摘 要：掛職是頗具中國特色的干部鍛煉形式。各地在掛職方面雖有量的差異，卻發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。不同掛職類型中的行為主體有著不同的角色期待、行為特征和掛職體驗。掛職存在著若干問題，這些問題既與制度供給的缺失有關(guān)，也與中國的政治與社會文化有關(guān)。掛職雖然增強了政府間關(guān)系，但人際化色彩濃厚，與村民自治和依法治國精神存在沖突。
　　關(guān)鍵詞：掛職；干部人事制度；中國政治
　　中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2008）03-0016-09
　　
　　一、掛職及其類型和目的
　　
　　盡管沒有進入研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了二十多個春秋，并成為中國政治生活中——不論是中央還是地方——一項重要的慣例性政治現(xiàn)象，甚至可以當(dāng)作一項制度看待。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉及其中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻的影響。
　　所謂掛職，指國家機關(guān)有計劃地選派人員，在一定的時間內(nèi)到機關(guān)以及國有企事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)。這里的國家機關(guān)是廣義的，包括黨政機關(guān)、民主黨派、國有企事業(yè)單位和軍隊。從掛職主體看，包括國家公務(wù)員、企事業(yè)單位人員、軍人。從掛職流向看，主要包括到下級機關(guān)或上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企事業(yè)單位。通常所謂掛職，主要指黨政機關(guān)公務(wù)員的掛職行為，本項研究關(guān)照的也是此類。掛職一般屬于干部交流范疇，無論是1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》還是2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》，干部掛職都在“干部交流”章節(jié)中加以規(guī)定；在中央和地方各種有關(guān)干部人事的報告和文件中，掛職大多也在“干部培養(yǎng)和鍛煉”這一部分論及。
　　從理論上講，掛職有四種類型：1.到下級機關(guān)掛職即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；2.到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職即“上掛”；3.到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；4.到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造豐富多彩的掛職鍛煉形式。例如，有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔(dān)任職務(wù)，進行鍛煉。掛職形式有一點是相同的：掛職人員的人事行政關(guān)系和工資關(guān)系均保留在原單位，唯一改變的只是其工作關(guān)系。換言之，掛職人員在人事行政上仍受原單位管理，仍在原單位領(lǐng)取工資、福利和獎金，但在業(yè)務(wù)上接受掛職單位領(lǐng)導(dǎo)。
　　總的來說，推行掛職鍛煉有三種目的：1.鍛煉干部的需要。掛職鍛煉有助于培養(yǎng)公務(wù)員的實際工作能力，提高其綜合素質(zhì)，從而達到培養(yǎng)鍛煉干部的目的。例如，到基層掛職可以增強掛職人員對群眾的感情，增加對基層工作的體會；到上級機關(guān)或中央國家機關(guān)掛職可以拓寬掛職人員的視野，增強其大局意識；而到其他地區(qū)掛職，可以學(xué)習(xí)先進的工作方式和理念，更新工作思路。2.發(fā)展經(jīng)濟的需要。在經(jīng)濟建設(shè)成為黨和政府中心工作的背景下，提高GDP增長率、增加財政收入成為許多地方政府的首要任務(wù)。在這種壓力下，對于中西部后發(fā)的地區(qū)而言，招商引資成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的突破口，而選派公務(wù)員到其他地區(qū)的機關(guān)或者企事業(yè)單位掛職，則是其招商引資計劃中的重要組成部分。通過掛職，不僅可以學(xué)到發(fā)達地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的先進思路和經(jīng)驗，更為重要的是可以為本地帶回投資。另外，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中國存在相當(dāng)數(shù)量的貧困地區(qū)，通過委派特定的人員進行掛職，給落后地區(qū)帶去相應(yīng)的資金和項目，已成為中央和地方兩級政府的一項共同使命。3.國家政權(quán)建設(shè)的需要。在一定程度上，掛職已經(jīng)成為整個國家治理的內(nèi)在組成部分，正如其成為發(fā)展經(jīng)濟組成部分一樣。例如，各地委派公務(wù)員到基層（鄉(xiāng)村兩級）掛職，就往往包含加強基層組織建設(shè)的目的；而選派干部到國有企事業(yè)單位掛職鍛煉，一般附帶有協(xié)助企業(yè)進行改制、增強企業(yè)活力之目的?？梢?，掛職往往為某項戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)充當(dāng)著人員配備方面的功能，構(gòu)成整個治理術(shù)中的一部分。當(dāng)然，中央或某地方政府推行掛職鍛煉的目的往往不是單一的，而是上述多種目標(biāo)的集合。唯一有差異的，只是不同目標(biāo)所占的比重不同而已。
