環(huán)境合作的自覺性，這顯然表現(xiàn)在環(huán)境合作中的德治性和自主性上。在現(xiàn)實中，這種環(huán)境合作治理已經(jīng)顯露端倪，但其普遍實現(xiàn)的到來還是長遠未來的目標和方向。

二、走向環(huán)境合作治理歷史進程的基本動因

走向環(huán)境合作治理或生態(tài)合作治理的歷史進程，既是當今和平與發(fā)展時代主題在生態(tài)環(huán)境領域中的特殊訴求，也是整個社會治理模式的歷史嬗變在生態(tài)環(huán)境領域中的具體表現(xiàn)。它應當緣起于多維度、多層次和多方面因素的總合作用，但是，概而言之，我們也可以從社會治理發(fā)展的一般過程和普遍規(guī)律及現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理的特點中闡明其基本動因。

首先，走向環(huán)境合作治理是社會治理的發(fā)展規(guī)律所決定的，這是其根本動因和普遍動因。

因為，作為合作治理的環(huán)境合作治理也是適應20世紀后期人類從工業(yè)社會步入后工業(yè)社會歷史進程的內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物，而合作治理生成與發(fā)展的主要動因又是在于：

一是回應后工業(yè)社會不斷增強的復雜性的需要。在走向后工業(yè)化的進程中，社會的復雜性達到了整個工業(yè)社會的任何時期都不曾達到過的地步，而且這種復雜性的增長速度也是極快的。工業(yè)社會的那種在以政府為中心的管理模式不變的情況下，通過調整政府與社會自治力量強弱對比關系的作法，已經(jīng)不能滿足復雜條件下的社會治理需求了。所以，必須以全新的社會治理結構來回應這種復雜性。這就是一種更具靈活性的社會治理方式。對于這種治理方式來說，政府與社會自治組織之間是一種平等互動的關系，而且它們之間并不需要明確的分工、分治的界限，而是作為平等的治理主體而存在的，它們都需要懷著合作的愿望和作出合作行動的選擇。

二是基于后工業(yè)社會日益重要的公共利益的需要。在近代以來所形成的有機的分工—協(xié)作治理模式背后，依然是政治學所看到的利益矛盾和沖突。對于這種利益矛盾和沖突，只有通過控制的方式去加以整合，而近代以來主要代表剝削者利益的政府控制導向對社會的整合依然經(jīng)常性地表現(xiàn)出左支右絀的局面。如果任憑各種利益矛盾和沖突的加劇及延伸而總不能加以有效地整合，那么，最終就有可能危及人類的共生共存。所以，從公共利益的原點出發(fā)去思考社會治理的問題，就會合乎邏輯地得出結論，包括政府和一切社會自治性力量在內(nèi)的公共組織，都應當是服務于公共利益的，在維護和增進公共利益的共同目標下，它們應當開展廣泛的合作，共同去營建合作治理的治理模式。

三是合乎后工業(yè)社會愈發(fā)明顯的多元化的需要。20世紀后期以來，整個社會都呈現(xiàn)出多元化的趨勢，甚至在社會生活的任何一個層面上，都朝著多元化的方向運動。在社會治理的領域中，不僅治理方式多元化了，而且社會治理的主體也打破了原先政府壟斷的狀況，出現(xiàn)了治理主體的多元化。這種多元共存的社會在結構上也必將是一個網(wǎng)絡化的結構，這種社會網(wǎng)絡結構完全打破了傳統(tǒng)社會的線性決定模式。生活在這種社會中的人，將完全成為自由的創(chuàng)造活動的主體，他有充分的自主性空間去揮灑自如地展現(xiàn)自己的創(chuàng)造力。而多元共存的社會在運行機制和社會構成方式上必然是合作制的。只有在合作的原則下，人們之間的交往行為才不會是矛盾的和沖突的(注：參見張康之《走向合作治理的歷史進程》，《湖南社會科學》2006年第4期。)。

當然，從最根本意義上來說，走向合作治理也是出于人的社會依存本性和社會本身的合作本性之需要。也就是說，后工業(yè)社會是合作的社會，合作的社會是這個社會中的全體成員共在共有的。工業(yè)社會由于把人打碎成抽象的個體，因而，社會變成了抽象個體存在的社會空間，后工業(yè)社會由于熔鑄出人的總體性，因而把社會重新還給人，不僅使社會成為人存在于其中的空間，而且社會本身就是人的存在形態(tài)(注：參見張康之《論合作》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)2007年第5期。)。

