肖君擁　黃寶印

摘要：文章分析了中國司法改革的社會背景，對中國的司法改革的成績與不足進行了多方面的探討，并對中國司法改革的前景進行了展望，對進一步深化司法改革提出了建議。文章指出，中國的司法改革應堅持的原則，即要堅持四項基本原則，尤其是要加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導；堅持在民主憲政的政治體制中深化司法改革，司法獨立不是主張脫離人民代表大會制度的監(jiān)督制約，而是只有自覺接受人民代表大會的合法正當監(jiān)督，方能有效保證司法獨立；堅持整體推進與逐步改革相結(jié)合。在保持政治體制改革和司法改革進度大體同步的前提下，鼓勵司法改革適當超前，為國家的政治體制改革提供經(jīng)驗。文章認為，中國司法改革應當樹立大司法觀，司法改革的目標要明確，司法改革應遵循依法行事的基本思路；建議在全國人大常委會下設(shè)立司法改革委員會，改革我國司法管理體制；同時，盡快采取措施，積極應對全球化背景下司法改革面臨的任務與挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：司法改革；公正；民主；文明

作者簡介：肖君擁（1973－），男，湖南邵陽人，中國社會科學院法學研究所博士研究生，主要從事憲法學研究；黃寶印(1966-)，男，滿族，遼寧北齊人，武漢大學法學院博士研究生，主要從事憲法與行政法學研究。

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2003)03-0073-06收稿日期：2003-02-16

一、中國司法改革的社會背景分析

任何改革的意愿與行動都有其現(xiàn)實或潛在的社會背景。20多年來，由于我國市場經(jīng)濟、民主政治的發(fā)展，司法機關(guān)及其活動在政治國家與市民社會中的重要性日益突顯出來，人們對司法機關(guān)與司法人員的期待與要求越來越高，司法改革也受到越來越廣泛的關(guān)注。與此同時，建國初期形成、在改革開放后有所發(fā)展的司法體系與司法制度，已適應不了不斷發(fā)展變化的社會實際，司法實踐中呈現(xiàn)出不少問題和弊端。在1995年以前，司法改革的關(guān)注點主要集中在刑事訴訟尤其集中在法院刑事審判方式的改革方面，結(jié)果促成了刑事訴訟法1996年的重大修改。1997年后，我國才開始關(guān)注宏觀的司法體制方面的改革，對司法制度與方式進行了較為全面深入的改革和創(chuàng)新。

要了解我國司法改革的社會背景，必須在認識上完整把握以下幾點。第一，司法改革問題的凸現(xiàn)是中國實行改革開放政策必然出現(xiàn)的結(jié)果^[1]（P2-5)”，。隨著經(jīng)濟發(fā)展的加快，人們對社會公正的需求變得強烈起來。加之由于對外開放帶來民眾視野的開拓，權(quán)利意識、訴訟意識開始養(yǎng)成；由于國家在社會、政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的管理方式上進行的重大調(diào)整和改革，原有的社會結(jié)構(gòu)和社會秩序被打破，“契約”代替了“身份”，法律規(guī)則逐漸代替了行政命令。司法機關(guān)和公眾的關(guān)系越來越密切，司法機關(guān)日益成為維護社會公平和保障公民權(quán)利的機構(gòu)。第二，司法改革是強化而不是削弱司法功能。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益日趨多元化，社會的糾紛和沖突也就會越來越多，同時，由于市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，原來很多由行政機關(guān)控制和解決的企業(yè)經(jīng)濟糾紛，可能改為通過司法途徑解決。市場經(jīng)濟的發(fā)展，不僅在訴訟的數(shù)量上對司法機關(guān)的工作效率提出了挑戰(zhàn)，而且在工作績效與方式上對司法人員的能力和水平也提出了嚴峻的考驗。要通過改革的辦法來強化司法功能。第三，司法改革是我國加大法律實施力度的必然要求。經(jīng)過多年努力，我國的立法日趨完備，有中國特色的社會主義法律體系的基本框架已基本形成。但是，法律實施方面卻不夠令人滿意，不改善司法工作，不嚴格實施法律，必然會影響公民對法律的信心，無法形成良好的社會秩序。第四，現(xiàn)行司法體制不符合社會發(fā)展的需要，鏟除司法腐敗的任務要靠司法改革來完成。現(xiàn)行司法體制雖一直處于不斷改革之中，但與社會公眾的期待仍然有較大距離。此外，司法腐敗已成為我國不容忽視的社會現(xiàn)象。為從源頭上杜絕司法腐敗行為，迫切需要進行司法改革。

