席衛(wèi)華

[摘 要] 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容,其質(zhì)量的好壞直接決定著高校財(cái)務(wù)管理的狀況。由于目前我國(guó)高校實(shí)施的預(yù)算管理體制普遍存在著“重投入,輕產(chǎn)出”的特點(diǎn),造成了高校預(yù)算編制粗糙、預(yù)算控制不強(qiáng)、執(zhí)行效果不理想等問(wèn)題。本文通過(guò)論述實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的必要性及前提條件,對(duì)高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理提出了初步的改革設(shè)想。

[關(guān)鍵詞] 高校;財(cái)務(wù)預(yù)算;績(jī)效管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 014

[中圖分類(lèi)號(hào)]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194(2009)20 - 0033- 03

一、 高校實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的宏觀背景

對(duì)于績(jī)效的研究,原來(lái)主要應(yīng)用于工業(yè)組織中,其研究主要集中于角色、工具、組織與職務(wù)背景、評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果等幾個(gè)方面。人們并不重視工作績(jī)效的內(nèi)涵。1993年,坎貝爾等人提出績(jī)效理論,認(rèn)為績(jī)效不是活動(dòng)的結(jié)果,而是活動(dòng)本身,是人們實(shí)際做的并且可以觀察到的行為。1949年美國(guó)在世界上首先大規(guī)模采用績(jī)效預(yù)算編制方式。1951年美國(guó)政府通過(guò)預(yù)算賬戶(hù)和敘述式計(jì)劃與業(yè)績(jī)報(bào)表將計(jì)劃和活動(dòng)清單納入預(yù)算。1993年,美國(guó)通過(guò)的《美國(guó)政府績(jī)效與成果法案》要求每個(gè)支出機(jī)構(gòu)都必須制訂詳細(xì)的績(jī)效計(jì)劃,并將這些計(jì)劃與業(yè)務(wù)活動(dòng)和預(yù)算程序連接起來(lái)。近年來(lái),為了提高教育資金的使用效率,美國(guó)政府在對(duì)高校的撥款預(yù)算上實(shí)行了一系列的改革和創(chuàng)新,他們針對(duì)現(xiàn)有預(yù)算模式的特點(diǎn)和局限性,使用兩種以上的預(yù)算方法來(lái)適應(yīng)多元化的資源配置目標(biāo),更加強(qiáng)調(diào)高校的績(jī)效,使整個(gè)預(yù)算更具有科學(xué)性和可操作性。同時(shí),美國(guó)高校十分重視教育經(jīng)費(fèi)收支的全面預(yù)算管理,將財(cái)務(wù)預(yù)算工作視為與學(xué)校事業(yè)規(guī)劃發(fā)展同等重要。英國(guó)政府也于 1997年頒布了《支出綜合審查》,要求政府部門(mén)每年與財(cái)政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》,確定績(jī)效目標(biāo),進(jìn)行年度的績(jī)效評(píng)價(jià),向議會(huì)提交《秋季績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》。澳大利亞于 1997-1998財(cái)政年度開(kāi)始推行以公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的績(jī)效預(yù)算改革,將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)了從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度的變革。1954年菲律賓政府開(kāi)始績(jī)效預(yù)算編制實(shí)驗(yàn),在財(cái)政年度內(nèi),12家政府部門(mén)采用了績(jī)效預(yù)算模型,放棄了詳細(xì)的預(yù)算分項(xiàng),支出按照計(jì)劃和項(xiàng)目大類(lèi)列入預(yù)算。而我國(guó)從 2001年開(kāi)始在湖北進(jìn)行了支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作小規(guī)模試點(diǎn)。2002年,又在河北、湖南、福建等省進(jìn)行小規(guī)模試點(diǎn),湖北省在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了擴(kuò)大試點(diǎn)。通過(guò)這些試點(diǎn),摸索了一些經(jīng)驗(yàn),取得了初步成效。2005 年財(cái)政部出臺(tái)了 《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》,試行預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)。文件中明確規(guī)定了績(jī)效考評(píng)主體、對(duì)象、程序等。2006年教育部在布置“一上”預(yù)算時(shí)傳達(dá)了財(cái)政部樓繼偉副部長(zhǎng)的講話(huà),講話(huà)中說(shuō),要逐步推進(jìn)和規(guī)范中央部門(mén)預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)工作,切實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作,要求加大宣傳力度,樹(shù)立“重產(chǎn)出而不是投入”的績(jī)效管理理念,營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效”的社會(huì)風(fēng)氣。探索建立適合我國(guó)國(guó)情的、既定性又定量的部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是我國(guó)預(yù)算管理的重要任務(wù)。因此, 我們可以認(rèn)為績(jī)效預(yù)算是結(jié)果導(dǎo)向型或產(chǎn)出型預(yù)算,它是一種效益預(yù)算?？?jī)效預(yù)算在目前在我國(guó)尚處于試行階段, 在高校內(nèi)部推行過(guò)程中還存在著這樣或那樣的問(wèn)題,探討績(jī)效管理在高校財(cái)務(wù)預(yù)算中的實(shí)施,一直以來(lái)是理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn),也是本文研究的主要內(nèi)容 。