其次，走向環(huán)境合作治理是環(huán)境治理的自身特點所決定的，這是其直接動因和特殊動因。

顯然，生態(tài)環(huán)境問題是當代社會問題的突出表現(xiàn)之一，生態(tài)環(huán)境治理也是當代社會治理的重要領域之一；所以，走向合作治理的社會治理發(fā)展規(guī)律和趨勢也必然會在環(huán)境治理領域中得以體現(xiàn)和印證。具體而論，走向環(huán)境合作治理的基本動因表現(xiàn)為：

一是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境及其治理的復雜性需要環(huán)境合作治理?，F(xiàn)代生態(tài)環(huán)境領域作為一個系統(tǒng)，已經(jīng)越來越向我們呈現(xiàn)出無序性、隨機性、非線性、非平衡性、不確定性等各種復雜性，這種復雜性往往使我們感到生態(tài)環(huán)境問題的難以預測性和難以預防性。比如，近來人們一直認為生態(tài)平衡是由于人類的干預而遭到越來越大的破壞。但是，最近的研究也有力地提示，即使沒有人類的干預，生態(tài)平衡或生物平衡也決不像人們長期以來所假定的那么完美(注：參見趙凱榮《復雜性哲學》，中國社會科學出版社2001年版，第94頁。)。事實上，生態(tài)環(huán)境治理所面對的就是具有許多不確定性的復雜系統(tǒng)，如生態(tài)系統(tǒng)退化閾值，生態(tài)系統(tǒng)與人類利用的臨界點，研究開發(fā)替代能源的邊際效用，等等。生態(tài)環(huán)境治理者只能以一定的彈性應對這些不確定性(注：參見高小平《政府生態(tài)管理》，中國社會科學出版社2007年版，第75頁。)。而且，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟、政治、文化與社會也越來越緊密交織成為一張無縫的復雜因果網(wǎng)，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理也關涉著不同范圍、不同層面和不同主體的利益問題、技術問題等各種社會問題的復雜性。在這些眾多且高度復雜的條件下，我們也應當恰當?shù)啬：c社會環(huán)境自治組織之間存在著的分工、分治界限，應當以具有高度靈活性和自主性的環(huán)境合作治理，來更好地應對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其治理的各種復雜性；應當以具有主體多元化和超越工具理性的真正環(huán)境合作治理，來更加有效地降低由于生態(tài)環(huán)境問題的難以預測和預防所引發(fā)的各種風險度和代價量。

二是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境的整體性和公共性需要環(huán)境合作治理。由生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)所構成的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機的整體，人類生命的維持和發(fā)展以及人類的各種利益最終都要依賴于整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的動態(tài)平衡?！吧鷳B(tài)科學每天都在證實著萬物之間的相互依賴。這種相互依賴，不管是多么的微妙……對我們來說都是生死攸關的?！?注：[美]納什：《大自然的權利》，楊通進譯，青島出版社1999年版，第92頁。)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性也直接決定著和表明著現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境利益的公共性。在非人類中心主義思想的視野中，生態(tài)環(huán)境不僅屬于人類的利益，而且屬于自然萬物的利益，因為“誰也不能獲救，除非我們大家都獲救。這里的‘誰不僅包括我自己，單個的人，還包括所有的人，鯨魚、灰熊、完整的熱帶雨林、生態(tài)系統(tǒng)、高山河流、土壤中的微生物等”(注：轉引自徐嵩齡《環(huán)境倫理學：評論與闡釋》，社會科學文獻出版社1999年版，第49頁。)。所以，如果基于這種最具代表性的公共利益來考量，我們就迫切需要防止由于人類社會的各種分工和分治(如按照自然生態(tài)環(huán)境資源要素來區(qū)分設置部門分工的政府管理體制，或按國別以及行政區(qū)劃管理生態(tài)環(huán)境等作法)，而導致自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性被割裂的活動；也需要停止出于各種經(jīng)濟的或環(huán)境的私益紛爭和博弈而招致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被破壞的活動。而只有通過廣泛的基于公共利益和懷有合作意愿的環(huán)境合作治理，才能真正地避免“公用地的悲劇”和“集體行動的困境”，也才能最大限度地謀求人類與自然共存共榮的公共生態(tài)環(huán)境利益。

