王　勇

摘 要：流域水環(huán)境保護的府際治理協(xié)調機制采取流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟等實現(xiàn)形式。較為一致的共性特點和優(yōu)勢是：強調流域政府間以及利益相關各方進行有效的信息溝通，確立起信任關系，流域政府間由此就可以更多采用協(xié)商手段來解決矛盾和沖突，進而更可以實現(xiàn)對流域水環(huán)境的合作治理。不過，府際治理機制亦存在著不足，實踐中仍應考慮將其與中央政府主導的科層型協(xié)調機制有機結合以取得整體效應。

關鍵詞：流域水環(huán)境保護；公共能量場；政府間電子治理；政府間聯(lián)盟

中圖分類號：D693.62；F062.2；F12 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)03-0026-10

作者簡介：王 勇，浙江海洋學院公共管理學院講師、博士 (浙江 舟山 316000)

近十余年來，我國各級政府傾力治理流域水污染和水資源短缺問題，然而收效甚微。除自然本身的不可抗力之外，根本原因則在于整體性流域習慣上被行政劃分為多個閉合狀流域政府(注：流域政府也即流域為傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割而形成的橫向并存的各行政轄區(qū)政府。為研究便利，本文主要以跨省級行政單位的流域為分析對象，因此流域政府即是指流域所經各省級政府。)。后者從轄區(qū)利益以及官員私利出發(fā)，往往以鄰為壑，甚至不惜采取地方保護的惡性競爭策略，紛紛搶占或破壞流域水資源卻相互逃避對水環(huán)境治理成本的支付，進而造成流域治理的“囚徒困境”?；诖耍绾螛嫿ê屯晟屏饔蛘g橫向協(xié)調機制，就有著極其重要的現(xiàn)實意義。

由于在計劃經濟時代，中央政府對運用集權控制手段早已爛熟于心，故而當下流域治理行動中，慣常是由中央政府憑借獨一無二的權力資源在流域政府間實施其記憶深刻的科層型協(xié)調機制。諸如采取這樣一些實現(xiàn)形式：建立中央一級流域管理機構，對流域作出自主、統(tǒng)一管理；完善流域法治，并通過環(huán)保部門實行垂直管理來加強環(huán)保執(zhí)法；執(zhí)政黨運用以科學發(fā)展觀為核心的意識形態(tài)和黨管干部原則對流域政府官員實施政治整合，等等。科層機制借助這些實現(xiàn)形式也確實可以有效協(xié)調跨界流域的水環(huán)境治理。然而，由于受制于完備信息以及零監(jiān)督成本的苛刻前提假設，以及各種實現(xiàn)形式內蘊的不同程度的功能障礙，科層協(xié)調機制存在著無法掩飾的運作困境并常常遭致失敗。

科層機制之外有替代選擇嗎?由于流域區(qū)在更廣泛意義上同樣可以視作一個社群(Community)，橫向并存的各流域政府則是該社群基本成員，作為平等的用水戶，它們之間就有可能尋求以類似于E.奧斯特羅姆所揭示的自主治理方式來解決相互圍繞流域水資源消費出現(xiàn)的問題和糾紛，從而形成一種有別于科層協(xié)調機制的流域政府間水環(huán)境保護的府際治理協(xié)調機制。該機制具有流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟等三種實現(xiàn)形式。其中，流域“公共能量場”體現(xiàn)為府際治理機制的基本樣態(tài)；流域政府間電子治理提供了府際治理機制的技術路徑；流域政府間聯(lián)盟則作為府際治理機制的組織形式。事實上，依托這幾種實現(xiàn)形式的府際治理機制，由于更顯示出對流域政府間基于溝通與信任關系的協(xié)商手段的倚重和強調，這使其正可以對促進流域水環(huán)境的政府間合作治理起到獨特的效用。

一、府際治理機制基本樣態(tài)：流域“公共能量場”

1、問題的由來：官僚制“溝通失靈”痼疾

傳統(tǒng)官僚制政府習慣于以各種非人格化規(guī)章求得效率。在此情形下，“行政”的含義主要體現(xiàn)為實施“控制”(注：參見[澳]歐文·E.休斯《公共管理導論》，彭和平等譯，中國人民大學出版社2001年版，第6頁。)?？刂破鋵嵰彩且环N行政溝通方式，借此進行信息的上傳下達。然而控制卻是一種不對稱的溝通類型，其必定會造成扭曲的溝通

，比如為迎合上級，下級不惜采取種種隱秘手段欺上瞞下，對信息進行合意的截留或再加工。而且由于經過的中間層級過多，信息在上行、下行溝通中還會變餿、失效。故此，中央與地方之間缺乏真正有效的溝通，這會形成兩者間強烈的不信任感，或者至少存在著某種難以化解的張力。

官僚制政府橫向溝通亦很糟糕。地方政府間或政府職能部門間基于僵化的地區(qū)或專業(yè)分工而形成堅不可催的“柏林墻”。這些“墻壁”對內部信息實行封鎖，對外部信息則實行絞殺(注：參見[美]拉塞爾·M.林登《無縫隙政府》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學出版社2002年版，第5頁。)。由此，地方政府間以及政府職能部門間的平行溝通成為十分罕見的現(xiàn)象。地方政府間即便偶爾出現(xiàn)平行溝通，也多半言不由衷或者十分艱難，所溝通的信息則難辨真?zhèn)?。這樣的溝通無法令人滿意，于是相互間冷漠感漸強，或者被迫下一次作出類似的報復性溝通。久而久之，地方政府間同樣無法建立起穩(wěn)定的信任關系。