　　如果掛職制度設(shè)計完美、運行良好，無論對公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提高還是實現(xiàn)國家的善治和民眾的福祉，都具有積極的意義。事實上，掛職的現(xiàn)實運作存在著諸多問題，其出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度（如果把掛職視作一項制度的話）的績效。掛職人員自身認識的偏差，掛職人員派出單位的“尷尬”和接收單位的顧慮，掛職管理體制的缺陷，是掛職問題的集中體現(xiàn)。這些問題的產(chǎn)生，既與掛職本身的低制度化水平有關(guān)，更與其所屬的干部人事制度以及中國的政治體制和政治文化的弊病有關(guān)。在某種程度上可以說，掛職現(xiàn)象是認識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。
　　
　　二、掛職現(xiàn)象的地方比較
　　（一）地方政府掛職模型
　　為了解掛職在不同地區(qū)的運行狀況，筆者于2005年和2006年先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市進行了實地調(diào)研和現(xiàn)場觀察。由于筆者關(guān)注的是縣、市兩級政府（廣義）的掛職運作狀況，因此可以調(diào)研點為中心，以三種掛職形式為面向，建構(gòu)一個簡單的掛職模型。模型中的“縣（區(qū)）、市”和“省、中央”指四級政府的組成部門，包括黨政機關(guān)、人大、司法系統(tǒng)；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成部門和各種派駐機構(gòu)，村指農(nóng)村“兩委”（村黨支部和村委會）；“其他地區(qū)”則指轄區(qū)外（省內(nèi)、省外）的其他地區(qū)的政府組成部門。以縣、市兩級政府作為行為主體，可以簡單勾畫出三種類型的掛職行為：1.下掛，縣（區(qū)）、市兩級政府自主或根據(jù)上級指令選派公務(wù)員去鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村“兩委”擔(dān)任一定職務(wù)；2.上掛，縣（區(qū)）市兩級政府根據(jù)省或中央的干部培養(yǎng)規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，選派具有培養(yǎng)前途的公務(wù)員到省級機關(guān)或者中央部委掛職鍛煉；3.到其他地區(qū)機關(guān)掛職，縣（區(qū)）、市政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟的需要或響應(yīng)上級政府幫扶落后地區(qū)號召，不定期地派出公務(wù)員去發(fā)達地區(qū)或落后地區(qū)掛職。
　　近年來，隨著市場轉(zhuǎn)型的推進和經(jīng)濟建設(shè)的加速，一些地方政府突破常規(guī)，在原來的機關(guān)內(nèi)部發(fā)展出新的掛職形式：選派公務(wù)員到轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)掛職，協(xié)助企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)改制；借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到后者那里的民營企業(yè)掛職，學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗，進行招商引資。在某種程度上，這是從原來黨政系統(tǒng)內(nèi)部掛職衍生出來的新事物，并非掛職鍛煉的主體部分，因此模型中并未如數(shù)加以描述。此外，作為下級機關(guān)的縣（區(qū)）、市兩級政府，還會接收省和中央安排的掛職人員，如圖中與Ⅱ平行的虛線所示；發(fā)達地區(qū)或革命老區(qū)的地方政府，往往還會接收來自落后地區(qū)或發(fā)達地區(qū)的掛職人員，如圖中與Ⅲ平行的虛線所示。
　　
　　需要說明的是：1．由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同（筆者稱之為“量的差別”）。２．就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西等內(nèi)地省份逐漸興起，并將在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。
