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從農(nóng)民視角探析農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題

2009-01-06 04:55劉青青
中國集體經(jīng)濟 2009年10期
關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)調(diào)查

劉青青

摘要:農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是推動農(nóng)地適度規(guī)模化發(fā)展、解放農(nóng)村勞動力、增加農(nóng)民收入的渠道。土地流轉(zhuǎn)已在農(nóng)村運行多年,但土地流轉(zhuǎn)的美好意愿與現(xiàn)實中的流轉(zhuǎn)問題矛盾重重。為解決這個矛盾使土地流轉(zhuǎn)既符合國家政策,又順應(yīng)農(nóng)民利益要求,文章對武閣寨村關(guān)于土地流轉(zhuǎn)情況進行深入調(diào)查,總結(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題并分析原因,最后反思這次調(diào)研所帶給我們的啟示,為進一步完善土地流轉(zhuǎn)機制提供政策建議。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)問題;調(diào)查

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。特別是黨的十七屆三中全會明確提出了鼓勵土地流轉(zhuǎn)政策后,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就成為全社會最為關(guān)注的話題之一。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體,農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識和態(tài)度是診斷土地流轉(zhuǎn)病因,健全流轉(zhuǎn)體系的有效途徑。針對目前土地流轉(zhuǎn)存在的問題,我們深入武閣寨村對每個村小組進行實地調(diào)查,搜集有效問卷150份,如實反映土地流轉(zhuǎn)狀況。

一、基本概況

(一)武閣寨村基本概況

武閣寨村位于博愛縣金城鄉(xiāng)南部8公里處,耕地面積1780畝,地勢平坦、土壤肥沃、水利設(shè)施完善。近年來,該村在鄉(xiāng)政府不斷加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)方針政策的引導(dǎo)下,以鮮桃、洋蔥、長毛兔養(yǎng)殖為重點發(fā)展對象,成為農(nóng)民增收新的增長點。全村共18個村民小組,2830口人,目前該村已有2/3的青壯年從經(jīng)營土地轉(zhuǎn)向了經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)。

(二)調(diào)查情況(見表1)

二、土地流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)土地流轉(zhuǎn)多為自發(fā)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

調(diào)查中有88%的流轉(zhuǎn)屬私下交易,農(nóng)戶都沒有向村委會登記備案。對于流轉(zhuǎn)協(xié)議有50%農(nóng)戶是口頭協(xié)議,35%是書面合同,15%是第三方證明。書面合同大多內(nèi)容不規(guī)范,農(nóng)戶也沒有通過合同鑒證,更不知去哪進行鑒定,致使合同內(nèi)容缺乏合法性。

(二)土地流轉(zhuǎn)后傾向“非糧化”經(jīng)營

轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶中有75%的農(nóng)戶種植蔬菜、10%種植果樹、8%進行養(yǎng)殖、7%種植糧食。在目前糧價低迷情況下,市場價格高、經(jīng)濟效益好的蔬菜、林果就成為土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的首選。

(三)土地流轉(zhuǎn)層次低

調(diào)查的150戶農(nóng)戶中,土地已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶只占到25%,平均流轉(zhuǎn)面積2畝,平均流轉(zhuǎn)期限4年。流轉(zhuǎn)期限短造成該村流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定,規(guī)模經(jīng)營戶不便作科學(xué)的長期規(guī)劃。該村流轉(zhuǎn)范圍僅在本村內(nèi)流轉(zhuǎn),沒有形成跨村、跨鄉(xiāng)流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)主體主要是本村農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)等經(jīng)濟組織還未參與進來。

(四)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)滯后

該村和所屬的金城鄉(xiāng)還沒有建立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點。調(diào)查中有93%村民是從鄰居和親戚那里得知流轉(zhuǎn)信息。流轉(zhuǎn)信息渠道不暢,使得該村土地供求雙方苦于找到合適的對象,任其資源閑置。

(五)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民增收效果不理想

該村土地平均流轉(zhuǎn)價格400元/畝,轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶中還有7戶是無償流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶在無自然災(zāi)害的情況下平均純收益為853元/畝。土地流轉(zhuǎn)后有28%的農(nóng)戶表示生活經(jīng)濟水平無改變,12%的農(nóng)戶表示變差,60%的農(nóng)戶表示有些改善。一些農(nóng)戶認為土地流轉(zhuǎn)收益低,打算將轉(zhuǎn)入土地轉(zhuǎn)出或終止流轉(zhuǎn)合同。

三、土地流轉(zhuǎn)問題的原因分析

(一)農(nóng)民戀土情節(jié)嚴重,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起著阻礙作用