除此之外，官僚制極力張揚工具理性而貶抑價值理性；由此竭力打壓各種價值尤其是參與價值。表現(xiàn)在街頭官僚以及公眾被竭力阻隔于公共政策制定過程之外，前者僅僅充當公共政策執(zhí)行機器——官僚制機構僵化的零部件，后者則只能被動地接受官僚制機構對公共政策執(zhí)行的結果。如此，官僚制政府不僅在高層與基層之間缺乏有效溝通，與公眾之間亦然。前者助長了街頭官僚對高層的不信任和不合作，后者則引起公眾對官僚制政府的冷漠。

總之，傳統(tǒng)官僚制政府各層級間、橫向間、部門間、上下級官僚間以及政府與公眾之間普遍存在著“溝通失靈”的情形，并演化為彼此嚴重不信任、不合作的局面。基于這一情況，理性集體行動既難以在政府體系內部達成，也很少能獲得公眾的支持和加入；從而集體行動非理性幾乎成為官僚制政府的頑疾。例如本文所關注的流域水環(huán)境保護存在的“囚徒困境”問題不僅不可避免，也難獲解決。

2、公共行政實現(xiàn)有效溝通的努力

真正理性的行動只有通過去除溝通中的各種約束才能產生(注：參見[美]羅伯特·B.登哈特《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2003年版，第189頁。)。所以求解官僚制下流域水環(huán)境保護等方面時常顯現(xiàn)的集體行動非理性現(xiàn)象，就須鏟除導致官僚制“溝通失靈”痼疾的病根：嚴格規(guī)章導致的“控制”式非均衡溝通；死板的地區(qū)或專業(yè)分工；對參與價值的漠視。為此應分別采取三項措施來化解：一是祛除溝通過程中的主客體之分，從而避免單向度獨白式的溝通行為；二是打破地區(qū)間或部門間阻隔，彼此敞開心扉，建立橫向聯(lián)系與交流；三是擴大決策過程的參與行為，從而推動高層與基層官僚間以及官僚與公眾之間的“親密接觸”，展開互動和協(xié)商。

公共行政演進歷程中，新公共行政較早注意和強調了擴大決策參與以促進上下級官僚間以及政府與公眾間有效溝通的問題。表現(xiàn)在其極力“主張實現(xiàn)公平價值，與效率觀點不同的是，公平特別重視回應和參與。這里說的參與，既包括當事人在機關事務運作上的參與，也包括了在組織決策過程中下級組織成員的參與”

。由此，新公共行政積極支持公民更多地參與公共政策(及公共服務) 的發(fā)展、管理與評估以確保更高程度的社會公平(注：參見[美]康特妮等《新公共行政尋求社會公平與民主價值》，《中國行政管理》2001年第2期。)，并且明確主張“行政人員‘應該制定政策”(注：[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2003年版，第123、117頁。)。

新公共管理同樣看重參與價值。其“參與模式”不僅允許“員工對有關其工作、生活以及某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入”，亦“關心公民的參與和國家與社會間的關系” (注：[美]B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版，第62-67頁。)。在美國，新公共管理改革甚至空前強化了一場自20世紀60年代林登·約翰遜政府“偉大社會計劃”以來的“新公民參與運動”，導致今天的公共管理者不得不與公民或者公民組織保持密切的接觸，與公民一起從事日常公共事務的管理(注：[美]約翰·克萊頓·托馬斯《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第10頁。)。

新公共服務本質上即是“一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動”(注：[美]登哈特夫婦：《新公共服務——服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2004年版，第3頁。)，因而更顯出其對參與價值的偏愛并同樣對化解官僚制“溝通失靈”作出的建設性努力。為了“恢復公民參與”，新公共服務特別強調政府應采取“共同領導”的方式。其主要特點是“包含了把問題提交給大眾以及政策議事日程，使多種意見不同的人參與到問題中來，鼓勵多種不同的行動策略和選擇，以及維持行動并保持行動的勢頭”(注：[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2003年版，第205頁。)。

3、流域“公共能量場”：話語理論的啟示

對于克服官僚制“溝通失靈”，后現(xiàn)代公共行政所建構的話語理論或許更有心得。話語理論認為，自上而下的官僚制不過是一種專制。因此必須對其舍棄而走向一種話語，一種內在的民主的意愿形成結構。話語理論于是設想出“公共能量場(Public Energy Field)”這一中心概念。作為制定公共政策而進行話語談判的場所，公共能量場的鮮明特征是對無政府主義和獨白性的官僚制模式的抵制。為了抵制無政府主義，公共能量場強調交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性；為了避免獨白性的官僚制模式，公共能量場期望話語中的意義之戰(zhàn)，例如存在平等的對抗和辯駁，而非和諧的異口同聲。公共能量場另外還構造了四個話語原則以期真正推動公共政策問題的解決：真誠，切合情境的意向性，自主參與，具有實質意義的貢獻(注：參見李傳軍《后現(xiàn)代公共行政理論及其應用》，《廣東行政學院學報》2007年第1期。)。

概括而言，對公共能量場總體上可作三方面意涵的理解：一是反對操縱話語的單向度獨白，強調參與者哪怕是中央與地方之間的平等溝通；二是打破例如地方政府間或職能部門間的隔閡和成見，進行允許爭辯但卻真誠和具有合作精神的談判；三是尊重自主性和人性價值，重視一線的街頭官僚以及公民中的利益相關者的參與、協(xié)商，因這正可以收獲切合情境的實質性貢獻。不難發(fā)現(xiàn)，公共能量場這三方面意涵與前文指出的化解官僚制“溝通失靈”病癥的三點措施驚人地重合。也就是說，以往新公共行政、新公共管理以及新公共服務一般只針對造成官僚制“溝通失靈”的某一、兩方面癥結而提出自己的措施(主要是對參與價值的強調)，然而后現(xiàn)代公共行政公共能量場的設計卻可以擊中造成官僚制“溝通失靈”的所有癥結。因此可以相信，公共能量場幾乎是為療治官僚制“溝通失靈”所量身定做的，這極可能會取得極佳的效果。