　?。ǘ└鞯貟炻氬憻捴愅?br/>　　１．掛職的出發(fā)點。盡管掛職在各地進展不一樣，但他們的出發(fā)點卻是共同的：一是培養(yǎng)鍛煉干部（特別是年輕干部）；二是發(fā)展、繁榮區(qū)域經(jīng)濟和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟；三是配合上級指令的需要，如中央關(guān)于加強基層組織建設(shè)的“五個好”工程以及援藏、援疆等。上述三種目的以不同的方式呈現(xiàn)在各種類型的掛職實踐中。不管是下掛、上掛還是到其他地方掛職，均包含培養(yǎng)鍛煉干部的考慮，各種掛職文件無不表示要選派年輕的、有培養(yǎng)前途的干部外出鍛煉。發(fā)展經(jīng)濟更多地體現(xiàn)在異地掛職上面，對于中西部地區(qū)來說很容易同招商引資聯(lián)系起來。當(dāng)然，下派干部去鄉(xiāng)村和轄區(qū)企業(yè)掛職，部分地包含壯大集體經(jīng)濟、增強企業(yè)活力的目的。至于配合上級指令，不管是直接地還是間接地，也不同程度地體現(xiàn)在各種掛職類型中：最明顯的是上掛，純粹是出于上級的安排——選派干部去基層掛職，與中央近來年強調(diào)加強基層組織建設(shè)和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定有關(guān)；而以招商引資為導(dǎo)向的異地掛職，則與國家注重GDP增長的行政壓力分不開。由于各省市發(fā)展水平和在任領(lǐng)導(dǎo)工作思路的不同，不同地方的掛職目標(biāo)指向可能各有側(cè)重：河北武安主要謀求培養(yǎng)鍛煉干部和響應(yīng)上級號召（如援壩、援藏）；湖南株洲偏重培養(yǎng)鍛煉干部、壯大村集體經(jīng)濟、加強基層組織建設(shè)；吉林市主要是出于增強企業(yè)活力，進行企業(yè)改制的考慮；而江西九江則更注重鍛煉干部和發(fā)展本地經(jīng)濟。
　　
　　２．掛職人員選拔標(biāo)準(zhǔn)和過程。各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不超過40；而株洲和九江則規(guī)定，掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷，基本上要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標(biāo)準(zhǔn)，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作，到異地掛職則強調(diào)紀律觀念和大局意識，到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。各地在掛職人員的選拔程序上大同小異，基本上都是遵循“個人報名——單位推薦——組織部門考察——黨委或者選派機構(gòu)決定”這一程序。對于地方政府主動實施的掛職活動，選拔的制度化水平更高，更符合科層制原則。有人認為，掛職人員的選派過程充滿著權(quán)力斗爭，比如一些單位領(lǐng)導(dǎo)更愿意將那些不服從自己領(lǐng)導(dǎo)的“異見分子”派出去，有些單位領(lǐng)導(dǎo)可能出于平衡考慮將彼此不合的下屬“挪”一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位不夠而“暫時”被安排去掛職。筆者不否認這些情況的存在，但從掛職的選拔程序看，個人自愿所起的作用似乎更大。如果一個人自己不愿去掛職，不管領(lǐng)導(dǎo)怎么安排，不管單位怎么推薦，也很難成事。
　　３．接收單位的選擇與確定。接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關(guān)，跟地方政府的差別關(guān)聯(lián)較小。對于地方政府自主安排的下派掛職，由于掛職單位往往位于轄區(qū)境內(nèi)，因此一般先確定掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或者企業(yè)，再選拔掛職人員，最后因人定崗或因崗定人；對于成事與否取決于其他地區(qū)的異地掛職，一般先征得接收地區(qū)的同意，然后選拔干部，再由當(dāng)?shù)卮_定掛職接收單位；對于地方政府毫無發(fā)言權(quán)的“上掛”，一般先進行人員選拔，再由上級政府統(tǒng)一安排接收單位。頗有意思的是，異地掛職的啟動和成事有時取決于兩地領(lǐng)導(dǎo)的人際關(guān)系，在異地掛職相對較多的兩個地區(qū)成功背后都有著很強的人際色彩：河北武安與北京通州的合作始于通州代表團赴冀考察“一制三化”時所受的熱忱接待，而九江干部赴北京石景山掛職則跟兩地組織部長的私下協(xié)定有關(guān)。這在某種程度是中國政治的人際化運作的生動注腳。
　　4．掛職人員的職務(wù)安排。掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如助理，農(nóng)村工作指導(dǎo)員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委副書記、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。下派掛職一般擔(dān)任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都出任虛職（當(dāng)然不排除某些地區(qū)的干部到中直機關(guān)擔(dān)任實職）。這種差別的出現(xiàn)主要與接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉，而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔(dān)綱。對于掛政府領(lǐng)導(dǎo)副職是否經(jīng)過同級人大選舉或人大常委會個別任免，目前尚有爭議。從現(xiàn)在來看，不同地方有不同的操作辦法：有的直接由黨委發(fā)文，不經(jīng)人大常委會任免；有的則經(jīng)過人大常委會程序性的個別任免；還有的在人民代表大會期間進行選舉，只不過提名方式和選舉辦法與政府其他領(lǐng)導(dǎo)人不同而已（如只由主席團提名、單獨設(shè)立選票、等額選舉等）。