二、 中國司法改革的成績與不足

（一）司法改革已取得的主要成就

1．司法改革“公正”與“效率”主旋律的確定。過去我國對司法的性質(zhì)與功能定位就是“無產(chǎn)階級專政的工具（‘刀把子），是實現(xiàn)黨和國家政策目標的手段”，其任務是“運用司法程序，懲治犯罪，以鞏固人民民主專政”。當時，司法審判工作的中心任務是為現(xiàn)實政治服務，判案要考慮、服務黨和國家的政策以及政治經(jīng)濟形勢，犯罪與量刑甚至要考慮當事人的階級成分。黨的十一屆三中全會后，中國放棄了“以階級斗爭為綱”的思想路線，司法工作的定位開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。在1979年召開的全國法院院長會議上，決定在案件審判中，家庭出身不再作為定案的根據(jù)。同年，中央發(fā)布《關(guān)于堅決保證刑法和刑事訴訟法切實實施的指示》。在其后80年代，最高人民法院的工作報告開始出現(xiàn)“保護公民的合法權(quán)益”等提法。90年代，“嚴肅執(zhí)法，確保司法公正”成為我國司法機關(guān)進行改革的常見口號。1997年，江澤民同志在中共十五大報告中提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。為貫徹這一任務，最高人民法院于1999年頒布《人民法院五年改革綱要》。2000年，結(jié)合檢察工作改革的形勢，最高人民檢察院公布《檢察改革三年實施意見》。隨著這些文件的出臺，我國司法改革的近期目標和指導思想變得明確，改革的手段更趨理性。在新世紀初，我國的司法改革確立了追求“公正”與“效率”的改革取向。

最近一年以來，全國基層司法機關(guān)的改革勢頭非常踴躍，據(jù)對《法制日報》、《人民法院報》、《檢察日報》等專業(yè)新聞媒體的不完全統(tǒng)計，圍繞“公正”和“效率”司法改革目標的實現(xiàn)，北京朝陽區(qū)法院設(shè)立了咨詢法官制度，北京市各派出法庭試行上網(wǎng)對判決書進行電子蓋章，北京市檢察機關(guān)在豐臺區(qū)試點“立體公訴”制度，北京市豐臺區(qū)人民法院推出“刑偵人員出庭作證"制度，北京市等基層人民法院推行的“訴訟風險告知”制度，上海市徐匯區(qū)法院首推的“量刑答辯(量刑請求權(quán))"制度，天津市人民法院新近推出的“判例指導”制度，河南省鄭州市中原區(qū)人民法院的“先例判決”制度，浙江省杭州市蕭山法院試行的“網(wǎng)上審判”制度,山東淄博城郊檢察院的“服刑人員可隨時約見檢察官”制度，山東德州、福建寧德法院推行“判前評斷”制度，四川、河南等省檢察機關(guān)實行的“主辦檢察官”制，?？诜ㄔ?、鄭州市上街區(qū)法院推行的“小額法庭”、“小額法官”制度，湖南省地方法院開始推行“郵件立案”、“現(xiàn)場立案”制度，洛陽市澗西區(qū)、南京市建鄴區(qū)法院實行“法官判后語”制度，江蘇南通中院推行的“學習型法院" 建設(shè)，遼寧省撫順市順城區(qū)檢察院試行辦案零口供規(guī)則，南京市江寧區(qū)檢察院搜查住所實行“未成年人避開”制，武漢市黃陂檢察院內(nèi)部設(shè)立“遲到席"，廣東省南海法院推行 “一頁判決書”的規(guī)定，廣東省各級法院實行的“先執(zhí)行后收執(zhí)行費"制度，黑龍江省牡丹江鐵路運輸法院首次施行的“訴辯交易" 制度，深圳中院開始叫?！盁o限申訴”，等等。對于這些措施，各方評價不一，但是，毋庸置疑，基層司法機關(guān)的改革實踐為我國的整體司法改革提供了寶貴的經(jīng)驗嘗試。