由此，公共能量場的提出最終令人樂觀地看到了實現(xiàn)理性集體行動的美好愿景。事實上，也正可以設計一種以流域水資源保護以及加強跨界合作為中心議題的流域“公共能量場”(可以以流域論壇或互動型討論會等形式作為其載體)，其中，參與者包括了各種可能帶來實質性貢獻的利益相關者，例如中央政府、流域政府、公眾、第三部門，等等。這些參與者之間的話語談判可以用一系列積極的詞匯來形容：相互平等，態(tài)度真誠，合作意向強烈，爭辯熱烈，利益表達充分，具有充分的自主交談意愿和能力，言辭懇切。正由于具備這些特征，中央政府將可以真實了解并尊重流域政府的自主利益要求，其對流域實施的統(tǒng)一管理也更能獲得后者的支持；流域政府橫向間亦能彼此了解對方的真實信息和意愿，或者通過爭辯及時發(fā)現(xiàn)和修正自己的錯誤觀點，如此就可能達成相互間合作與妥協(xié)；公眾等社會力量的加入，將可以對流域政府水資源保護不力的情形作出批駁，反過來流域政府亦可以教育公眾養(yǎng)成良好的水資源保護習慣?？傊?，所有這些方面均有助于克服傳統(tǒng)官僚制造成的上下級之間、橫向之間以及政府與社會之間“溝通失靈”的情形，轉而實現(xiàn)一種有效溝通。在此基礎上，各種參與主體特別是流域政府橫向之間就可以達成比較穩(wěn)定的信任、合作關系。

二、府際治理協(xié)調機制技術路徑：流域政府間電子治理

1、電子治理：流域政府間橫向協(xié)調的技術路徑

對于求解官僚制溝通失靈導致的流域水環(huán)境保護的“囚徒困境”問題，流域“公共能量場”展現(xiàn)了一種利益相關者共同對話以促進溝通進而達成流域政府間集體理性行動的美好愿景。盡管如此，這一愿景的實現(xiàn)很大程度上仍有賴于溝通技術手段的改進。所幸近年來電子政府的創(chuàng)新對此貢獻極大。所謂電子政府，可簡明概括為：政府利用現(xiàn)代信息和通訊技術打破行政機關的組織界限，建構一個基于計算機網絡環(huán)境的電子化的虛擬政府，確立一個精簡、高效、廉潔、公正的政府運作模式，是行政信息快捷的傳播途徑和發(fā)布平臺。

實際上并不可以把電子政府簡單理解為信息技術在政府過程中的運用。至少就增進流域政府間橫向協(xié)調和對流域水環(huán)境的合作治理而言，電子政府的創(chuàng)新影響深遠。因信息技術“存在一種潛質，可以影響組織內或者跨組織的協(xié)調、生產和決策過程”(注：[美]簡·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2004年版，第40頁。)，故而對于增進流域政府橫向間信任、協(xié)調并促進對流域水環(huán)境的合作治理大有裨益：

第一，增進流域政府間橫向信息交流和信任，推動水環(huán)境合作治理

一直以來，我國對流域實行分割管理，不同政區(qū)獲取水資源信息的目的、方法、側重點不一，很難對所獲信息進行綜合利用，這造成了流域政府間對水資源信息的共享性較差(注：參見雷玉桃《論我國流域水資源管理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，《生態(tài)經濟》2006年第6期。)，并且各自基于私益的考量，實際上也很難形成互通信息的合作意識，由此逐漸加深了流域政府橫向間隔閡，進而導致流域水環(huán)境合作治理難以實現(xiàn)。電子政府的出現(xiàn)正有助于這一問題的解決，其突出效應之一即在于鼓勵了政府內部不同部門之間的交流和協(xié)調，當然也包括流域政府間橫向交流與協(xié)調。原因則在于，互聯(lián)網絡支撐下的電子政府所賴以運作的電子信息系統(tǒng)具備了這些特征：(1)開放，系統(tǒng)盡可能開放各種政務信息乃至可供跨界查詢。(2)協(xié)同，系統(tǒng)打破了各行政區(qū)域的限制，政府信息即使跨區(qū)亦能以連貫一致的方式敞開。(3)交互，系統(tǒng)保證任何政府組織均可以交互表達和傳遞信息。(4)直通，系統(tǒng)通過計算機網絡減少中間環(huán)節(jié)，保證信息交換的“直通”。不難看出，電子政府信息系統(tǒng)這幾方面特征對于溝通流域政府橫向之間信息交流，進而培養(yǎng)相互間信任感、促進對流域水環(huán)境的協(xié)作治理很有好處。