對絕大多數(shù)農(nóng)民來講,土地仍是其最可靠的依托和歸宿。調(diào)查中有73%的農(nóng)戶不愿將土地轉(zhuǎn)出,他們共同的想法就是把土地當做是今后的生活保障。造成農(nóng)民緊握土地不肯放手的原因主要有以下3方面:第一,農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提高,機械播種、收獲作業(yè)的面積和范圍不斷擴大,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強度大大減弱。加上近年來國家的許多惠農(nóng)政策,譬如減免農(nóng)業(yè)稅費、發(fā)放糧補等,極大地調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性,逆向刺激農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)出土地。第二,隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降,部分農(nóng)民為增加收入紛紛進城打工,然而中國相當一部分農(nóng)民在第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)并不穩(wěn)定,隨時都有可能回鄉(xiāng)重新種田。尤其最近在國際金融危機的影響下,大量農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)工,更把自已的命運維系在土地上。第三,社會保障的完善程度對農(nóng)民是否愿意離土具有決定性作用。目前中國的社會保障還顧及不到離土農(nóng)民,致使離土農(nóng)民缺乏安全感。雖然有些農(nóng)戶非農(nóng)收入已在家庭中占據(jù)了主導(dǎo)地位,但仍然十分看重自己的承包地。因此,在相當長的一段時間內(nèi),農(nóng)民依然會把土地視為生活保險。

(二)土地流轉(zhuǎn)市場不完善,土地流轉(zhuǎn)不暢

1、土地流轉(zhuǎn)信息中介缺失,土地流轉(zhuǎn)供需失衡。土地流轉(zhuǎn)缺少信息服務(wù),流轉(zhuǎn)供給方就難以找到需求方及時處理手中的土地資源,而流轉(zhuǎn)需求方則難以找到適合其經(jīng)營的土地規(guī)模和地理位置,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)供需失衡。同時由于信息閉塞,土地流轉(zhuǎn)又僅局限于本村內(nèi)農(nóng)戶間流轉(zhuǎn),導(dǎo)致村與村間甚至更大區(qū)域間流轉(zhuǎn)供求失衡,土地流轉(zhuǎn)停滯不前。

2、土地流轉(zhuǎn)缺少市場中介的引導(dǎo),流轉(zhuǎn)價格混亂。土地流轉(zhuǎn)價格理應(yīng)由市場規(guī)律決定。但目前許多地方土地流轉(zhuǎn)仍處在自發(fā)狀態(tài)中,流轉(zhuǎn)價格只是雙方達成的協(xié)議價格,而不是由市場供求決定,體現(xiàn)不出土地區(qū)位性,造成土地流轉(zhuǎn)價格混亂,進而阻礙土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)民抗自然、市場風(fēng)險能力差

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險低收益的產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要受自然生物因素的影響,還要受社會經(jīng)濟因素的影響。調(diào)查中,有12%的農(nóng)戶認為土地流轉(zhuǎn)后生活水平變差。究其原因主要有:首先由于天氣因素的不穩(wěn)定性和病蟲害的難以預(yù)測性,土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶缺少技術(shù)指導(dǎo),一旦遇到特大自然災(zāi)害或病蟲害就會落得血本無歸,造成農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后不僅沒有增加收入反而負債累累,對土地流轉(zhuǎn)失去信心。其次由于農(nóng)戶自身力量有限,對市場信息不靈敏。農(nóng)戶遇到價格波動后種養(yǎng)的產(chǎn)品就買不了好價錢,當轉(zhuǎn)入土地的收益較低或不盈利的情況下,農(nóng)戶就會對土地流轉(zhuǎn)不看好或終止流轉(zhuǎn)。

四、土地流轉(zhuǎn)調(diào)研之啟示

(一)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介體系

1、健全土地流轉(zhuǎn)程序管理。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)要有明確的服務(wù)流程。首先要求出讓方提交流轉(zhuǎn)申請書,對受讓方要審核其資信和能力。其次要評估土地質(zhì)量,確定流轉(zhuǎn)價格。再次應(yīng)提供統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同并對其鑒證。最后由服務(wù)機構(gòu)和村委會協(xié)調(diào)合作,促使流轉(zhuǎn)方即時登記備案,保證土地有序、合法流轉(zhuǎn)。

2、土地流轉(zhuǎn)信息管理。建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)一體化。村委會要組建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)點,使村民能及時把土地流轉(zhuǎn)意向上報給服務(wù)點登記、公布,村級服務(wù)點再逐級向上一層次(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級)流轉(zhuǎn)信息中心上報,形成村于村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣之間縱橫交錯的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng),促進土地跨村、跨區(qū)流轉(zhuǎn)。