2．審判制度改革。我國各級法院在完善審判制度建設(shè)方面取得的成績主要有：（1）加強法院的內(nèi)部機構(gòu)建設(shè)。1999年6月，隸屬交通部門達15年之久的六家海事法院轉(zhuǎn)制交接；2000年8月，最高人民法院對審判庭的設(shè)置進行重大改革，決定設(shè)立四個民事審判庭，在全國范圍內(nèi)建立大民事審判格局。這使得各級法院的審判庭設(shè)置更趨規(guī)范，運轉(zhuǎn)更趨高效。為強化裁判結(jié)果實現(xiàn)能力，各級法院加強了執(zhí)行體制改革與執(zhí)行能力建設(shè)。1999年8月，最高法院提出，要實行各高級法院對本轄區(qū)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的新體制。執(zhí)行庭（局）在全國法院普遍設(shè)立，對打破地方和部門保護主義、有效克服執(zhí)行難問題起到了重要作用。2001年，全國法院執(zhí)行案件執(zhí)結(jié)率達到84.8％，比1992年提高了7.4%，實現(xiàn)了重大跨越①。（2）審判方式的改革。最大的改革當屬自1996年新刑事訴訟法頒行后人民法院的審判方式由“職權(quán)主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱斒氯酥髁x”。法官不再在庭審中起主導角色，維護控訴方和辯護方的程序權(quán)利，在公訴人、被告人、辯護人等平等進行控辯程序中，以相對消極方式客觀地審查證據(jù)，做出公允裁判。我國民事審判方式也相應進行了改革，1998年7月，最高法院出臺了《關(guān)于民事經(jīng)濟審判方式改革問題的若干規(guī)定》，提出要改進庭審方式，主張要落實“公開審判、公正審理”；實行“誰主張，誰舉證”原則，以強化當事人的舉證責任，使法官從繁瑣的調(diào)查取證中解脫出來，擺脫了“當事人動動嘴，法官跑斷腿"的尷尬局面，有效地節(jié)約了司法資源；同時增加了庭審的透明度和公正性，將過去由法官詢問當事人的做法改為由當事人自己陳述，使當事人有證擺在庭上，有理講在庭上，較好地維護了人民法院的形象。（3）審判組織改革。長期以來，審判工作中沿襲下來的層層審批、逐級把關(guān)的行政化模式，有損司法公正。為糾正過去在實際運行中過于行政化的傾向，最高法院1999年8月決定將壽光法院“大立案"改革經(jīng)驗向全國推廣。截止至2002年，全國絕大多數(shù)法院不但普遍實行“立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立”制度，還認真執(zhí)行《法院組織法》的規(guī)定，強化合議庭的作用，合議庭開始有權(quán)對普通案件做出裁決。此外，各級法院開始試行案件的獨審法官制度，山東青島中院實行的“主審法官”制度是一個很好的典型。（4）審判隊伍的建設(shè)。各級法院結(jié)合新的工作實踐需要對法官的綜合素質(zhì)提出了更高要求。1995年《法官法》開始頒行，2000年8月，《人民法院審判長選任條例》公布，以規(guī)范審判長的選任來改善和優(yōu)化我國法官隊伍建設(shè)。（5）證據(jù)制度改革。為明確舉證時限要求、規(guī)范證據(jù)交換和當庭質(zhì)證程序、細化配置舉證責任、排除非法證據(jù)，2001年12月，最高人民法院公布《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，2002年7月最高人民法院又公布了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》。兩大證據(jù)規(guī)則的出臺，標志著人民法院在證據(jù)制度改革方面邁出了重要一步。除此之外，最近幾年來我國法院還仿效國外在著裝方面由軍警式制服換成了法官袍，2002年起法院庭審時開始使用法槌。