三是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化需要環(huán)境合作治理。自20世紀60年代美國生物學家R.卡遜的《寂靜的春天》一書出版后，人們在各種不同內(nèi)容和不同層次的生態(tài)倫理精神和生態(tài)責任意識的感召下，自發(fā)地掀起了一場場生態(tài)環(huán)境保護運動。特別是在20世紀后期以來，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性、危害性及其治理的復雜性、艱巨性，已經(jīng)為環(huán)境治理主體的多元化發(fā)展提供了廣闊的舞臺。除了現(xiàn)代政府越來越自覺地擔當生態(tài)環(huán)境責任而不斷走向環(huán)境友好型政府(又稱生態(tài)型政府、綠色政府等)之外，越來越多的生態(tài)環(huán)境非政府組織、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)公民也在不斷地涌現(xiàn)和成長。他們作為平等的生態(tài)環(huán)境治理主體，必將打破傳統(tǒng)的線性決定模式而編織新型的社會網(wǎng)絡化結構。并且在這種結構中，他們又是作為自由自覺的生態(tài)環(huán)境治理主體，可以主動地以追求和實現(xiàn)人與自然和諧的生態(tài)價值理性為導向，而不再主要是被動地受政府強制或市場激勵的工具理性所支配。一旦他們超越了某種環(huán)境工具理性，就會需要一種新型的環(huán)境合作理性來取代。這是一種合乎人與自然和人與人之間有機的共生共存原則要求的必然選擇，而在環(huán)境合作理性統(tǒng)攝下的主體必然會產(chǎn)生環(huán)境合作的行為模式。當然，也只有在這種真正的環(huán)境合作的原則下，不同的生態(tài)環(huán)境治理主體的交往行為才不會發(fā)生各種矛盾和沖突，才會最利于實現(xiàn)共同的生態(tài)優(yōu)先之價值目標。

三、走向環(huán)境合作治理歷史進程中的政府作用

當前，人類正處在從工業(yè)社會的協(xié)作模式向后工業(yè)社會的合作模式轉變的過程中。走向合作社會的歷程是在政府引導下前進的，這與通過政治和經(jīng)濟革命而走向近代社會的歷程迥然不同。政府的引導首先表現(xiàn)在政府內(nèi)合作機制的率先生成(注：參見張康之《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。)，當然也表現(xiàn)在政府促進社會合作職能的切實履行，最終應當表現(xiàn)為一種合作政府或合作型政府的率先構建。此外，一方面，走向合作治理是政府之外的社會自治力量成長的必然要求，社會自治力量發(fā)展是走向合作治理的基礎動因；但另一方面，政府對社會自治力量的形成與發(fā)展又負有一定的歷史責任，特別是“在一些后發(fā)現(xiàn)代化的國家中，政府甚至一些政治部門和政黨等政治組織，都對社會自治運動負有領導的責任”。政府應當“創(chuàng)造社會自治的條件，引導社會自治，鼓勵社會自治和激發(fā)社會成員自我治理的熱情”；并“對社會治理群體中的自我服務負有引導、監(jiān)督的責任”(注：張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，中國人民大學出版社2004年版，第242-244頁。)。同樣，在走向環(huán)境合作治理的歷史進程中，環(huán)境友好型政府也應當發(fā)揮一定的引導作用，其中，最根本的任務可歸結為環(huán)境合作政府自身的構建和社會環(huán)境自治力量成長的引導兩個方面。

首先，政府應當從構建“合作政府”范式的高度來不斷加強環(huán)境合作政府建設。

如果說，面向后工業(yè)社會的合作社會必須依賴合作政府的率先構建，因為只有合作政府才能引導合作社會的到來；那么，走向環(huán)境合作治理的社會同樣也應當從環(huán)境合作政府的率先構建起始。