第二，促進省縣間、縣縣間溝通，進而推動流域政府間水環(huán)境合作治理

電子政府使得政府呈現(xiàn)出“扁平化”特征，政府決策層的管理幅度也隨之拓寬。比如我國當前由于市管縣體制對區(qū)域經濟構成了極大的體制障礙，因此迫切要求實施“省管縣”的“扁平化”改革。電子政府的發(fā)展恰恰為此提供了技術前提。其運用現(xiàn)代網絡技術，使省縣間時空距離大為縮短，省管縣因此十分可行。一旦省管縣改革推及開來，流域內各省級政府獲取來自縣級政府有關流域水資源消費和保護的各種信息就將更加便捷和真實，據(jù)此就可能作出更為科學、更能為縣級政府所接受的流域管理決策；與此同時，“去科層化”的省管縣改革，亦為縣級政府間交往、溝通提供了更多機會，這也有助于縣級政府間協(xié)作完成省級政府交付的各項流域管理措施。總體上，這兩方面均有利于省轄流域范圍內水環(huán)境問題的減少，從而可以增進流域政府間橫向協(xié)調以及全流域的可持續(xù)發(fā)展。

電子政府由于具有上述改善流域政府間信息溝通的技術優(yōu)勢，進而促進了流域政府間橫向信任與協(xié)調，對此正可以概括或引申為一種流域政府間電子治理的形成。與治理概念相一致，其可以理解為：流域政府間依托電子政府實現(xiàn)信息共享與交流，確立互信關系，乃至在流域水環(huán)境治理行動中形成真誠合作的、去規(guī)則化、富有創(chuàng)造性和回應力的互動網絡。

2、公眾參與下的流域政府間電子治理

電子治理應具備兩方面特征：“首先要求公共部門能夠提供良好的管理和服務；其次，電子治理應當有助于建立一個更開放的面廣和多產的公共部門。”(注：王浦劬、楊鳳春：《電子治理：電子政務發(fā)展的新趨向》，《中國行政管理》2005年第1期。)依此來看，電子治理就應將公眾在政策層面的適當參與納入進來，從而能夠以更為開放的治理結構優(yōu)化公共服務。進一步，流域政府間電子治理的多中心網絡在更廣泛意義上也應包括公眾的加入，從而同樣形成流域政府與公眾之間的信息溝通和信任、合作關系，而這對于促進流域政府間水環(huán)境聯(lián)合治理而言，正可以彰顯出巨大好處。例如一方面，“流域生態(tài)系統(tǒng)管理……如果限制合法的政策評議，政府會發(fā)現(xiàn)其選擇的范圍越來越狹小，或者所選擇的政策無法實施，因為一些重要的利益相關者的利益被忽略了”(注：[美]布萊克·D·拉特納：《流域管理——東南亞大陸山區(qū)的生活和資源競爭》，楊永平、許建初、楊植惟譯，云南科技出版社2000年版，第38頁。)。緣此，若讓公眾參與流域政府間電子治理，進而與流域政府、中央政府對流域實施共同管理，公眾就可以依靠互聯(lián)網絡的途徑提供“可靠的信息來源，使政府的管理措施更易于為流域內各主體所接受……有利于加強對政府決策的監(jiān)督，使政府對流域管理的決策更趨于合理”(注：陳曉景：《流域管理法研究：生態(tài)系統(tǒng)管理的視角》，中國海洋大學博士學位論文(2006年)，第103頁。)。另一方面，流域水污染、水量減少等生態(tài)危害直接承受者往往是公眾，例如飲用水得不到保障而造成公眾生活不便；污水造成公眾身心健康的損害，甚至形成“癌癥村”，并且因為治療癌癥需要花費巨資，往往導致“誰得病誰家就敗”(注：《河南沈丘因污染出現(xiàn)癌癥村 村莊人口負增長》，http：//www.zjol.com.cn/05zjhealth/system/2007/09/26/008833367_01.shtml，2007-09-26。)。所以公眾對于流域水環(huán)境敗壞感受最深，也最渴望通過網絡參與公共政策制定、網絡質詢與網絡公共表決等形式，參與流域生態(tài)管理并表達利益訴求。一旦公眾參與的要求得以實現(xiàn)和滿足，這對于提升政府管理者的親和力很有益處。而綜合這兩方面也正可以說明，公眾參與流域政府間電子治理，并與政府系統(tǒng)進行持續(xù)有效的電子化信息溝通，這有助于改進中央政府流域一體化管理政策及其執(zhí)行效果、督促流域政府對轄區(qū)范圍內流域水生態(tài)問題實行更為積極、可行的監(jiān)控措施，并且能夠增進政府系統(tǒng)與公眾之間的信任關系，從而使前者實施的流域管理措施更能為公眾所擁護和踐行。所有這些，無疑均能夠促進流域政府間協(xié)調和對水環(huán)境的合作治理。

不僅如此，由于公眾的介入，電子治理必須推動公共事務信息公開。因公眾只有在對公共信息享有和利用的基礎上才能夠有效實施和參與公共管理。流域政府間電子治理同樣應堅持信息公開原則，以便公眾貢獻其力量。這些信息諸如各流域政府轄區(qū)水質、水文、污染源氣象、生態(tài)的歷時變化；水環(huán)境自動監(jiān)測監(jiān)控的數(shù)據(jù)與分析結果；產業(yè)發(fā)展和結構調整情況及其與生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系；流域管理的具體舉措、成就以及存在的問題，流域水環(huán)境突發(fā)事件的責任主體、責任追究，等等。將這些信息通過互聯(lián)網予以公布，既可以消除流域政府間信息不對稱，增進相互間信任與協(xié)作；亦可以將流域政府暴露于公眾眼前，使得公眾對其實施流域管理的各項努力及實際進展情況一目了然。一旦對轄區(qū)流域水環(huán)境治理不力、出現(xiàn)了地方保護或者隱瞞真相的情形，政府即可能遭致公眾的拷問并削弱來自后者的合法性支持。無疑，這將極大增強流域政府尋求與鄰域合作以實現(xiàn)流域水環(huán)境共同治理的責任心。

