摘 要：黨內(nèi)民主和人民民主作為社會主義民主政治建設的兩個主要方面，兩者的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。正確處理黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系是中國民主政治建設的一個緊迫問題，湖北省隨州市探索的“兩票制”給我們提供了很好的借鑒。確定程序制度創(chuàng)新的基本形式，進行合理的程序制度設計，明確程序制度的權(quán)威是正確處理黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系的基本途徑。
　　關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)民主；人民民主；程序制度；“兩票制”
　　中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2008）03-0008-04
　　
　　中國民主政治建設的基本思路，是注重發(fā)揮黨內(nèi)民主的示范帶動作用，以黨內(nèi)民主促進人民民主的發(fā)展。黨的十七大報告進一步提出了“人民民主是社會主義的生命”的重要思想。這表明，在中國民主政治建設中，在強調(diào)黨內(nèi)民主示范帶動作用的基礎(chǔ)上把兩者結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，實現(xiàn)相互促進正日益成為推進社會主義民主政治建設的一個重要思路。
　　
　　一、正確處理黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系是中國民主政治建設的一個緊迫問題
　　黨內(nèi)民主和人民民主作為社會主義民主政治建設的兩個主要方面，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，既有相互協(xié)調(diào)的一面，也有矛盾沖突的一面，我們決不能強調(diào)一方而忽視另一方，更不能把兩者割裂、對立起來，必須把兩者結(jié)合起來，使它們相互影響、相互促進，共同推進社會主義民主政治的發(fā)展。應該說，由于我們習慣于從發(fā)揮黨內(nèi)民主示范帶動作用的角度思考和解決問題，因而對兩個民主結(jié)合的必要性及其規(guī)律、人民民主對黨內(nèi)民主的促進作用重視研究不夠，并由此帶來了一系列現(xiàn)實問題，需要我們予以關(guān)注。
　　第一，中國民主政治實踐要求我們必須重視這一問題。在實踐中，黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系并不是非常順暢的，兩者出現(xiàn)矛盾的情況并不鮮見，而且越是基層往往這個問題越是突出。比如，在對2005年初進行的農(nóng)村基層組織換屆選舉進行調(diào)研的過程中，筆者注意到，當時有的村即存在以黨內(nèi)選舉取代村民選舉的情況，即在一定比例的村黨支部書記和村委會主任必須由一人擔任（俗稱“一肩挑”）的前提下，往往先由全村黨員選舉出支部書記，再由該支部書記擔任村委會主任。而實際上中央關(guān)于農(nóng)村換屆選舉指導意見的要求恰恰與之相反，即先由全體村民民主選舉產(chǎn)生村委會，村委會主任是黨員的則經(jīng)過黨內(nèi)選舉程序擔任村黨支部書記。這樣的程序設計體現(xiàn)了干部選拔中的群眾公認原則，把民意放在了突出位置，同時也更符合群眾的利益和意愿。但前者由于把少數(shù)黨員的意志強加給了群眾，加之農(nóng)村黨員結(jié)構(gòu)存在各種問題，因而引起了群眾的不滿，產(chǎn)生了一些矛盾和上訪現(xiàn)象。同樣，即使在黨政機關(guān)、企事業(yè)單位，這種情況也屢見不鮮，比如在干部選拔任用中，群眾反映較好的干部有時不能得到任用，而群眾認為存在問題的某些干部卻得到提拔，這就不僅是人民民主被黨內(nèi)民主取代的問題，更是用黨內(nèi)少數(shù)人的意志取代黨內(nèi)民主的問題。究竟黨內(nèi)民主與人民民主誰先誰后，誰應起決定作用，實踐要求我們必須作出明確回答。