“合作政府”這一提法目前還比較少見。20世紀后期英國首相布萊爾推行的所謂“合作政府”(Joined-up Government)與本文所說的“合作政府”(Cooperation Government)是有所不同的。前者雖然也強調跨越政府部門邊界、融合公共部門、私人部門以及志愿者組織的力量進行合作治理，但它還是一個既包含有傳統(tǒng)的官僚制又帶有現(xiàn)代治理途徑色彩的混合政府形式，它既強調中央掌控的、自上而下的政策提供，又注重自下而上的公共服務的供給與地方自治(注：參見曾令發(fā)《合作政府：后新公共管理時代英國政府改革模式探析》，《國家行政學院學報》2008年第2期。)。而后者應當是一種在對官僚制揚棄和取代基礎上的合作制組織，它表現(xiàn)在社會治理中，無論是政府在處理那些對外的關系上還是在處理內(nèi)部的關系時，都會用合作去超越或替代協(xié)作。其中，政府內(nèi)合作機制的生成意味著層級支配的格局將為合作結構所取代。雖然還會有中央政府和地方政府、上級和下級的結構，但是，這種結構不再是從屬于和服務于層級支配；它們之間的關系轉而成為一種合作關系。中央政府對地方政府的指導權以及對地方事務的最終裁決權，讓位于合作理念指導下的共同探討解決重大問題的合作行動。在地方政府間的合作問題上，中央政府擔負著組織和引導的職能。此外，政府還應該具有致力于促進社會合作的職能。然而，現(xiàn)代政府特別是那些處于經(jīng)濟飛速發(fā)展時期的國家政府，往往不是通過促進合作而是強化社會差異和矛盾去謀求經(jīng)濟發(fā)展動力的。即使在促進社會合作職能履行上，現(xiàn)代政府也往往是通過強制性的管理制度和公共政策來實施追求合作的目的。這種路徑選擇完全違背了合作精神，因而，它至多只能是在形式上獲得一種工具性的協(xié)作。所以，現(xiàn)代政府在根本性質上還不屬于合作模式(注：參見張康之《論社會治理中的協(xié)作與合作》，《社會科學研究》2008年第1期。)；而走向后工業(yè)社會的“合作政府”之構建無疑將是一個長期的歷史發(fā)展過程。

顯然，“合作政府”以及“環(huán)境合作政府”都是面向后工業(yè)社會的政府范式。我國有學者將托馬斯·庫恩所提出的“范式”看作是介于科學共同體和外部自然之間的有一定層次、結構和功能的獨立系統(tǒng)的思想，并認為“范式”可以在不同層次上歸結為三種類型：(1)觀念范式——一套由特有的價值觀念和標準所形成的關于外部世界的形而上學的信念；(2)規(guī)則范式——在觀念范式基礎上衍生出來的一套概念、定律、定理、學習方法、儀器設備的使用規(guī)則和程序等規(guī)則系統(tǒng)；(3)操作范式——一些公認的或具體的科學成就、經(jīng)典著作、工具儀器、已解決的難題以及未解決但已明確了解決途徑的問題。且這三種類型的范式間不是平行孤立的，它們相互嵌套，形成一個特定的、有層次的系統(tǒng)。該系統(tǒng)的承擔者就是“科學共同體”。其中觀念范式是核心，規(guī)則范式是中層結構，而操作范式是聯(lián)結外部自然的“外圍”(注：孫啟貴：《庫恩“范式”的文化涵義》，《合肥工業(yè)大學學報》(社會科學版)2000年第1期。)。如果將這種“范式”的理論模型引進到公共行政理論中來，那么，所謂“合作政府”以及“環(huán)境合作政府”范式也應當是由合作或環(huán)境合作的觀念或理念范式、規(guī)則或制度范式和操作或行為范式三個類型相互嵌套而構成的一個特定的有層次的系統(tǒng)。