二、 實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的必要性

(一)實(shí)行績(jī)效預(yù)算,有利于提高預(yù)算資源的配置效率

隨著高等教育管理體制改革的深化和高等學(xué)校面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)局面的形成,高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理暴露出很多弊端,最為明顯的就是高校預(yù)算制度缺少績(jī)效信息,未能建立激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制,使得預(yù)算未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,降低了預(yù)算資源的配置效率,使大量的資源長(zhǎng)期滯留在低效益的地方,而不能適時(shí)轉(zhuǎn)移到更有價(jià)值的地方,使得高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理越來(lái)越不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

(二)實(shí)行績(jī)效預(yù)算,有利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

戰(zhàn)略性問(wèn)題對(duì)一個(gè)高校而言是其未來(lái)發(fā)展的導(dǎo)向問(wèn)題,而戰(zhàn)略導(dǎo)向與高校的整個(gè)資源是相聯(lián)系的,它涉及高校有多少資源,資源應(yīng)該投向哪些領(lǐng)域,如何投放等方面的問(wèn)題?？?jī)效預(yù)算作為高校未來(lái)的一種規(guī)劃,它的主要內(nèi)容就是對(duì)高校資源的組織、使用做出合理安排。

(三)實(shí)行績(jī)效預(yù)算,有利于合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

自高校在政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)微觀引導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的體制下運(yùn)行以來(lái),高校就成了獨(dú)立的市場(chǎng)主體,是以投資效益最大化為主要目標(biāo)的,在取得較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí),也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。其中對(duì)高校影響最大的是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),如高校舉債風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)樨?fù)債的資金不是收入,負(fù)債首先要考慮償還的問(wèn)題,權(quán)衡得失,關(guān)鍵在于舉債規(guī)模應(yīng)適度,負(fù)債的規(guī)模以不影響高校正常教學(xué)科研及維持費(fèi)用的開(kāi)支,不影響高校的正常發(fā)展為宜。因此實(shí)行績(jī)效預(yù)算,就可以考核和評(píng)價(jià)高校的財(cái)務(wù)發(fā)展?jié)摿?衡量高校在負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)承受方面的能力,在真實(shí)、可靠核算的基礎(chǔ)上對(duì)高校的財(cái)務(wù)運(yùn)行邊界進(jìn)行預(yù)報(bào),從而降低和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、 實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的前提條件

(一)將基建會(huì)計(jì)納入事業(yè)單位會(huì)計(jì)入賬,全方位編制財(cái)務(wù)預(yù)算

目前高?；?xiàng)目的會(huì)計(jì)核算游離于整個(gè)高校會(huì)計(jì)核算體系之外,高校預(yù)算管理沒(méi)有包括高額的基建資金收支,在預(yù)算支出安排中,未能足額反映基建投資所需資金,使整個(gè)高校的資金收支缺乏統(tǒng)一籌劃和控制,這不利于全面監(jiān)督高校的資金使用情況。為此,必須將基建賬和事業(yè)賬合二為一。在編制預(yù)算時(shí)必須將基建資金收支納入整個(gè)高校預(yù)算,全面考慮所有資金來(lái)源及資金需求狀況。據(jù)此安排資金支出,有利于全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。