　　第二，對黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系在理論上需要進一步明晰。根據(jù)黨的十六大“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有示范帶動作用”的表述，無論理論研究還是實際工作都把重點放在了如何發(fā)展黨內(nèi)民主、如何以黨內(nèi)民主促進人民民主發(fā)展上面，既加深了全黨全社會對中央精神的理解，又在全社會樹立并強化了民主的理念，對推進中國民主政治建設具有重要意義。但是，在看到黨內(nèi)民主作用的同時，也要重視人民民主的作用，尤其要重視人民民主在某些特殊情況下的特殊作用。但這一思路也存在一些問題：其一，它是建立在黨內(nèi)民主領(lǐng)先于人民民主的假設之上的，而這種假設在許多地方，尤其是在一些基層組織、基層單位實際上還很難做到；其二，它忽視了人民民主對黨內(nèi)民主的推動、保證、鞏固作用，傾向于把民主看成是主要由黨發(fā)起推動的單向過程；其三，它對于在實踐中產(chǎn)生的兩者之間的矛盾缺乏基本的考量，而實際上在基層民主的操作層面，如何處理兩者關(guān)系在理念及操作程序上有著極大的不同。
　　第三，如何處理兩個民主的關(guān)系代表著民主政治建設的三種基本路徑。按照以黨內(nèi)民主帶動人民民主的思路，其理論邏輯是，中國共產(chǎn)黨是由社會各階層的先進分子組成的，是全社會的精英和表率；廣大黨員干部不僅具有民主參政意識，而且具有民主參政能力，因此，中國政治民主建設應該先行黨內(nèi)民主，然后再推進整個國家的政治民主化。人們稱這種改革主張是“先行黨內(nèi)民主，再行人民民主”的改革思路。隨著基層民主的推進，尤其是換屆選舉、村務（政務、廠務）公開的進行，一些人提出了以人民民主促進黨內(nèi)民主的思路，認為相對于黨內(nèi)民主而言，普通民眾對政治民主的期求更加迫切，這種期求乃是推進政治民主化的持久不衰的動力源泉，同時黨內(nèi)民主在許多方面已落后于人民民主，因而必須用人民民主去推進黨內(nèi)民主。筆者認為，兩種思路都各有側(cè)重，也各有偏頗，單純強調(diào)以一方來推動另一方是不可取的，而必須認識到事物發(fā)展的復雜性和不平衡性，認識到各自作用的特殊性和有限性，把兩個民主結(jié)合起來，走兩個民主相互促進的改革建設之路，只有這樣，社會主義民主政治建設才能取得更好更快的發(fā)展。
　　
　　二、湖北省隨州市“兩票制”給我們的啟示
　　面對這樣一個復雜的問題，能否找到成功經(jīng)驗非常重要。湖北省隨州市探索的“兩票制”給我們提供了很好的借鑒。所謂“兩票制”，就是在農(nóng)村的黨支部改選中，先由全體村民對黨員投信任票，黨支部從得信任票最多的黨員中選出前幾名作為支部書記候選人，再召開全體黨員大會，由正式黨員投票選舉產(chǎn)生最終的支部書記和支部委員?！皟善敝啤碧岢龊?，迅速得到了理論界的重視，體現(xiàn)了理論界對正確處理黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系的關(guān)注。
　　第一，隨州市的“兩票制”是對協(xié)調(diào)兩個民主關(guān)系初步思考的結(jié)果。“兩票制”探索起源于廣水市駱店鄉(xiāng)青堆村。該村曾是有名的“上訪村”。1998年，群眾因不滿村黨支部書記工作方法簡單、作風粗暴，三次集體到省委、省政府上訪，強烈要求撤換由鄉(xiāng)黨委任命的村支書，而鄉(xiāng)黨委不愿收回成命，雙方僵持不下。在這種情況下，中共廣水市委派出工作組進駐該村。許多村民向工作組提出：村黨支部書記不光是黨員的書記，也是全體村民的書記，建議先由村民提出一個大家信得過的黨員做候選人，再召開支部大會，由黨員選舉黨支部書記。面對村民的要求，中共廣水市委進行了廣泛深入的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的、沿襲已久的村黨支部書記選拔任用方式存在缺點和不足，與市場經(jīng)濟和村民自治的新形勢發(fā)生碰撞和沖突：即《村民委員會自治法》實施以后，村民自治的氛圍越來越濃，經(jīng)過幾輪直接選舉村委會的民主實踐，農(nóng)民的民主意識不斷提高。