3．檢察制度改革。近年來，檢察改革的進一步深化，為檢察工作注入了新的生機與活力。檢察工作圍繞強化監(jiān)督、公正執(zhí)法的主題，積極創(chuàng)新機制，規(guī)范執(zhí)法，不斷提高辦案質(zhì)量和效率。其中較為顯著的有：（1）統(tǒng)一偵查指揮以形成整體作戰(zhàn)能力。根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)一部署，迄今全國各省、自治區(qū)、直轄市檢察院均已設(shè)立了職務犯罪大案要案偵查指揮中心及其辦公室。該機構(gòu)在強化對職務犯罪大案要案偵查工作的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)、健全職務犯罪案件異地代為取證、協(xié)助辦案機制等諸多方面已初步顯現(xiàn)出生機與活力。廣東、廣西等不少省區(qū)通過指揮中心，統(tǒng)一組織指揮、協(xié)調(diào)多個下級檢察院，成功查處了多起跨地區(qū)的大案要案，取得了較好的法律效果和社會效果，充分顯示了整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢。（2）試行主訴辦案制度。主訴檢察官辦案責任制是最高人民檢察院所推行的各項業(yè)務改革措施中最先開展的，從2000年1月起，全國檢察機關(guān)審查起訴部門決定全面推行這一制度。到2001年底，全國已有2729個檢察院選任主訴檢察官9022名①。主訴檢察官承辦了大量案件，分片負責聯(lián)系公安機關(guān)警區(qū)，工作得到加強，促進了辦案質(zhì)量的提高。實踐證明，主訴檢察官辦案責任制改變了長期以來工作環(huán)節(jié)多、權(quán)責不分、錯案難究的落后狀態(tài)，有利于提高辦案效率和質(zhì)量，推動了檢察制度的人事改革。（3）加快公訴制度改革以提高訴訟效率。近幾年來，檢察機關(guān)在刑事訴訟中推行了一系列改革。如：被告人認罪案件的簡化審理，不起訴案件公開審查制度，庭前證據(jù)開示制度，運用多媒體示證系統(tǒng)等。（4）加強偵查監(jiān)督，改革審查逮捕方式。2000年9月，高檢院將審查批捕廳正式更名為偵查監(jiān)督廳。此后，各級檢察機關(guān)把工作重心放在引導偵查取證工作、保證偵查活動的依法進行上。兩年來各級檢察機關(guān)不僅積極探索引導偵查監(jiān)督的工作創(chuàng)新，在“嚴打"整治等專項斗爭中與同級公安機關(guān)聯(lián)手有力地打擊了各類犯罪外，還開展審查逮捕方式的改革。試行取消閱卷筆錄，將逮捕案件審查報告和逮捕案件審批表合并為制作《審查逮捕案件意見書》；強化了對證據(jù)的分析和說明，增強《審查逮捕案件意見書》的說理性。（5）實行科技強檢戰(zhàn)略。目前，全國檢察機關(guān)在信息化建設(shè)方面，積極運用已建成的專線網(wǎng)、計算機局域網(wǎng)進行信息發(fā)布、電子信息的傳遞、召開電視電話會議等檢察業(yè)務的日常管理工作；利用網(wǎng)絡進行案件動態(tài)管理，實現(xiàn)偵查指揮協(xié)調(diào)、案件材料的網(wǎng)上傳遞，積極運用多媒體示證；利用互聯(lián)網(wǎng)開展網(wǎng)上舉報、網(wǎng)上法制宣傳、電子檢務公開、網(wǎng)上申訴和檢察長網(wǎng)上接待群眾等多項網(wǎng)絡應用的嘗試。（6）建立專家咨詢制度。1999年，最高人民檢察院成立了專家咨詢委員會。該委員會的成立，進一步增強了檢察機關(guān)決策的民主化、科學化，為充分發(fā)揮專家的知識優(yōu)勢、提高檢察官隊伍的綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平、推進檢察改革起到非常積極的作用。目前，全國各省市檢察機關(guān)大都已成立專家咨詢委員會（小組）的決策“智囊”機構(gòu)。