　　5．掛職期間的管理與考核。一般而言，掛職接收單位進行日常業(yè)務(wù)管理（如果是駐村掛職，則由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理），而組織實施掛職活動的上級黨委組織部則負責(zé)中期和最后考核。事實上，這種雙重管理很難有效銜接起來，組織部門的考核一般依據(jù)掛職人員的個人匯報和派出單位領(lǐng)導(dǎo)的反映，而掛職人員接收單位出于“不得罪人”的考慮，也往往不愿在組織部門考察時給出真實評價。這樣所形成的考核結(jié)果，并非掛職成效的如實寫照。值得一提的是，株洲市近幾年來在掛職人員考核上力圖突破過去的模糊化做法，進行了一些有益的創(chuàng)新。例如，石峰區(qū)委不僅跟駐村掛職干部簽訂了“目標(biāo)責(zé)任書”，以明確工作任務(wù)和責(zé)任，而且制定了計量化的《下村干部目標(biāo)管理考核細則》，實行“數(shù)目字上管理”。
　　6．掛職后的評價與使用。掛職的評價涉及掛職成效與提拔使用的關(guān)系。除九江外，其他三地的各種掛職文件都規(guī)定了掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員可優(yōu)先提拔使用。吉林還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管九江市委組織部的官員強調(diào)，掛職（哪怕表現(xiàn)再優(yōu)秀）并不意味著提拔，只是一種正常的干部鍛煉途徑，然而廬山區(qū)的掛職實踐似乎與此說法相反：該區(qū)的駐村掛職干部中表現(xiàn)優(yōu)秀的基本上被提拔了。可見，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。
　　7不同類型掛職人員的認知與行為。各種掛職活動的主角往往是那些相對年輕的掛職人員，盡管導(dǎo)演這一出出戲的是各個地方的組織部門。這些掛職人員大多是所謂“三門”干部（從家門到學(xué)校門再到機關(guān)門），相對那些從政經(jīng)驗較為豐富的領(lǐng)導(dǎo)來說，這些年輕干部理想主義色彩有余，老練程度不足。年輕，意味著他們精力充沛、顧慮較少，敢于開創(chuàng)。正是基于此，組織部門往往愿意派他們到新的環(huán)境中經(jīng)受磨練。然而，也正是因為年輕能干，他們在原單位往往是業(yè)務(wù)骨干，這使其單位領(lǐng)導(dǎo)在推薦時左右為難，不知如何在上級要求和本單位利益之間找到平衡。不同掛職類型中的行為主體往往有著不同的角色期待、行為特征和掛職體會，但從干部意愿看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑差別太大。從掛職的內(nèi)容看，下派干部主要進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職（去發(fā)達地區(qū)）干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員則開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。
　　從上述可見，掛職的實際運作程序是共性多于個性，不同階段的具體操作方案至少在文本規(guī)定層面差別不大。由此可以進一步推論：盡管掛職缺少統(tǒng)一的制度規(guī)定，但各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準(zhǔn)制度安排”。在某種程度上，這是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。
　　
　　
　　三、掛職現(xiàn)象的宏觀分析
　　
　?。ㄒ唬炻毈F(xiàn)象本身的問題
　　1．掛職人員自身認識的偏差。思想是行動的先導(dǎo)，掛職人員的認識和態(tài)度往往影響掛職的實際效果。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當(dāng)?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以了。在這種思想指導(dǎo)下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)、創(chuàng)造性地開展工作。還有些掛職人員（主要是下派掛職干部）則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私、貪污腐敗，近些年因下派掛職期間腐敗而落馬的干部屢見于報端，這偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負面效果。
　　2．掛職人員派出單位的“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員一般是年輕、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位（特別是那些人員較少、工作量大的單位）來說，在短期內(nèi)無疑是一種損失——失去了一個業(yè)務(wù)骨干。派出單位不但要承擔(dān)人員方面的損失，在此期間還要負擔(dān)掛職人員的工資、獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)（一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）進行資金方面的支持。然而，由于每次掛職都由同級或上級黨委統(tǒng)一安排并由組織部具體實施，作為政府組成部門的派出單位往往要服從大局。在這種情況下，派出單位最終還是會服從安排（不管其是否符合條件），盡管從心底來說并不樂意。有的派出單位將這種做法稱為“為他人作嫁衣”。也正因為此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。
　　