(二)加強流轉(zhuǎn)用途管制,確保我國糧食安全

我國農(nóng)村農(nóng)用地承載著農(nóng)村巨大人口壓力、維系農(nóng)民基本社會保障和保證國家糧食安全的基本功能。中央十七屆三中全會《決定》提出允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。同時要求土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得不得改變土地用途。但在當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中,流轉(zhuǎn)土地“非糧化”現(xiàn)象日益嚴重。主要原因有:第一,種糧比較效益低下,在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,養(yǎng)殖或種植經(jīng)濟利益高的蔬菜、經(jīng)濟林果就成為土地經(jīng)營者的首選。第二,目前有些地方土地流轉(zhuǎn)仍是私下交易,村委會和相關(guān)組織對土地流轉(zhuǎn)去向及用途管理失控。第三,一些基層工作者把“不得改變土地用途”簡單的理解為只要是發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè),就不屬于改變土地用途,這種片面的認識成為目前土地流轉(zhuǎn)管理的一大漏洞。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是減少耕地拋荒,發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營?,F(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)卻正在日益縮減耕地面積,糧食安全問題更加突出。穩(wěn)定糧食播種面積,保證國家糧食安全是當前促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)容。面對目前土地流轉(zhuǎn)非糧化問題,各級政府應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策和措施,保證18億畝耕地底線,確保國家糧食安全。為此,提出以下建議:

1、加大種糧補貼力度,提高種糧收益。進一步穩(wěn)定和完善種糧補貼政策,加大對種糧業(yè)主的補貼力度;逐年提高糧食收購價格和糧食保護價水平,縮小糧食生產(chǎn)與非糧種植產(chǎn)品的比較效益差距,使種糧農(nóng)民和業(yè)主得到合理經(jīng)濟收益,確保我國糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2、嚴格監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)用途。制定土地流轉(zhuǎn)用途管制政策,要旗幟鮮明地宣布流轉(zhuǎn)的基本農(nóng)田不準用來進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作;不準在流轉(zhuǎn)的基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚或畜禽養(yǎng)殖等破壞耕作層的活動;非基本農(nóng)田不能用于非農(nóng)建設(shè)。同時建立流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督小組,如發(fā)現(xiàn)有違背政策者,嚴懲不貸。

3、完善土地流轉(zhuǎn)信貸方式,加強對種糧業(yè)主的信貸扶持。各級政府協(xié)調(diào)當?shù)劂y行和農(nóng)村信用合作社,根據(jù)土地流轉(zhuǎn)用途探索建立不同的信貸模式,對土地流轉(zhuǎn)后種糧農(nóng)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)等組織應(yīng)優(yōu)先給與貸款,并適度擴大貸款額度,延長貸款期限,解決種糧規(guī)模經(jīng)營的資金問題,刺激土地流轉(zhuǎn)后向種糧方向發(fā)展。

(三)建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險,為農(nóng)業(yè)撐起保護傘

農(nóng)業(yè)是世界公認的抵御自然災(zāi)害能力極差的“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”,我國又是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。隨著土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營的擴大,經(jīng)營業(yè)主所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險也相應(yīng)增大,農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機制不到位,土地流轉(zhuǎn)就會受阻。建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險,提高農(nóng)民抵御自然風(fēng)險的能力,既能推動土地流轉(zhuǎn)順利開展,又符合農(nóng)民共同利益的發(fā)展要求。

農(nóng)業(yè)政策性保險體系的完善需要政府和金融保險業(yè)相互配合。各級政府應(yīng)立足現(xiàn)有商業(yè)保險公司資源,協(xié)調(diào)金融保險業(yè)構(gòu)建以商業(yè)性保險公司為經(jīng)營主體,農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)或國家再保險公司開辦再保險業(yè)務(wù)的發(fā)展模式。國家政府部門加快制定農(nóng)業(yè)政策性保險的專門法律法規(guī),對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、各級政府的職責(zé)、財政補償機制、再保險機制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管等內(nèi)容進行明確規(guī)范,把農(nóng)業(yè)政策性保險納入法制化管理軌道。保險公司應(yīng)建立專業(yè)部門,積極探索多種險種,覆蓋種植業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。同時加快農(nóng)業(yè)保險理賠案件處理速度,提高災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)能力?;鶎咏M織或村委會積極宣傳農(nóng)業(yè)政策性保險政策,使土地經(jīng)營主體了解農(nóng)業(yè)政策性保險政策,提高參保積極性。

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