4．以建立國家司法考試為中心的法律職業(yè)改革。為實現(xiàn)司法公正，我國已開始著手建立一支業(yè)務精通、公正清廉、作風優(yōu)良的司法隊伍。1995年2月，八屆全國人大常委會第12次會議通過并頒布《法官法》、《檢察官法》，規(guī)定了法官、檢察官的職務序列。與之相配套，最高人民法院、最高人民檢察院還制定了一系列保證法官、檢察官全面素質(zhì)的措施。2001年6月，九屆全國人大常委會第22次會議對《法官法》、《檢察官法》進行了修正，提高了司法專業(yè)人員任職的“門檻"，規(guī)定從事法律職業(yè)的學歷要求，確定建立國家統(tǒng)一司法考試制度，完善法官和檢察官的任職程序。2002年3月，首次中國大法官會議和首次中國大檢察官會議同時在北京召開，標志著我國法官制度和檢察官制度開始啟動。隨后，我國首次統(tǒng)一司法考試成功舉行。國家統(tǒng)一司法考試制度改變了過去按照公務員管理模式管理司法人員的做法，有利于法律職業(yè)共同體的形成。

5．“公開”的改革。我國的審判公開改革在近年已取得重大進展。1998年6月，北京一中院率先宣布，凡滿18周歲的中國公民，可憑有效證件進入該院旁聽任何一起公開審理的案件。1999年3月和2001年4月，最高人民法院辦公廳與中央電視臺合作，先后對重慶綦江虹橋垮塌案和張君、李澤軍特大系列搶劫、殺人案進行庭審直播。庭審直播無疑會推動裁判的公正性，本身就是很好的法制宣傳教育。1999年最高人民法院公布《關(guān)于嚴格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定》，明確指出，除法律規(guī)定不公開審理的案件外，其他案件一律公開進行，審判過程全部公開，并允許媒體負責地對審判過程做出報道。公開審判的主要內(nèi)容包括證據(jù)公開，辯論公開，判決理由公開，法院不僅要依法宣判，而且要公開判決理由。在最高法院的推動下，公開審判迅速在全國得以鋪開。

在人民法院推行公開審判的同時，一場取名為“陽光工程促公正”的檢務公開改革在全國各級檢察機關(guān)得以積極展開。此外，其它有關(guān)司法系統(tǒng)也結(jié)合本部門實際采取多種形式相繼實行了“公開”改革，在工作中形成信息公開制度化。如：公安機關(guān)在推行“警務公開”，監(jiān)獄推行“獄務公開”，等等?！肮_”，成為司法改革的一道亮麗的風景線。

6．其他司法制度的改革。近年來，我國司法改革在證據(jù)制度、司法行政制度、勞動教養(yǎng)制度、人民調(diào)解制度、仲裁制度、律師制度、公證制度、國家賠償制度等方面從形式到內(nèi)容的改革都有新舉措，如：新證據(jù)制度、司法救助制度已率先在法院審判工作中實行并不斷規(guī)范；司法部決定深化公證改革試行主辦公證員負責制，實行法律援助制度；公安機關(guān)對刑偵、車管、戶口、出入境管理等工作做出重大改革；等等。司法改革不斷適應全球化背景下司法工作面臨的新環(huán)境，司法工作逐步實現(xiàn)與WTO、國際人權(quán)公約等國際法律文書的標準或要求相對接。

（二）司法改革的若干不足

1．司法改革面臨整體合理性的問題。中國法治建設(shè)包括立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)，目前的司法改革屬于法治環(huán)節(jié)的改革，這種改革的許多措施和內(nèi)容對于建構(gòu)法治國家具有明顯價值，但由于法治的有些要素改革缺乏統(tǒng)籌部署與規(guī)劃協(xié)調(diào)，加之其他一些有關(guān)政治體制和觀念認識的原因，在法制要素的結(jié)合部位，如審判權(quán)與檢察權(quán)因權(quán)力配置關(guān)系構(gòu)成的結(jié)合部位、法律監(jiān)督與司法獨立的疆界等，就可能出現(xiàn)法治要素改革具有局部合理性而缺乏整體合理性的問題。

