〔〔摘要〕〕 因歷史原因，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)是一種獨(dú)特的存在，而當(dāng)前的城鄉(xiāng)社區(qū)更像是一個(gè)完成政府任務(wù)的行政末梢，失去了真正的自治功能，這也成為當(dāng)下少數(shù)學(xué)者研究中國地方治理時(shí)提出“皇權(quán)下縣”的現(xiàn)實(shí)理據(jù)。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區(qū)自治“模式創(chuàng)新”中，我們愈發(fā)看不清社區(qū)的真實(shí)面目。這也令我們不禁反思并發(fā)出疑問，中國話語體系中的社區(qū)究竟如何構(gòu)建，如何讓社區(qū)自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來？從多元關(guān)系互構(gòu)看，中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理既有歷史遺產(chǎn)的繼承，也有新中國革命成果的體制性嫁接。因此，對(duì)中國式社區(qū)的定義不應(yīng)拘囿于“地域”，而應(yīng)著眼于內(nèi)生性的“附近”。黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理作為中國共產(chǎn)黨對(duì)于基層社會(huì)治理模式的創(chuàng)新，對(duì)自治提出了更高的要求?；貧w社區(qū)本位，揆諸現(xiàn)實(shí)，當(dāng)下社區(qū)自治存在著治理結(jié)構(gòu)內(nèi)卷、社區(qū)弱集體行動(dòng)和自治主體缺位等問題，厘清其根源，亟須創(chuàng)新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區(qū)以保障中國社區(qū)自治高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)。

〔〔關(guān)鍵詞〕〕 社區(qū)；社區(qū)自治；黨建引領(lǐng)；基層社會(huì)治理；治理場域

〔〔中圖分類號(hào)〕〕D669. 3 〔〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕〕A 〔〔文章編號(hào)〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0090 - 11

一、序言

中華民族歷來重視制度與治理體系的繼承和創(chuàng)新，傳統(tǒng)中國豐富的政治思想與實(shí)踐為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)成提供了現(xiàn)實(shí)對(duì)照。伴隨著“歷史社會(huì)學(xué)”與“歷史政治學(xué)”熱度的提升，學(xué)界逐漸興起傳統(tǒng)中國與現(xiàn)代中國的對(duì)比研究，通過源遠(yuǎn)流長的歷史連續(xù)性實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代中國的深度剖析。在此背景下，“皇權(quán)不下縣”命題也被再度審視，并與現(xiàn)代中國“社區(qū)自治”進(jìn)行對(duì)比參照。但是，在認(rèn)可歷史與文化遺留所起到的鏡鑒作用，承認(rèn)傳統(tǒng)政治文化對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展路徑選擇存在“暗示”的前提下，一些學(xué)者仍然認(rèn)為“皇權(quán)不下縣”毋寧為一種“惰想”，是一種武斷的定論。這種否定表面上是對(duì)歷史命題實(shí)然形態(tài)的探討，實(shí)為對(duì)現(xiàn)代中國“社區(qū)自治”的誤解與否認(rèn)。

縱觀中國社會(huì)變遷史，隨著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，中國正在逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的緩慢轉(zhuǎn)型，“國家-社會(huì)”二維秩序在建構(gòu)與再建構(gòu)的回路中不斷循環(huán)?！按笳蹦Ｊ降氖∈沟蒙鐣?huì)逐漸被賦予資源配置與調(diào)控的功能，社區(qū)及社區(qū)治理的邏輯演變意涵隨著社會(huì)發(fā)展而不斷變化。時(shí)至今日，作為基層治理最基本單元的社區(qū)已成為一個(gè)多主體交織而成的網(wǎng)絡(luò)合作場域。社區(qū)治理也不再被當(dāng)作行政部門的“分內(nèi)事”，而是作為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)范圍內(nèi)組織機(jī)構(gòu)及個(gè)人通過協(xié)商處理社區(qū)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和公共物品以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理而存在，逐步由“對(duì)上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)為社區(qū)自治。