三、府際治理協(xié)調機制組織形式：流域政府間聯(lián)盟

1、政府間聯(lián)盟：歷史維度的理解

20世紀初傳統(tǒng)官僚制行政形成，體現(xiàn)出鮮明的效率至上的追求。與此相契合，“巨人政府(Giant government)”理論和實踐應運而生。此時先后通過合并、重組等區(qū)劃調整手段形成的芝加哥、紐約這些美國最大的城市堅持認為，城市化的區(qū)域應由涵蓋所有郊區(qū)人口的政府來治理

。這一主張暗含的邏輯是，巨人政府式的單一官僚體制有一個單一權力中心，它在社會治理方面有終極的權威(說了算數(shù))，這樣的安排正可以保證政府管理取得高效率，巨人政府從而“要比數(shù)目眾多的地方政府好得多”(注：David Rusk，Cites Without Suburbs， Washington D.C.： Woodrow Center Press，1993，p.88.)。直至20世紀70年代以后，很多人對于這一點依舊篤信不疑。不僅如此，今天的巨人政府因其良好的整合功能極有助于消除嚴重的種族和經濟隔離，這一點更讓其博得了好名聲。

與巨人政府針鋒相對，超級地方主義者“重新”發(fā)現(xiàn)了歷史悠久的多中心體制的卓越價值：政府數(shù)目眾多，管轄權常常重疊，這將最充分、最有效地滿足公民的要求。原因主要在于多中心體制構造了一個地方政府間的自由競爭市場

，由此人民可以 “以足投票”來激發(fā)地方政府的責任心。另外，多中心體制的突出好處還表現(xiàn)在小規(guī)模地方政府通過相互合作進行互補，可以最大化地提高公共產品供給效率(注：參見[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍、李梅譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第433-457頁。)。

不過，巨人政府擁護者對于來自超級地方主義者的批評并不服氣，反而直戳后者痛處：在超級地方主義體制中，當責任分散且模糊不清時，推諉更加容易。不僅如此，超級地方主義在對于種族和階層公平問題上一籌莫展，往往需要交由彈性較強的巨人政府來收拾危局(注：參見[美]尼古拉斯·亨利《公共行政學》，項龍譯，華夏出版社2002年版，第371-372、373-376頁。)。

總之，巨人政府與超級地方主義各顯所長，又互揭所短。然而這兩種理論并非不可調和，他們的擁護者可以彼此交談(注：參見[美]尼古拉斯·亨利《公共行政與公共事務》，張昕等譯，中國人民大學出版社2002年版，第655、675頁。)。例如當代巨人政府的優(yōu)點已主要表現(xiàn)為能夠以集中管理的方式促進公平；超級地方主義依靠政府間競爭的途徑則可以實現(xiàn)效率，是否可以有某種新的安排將巨人政府與超級地方主義兩者巧妙結合，進而使得公平與效率兩種價值神奇地一同彰顯于都市區(qū)域?

這一新的安排正是當代勃興的區(qū)域主義(Regionalism)。在一國范圍內，其通常是指地理上彼此相連的地區(qū)之間，通過政府間合作和組織機制，加強區(qū)域內社會和經濟發(fā)展互動的意識(注：參見陳瑞蓮《論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展》，《政治學研究》2003年第4期。)。由這一內涵出發(fā)，區(qū)域主義主要依托于政府間聯(lián)盟(Intergovernmental union)的組織形式的支持。聯(lián)盟通常指這樣一種事物：州(省)際政府間通過簽定協(xié)議、成立聯(lián)合會、召開聯(lián)席會議等形式形成的一種聯(lián)合體，該聯(lián)合體是“一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權力的分割體系”(注：[美]理查德·D.賓厄姆：《美國地方政府的管理：實踐中的公共行政》，九洲譯，北京大學出版社1997年版，第156頁。)，一方面，其承認超級地方主義政府間競爭的主張對于提高公共服務效率而言必不可少；另一方面，聯(lián)合體強調，在地方政府間競爭之外還應有類似巨人政府具有的某種程度的合作與統(tǒng)一管理。這樣，聯(lián)盟就以松緊適度的形式成功折中或平衡了巨人政府與超級地方主義。

2、流域政府間聯(lián)盟：協(xié)作的力量

對于地方政府間關系而言，巨人政府實際上體現(xiàn)了科層的協(xié)調力量；而超級地方主義則運用了市場競爭式的協(xié)調機制，政府間聯(lián)盟與前兩者均有所不同，其主要采取了協(xié)商、合作的協(xié)調途徑，毫無疑問，這正說明了聯(lián)盟本質上乃是府際治理機制的一種實現(xiàn)形式。

至于聯(lián)盟的優(yōu)越性，首先要肯定，聯(lián)盟實現(xiàn)了效率與公平兩種政府治理價值目標的融合。以往超級地方主義倡導的多中心體制由于在分立的地方政府單位之間設造了“競爭性聯(lián)邦主義(Competitive federalism)”，這可以驅使地方政府積極改進管理效率；然而競爭的自發(fā)性也使得“多中心體制面臨著如何在更為廣袤的大城市地區(qū)內跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束而實現(xiàn)更為廣泛的社群利益或公共利益的問題”

，為此正需要加強不同的地方政府在服務供給中的合作能力，從而有效化解沖突，凸顯社會公平。這一使命正好為聯(lián)盟基于對巨人政府的批判性學習進而很好地擔當和實現(xiàn)。