2．司法改革面臨的實際困難很大。依法治國的一個重要內(nèi)容便是司法的獨立性，但全社會對處理司法獨立與黨的領(lǐng)導、人大監(jiān)督間的和諧關(guān)系缺乏成熟的共識。建設(shè)社會主義法治國家要求司法機關(guān)在社會關(guān)系調(diào)整過程中處于核心地位，而我國的法院以及檢察機關(guān)在整個國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中仍處在相當邊緣化的地位。還有，與社會對司法改革的熱情期待相比，我國司法理論與實務界對相關(guān)知識的積累準備顯得不夠充足，需要穩(wěn)妥、科學的改革理論以及積極的實踐探索，以降低改革成本。

3．司法的權(quán)威維護和司法公正的保障仍有待加強。我國司法審判實行二審終審制，根據(jù)《民事訴訟法》第16章的有關(guān)規(guī)定，二審終結(jié)審理完畢的案件完全可能多次提起再審。這種使已經(jīng)終審了的案件的合法性時刻受到質(zhì)疑并處于不穩(wěn)定狀態(tài)的再審制度極大地動搖了司法權(quán)威。對審判機關(guān)的監(jiān)督，存在外部監(jiān)督無序、內(nèi)部監(jiān)督不力的狀況。一種既維護當事人正當?shù)纳暝V權(quán)、又維護法院的既判力和國家的司法權(quán)威的新體制尚處于探索過程中。另外，經(jīng)過這幾年的改革，司法不公與司法腐敗現(xiàn)象有所遏制，但形勢仍十分嚴峻。

三、中國司法改革的前景展望

1．中國的司法改革是一個循序漸進的過程。黨的十六大報告對我國今后一個時期的司法改革做出了總體部署，使司法改革的目標更為明確。隨著十六大精神的全面貫徹落實，司法改革必定會邁出更大的步伐。一方面，在司法機關(guān)的地位和作用日顯重要的形勢下，司法改革相對國家其他政治體制改革，最為迫切，收益最大，風險也最小，因而它完全有可能走在其他政治體制改革的前面。但另一方面，由于司法體制在許多情況下與國家的其他政治制度結(jié)合在一起，因而不可能是急風暴雨似的改革，只能循序漸進。

2．中央與地方互動的司法改革局面將繼續(xù)保持。即改革會來自兩個方面：一方面，自上而下，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等中央司法機關(guān)和司法行政機關(guān)會繼續(xù)出臺本系統(tǒng)的改革綱要和方針，中央政法委、全國人大常委會等也會加強對司法改革問題的關(guān)注和協(xié)調(diào)。這種改革由于帶有全局性，因而將是比較慎重和穩(wěn)妥的。另一方面，自下而上，各地司法機關(guān)和司法行政機關(guān)會繼續(xù)發(fā)揮主觀能動性，在各自的范圍內(nèi)程度不同地推出改革措施，推動司法改革。這種改革在有的地方可能步子會邁得更快些。

3．司法審查制度建設(shè)將加快。憲法是一切法律的上位法，依法治國首要的是要依憲治國。但我國長期以來，在起草、制定和頒布各種法律、法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)以及其他政策文件時，很少認真研究其內(nèi)容是否與憲法精神相符，一些地方和部門甚至把依法治國庸俗化，把地方保護主義和部門保護主義的內(nèi)容隨便塞進所謂的法規(guī)和文件，而司法實踐中憲法也缺乏可訴性，對于違背憲法的立法和文件，對于各種侵犯憲法權(quán)利的行為，老百姓無法提起違憲訴訟，國家也缺少相應的機構(gòu)來受理和裁決。在這方面，2001年著名的“齊玉苓案”開了個好頭，被認為“創(chuàng)造了我國憲法司法化的先例"。隨著依法治國的深入發(fā)展，我國建立違憲審查制度已經(jīng)勢在必然。今后，對司法審查的消極認識也將逐步改變，該制度的既有局限性將被克服，具體行政行為的合理（憲）性、抽象行政行為、部分內(nèi)部行政行為等終將被納入司法審查范圍，公益訴訟制度也終將被論證和實踐。