因此，著眼于構建“合作政府”范式的高度，不斷加強環(huán)境合作政府建設的主要內(nèi)容也在于：一是不斷樹立政府的環(huán)境合作理念。這種環(huán)境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態(tài)環(huán)境理念，也包含基于自我與共同體共在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立政府環(huán)境合作理念的目標就在于使政府人員成為“生態(tài)人”和“道德人”，其核心在于能夠激發(fā)政府人員的原始道德沖動。因為這里的環(huán)境合作在主觀上主要是基于一種真誠的信任而不是某種強制力量或互惠誘導的作用，所以，樹立環(huán)境合作理念也不能通過傳統(tǒng)的知識教育或知識灌輸就可以完全做到的，而是主要在于通過體現(xiàn)包括生態(tài)環(huán)境倫理精神和道德原則、規(guī)范在內(nèi)的倫理化或道德化制度的引導和保障才能見效，當然也在于通過一定的環(huán)境合作的輿論導向和典型的環(huán)境合作的行為示范和感化去得以實現(xiàn)。二是不斷設計政府的環(huán)境合作制度。這種環(huán)境合作制度的常規(guī)性內(nèi)容應是一種道德規(guī)范，它不僅規(guī)范人們的環(huán)境行為，而且造就人們對地球生態(tài)環(huán)境共同體的內(nèi)心認同。這種環(huán)境合作制度也基本上是引導性規(guī)范而不是強制性規(guī)范，人們的行為受到引導性規(guī)范調節(jié)就會增強環(huán)境合作治理中的自愿行為。這種環(huán)境合作制度是從屬于而不是決定著環(huán)境合作的需要，它不會僵化為一種對環(huán)境合作過程中的創(chuàng)造性而構成的束縛。這種環(huán)境合作制度的道德基礎也最能確保人們建立真正的、直接的信任關系以及充分的信任，從而增強環(huán)境合作的有機性，以有利于提升環(huán)境治理行為的效率和效能。特別是在當前沒有“世界政府”的前提下，全球環(huán)境治理更是需要呼喚和選擇這種基于道德自覺的環(huán)境合作制度。當然，這種環(huán)境合作制度也是時時建立在政府人員的環(huán)境合作理念、精神和意愿之上的，是處處根植于政府人員的環(huán)境合作行為之中的。三是不斷優(yōu)化政府的環(huán)境合作行為。這種環(huán)境合作行為在基本性質上也是一種道德行為，它不會因為受到某種僵化的文本規(guī)則及其組織結構的限定而放棄自己的道德自覺和道德判斷。在環(huán)境合作行為中，政府只要是出于維護環(huán)境公共利益和提供環(huán)境公共服務之目的，做什么和不做什么的行為邊界都可以自由自主地打破和調整。當然，優(yōu)化政府環(huán)境合作行為還是直接取決于政府的環(huán)境合作理念的不斷強化以及環(huán)境合作制度的逐步完善，但它本身實質上是環(huán)境合作政府的直接實現(xiàn)和最終結果。

其次，政府應當從培育成熟社會目標的高度來逐步引導社會環(huán)境自治力量的成長。

面向后工業(yè)社會的環(huán)境合作治理是應當建立在社會環(huán)境自治力量的成長基礎之上的，而在現(xiàn)實中的社會環(huán)境自治力量的發(fā)展并不總是平衡的，對于一些其發(fā)展還比較落后或弱勢的國家或地區(qū)，政府就應當發(fā)揮積極培育和引導作用。因為，“政府作為社會普遍利益的代表，不應僅僅滿足于維護社會普遍利益，它的自為性決定了它應當有更高的追求，那就是把自覺地培育健全而成熟的社會作為自己的終極政治任務”(注：張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，中國人民大學出版社2004年版，第236頁。)。所以，立足于這種歷史責任的高度，在走向環(huán)境合作治理的歷史進程中，為了順應社會治理發(fā)展規(guī)律，進一步地創(chuàng)造走向環(huán)境合作治理的條件，政府也應當逐步引導社會環(huán)境自治力量的成長，其主要任務在于：

一是通過對社會環(huán)境自治資源的適度支持來促進社會環(huán)境自治力量的基本形成。社會環(huán)境自治力量形成或能力具備必然需要一些基本條件，它們構成了社會環(huán)境自治的必要資源即環(huán)境自治所依賴的熱情、信任、知識、技術、規(guī)則、體制、資金、信息等要素。從這個意義上說，社會環(huán)境自治逐步形成的過程也就是這些資源積累或集聚的過程。這一過程的展開可以通過社會與政府雙方的共同努力。其中，社會自身理應擔負起主要的和一些不可替代的責任；而政府也需要在社會環(huán)境自治形成過程中發(fā)揮一定的最初支持作用。但是，政府的這種“支持”在現(xiàn)實中也會導致對社會環(huán)境自治力量的“干擾”或“干預”。如果不能使這種“支持”科學化或合理化，也勢必會造成阻礙或破壞社會環(huán)境自治力量的形成及其發(fā)展，而科學化或合理化的標準主要在于堅持適度的原則，即政府支持要從政府實際能力和社會環(huán)境自治力量孕育的實際出發(fā)，以維護社會環(huán)境自治基本性質為原則限度，以促進社會環(huán)境自治力量基本形成為目標限度，并根據(jù)實際情況的變化適時調整資源支持的內(nèi)容和力度。隨著社會環(huán)境自治力量的形成，政府就應當放手讓社會環(huán)境自治的實踐自己去優(yōu)化自治的體系，自己去不斷地提高自治的能力和水平。