其次，更值得稱道的方面或許還在于，聯(lián)盟盡管因求解巨人政府與超級地方主義兩種主張而出現(xiàn)，但對于當下日益嚴峻的區(qū)域公共問題的解決同樣具有普適意義。事實上，區(qū)域公共問題由于具有跨行政區(qū)的特點，若采取巨人政府的思路，將希望寄托于中央政府，將可能冒削弱地方政府處理其地方背景問題能力的風險(注：[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍、李梅譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第56-57、65頁。)，并且中央政府受制于信息障礙也并不見得就足以勝任；反過來，超級地方主義的選擇則會導致管轄權上的“公地悲劇”：人人都有責任，等于人人都沒有責任(注：參見[美]尼古拉斯·亨利《公共行政學》，項龍譯，華夏出版社2002年版，第373-376頁。)。聯(lián)盟則在保證地方政府自主性的基礎上強化了相互間溝通、協(xié)商和一體化的能力，從而結合了巨人政府與超級地方主義兩者所長，又規(guī)避了兩者所短，這正可以收獲一種意想不到的治理績效。也正是在這一意義上，學者布魯斯·凱茨(Bruce Katz)十分看好聯(lián)盟：日益嚴峻的區(qū)域性環(huán)境、社會和治理問題需要區(qū)域性的解決方案，從而就需要能夠打破政府之間權力界限的強有力的聯(lián)盟(注：參見Katz： Reflections on Regionalism. Editors Notes。)。

跨行政區(qū)的流域水環(huán)境治理問題作為區(qū)域公共問題的一種，其求解同樣需要流域政府間聯(lián)盟的達成。后者將可以作為府際治理機制的組織形式在流域政府間發(fā)揮獨特的協(xié)調功能，既尊重地方政府的自主利益要求，同時亦通過積極磋商，彼此取得諒解和妥協(xié)，共同著眼于全流域長遠利益，進而實現(xiàn)流域水資源的公平開發(fā)和水環(huán)境的合作治理。實際上，通過流域政府間協(xié)議(定)、協(xié)會、聯(lián)合會、聯(lián)席會議等方式建立流域政府間聯(lián)盟的做法，早已經成為各國實現(xiàn)流域水環(huán)境合作治理的普遍經驗。比如美國俄亥俄河水治理協(xié)定正是在八個州之間達成協(xié)議的結果。這個跨政府間組織由一個27人組成的委員會領導，其預算通過各成員單位議會的撥款獲得，這一協(xié)定下產生的執(zhí)行局在實施委員會政策和環(huán)境保護規(guī)制時很好地充當了協(xié)調單位(注：參見RABE B.G.，F(xiàn)ragmentation and Integration in State Enviromental management. Washington D.C.： Conservation Foundation，1986。)。在加拿大，西部Prairie區(qū)域的省際水委會同樣根據(jù)相互間自愿達成的水控制分配協(xié)議來保證各省平等分享水資源。全加最大的Mackenzie河流域各省亦簽定了跨界水控制分配協(xié)議，該協(xié)議確立了采用保護水生態(tài)系統(tǒng)、共同合作管理流域水資源的原則。正由于此，加拿大可持續(xù)流域水資源管理成就斐然(注：參見張偉天《加拿大流域水資源管理與水權制度》，《中國給水排水》2006年第6期。)。令人矚目的是，近年來我國隨著跨界流域污染的加重，也出現(xiàn)了一些協(xié)議或會議等形式締結的流域政府間聯(lián)盟，并同樣顯示出不俗的協(xié)調能力。比如為了解決魯蘇邊界跨界污染糾紛，山東臨沂市環(huán)保局與江蘇徐州市、連云港市即建立了聯(lián)席會議，實行流域污染聯(lián)防聯(lián)治；強化各自出境河流斷面的監(jiān)督管理，最大限度降低水污染物負荷。聯(lián)席會議的努力目前已初見成效(注：《魯蘇邊界治污 “互防”變“互訪”》，http：//www.zhb.gov.cn/info/gxdt/200702/t20070202_100571.htm，2007-02-02.)。

四、府際治理協(xié)調機制績效評價：意義及缺陷

1、府際治理機制的意義

府際治理也正是網絡治理在當代政府間關系中的生動顯現(xiàn)。所謂網絡治理，在瓊斯等學者看來，其包含著“對自主組織(就像非營利組織一樣)的一系列有選擇的、持續(xù)的、結構化的安排，這些組織為了適應周圍環(huán)境中偶然發(fā)生的事件和協(xié)調、維護交易，基于隱喻和寬泛的協(xié)議從事產品和服務的創(chuàng)造”?！坝羞x擇的”表明網絡成員為了一個共同目的相互間存在頻繁的交易行為；“持續(xù)的”意味著網絡成員不斷重復著相互作用；“結構化的”表明網絡內的交易關系既不是隨意的也不是制度化的，把“隱喻和寬泛的協(xié)議”作為網絡適應、協(xié)調和維系系統(tǒng)運行的條件則強調的是非正式的關聯(lián)(注：Candace Jones，William S. Hesterly，“A general theory of network governance： Exchange conditions and social mechanisms”，Academy of Management Review，1997(4)，pp. 911～945.)。

由于當前世界各國跨界區(qū)域公共問題(例如本文論及的流域水環(huán)境問題)凸現(xiàn)，不像再造政府主張引起了大量爭論，公共管理中跨越邊界的行為及其合理性已經被廣泛接受，不論是國家績效報告的批評者還是支持者，都引證說明跨越邊界線的必要性(注：參見Berly A Radin. Managing across Boundaries，The Public State of Management，Edited by Donald F. Kettle and H. Briton Milward，the Johns Hopkins University Press，1996，pp.145-167。)。理由是，在這樣“一個急劇變遷的時代，最好的解決之道不是重新設計組織章程，而是融化組織間的僵化界限”(注：Gore Albert，Creating a Government That Works Better and Costs Less： Report of the National Performance Review，Washington D.C.： US Government Printing Office，1993，p.48.)。政府間關系的塑造遂開始積極引入網絡治理理念，進而就形成了一種既不同于科層制、亦區(qū)別于市場機制的政府間協(xié)調機制——府際治理機制。作為網絡治理的自然延伸和體現(xiàn)，府際治理與網絡治理上述內涵保持了一致：模糊政府間管轄權，強調討論、磋商、交流等手段的運用以實現(xiàn)對區(qū)域公共問題的合作治理。