　　3．掛職人員接收單位的“顧慮”。不管是本地的接收單位，還是其他地區(qū)的接收單位，都對掛職人員存在諸多顧慮：（1）職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。特別是在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部太多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部達到20多個，這種“僧多粥少”的現(xiàn)實導(dǎo)致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。（2）費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資、獎金由原單位承擔(dān)，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負擔(dān)。（3）后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔(dān)上述費用還是值得的；如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。
　　4．掛職管理體制的缺陷。由于掛職牽涉作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體，因而需要極為精巧和完善的制度設(shè)計，任何紕漏都會影響掛職效果。目前至少有四方面的問題需改進：（1）實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責(zé)任有待進一步明確。（2）作為實施單位的組織部門一般滿足于結(jié)束階段的考察，作為業(yè)務(wù)主管單位的接收單位（掛職單位）的日常業(yè)務(wù)管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長莫及”，這種管理與考核上的“真空”容易導(dǎo)致掛職人員放任自流甚至違法亂紀。（3）掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權(quán)重？如何衡量掛職優(yōu)秀與否？各個地方的掛職文件對掛職與提拔使用的關(guān)系都未詳細加以說明，只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。（4）目前對掛職進行部署和安排，都是依據(jù)中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部全國統(tǒng)一的條例，在《公務(wù)員法》中，掛職鍛煉只是作為公務(wù)員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規(guī)定。
　?。ǘ﹩栴}的制度與文化成因
　　掛職的上述問題與某些制度缺失密切相關(guān)。在干部掛職這一問題上，中央迄今尚未提供有效的制度供給，盡管其中有些做法正在逐漸地慣例化和制度化。制度的缺失導(dǎo)致諸多問題至今未廓清，這些問題主要集中在掛職的性質(zhì)，掛職人員的角色定位，掛職人員與原單位的關(guān)系，掛職人員與接收單位的關(guān)系，掛職人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)與過程，掛職人員的職務(wù)安排，掛職人員的工作內(nèi)容，掛職人員的管理與考核，掛職人員的評價與使用，如何界定掛職所涉單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并建立適當(dāng)?shù)睦嫜a償機制等幾個方面。
　　雖然制度并非萬能，但若沒有一項全國性的掛職條例或規(guī)則，開展工作時總感覺無所適從。正因為制度供給不足，才導(dǎo)致掛職人員和所涉單位缺少行為準(zhǔn)則，進而造成掛職問題叢生乃至發(fā)生“畸變”?？梢詳喽?，如果沒有相關(guān)制度對上述十個問題予以明確回答，那么地方政府在實施掛職活動時永遠會停留在摸索之中。這種摸索，盡管蘊涵制度創(chuàng)新的機會，卻成本高昂。
　　制度從來不是單一地發(fā)生作用的，在制度運行和變革中文化的重要性是任何謹慎的制度主義者都無法加以回避的。如能相互兼容，文化上的積極因素可以在某種程度上彌補制度之不足；否則，文化上的消極內(nèi)容則會扭曲制度的功能。反過來，一旦制度缺位或設(shè)計不良，則又會為落后文化浸潤下的人性丑惡提供膨脹擴張的沃土。就掛職來說，由于制度不足，真正起著調(diào)節(jié)作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于中國政治生活中的各種“潛規(guī)則”。在這些文化和“潛規(guī)則”中有很多消極落后的成分，這些消極落后的成分與不受約束的權(quán)力一起，共同使那缺少制度韁繩束縛的欲望不斷膨脹和變形，并最終扭曲干部掛職的功能。
　　首先，有些人具有強烈的實用主義的“小聰明”傾向。有些官員把心思用在對規(guī)則的變相（而非顯而易見）違背上，總能找到正式文本規(guī)則的漏洞與罅隙，然后加以變通和利用，以謀求一己之私。在沒有規(guī)則的領(lǐng)域，這種“小聰明”更是大行其道。在干部掛職問題上，一些人將這種干部鍛煉形式演變成滿足自己私利的手段。例如，由于掛職后可以留任，個別事業(yè)單位成員就將掛職當(dāng)作轉(zhuǎn)入國家機關(guān)的跳板；因掛職人員要到接收單位所在地區(qū)工作，那些家人分居兩地的人就將掛職變成了親人團聚的好機會；有的干部借異地掛職之名，行旅游觀光和走親訪友之實；還有的單位領(lǐng)導(dǎo)將選派干部掛職當(dāng)作“發(fā)配”機關(guān)人員的合法手段。如果帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。