四、對深化司法改革的幾點建議

1．司法改革應堅持的基本原則。第一，司法改革應牢固堅持四項基本原則，尤其是要加強和改善中共黨的領(lǐng)導。要從制度和法律上保證司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，還要從制度和法律上保證黨的路線、方針和政策的貫徹實施。第二，堅持在民主憲政的政治體制中深化司法改革，司法獨立不是主張脫離人民代表大會制度的監(jiān)督制約，而是只有自覺接受人民代表大會的合法正當監(jiān)督方能有效保證司法獨立。借鑒國外先進經(jīng)驗必須充分考慮現(xiàn)實國情。第三，堅持整體推進與逐步改革相結(jié)合。在保持政治體制改革和司法改革進度大體同步的前提下，鼓勵司法改革適當超前，為國家的政治體制改革提供經(jīng)驗。

2．司法改革應當樹立大司法觀，司法改革的目標要明確。理想的司法權(quán)，獨立、有力是前提，文明、負責是要求，權(quán)威、能動是關(guān)鍵，公正、高效是價值取向。新的司法體制設(shè)計，應在新的政治體制設(shè)計框架內(nèi)動員全社會的力量，集中全國人民的智慧，既能保證司法活動的高度獨立自主，又能使司法的權(quán)能受到有效的控制和制約；要既能滿足司法公正的基本要求，又兼顧中國實際國情與世界時代潮流；既使司法機關(guān)內(nèi)部的建設(shè)和制度設(shè)計趨于合理，又能對各種妨礙和影響司法公正的外部因素加以充分考慮。司法工作與司法改革要堅持實踐“三個代表”重要思想，服從和服務于社會主義物質(zhì)文明、精神文明、政治（司法）文明建設(shè)的大局。為此，我國的司法改革不應局限于法院、檢察院的改革，要從我國的國情出發(fā)，將具有治安處罰、勞動教養(yǎng)等實體處罰權(quán)的各級公安機關(guān)，將與司法工作密切相連的各級政法委員會、紀律檢查委員會和人大常委會等都納入我國司法改革的視野，合理確定其權(quán)力邊界。目前，司法改革多限于法院、檢察院各自的系統(tǒng)內(nèi)部，且有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之嫌。

3．司法改革應遵循依法行事的基本思路。我國20多年的許多改革事業(yè)大都緣起基層，國家的中央司法機關(guān)要尊重和保護地方進行司法改革的熱情，司法改革只要不違背現(xiàn)代憲政精神，允許和鼓勵創(chuàng)新。但是，在當下的司法改革中，各地紛紛出臺了一些改革措施，如有的檢察機關(guān)訊問犯罪嫌疑人實行零口供規(guī)則，有的法院對本應判處在監(jiān)獄內(nèi)服刑的青少年犯，不予判處，而罰其做一定的社區(qū)勞動（即國外刑法中的社區(qū)刑），有的公安機關(guān)要求緩刑犯每周做一定時間的義務工，等等。這些改革措施總的來說，其出發(fā)點是積極的，但也給人以違法的印象，因為所有這一切都于法無據(jù)，甚至是逆法而行。如果中央司法機關(guān)默許了這種違法行為、認為司法改革可以突破現(xiàn)有法律的規(guī)定，那該如何來樹立法律的權(quán)威和維護法律的嚴肅性？對此，我們的基本態(tài)度是：司法改革不能脫離法治思維，應遵循依法行事的思路，在憲法和法律框架內(nèi)推進司法改革。各級地方司法機關(guān)在發(fā)揮司法改革的能動性時，應符合總的司法改革精神，對于一些涉及敏感問題的改革，應當事先報經(jīng)上級批準。