具體到流域政府間關系協(xié)調過程中，府際治理機制正展現(xiàn)為流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟等幾種實現(xiàn)形式。通過這些實現(xiàn)形式，府際治理機制恰當?shù)仫@現(xiàn)了上述內涵和特點，從而產生了異常獨特的效用，主要體現(xiàn)在：

第一，化解信息不對稱難題。當前，流域政府間關系不協(xié)調直接源于各自轄區(qū)消費或破壞流域水資源的真實信息彼此互不對稱，借助這一便利，流域政府對轄區(qū)內流域水環(huán)境治理極易采取機會主義的消極保護行為，以此維護轄區(qū)利益以及增進官員私利。即使部分流域政府起初并不愿意采取這樣的行為，然而其真實意愿由于相互間信息溝通的缺失而難以為人所知。此外，機會主義可能取得短期收益的誘惑也著實難以抵擋，所以也漸漸選擇與其他流域政府相一致的共同采取機會主義的消極保護行為。如此，“囚徒困境”就不可避免地出現(xiàn)了。以是觀之，建立和拓寬流域政府間正常的信息溝通渠道，促進彼此對話與交流顯得非常重要。恰恰流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟等制度安排均依靠自身獨特的運行方式為此提供了可能。換言之，它們增進了流域政府間對等的信息交換進而有助于產生共識。這也正為協(xié)調流域政府間關系進而實現(xiàn)流域水環(huán)境合作治理提供了前提條件。

第二，確立起信任關系并運用協(xié)商手段。正如加德納所言：“整體性必須體現(xiàn)多樣性。要防止整體性掩蓋多樣性，就必須有一種多元論的哲學，有一種容許異議的開放氛圍……要防止多樣性破壞整體性，就必須有一些減少兩極分化、教育各種團體相互了解、建立聯(lián)盟、消除爭端、協(xié)商和調節(jié)的制度安排?！?注：[美]登哈特夫婦：《新公共服務——服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2004年版，第31頁。)府際治理機制在協(xié)調流域政府間關系過程中正提供了這樣的一些制度安排：流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟，它們打開和拓展了流域政府間各種溝通渠道，進而可以產生相互間穩(wěn)定的信任意愿。由此，流域政府間就可能更多采用設立論壇、簽定協(xié)議、成立協(xié)會等手段以達成集體行動?？梢詫⑦@些手段統(tǒng)稱為協(xié)商手段以區(qū)別于科層制的強制手段，其施用效果著實令人欣慰：對等各方彼此尊重、坦誠交流從而可以取得積極成果；協(xié)商過程中日益擴大的視野有助于各方發(fā)現(xiàn)共同新利益，或者以和他人更一致的方式優(yōu)先考慮他們自己的利益(注：參見[美]馬克·沃倫《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第318-319頁。)，等等。由于這些好處，協(xié)商手段并非通常想象的那樣難以獲得共識，而是更可以推動流域政府間達成集體理性和對流域水環(huán)境的聯(lián)合治理行動。

第三，重視公眾參與并產生積極影響。“任何旨在預防和解決公共爭議的措施的執(zhí)行，其基礎必然是擁有一個充分知情的公眾群?！?注：[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第121頁。)府際治理的機制設計對此有深切體認，并且也借鑒和吸收了近年來大量相關試驗所悟出的道理：公眾參與對于提高流域等自然資源的管理績效意義重大，以公眾、社區(qū)為基礎的自然資源管理可以產生良好的生態(tài)效益和社會效益(注：參見Jesse C.Ribot《自然資源的民主分權：民眾參與的制度化》，《林業(yè)經濟》2006年第2期。)。有鑒于此，府際治理機制在諸如流域公共能量場的話語交談、流域政府間電子治理等環(huán)節(jié)均特別嵌入了公眾參與的內容，并且也都強調了通過政府信息公開來保障參與行為。有充足的理由表明，這對于促進流域政府間聯(lián)合治理水環(huán)境具有重要意義：首先，公眾參與有助于促進流域管理的民主化與科學化；其次，公眾參與能夠敦促流域政府對流域水環(huán)境保護盡責；再次，將各流域政府為實現(xiàn)流域合作治理而作出的表態(tài)、決心、計劃等信息公布于眾，這對于促使政府有諾必行意義重大；最后，流域管理也將對公眾自身一些非理性的水資源消費行為產生抑制作用，這有可能引起公眾的反感，但是公眾如果有機會參與，“公眾也愿意接受對自己不那么有利的決策”(注：[美]B·蓋伊·彼德斯：《官僚政治》，中國人民大學出版社2006年版，第55頁。)。

概言之，府際治理機制構建了信息有效溝通的平臺，建立起流域政府間較為融洽的信任關系，進而綜合使用各種協(xié)商手段，形成相互認可的解決之道，而不需經過行政程序逐級運作，形成的協(xié)議也可通過相互間的制約機制得到落實，所以運行效率極高(注：參見熊向陽《建立流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制的相關問題探討》，《水利發(fā)展研究》2006年第6期。)。也正由此，當前各國為求解日益嚴峻的流域水環(huán)境問題乃至其它跨界區(qū)域公共問題，越發(fā)重視對府際治理機制的運用。