　　其次，中國文化缺少一種普遍抽象的責(zé)任概念。盡管少數(shù)士大夫曾發(fā)出了“天下興亡，匹夫有責(zé)”等呼吁，但中國人的社會責(zé)任依然很具體。這種受儒家學(xué)說影響的責(zé)任觀認為，每個人的社會責(zé)任決定于特定的社會關(guān)系，而不是對整個社會負有一種普遍的責(zé)任。在這種責(zé)任觀念的影響下，人們一般對于登門求助的遠房親戚會予以接待；而對于沒有任何“關(guān)系”的陌生人——那怕是近在咫尺——會顯得無動于衷。在政治生活中，這種具體的責(zé)任觀危害很大，有的為政者只對與自己的升遷起決定作用的上級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，而不致力于改善那些作為權(quán)力來源的民眾之生活；可能在跟自己命運息息相關(guān)的原單位盡職盡責(zé)，但讓他服務(wù)于其他地區(qū)或更大的共同體（如整個地方政府）時其奉公程度會大打折扣。由此不難理解，許多干部在農(nóng)村或其他地區(qū)掛職鍛煉時，為什么往往表現(xiàn)出消極應(yīng)付的態(tài)度，遠不如其在原單位那樣積極主動。這當(dāng)然與其能力有關(guān)，但責(zé)任感的弱化是一個至關(guān)重要的解釋變量。
　　最后，政治生活中的假話風(fēng)氣導(dǎo)致難于有效管理和評價掛職干部。我國領(lǐng)導(dǎo)干部中的說假話現(xiàn)象屢見不鮮。干部說假話的原因是多方面的，其中的一個重要因素是出于保持身份安全的考慮。群體的壓力和說真話的巨大代價，致使假話難以根絕。在掛職實踐中，說假話風(fēng)氣使接收單位負責(zé)人縱使對掛職人員心懷不滿，也不敢直接表達出來，大多表示贊揚，一律說好話。這是因為，如果是下派干部，接收單位負責(zé)人擔(dān)心他日遭致報復(fù)；如果是異地掛職干部或上掛干部，則是出于不愿與人為敵（寧愿一團和氣，與人為善）的考慮。上述問題容易造成以下結(jié)果：一方面，除非訴諸于掛職人員的自律，否則接收單位很難對掛職人員進行日常業(yè)務(wù)管理，更遑論配合工作；另一方面，組織部門終期考核時很難獲得接收單位對掛職人員的真實評價。
　?。ㄈ炻毈F(xiàn)象衍生的宏觀話題
　　1．干部掛職與村民自治的沖突。以“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）為核心內(nèi)容的村民自治，讓中國農(nóng)村社會重新煥發(fā)活力，為八億農(nóng)民的政治表達與民主實踐提供了一套低成本的機制。然而，村民自治精神不僅遭致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的外來侵蝕（如鄉(xiāng)村沖突），而且也面臨村級權(quán)力結(jié)構(gòu)自身的瓦解（“一肩挑”的兩委關(guān)系樣式）。鄉(xiāng)村沖突不斷加劇和兩委“一肩挑”比例與日俱增的現(xiàn)實，促使理論界擔(dān)心國家是否會將權(quán)力一竿子插到底，重新恢復(fù)對村莊的控制。在國家眼中，農(nóng)村從來就是整個國家治理戰(zhàn)略中的重要組成部分，不僅提供現(xiàn)代化所需的各種資源，而且為中共執(zhí)政奠定基本的權(quán)力基礎(chǔ)。村民自治及其組織形式——村委會，仍需要國家通過正式的政權(quán)組織渠道（各級政府）來控制和引導(dǎo)，而選派掛職干部則是一種合法而又隱蔽的控制方式。通過選派駐村干部，讓具有國家公務(wù)員身份的掛職人員擔(dān)任村黨支部書記、副書記、主任助理，雖然避免了與村委會民選原則的直接沖突，但與《黨章》中“由支部委員會選舉產(chǎn)生支部書記、副書記”的條款相沖突。拋開這一沖突暫且不論，掛職人員出任農(nóng)村“兩委”的任何職務(wù)，都會造成村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，這是因為掛職人員的國家干部身份和其背后的組織資源，不僅讓樸實無權(quán)的村干部言聽計從，而且缺少任何實質(zhì)性的制衡力量。不僅如此，駐村掛職干部往往還承載著國家的某項或多項使命：壯大集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，化解農(nóng)村社會矛盾，減少上訪，等等。這些使命，大多不是農(nóng)村社會的自發(fā)訴求，而是各級政府的考慮。掛職干部是否達到了這些目標(biāo)，我們很難做出判斷，但掛職干部給農(nóng)村帶來的具體福利——要么籌資修路架橋、要么培育種養(yǎng)示范戶、要么維修村部辦公室，卻有著一種“無心插柳柳成蔭”的效果。這些成績，將在鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民心中演變成一種國家符號，從另一方面增強民間的國家認同?？傊徽搹臋?quán)力結(jié)構(gòu)還是從掛職后果看，干部駐村掛職不是培育村民自治精神，而是強化國家控制、削減村莊社會的自主性。
　　