二是通過對政府環(huán)境管理職能的科學轉變來開拓社會環(huán)境自治力量成長的應有空間。對于一定的公共事務治理來說，社會自治與政府治理的力量大小存在著此消彼長的競爭關系。在這種關系中，“社會自治也是通過政府職能的改變和政府規(guī)模的縮小來獲得自治空間的。政府在何種程度上從社會日常生活的領域中退出，社會自治的成長也就在何種程度上成為可能”(注：張康之：《公共行政中的哲學與倫理》，中國人民大學出版社2004年版，第244頁。)。所以，在環(huán)境治理中，如果政府扮演著“全能政府”的角色，政府職能覆蓋著從宏觀到微觀的所有環(huán)境治理領域，那么往往不僅會造成政府環(huán)境治理成本的不堪重負，而且也無法滿足不同區(qū)域具體環(huán)境治理的特殊要求，甚至必然會大大抑制著社會環(huán)境自治力量的生成。在環(huán)境治理中，由于社會自治一般具有民主和效率等方面的優(yōu)勢，也由于政府包辦治理會不斷降低社會自治的熱情和能力，所以，政府應注重從社會環(huán)境自治力量已經(jīng)形成的事務范圍內(nèi)適時和適度退出。這種“退出”應該是促進一種全新的社會環(huán)境治理方式的生成，它不能簡單地被理解為政府向社會放權或政府和社會的分權，因為這很可能導致社會環(huán)境自治組織的行政組織化。它也不會簡單地表現(xiàn)為一蹴而就的實踐行為，而往往表現(xiàn)為一個不斷破解政府改革阻力和社會依賴惰性的逐漸退出的實踐過程。

三是通過對社會環(huán)境自治行為的必要監(jiān)督來確保社會環(huán)境自治力量的健康發(fā)展。在公共事務治理實踐中，社會自治與政府治理的公共代表性都存在著從局部與整體或特殊與普遍的相對區(qū)別，而政府及政府職能存在的理由也在于它們往往需要維護更加廣泛的公共利益，體現(xiàn)更為普遍的公共代表性。所以，在政府治理與社會自治并存時，政府與社會在原則上可以相互平等地監(jiān)督。其中，政府為了更具廣泛性和普遍性的公共利益，也有必要對社會自治行為進行適當?shù)谋O(jiān)督與管理。這種監(jiān)督任務主要在于：一是預防社會環(huán)境自治行為偏離維護公共環(huán)境利益的宗旨；二是防止社會環(huán)境自治行為侵害自治體內(nèi)社會成員的基本權利；三是阻止特定范圍內(nèi)的社會環(huán)境自治行為損害更大范圍的公共利益。但是，政府對社會環(huán)境自治行為的監(jiān)督不應該演變?yōu)閷ι鐣h(huán)境自治的不當干預或破壞。社會環(huán)境自治力量的形成就標志著其應當有資格也有能力去自主地解決一定范圍內(nèi)的環(huán)境治理事務，政府也不應對這個特定范圍內(nèi)的環(huán)境治理事務進行任何形式的參與或管理。但是，當社會環(huán)境自治行為超越了這個特定范圍內(nèi)的環(huán)境治理事務，影響到非環(huán)境治理的公共事務或范圍更廣泛的環(huán)境治理事務，并侵害其更為普遍的公共利益，如以環(huán)境利益絕對地反對經(jīng)濟利益或以局部環(huán)境利益絕對地對抗整體環(huán)境利益等，而同時社會自治力量本身又無力解決時，政府就可以利用適當?shù)氖侄蝸韺嵤┍匾谋O(jiān)督和約束?？傊@種監(jiān)督的目的不是妨礙而恰恰是要服務于社會環(huán)境自治，是為其健康成長和發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件。

(責任編輯：李 申)