4．建議在全國人大常委會下設(shè)立司法改革委員會，改革我國司法管理體制。由于司法改革是一項綜合性的系統(tǒng)工程，因此，應當有一個領(lǐng)導機構(gòu)。在我國司法改革進行的十余年時間里，并沒有類似的機構(gòu)承擔起這個責任，致使司法改革長期以來缺乏總體的規(guī)劃與部署。為改變目前存在的司法地方保護主義現(xiàn)象，消除地方黨政機關(guān)對司法的不當干預，我國長期以來形成的對司法機關(guān)的領(lǐng)導與人事管理體制必須改革；司法機關(guān)的財政預算應予獨立，經(jīng)費開支接受審計機關(guān)的監(jiān)督。此外，關(guān)于黨的紀律檢查部門近年來實行的“兩規(guī)”措施的存廢討論，也應納入司法領(lǐng)導與管理體制的整體改革之中。關(guān)于司法的人事制度改革，對司法人員的管理與任免，應嚴格執(zhí)行修正后的《法官法》、《檢察官法》、《警察法》，對司法人員實行分類管理，實行司法助理制度，嚴格實行國家統(tǒng)一司法考試制度，認真把好司法人員的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，鞏固和發(fā)展司法人員人事制度改革的既有成果。另外，要明確司法權(quán)力的分工。沒有分工或分工不明的權(quán)力只會導致腐敗、專制與混亂無序，司法權(quán)的配置也是如此。必須嚴格界定立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，保證司法權(quán)的合憲行使。司法權(quán)的內(nèi)部分工如審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)之間以及審判權(quán)之下立案權(quán)、審理判斷權(quán)、執(zhí)行權(quán)之間等都必須相對明確、合理。不同種類司法權(quán)力注意同步推行改革，這樣才能保障司法權(quán)依法有效運行。

5．積極應對全球化背景下司法改革面臨的任務與挑戰(zhàn)。我國在經(jīng)濟全球化的浪潮中不斷擴大對外開放，已加入了WTO，簽署或批準了聯(lián)合國最重要的國際人權(quán)公約，積極參與國際經(jīng)濟政治新秩序的構(gòu)筑。全球化背景下，中國司法改革不僅有各種機遇，更面臨嚴峻挑戰(zhàn)，譬如，加強司法的國際協(xié)作、建設(shè)符合國際慣例的司法審查制度等。認真冷靜地分析、評估和預測全球化可能帶給我國司法改革的影響，很有現(xiàn)實意義。全國司法機關(guān)必須面對實際，做好充分的知識、物質(zhì)和技術(shù)準備，肩負向人民負責的使命，迎接挑戰(zhàn)。

注:

①數(shù)據(jù)來源：中國法院網(wǎng) /司法動態(tài) /黨的十五大以來人民法院審判工作步入新的發(fā)展階段，2002年11月8日。

①數(shù)據(jù)來源：《檢察日報》2001年12月31日。

參考文獻

[1]信春鷹．21世紀，中國需要什么樣的司法權(quán)力[Ａ]．公法[Ｃ]．北京：法律出版社，2002．

[責任編輯康敬奎]

A Review of Judicial Reform in China

XIAO Jun-yong,HUANG Bao-ying

(1. Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences Beijing, China 100102;

2. College of Science, Wuhan University, Wuhan, Hubei, China 430072)

Abstract: This article analyzes the social backgrounds of judicial reform in China, undertaking discussions of the achievements and inadequacies of judicial reform in China, on the basis of which, it forecasts the prospects of judicial reform in China and makes proposals for furthering the judicial reform. The article also points out the principle to abide by for judicial reform in China, i.e. sticking to the four basic principles, especially strengthening and improving on the leadership of the Communist Party; insisting on further judicial reform within the democratic constitutional political system and independent judiciary does not mean doing away with the supervisory checks of the institution of people's representative congress. Rather, only by self-consciously accepting the legal and justifiable supervision of the people's representative congress can independent judiciary be effective guaranteed. And promotion of the integrated effort is to be combined with gradual reform. Under the pre-condition of maintaining political system reform and judicial improvement basically in pace, proper advancement of judicial reform is encouraged to provide experience for the political system reform of the country. This article maintains that judicial reform in China should be based on macro-judicial approach and the objectives of judicial reform should be clarified while sticking to the basic idea of government by the law. It is proposed that a judicial reform committee be set up under the Standing Committee of the National People's Congress and reform be undertaken of the administrative system in China. In the meantime, prompt measures should be taken to actively meet the tasks and challenges the judicial reform confronts against the background of globalization.

Key words: judicial reform; justice; democracy; civilization