　　2.鍛煉干部與依法治國的矛盾。所謂依法治國，就是要維護法律制度在國家政治社會生活中的至高地位，任何組織和個人都不得凌駕于法律制度之上。在中國，法律制度不僅包括各種成文形式的國家法律規(guī)章，也包括執(zhí)政黨所制定的章程和條例。法治在中國具有兩層含義：遵守法律規(guī)章，這是對所有公民的要求；遵守執(zhí)政黨的章程與制度，這是對中共黨員和各級領(lǐng)導(dǎo)干部的附加要求。干部掛職至少在四個方面與依法治國的精神存在矛盾：一是相當(dāng)多的掛職領(lǐng)導(dǎo)干部由上級直接任命，基本上不經(jīng)過人大任免，這明顯與《地方人民代表大會和政府組織法》相違背；二是掛職黨委領(lǐng)導(dǎo)副職或基層黨支部書記，不是經(jīng)由同級黨委會全體會議或支部委員會選舉產(chǎn)生的，這與黨章相悖；三是干部掛職與任期制相矛盾，這主要是針對那些領(lǐng)導(dǎo)干部或掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員而言的，他們中很少有人在任期結(jié)束后再去掛職，也很少有人掛職達到5年任期；四是在干部掛職實踐中，許多地方政府乃至中央常常越級任用干部，這在一定程度上違反了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中逐級提拔干部的原則。在上述四個矛盾中，最后一個最容易解決，最直接的辦法是嚴格按規(guī)定使用干部，但這樣又很難保證優(yōu)秀的人才脫穎而出。這里我們遇到了一個用人上的困境：既要嚴格按規(guī)定提拔干部，又要通過非常規(guī)的方式激勵優(yōu)秀年輕干部。出路何在？有人主張拿出部分處級、廳級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進行公開選拔，擇優(yōu)錄取。一方面黨要管干部，另一方面又要尊重下級人大和黨組織的法定權(quán)力。從理論上講，在“下級服從上級”的剛性約束下，下級黨組織對上級黨委的人選往往很難說不；但人大卻缺乏類似的服從義務(wù)，可能會否決上級黨委推薦的掛職干部，進而導(dǎo)致沒法貫徹黨鍛煉干部的意圖。但在現(xiàn)實政治生活中，由于黨組織的特殊地位和對干部任命權(quán)的控制，下級人大否決黨組織推薦人選的可能性幾乎為零，即使某些人大依照法律程序?qū)炻毟刹窟M行任免也是儀式性的。中國的干部人事制度有著其自身的特質(zhì)。黨管干部、權(quán)力向上集中、公務(wù)員的特殊外延（不僅包括政府雇員，還包括黨群系統(tǒng)和民主黨派機關(guān)工作人員），在某種程度上構(gòu)成了這項制度的三個主要特征。單就掛職而言，其產(chǎn)生就跟這種高度集權(quán)的干部制度有關(guān)，因為只有在講究自上而下、一切行動聽指揮的干部體系下，大規(guī)模調(diào)配干部才得以可能。另外，掛職人員自身構(gòu)成的多樣性——不僅有政府雇員，還有黨群機關(guān)和民主黨派工作人員，也從另一個側(cè)面詮釋了這種干部制度的中國特色。
　　
　　3．國內(nèi)政府間關(guān)系的新樣式
　　林尚立認為，政府間關(guān)系主要指作為行政機關(guān)的狹義政府之間的關(guān)系，即中央政府與地方政府以及地方政府之間的行政關(guān)系。政府間關(guān)系是基于行政活動而形成的，主要包括權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系和公共行政關(guān)系等三重關(guān)系?！皺?quán)力關(guān)系和財政關(guān)系主要表現(xiàn)為縱向的政府間關(guān)系，因為橫向的政府間關(guān)系不存在權(quán)力與財政上的分配與協(xié)調(diào)問題；而公共行政關(guān)系作為一種管理和組織社會活動的關(guān)系，不僅存在于縱向政府之間，也存在橫向政府之間?！比缃?，內(nèi)地與沿海之間、省內(nèi)發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間的干部掛職交流——不管是簽具正式協(xié)議的，還是非正式的，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟合作之外最重要的政府間橫向關(guān)系形式。從現(xiàn)實來看，導(dǎo)致這種異地掛職得以實現(xiàn)的因素很復(fù)雜，但不管怎樣，異地掛職消解了政府間的橫向阻隔，促成了不同地區(qū)的溝通與交流。同樣，掛職還促成了中央與地方、上級政府與下級政府之間新型關(guān)系的形成。不論是“下掛”還是“上掛”，都涉及到政府之間的縱向合作，因為每項掛職活動從啟動到結(jié)束，沒有上下級政府之間的協(xié)作不可能成功。這種公共行政活動中的人際協(xié)作，往往結(jié)構(gòu)化為政府間關(guān)系。特別是在下派掛職中，來自中央或上級政府的掛職人員通過給鍛煉地區(qū)帶去一定的財政專項資金和發(fā)展項目，不但在某種程度上滿足了下級政府財經(jīng)方面的需要，也增強了上級政府的權(quán)威。在這樣的上下互動中，中央和上級地方政府的合法性得到了再生產(chǎn)。概言之，通過掛職過程中的人際互動，政府間合作關(guān)系增強了。這種關(guān)系不僅是經(jīng)濟方面的，也包括政治方面的；受惠的不只是中央或上級地方政府，還包括下級政府。通過掛職，可以從一種全新的角度去理解國內(nèi)政府間關(guān)系。
　　4．掛職與中國政治的人際化運作。當(dāng)代世界沒有哪一個國家的政治運作具有中國這么濃厚的人際化色彩。在民主集中制基礎(chǔ)上，我們建立了一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力體系，并有相應(yīng)的制度規(guī)則作為其行為準(zhǔn)則。但在實際運行中，這些制度規(guī)則并沒有內(nèi)化為官員的行為準(zhǔn)則，相反人格因素卻發(fā)揮著更為重要的作用。權(quán)力精英的地位、態(tài)度、親疏遠近、個人魅力往往型塑著政治的現(xiàn)實運作，制約著規(guī)則的選擇、執(zhí)行以及資源的分配。在掛職現(xiàn)象中，政治運行的人際化色彩隨處可見。首先，掛職人員的使命就是過分強調(diào)個人作用的具體表現(xiàn)。掛職人員往往被賦予崇高的使命——要么進行扶貧開發(fā)，要么支持科技發(fā)展，要么確保一方平安，要么給帶回資金項目等等。政治必需合眾人之功，并非一人所成。不管是對接收單位還是對派出地區(qū)而言，掛職人員的作用都是短期的、有限的，他們不可能一勞永逸地實現(xiàn)上述目標(biāo)。