2、府際治理機制的缺陷

正像埃莉諾·奧斯特羅姆所言：“當人們面對公共池塘資源問題時，通常都會有很強的規(guī)避責任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑。在這樣的條件下，我們決不能保證這些問題可以得到解決。”(注：埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余迅達、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第310頁。)對此，中央政府主導的科層協(xié)調機制會陷入失靈，同樣，府際治理的協(xié)調機制也存在著種種固有的缺陷或運作失靈的困境。

例如，府際治理協(xié)調機制尤其受流域政府社會資本存量狀況的影響。作為一種無形資產，社會資本主體并不僅僅限于個人，還包括組織以及整個共同體(注：參見楊雪冬《社會資本：對一種新解釋范式的探索》，http：//www.66wen.com/02jjx/jingjixue/jingjixue/061114/30298.html，2006-11-14.)?；诖?，流域政府也一樣擁有作為公共管理組織的社會資本，并且同樣由信譽、友誼、同情和社會交流等一系列行為品質所構成。這些行為品質極有助于促進流域政府間開展建設性的對話、協(xié)商與合作，從而推動府際治理的形成。正由于此，流域政府社會資本存量越高，信譽、友誼等行為品質也越高，流域政府間府際治理機制也就越容易建立并發(fā)揮作用。如此，流域政府社會資本存量與府際治理機制的治理績效實質上存在著緊密的正相關關系。遺憾的是，前者的狀況常常難以令人滿意，從而對后者造成很大影響：首先，對流域資源的消費很難抵擋機會主義的誘惑，這尤其體現(xiàn)于規(guī)模較大的流域(例如本文研究的跨省流域)中，并且機會主義極具傳染性，會不斷誘導越來越多的人加入不講信用的行列。在此情形下，流域政府的社會資本往往成為十分稀缺的資源，其存量狀況也進而充滿著變數(shù)。即使在存量很高的情況下，其柔性的制約機制也并不足以抵制機會主義誘惑的強大影響。正由于這一原因，府際治理機制形成和運作并非就那么容易。其次，研究發(fā)現(xiàn)，在同一流域內，流域政府社會資本的分布情形也存在很大差別：呈現(xiàn)出從上游到下游、城市到農村、經濟發(fā)達地區(qū)到欠發(fā)達地區(qū)遞減的趨勢(注：參見李玉文、徐中文《黑河流域社會資本評價》，《生態(tài)經濟學報》2006年第3期。)，由此，流域政府間合作意愿也將表現(xiàn)出類似遞減趨勢，這就使得府際治理的鼓吹者更多體現(xiàn)為上游、城市或者經濟發(fā)達地區(qū)的流域政府及其居民，而相對應的其他流域政府及其居民則缺乏共鳴和回應，從而府際治理機制的建立和運轉困難重重。

從府際治理各種實現(xiàn)形式的具體運作情況來看，另外也面臨著一些較為棘手的問題或困境。(1)借鑒后現(xiàn)代公共行政的流域“公共能量場”，設想了一個可供流域各種利益相關者進行話語談判、交流的場所。但是“公共能量場”概念目前還僅僅屬于一個話語創(chuàng)新的范疇?！澳芰繄觥钡慕Y構究竟是怎樣的，尚未完全明了(注：參見張康之《探索公共行政的民主化》，《國家行政學院學報》2007年第2期。)。這或許也正體現(xiàn)出后現(xiàn)代主義的致命弱點：盡管“展現(xiàn)了一種對當代人類狀況的復雜和多面的評價，作為結果的一部分，這種觀點的使用是非常困難的” (注：[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2003年版，第198頁。)。(2)流域政府間電子治理面向信息時代同樣描繪了一種美好的愿景。然而電子治理作為諸多因素共同作用的結果，往往受制于軟件、硬件、環(huán)境和人員等四個方面的條件，由于這四個條件具備程度不一，流域政府間就有可能出現(xiàn)“信息鴻溝”現(xiàn)象，這反而會進一步削弱流域政府間相互溝通的能力。(3)區(qū)域主義的化身——流域政府間聯(lián)盟的提出旨在消弭超級地方主義與巨人政府之間的隔閡，進而恰當?shù)亟Y合二者各自所長——效率及公平，然而這并不容易。事實上，效率與公平的矛盾將有可能無休止地纏繞于公共行政。

五、結 語

求解當下越發(fā)嚴峻的流域水環(huán)境問題，府際治理協(xié)調機制具體采取流域“公共能量場”、流域政府間電子治理以及流域政府間聯(lián)盟等幾種實現(xiàn)形式，較為一致的共性特點和優(yōu)勢是：強調流域政府間以及利益相關各方進行有效的信息溝通，進而確立起較為牢固的相互信任關系，基于這一前提，流域政府間就可以更多地采用平等協(xié)商的手段來解決沖突和爭端，進而更可以實現(xiàn)對流域水環(huán)境的合作治理。

然而，府際治理機制亦非完美無缺，不足之處也正在于對協(xié)商手段的運用。在缺乏外力強制性干預的條件下，僅僅依靠流域政府社會資本的軟約束，希圖通過各方協(xié)商以達成一致的流域治理行動，這實際上并不輕松。不僅如此，府際治理機制的各種實現(xiàn)形式還存在著一些難以逾越的現(xiàn)實困境。所以，實踐中仍應考慮將府際治理機制與中央政府主導的科層協(xié)調機制相結合，進而取得整體效應。

(責任編輯：李 申)