而在村黨支部書記的選拔任用上，仍沿襲著傳統(tǒng)的“黨委定人頭，黨員舉拳頭”的方式，即使進行黨內(nèi)選舉，由于農(nóng)村黨員數(shù)量較少，質(zhì)量不高，結(jié)構(gòu)單一，很難對黨委意圖有大的改變，導致群眾不滿。一些村黨支部書記由于得不到群眾的普遍擁護，致使村黨支部缺乏向心力，核心作用難以發(fā)揮，村兩委會之間關(guān)系難以協(xié)調(diào)，也造成黨群干群關(guān)系緊張。與之相比，村民自治后，由于村委會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村委會的權(quán)利來自全體村民的賦予，因而在代表性與權(quán)威性上與村黨支部形成強烈反差。但是，村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導核心，沒有一個好的村黨支部書記和領(lǐng)導班子，農(nóng)村工作很難有大的改觀，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民迫切需要有能力帶領(lǐng)他們致富的“領(lǐng)頭雁”，同時也強烈要求落實自己的民主權(quán)利，在對村“領(lǐng)頭雁”的選擇上擴大自己的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，主動適應新形勢，積極改進村黨支部的產(chǎn)生方式，提高村黨支部的群眾公認程度，就成為擺在廣水市委面前的一項迫切任務。面對變化了的實際，中共廣水市委在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分醞釀，決定進行“兩票制”試點，將選舉村黨支部書記的權(quán)利真正交給黨員和群眾。
　　
　　廣水市“兩票制”試點首先在村民呼聲最高的青堆村進行。經(jīng)過群眾投信任票，黨員投選舉票，選舉產(chǎn)生了村黨支部書記。
　　第一個通過“兩票制”選舉產(chǎn)生的新支書上任以后，帶領(lǐng)黨支部一班人，很快理順了村里各項工作，使一度緊張的干群關(guān)系得到緩解，這為農(nóng)村找到了一條選準配強村黨支部書記的新路子。中共廣水市委適時引導，有計劃、有步驟地在全市選擇了不同類型的村進行試點。結(jié)果“兩票制”幾乎受到所有試點村的黨員、干部尤其是廣大村民的熱烈歡迎，不少外出打工經(jīng)商的村民聽到消息后，紛紛趕回村里參加投票，一時趕不回來的，就打電話、發(fā)電報表達自己的意愿。而一些未推行“兩票制”的村，黨員和村民紛紛要求實行“兩票制”選舉。。為順應群眾的意愿和要求，在試點取得成功的基礎(chǔ)上，中共廣水市委于2000年7月正式出臺了“兩票制”選拔村黨支部書記的實施意見。2002年2月，中共隨州市委發(fā)出通知，在全市范圍內(nèi)推廣了廣水市這一做法。之后，這一做法逐步走出廣水市，在隨州和其他地方得到推廣。
　　第二，隨州市的“兩票制”選舉體現(xiàn)了對處理兩個民主關(guān)系的制度化探索。從隨州市的實際操作看，“兩票制”選舉一般分三個步驟。第一步是組織準備階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成立指導組，村成立選舉委員會，深入農(nóng)戶，宣傳發(fā)動群眾，調(diào)查摸底，制定村黨支部書記任職條件和具體選舉辦法。第二步是組織群眾投信任票。全村有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的黨員，由群眾投信任票，按得票多少取前3名～5名作為村黨支部書記預備候選人。第三步是組織黨員投選舉票。將群眾投票產(chǎn)生的預備候選人提交黨員大會充分醞釀，由全體黨員預選出兩名正式候選人。正式候選人當場進行競職演說，最后由黨員差額直接選出村黨支部書記。很顯然，這一探索雖然始自干部選拔，但始終體現(xiàn)了以制度來協(xié)調(diào)黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系的思路。
　　程序是事物進行的先后順序，確定先人民民主后黨內(nèi)民主的投票選舉順序，并使其成為一種較普遍的做法，成為制度，無疑是隨州市“兩票制”探索的最大貢獻。