第二，掛職人員的具體作為也充滿了人際色彩。在掛職鍛煉期間，掛職人員借助自己的人際資源和原單位的組織資源，千方百計從中央或上級地方政府爭取一些貸款、項目和財政專項資金，以顯示自己“能耐”、贏得接收單位認同。反過來看，這也反映出中國預(yù)算管理隨意性較大、缺少剛性制度約束的現(xiàn)實（這是造成“跑部進京”現(xiàn)象的根源）。第三，掛職的生成與成效在相當(dāng)程度上依賴于人治因素。掛職之所以得以生成，在一定程度上是長期以來圍繞中心工作調(diào)配干部的運動式治理傳統(tǒng)的產(chǎn)物；掛職在各地出現(xiàn)“量的差別”，跟“一把手”或者主管干部人事工作的副書記的重視程度密切相關(guān)；兩地領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系在一定程度上決定著異地掛職能否實施；掛職人員能否獲得實職鍛煉機會，部分取決于接收單位領(lǐng)導(dǎo)的認識?？梢哉f，掛職的實際運作過程充滿人際化的因素，為中國政治運行的人治特點提供了一個新的注腳。
　　5．掛職現(xiàn)象的國際比較。一方面，掛職鍛煉是頗具中國特色的政府運作形式，既與共產(chǎn)主義革命的傳統(tǒng)有關(guān)，也與我們的政治文化和干部人事制度有關(guān)。早在延安時期，根據(jù)地政府曾大規(guī)模選派知識分子、干部和學(xué)生“下鄉(xiāng)”，對農(nóng)村社會進行改造，使前者接受自我教育，增強其與群眾的聯(lián)系。在建國后的土改運動和各種政治運動中，黨和政府也多次派出階段性的工作組，到基層農(nóng)村社會蹲點，以實現(xiàn)不同的運動目標(biāo)。改革開放以來，我們將掛職鍛煉用于干部培養(yǎng)和經(jīng)濟建設(shè)中，賦予其嶄新的時代內(nèi)涵。另一方面，掛職之所以在中國得以大規(guī)模推行，也與我們對干部的理解有關(guān)。我們一直強調(diào)全面發(fā)展、德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔標(biāo)準(zhǔn)，只有那些閱歷豐富、能夠勝任不同崗位、善于做群眾工作的人才能夠擔(dān)當(dāng)重任，而掛職鍛煉則剛好為培養(yǎng)這類干部提供了一個良好的平臺。西方國家政治與行政是分離的，政務(wù)類官員一般是伴隨每屆選舉而定期更換的，而事務(wù)類文官則是通過考試和聘任而長期任職的。對于政務(wù)類官員而言，他們在任期內(nèi)需要做的是為轄區(qū)內(nèi)的公民提供良好的服務(wù)，去其他機關(guān)“掛職”是當(dāng)?shù)剡x民無法理解和容忍的；而對于事務(wù)類文官而言，他們則是終身任職的，強調(diào)的是政治中立和專業(yè)精神，主要通過各種培訓(xùn)進行知識更新和能力提升。因此，對于西方國家而言，掛職鍛煉是其政治體制所不能允許的；而對于中國而言，進一步完善掛職制度，不僅是中國模式的具體體現(xiàn)，也是相對于西方國家嚴格科層制結(jié)構(gòu)下鍛煉機制不足的優(yōu)勢所在。
　　
　　四、幾點初步結(jié)論
　　
　　（一）不管是中央還是地方政府，其之所以推行掛職鍛煉，總的來說有三種目的：鍛煉干部、發(fā)展經(jīng)濟、國家政權(quán)建設(shè)。但各種掛職實踐并非出于單一目標(biāo)，而是多種目標(biāo)的集合。只不過不同掛職所強調(diào)的重點不同而已。
　?。ǘ膾炻毜牡貐^(qū)差異看，由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)也迥然不同（量的差別）。然而，不同地區(qū)在掛職的運作程序上卻是共性多于個性，不同階段的具體操作方案至少在文本規(guī)定層面差別不大。各地在實踐層面發(fā)展出的趨同性“準(zhǔn)制度安排”，在某種程度上為今后中央的相關(guān)制度供給提供了基礎(chǔ)。
　　（三）就掛職的類型差異說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于中央或上級政府的安排。
　?。ㄋ模膾炻毴藛T的行為特征看，不同掛職類型中的行為主體往往有著不同的角色期待、行為取向和掛職體會：在意愿方面，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職。在掛職內(nèi)容上，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職（去發(fā)達地區(qū)）干部以招商引資為主，附帶學(xué)習(xí)交流；而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。在掛職效果方面，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。
　?。ㄎ澹膾炻毜穆殑?wù)安排與掛職效果之間的相關(guān)性來看，由于掛實職要承擔(dān)相應(yīng)的政治與行政責(zé)任，它更能鍛煉干部；掛虛職的鍛煉效果極為有限。
　　（六）掛職運作存在的問題使掛職制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。就目前看，主要包括四個方面的問題：掛職人員自身認識的偏差，派出單位的尷尬處境，接收單位存在顧慮，掛職管理體制不完善。掛職所存在的問題，既與制度的缺位有關(guān)，也與中國政治文化的弊病有關(guān)。
　?。ㄆ撸炻毷穷H具中國特色的干部鍛煉形式。通過掛職，我們可以從新的角度理解國內(nèi)政府間關(guān)系和中國政治的人際化運作，但掛職鍛煉在很大程度上跟村民自治和依法治國精神相沖突。這種沖突是結(jié)構(gòu)性的，也是歷史延續(xù)下來的。
　　
　　責(zé)任編輯：何敬文