褚宏啟

目前，我國許多中小學校長法律意識淡薄，法律知識匱乏，對依法治校有不少誤解，尚不具備依法治校的基本素質。我認為，要做到依法治校，對校長有如下基本要求。

正確理解依法治校

有些校長認為依法治校就是建立健全學校的各項規(guī)章制度，然后堅決地、嚴格地執(zhí)行這些規(guī)章制度，任何人包括校長在內(nèi)都不能違反，這樣似乎就達到了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設的基本要求，從而使學校工作走上法制化、規(guī)范化的軌道。這種認識是錯誤的，至少是片面的，因為依法治校的首要要求就是合法性，如果學校制定的規(guī)章制度中有不合乎法律要求的條款，那么，對規(guī)章制度執(zhí)行得越堅決，違法現(xiàn)象就越嚴重。

有這樣一個案例：某校初中學生馬超，學習成績不佳，守紀情況亦差。一天，他在教學樓內(nèi)玩球，故意將一個價值300元的吊燈打壞。學校在查明事實經(jīng)過后，依據(jù)學校有關“損壞公物要賠償和罰款”的規(guī)章制度，對馬超做出三點處理決定：給予警告處分，照價賠償?shù)鯚?，罰款300元。對此，學校、教師、學生和學生家長都沒有感到不妥。該校校長還在全校師生大會上以此事為例，大談依法治校、從嚴治校的重要性。

實際上，學校對馬超的處理并不都是合法的。給予警告處分和要求照價賠償?shù)鯚羰呛戏ǖ?，而對學生罰款則是一種典型的違法行為。因為行政制裁包括行政處分和行政處罰兩個方面，學校有對學生予以處分（紀律處分）的權力，但卻沒有對學生進行行政處罰的權力。罰款是行政處罰的一種，只有國家特定的行政機關才有行政處罰權，學校對學生予以罰款沒有任何法律依據(jù)。1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！倍疫€規(guī)定，在實施行政處罰時沒有法定的行政處罰依據(jù)的，可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。在該案例中，學校對學生予以罰款的依據(jù)、以“法”治校的依據(jù)是學校所制定的規(guī)章制度，而這些規(guī)章制度中有些內(nèi)容本身就是違法的。學校管理者反把“違法治?！碑敵墒恰耙婪ㄖ涡！保囌`甚大。

校紀即學校的規(guī)章制度，是不是法律呢？不是。校紀一般只對本校的教職工和學生有約束力，對其他學校就無此約束力，其適用范圍非常狹?。欢煞ㄒ?guī)的適用范圍則大得多，如《中華人民共和國教師法》中對教師權利和義務的規(guī)定，其適用范圍大及全國。法律是由國家制定或認可的，而校紀只是學校根據(jù)自身情況而制定的，二者的制定機構是不同的。因此，依法治校的法律依據(jù)是由國家制定的教育法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他與教育有關的法律法規(guī)。學校自身制定的規(guī)章制度必須以此為依據(jù)，不能與之相違，否則便不合法。

學會運用法律手段

管理和保護學校

校長不知法至少會導致兩個不良結果：一是因不知法而違法管理學校；二是因不知法而不能及時有效地保護學校的合法權益。

法律規(guī)范規(guī)定人們必須做什么、禁止做什么、可以做什么，從而成為評價人們行為合法不合法的標準。法律規(guī)范既是指引人們行為并預測未來行為及其后果的尺度，也是警戒和制裁違法行為的根據(jù)。

按照法律所確定的行為規(guī)則的性質，可將法律規(guī)范分為三種類型：

義務性規(guī)范。它要求人們必須做一定的行為，否則即為違法。這種規(guī)范在文字表達上通常采用“必須”“應當”“應該”“義務”等字樣?！丁粗腥A人民共和國義務教育法〉實施細則》規(guī)定“實施義務教育的學校必須按照國務院教育主管部門發(fā)布的指導性教學計劃、教學大綱和省級教育主管部門制訂的教學計劃，進 行教學活動”，這一規(guī)定就屬于義務性規(guī)范。

禁止性規(guī)范。它規(guī)定人們不得做某種或某些行為，如果行為人做了某種法律所禁止的行為，即為違法。這種規(guī)范在文字表達上通常采用“禁止”“不準”“不得”等字樣?！吨腥A人民共和國義務教育法》規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、克扣、挪用義務教育經(jīng)費，不得擾亂教學秩序，不得侵占、破壞學校的場地、房屋和設備。禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學生……”就屬于禁止性規(guī)范。

授權性規(guī)范。這種規(guī)范規(guī)定人們有權做出或不做出某種行為，而不是規(guī)定人們必須做出某種行為或不得做出某種行為，實質上規(guī)定的是行為人可以做出某種行為的權利。行為人是否行使這種權利，由行為人自己裁量決定。這種規(guī)范在文字表述上通常采用“可以”“有權”等形式?！丁粗腥A人民共和國義務教育法〉實施細則》規(guī)定，“實施義務教育的學?？梢允杖‰s費”，就屬于授權性規(guī)范。

校長在管理學校的過程中，應將法律作為有效的管理工具，依法而行，充分尊重教師和學生的法定權利，積極督促管理人員和師生履行其法定義務，以真正做到依法治校。

法律不僅是校長管理學校的工具，同時還是校長保護學校合法權益的有效工具。對學校合法權益的侵害主要來自學校外部。請看這個案例：

一所農(nóng)村中學因經(jīng)濟條件差，未修圍墻。學校周圍的一家住戶有臺拖拉機，這戶人家不僅常把拖拉機停放在操場上，更嚴重的是，還將拖拉機用的柴油桶放在操場上，對操場造成了嚴重污染，影響了該校的體育課教學和課外活動的正常進行。校長與這戶人家交涉，沒有任何結果。校長一直等待有關方面尤其是法院出面解決這一問題，但很長時間都沒能解決。校長頗感憤慨，急問：我們的執(zhí)法機關都干什么去了？

其實，該校長的憤慨是沒有多少道理的，他對此事表現(xiàn)不夠主動，有等、靠的思想，不能主動地利用法律這一工具及時、有效地維護學校的合法權益。實際上，學校與這戶人家的糾紛屬于民事糾紛，糾紛的解決方式非常簡單，學校以原告身份直接向人民法院提起訴訟即可。人民法院審理民事案件有一個基本原則，那就是“不告不理”。在學校沒有提起訴訟的條件下，該校校長不能苛求法院主動出來解決油桶問題。

可見，法律所起的作用是雙重的，它不僅調整學校內(nèi)部的關系，而且還調整學校與社會的關系。因此，依法治校有兩個最基本的作用，一個表現(xiàn)在“治”上，即管理上，使學校管理自制化、規(guī)范化，使管理工作更有 秩序、更有效率，使法律成為一種有效的管理手段；一個表現(xiàn)在“護”上，即保護學校、教師和學生的合法權益，使學校、教師和學生的合法權益不受來自學校外部的侵害，或者當合法權益受到侵害時能及時通過法定程序得以補救。加強教育法制建設對學校工作的意義就在于此，法律對學校工作的作用也在于此。