　　
　　三、必須從程序制度上尋求正確處理黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系的基本途徑
　　面對在黨內(nèi)民主與人民民主關(guān)系上出現(xiàn)的矛盾和沖突，隨州市的“兩票制”探索給予了化解，并收到了較好的效果，受到了群眾的歡迎，為我們通過程序制度創(chuàng)新來解決問題提供了很好的借鑒。
　　第一，必須確定程序制度創(chuàng)新的基本形式。協(xié)調(diào)兩個民主的關(guān)系必須以一定的形式體現(xiàn)出來，而且要轉(zhuǎn)化為相應的制度。從實踐來看，群眾參與提名、參加選舉、參與干部考察意見、實行黨務公開等等都體現(xiàn)了群眾對黨內(nèi)民主的參與，但這些形式各有其優(yōu)勢和不足，相對而言，選舉投票的形式更為直接和便于操作，而且許多探索特別是農(nóng)村基層民主就是這樣做的。因此，應把群眾參與投票作為黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合的基本形式，在基層重大問題決策、重要干部任免等事宜上把以群眾投票方式了解群眾意愿、進行取舍規(guī)定為一個基本的程序制度，同時根據(jù)實際需要輔之以其他形式。
　　第二，必須進行合理的程序制度設計。在確定形式的基礎(chǔ)上，還要解決這一制度形式在黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合上處于哪一階段的問題，或者說解決好誰先誰后的問題。比如，在干部選拔中究竟應該把群眾投票放在這一過程的哪一個階段呢？如果放在起始階段，那么擴大民主可以用群眾對參與選拔的干部集中投信任票，或者投推薦票的形式來實現(xiàn)，并規(guī)定得票達不到半數(shù)者自動淘汰；如果放在中間階段，那么群眾投票結(jié)果不是起到篩選的作用，而是與其他干部選拔標準如考試成績、考核結(jié)果、領(lǐng)導意見共同組成一個指標體系，各自占有一定的權(quán)重，按照最后總的得分多少綜合確定干部選拔任用的結(jié)果；如果放在干部選拔任用程序的最后，那么直至任用前的公示階段，群眾都可以就參加選拔干部情況反映意見，問題突出、查證屬實的將暫緩任用。從目前各地做法來看，三種情況都存在，第一種情況采用得更多一些，“兩票制”就屬此類。這說明，在兩個民主的結(jié)合中把人民民主作為一個前置程序還是必要和可行的，一來便于操作，二來若是進行干部選拔，那么經(jīng)過群眾篩選可以減少干部選拔的工作量，三是由于增強了群眾參與的熱情，有助于提高黨內(nèi)民主事項決策的公開、公平和公正性。
　　第三，必須明確程序制度的權(quán)威。制度不會一經(jīng)制定即自發(fā)地起作用，必須依賴于對制度權(quán)威性的法律制度規(guī)定和強制性的監(jiān)督檢查。在黨內(nèi)民主與人民民主相結(jié)合的問題上，我們既要確定必要的程序制度，又要規(guī)定好這一制度實施的范圍和程度，并保證促進其實行。由于黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系問題有待理論研究的深化，也急需實踐探索的加強，因此出臺具有普遍約束力的法規(guī)尚不現(xiàn)實，這就需要各地黨組織立足于自身實際，著眼于執(zhí)政為民，化解矛盾，構(gòu)建和諧社會，制定必要的制度，以合適的形式協(xié)調(diào)好兩個民主的關(guān)系，促進兩個民主的發(fā)展。
　　總之，目前之所以在黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系上會出現(xiàn)許多矛盾和沖突，關(guān)鍵在于認識上還存在偏差，在解決思路上受到傳統(tǒng)思路的限制。因此，以改革創(chuàng)新精神研究解決黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系問題，既是黨的建設的迫切需要，更是建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。
　　
　　責任編輯：陳文杰