(二)采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

目前高校常用的預(yù)算編制方法是增量預(yù)算法,這種預(yù)算方法比較粗放,是在假定上年度的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)在預(yù)算年度仍會(huì)發(fā)生的基礎(chǔ)上,根據(jù)財(cái)力狀況, 增加相關(guān)的變動(dòng)因素如物價(jià)上漲因素、工資增長(zhǎng)因素等。這種方法簡(jiǎn)便、易操作,但透明度差,滋長(zhǎng)了預(yù)算分配中的平均主義,不利于調(diào)動(dòng)部門(mén)增收節(jié)支的積極性,也不符合公平效率原則?；谶@種狀況我們認(rèn)為,高校的預(yù)算編制宜采用以零基預(yù)算為主、以滾動(dòng)預(yù)算為輔的預(yù)算編制方法。

1. 零基預(yù)算

20世紀(jì)80年代以來(lái),零基預(yù)算方法在世界各國(guó)獲得廣泛應(yīng)用。零基預(yù)算是指在每個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始時(shí),將所有還在進(jìn)行的管理活動(dòng)都看作重新開(kāi)始,即以零為基礎(chǔ)。根據(jù)確定的目標(biāo),重新審查每項(xiàng)活動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)確定目標(biāo)的意義和效果,并在成本-效益分析的基礎(chǔ)上,重新排出各項(xiàng)管理活動(dòng)的優(yōu)先次序。資金和其他資源的分配,均是按重新排出的先后次序而定。零基預(yù)算能切實(shí)做到將有限的經(jīng)費(fèi)用在最需要的地方,能壓縮經(jīng)費(fèi)開(kāi)支,提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。

2. 滾動(dòng)預(yù)算

滾動(dòng)預(yù)算是指預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中自動(dòng)延伸, 使預(yù)算期永遠(yuǎn)保持在一年。這種動(dòng)態(tài)預(yù)算采用“長(zhǎng)計(jì)劃、短安排”的辦法, 可以彌補(bǔ)年度預(yù)算的缺陷并能根據(jù)當(dāng)前預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修正, 使預(yù)算更加切合實(shí)際, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。涉及高校發(fā)展的重大項(xiàng)目和學(xué)校發(fā)展的中、長(zhǎng)期計(jì)劃, 均可采用此種方法編制預(yù)算。

(三)對(duì)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的修改

1. 以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)

以績(jī)效為導(dǎo)向的管理方式,要求正確確認(rèn)和計(jì)量事業(yè)活動(dòng)的產(chǎn)出和成本,只有在高校會(huì)計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則,增強(qiáng)投入產(chǎn)出的預(yù)算管理理念,才能做到收入與支出的配比,從而增強(qiáng)部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性,提高資金的利用效益。

2. 對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊

現(xiàn)行的高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度,對(duì)固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊,按原值入賬。把“固定基金”科目劃在凈資產(chǎn)類(lèi),所謂凈資產(chǎn),是指所有者在資產(chǎn)中享有的經(jīng)濟(jì)利益,其金額為資產(chǎn)減去負(fù)債后的余額。所以,“固定基金”科目反映的應(yīng)是固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值(即凈值),它將隨固定資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值的變化而進(jìn)行增減。但由于不計(jì)提折舊,固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值與凈值,隨使用時(shí)間的推移相差會(huì)越來(lái)越大,使資產(chǎn)負(fù)債表中的凈資產(chǎn),不能代表學(xué)校的凈資產(chǎn)存量。致使高校的“凈資產(chǎn)”信息嚴(yán)重失真,易對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表使用者產(chǎn)生誤導(dǎo)。因此,為了真實(shí)地進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,高校就應(yīng)該采取一定的方法,以一定的折舊率對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊。例如:對(duì)房屋、家具等一般固定資產(chǎn)可按使用年限采用直線(xiàn)折舊法計(jì)提折舊,對(duì)一些更新比較快的教學(xué)、科研設(shè)備可采用加速折舊法計(jì)提折舊。

四、 高?？?jī)效預(yù)算管理體系的構(gòu)建設(shè)想

(一)確定績(jī)效考核評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)

高校財(cái)務(wù)部門(mén)是制定預(yù)算政策和分配預(yù)算資金的職能部門(mén),是學(xué)院資金管理和監(jiān)督主體,但由于財(cái)務(wù)部門(mén)本身的局限性,以及預(yù)算資金涉及教學(xué)、科研、后勤等各個(gè)方面的特殊性,必須建立以主管財(cái)務(wù)院長(zhǎng)為組長(zhǎng),教務(wù)、科研、后勤、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門(mén)處長(zhǎng)為成員的經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核評(píng)價(jià)小組,以提高評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性,建立預(yù)算計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約機(jī)制,實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核工作制度化、規(guī)范化、法制化。

(二) 建立科學(xué)的績(jī)效預(yù)算考核指標(biāo)體系

績(jī)效預(yù)算考核要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)3方面考慮,績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循科學(xué)性、可比性、可行性、重要性等原則。由于學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和支出功能的多元性,高?？?jī)效考核體系呈現(xiàn)多層次,多因素立體結(jié)構(gòu),從經(jīng)費(fèi)支出用途及功能上分為項(xiàng)目支出績(jī)效體系和部門(mén)支出績(jī)效體系。

項(xiàng)目支出績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)定:針對(duì)基本建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改造等項(xiàng)目,設(shè)立基本建設(shè)計(jì)劃完成率,實(shí)驗(yàn)室設(shè)備利用率,國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科、一級(jí)學(xué)科、二級(jí)學(xué)科增長(zhǎng)率,博士生、碩士生、教授、副教授、青年教師人數(shù)各占教師總數(shù)的比例等社會(huì)效益指標(biāo)。以“成本收益率”為宗旨,設(shè)立考核項(xiàng)目投入使用增加的收入或節(jié)約的成本的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo),以及評(píng)價(jià)項(xiàng)目的工程技術(shù)、施工效率和施工質(zhì)量的項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)指標(biāo)。

部門(mén)支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定:針對(duì)教學(xué)單位、行政管理單位、教學(xué)輔助單位、后勤單位的不同,設(shè)立實(shí)驗(yàn)課開(kāi)出率、生均實(shí)驗(yàn)課時(shí)、生均培養(yǎng)成本、生均后勤支出、生均圖書(shū)經(jīng)費(fèi)支出、生均行政管理支出總量增長(zhǎng)率,消費(fèi)支出與業(yè)務(wù)支出結(jié)構(gòu)指標(biāo),設(shè)備運(yùn)營(yíng)成本指標(biāo)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo),設(shè)立學(xué)生考試合格率、師生比、工作效率、職工結(jié)構(gòu)、校園案件率、師生滿(mǎn)意程度等社會(huì)效益指標(biāo)。

(三)建立績(jī)效預(yù)算獎(jiǎng)懲機(jī)制

一方面,對(duì)積極增收節(jié)支、將相關(guān)收入納入學(xué)校預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行情況良好的部門(mén)的負(fù)責(zé)人及普通教工在年終考核時(shí)加分,并在職務(wù)提升、職稱(chēng)評(píng)定時(shí)優(yōu)先考慮,給予一定的精神和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì);另一方面,對(duì)有隱匿收入等違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行情況差的部門(mén)進(jìn)行一定的制裁。通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲的結(jié)合,維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性,充分調(diào)動(dòng)學(xué)院內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性,更好地做好高校預(yù)算管理工作。如可以采用“3A”信用等級(jí)制度,來(lái)評(píng)估高校各院系的預(yù)算執(zhí)行情況。執(zhí)行預(yù)算情況可以分為3種情況:良好、合格、不合格,分別用“AAA、AA、A”來(lái)表示。對(duì)不同的等級(jí)采取不同的措施,真正貫徹獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制度。

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