2019年政府工作報(bào)告提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全共建共治共享社會(huì)治理制度。在中國，社區(qū)自治成為基層社會(huì)治理現(xiàn)代化過程中治理重塑的必然選擇。但是，在當(dāng)前“政府-公民”合作模式尚未成熟、社會(huì)利益關(guān)系格局分化嚴(yán)重、實(shí)踐嚴(yán)重滯后于政策及理論的情況下，社區(qū)自治推進(jìn)效果相較于“應(yīng)然想象”大打折扣。在社區(qū)自治實(shí)踐過程中，對(duì)刻板模式生搬硬套、居民自組織發(fā)育程度不足與社區(qū)共同體歸屬感缺失使絕大部分社區(qū)建設(shè)仍需行政化手段主導(dǎo)推動(dòng)，“居民代表人”角色空缺、治理成本高居不下更加劇了社區(qū)治理對(duì)于“行政化”的“路徑依賴”。在某種程度上，當(dāng)前的中國社區(qū)更像是一個(gè)完成政府任務(wù)的行政末梢，失去了真正的自治功能。對(duì)于自治的延展仿佛失去了社會(huì)性的話語體系，而被一種行政治理的話語權(quán)取代。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區(qū)自治“模式創(chuàng)新”與“路徑創(chuàng)新”中，我們愈發(fā)看不清社區(qū)的真實(shí)面目。

本文嘗試把握中國基層治理的演變脈絡(luò)，通過回顧中國社會(huì)變遷歷史軌跡，將對(duì)社區(qū)發(fā)展起潛移默化作用的傳統(tǒng)及現(xiàn)代因素抽絲剝繭。通過不同時(shí)期基層治理模式與其時(shí)代背景下的矛盾與需求相互參照，發(fā)掘歷史長河中基層治理的演化錨點(diǎn)，以社區(qū)的“內(nèi)生屬性”重新定義中國式社區(qū)。同時(shí)，通過中國基層權(quán)力架構(gòu)的理論爭鳴，對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的邏輯與形態(tài)作出詮釋，闡明自治的重要性，并借助對(duì)當(dāng)前社區(qū)自治困境的望聞問切，重新找回社區(qū)，助其在基層治理現(xiàn)代化背景下高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

二、歷史遺產(chǎn)還是新中國革命成果——中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的多元關(guān)系互構(gòu)討論

現(xiàn)階段，學(xué)界對(duì)中國社區(qū)發(fā)展演變的學(xué)理分析可分為兩種維度：一是自上而下的行政化視角，依靠科層制框架進(jìn)行縱向分析。二是根植于鄉(xiāng)村基層本身，試圖從內(nèi)生屬性中尋求答案的“基層中心主義”。這兩類研究雖然都有極為扎實(shí)的理論支撐，但很容易陷入視角偏頗。實(shí)際上，無論是傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社區(qū)，抑或現(xiàn)代中國的城市社區(qū)，其體制性架構(gòu)往往都呈現(xiàn)一種多元化的共同體形態(tài)。所以，中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中多元關(guān)系的回溯性敘事便極為關(guān)鍵，對(duì)厘清社區(qū)的真實(shí)形態(tài)與架構(gòu)具有重要意義。

（一）傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”時(shí)期

傳統(tǒng)中國基層社會(huì)共同體是極為典型的“血緣組織”，農(nóng)耕生產(chǎn)的弱流動(dòng)性與“種”的綿續(xù)穩(wěn)固相結(jié)合，帶來源遠(yuǎn)流長、恒久不變的血緣組織形態(tài)。①所以，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)實(shí)際上是基于家族關(guān)系所形成的“血緣聚落”，即所謂的“氏族”。因此，在這樣的“組織”中，輩分與血脈厚薄程度便與組織內(nèi)支配地位直接掛鉤，“父為子綱、夫?yàn)槠蘧V”的宗法制便由此而來。

傳統(tǒng)中國的國體便是這種宗族式血緣共同體的延伸，君主扮演的正是一個(gè)由各個(gè)小共同體組成的大共同體中地位最高的“父親”角色，故傳統(tǒng)中國的“國家-社會(huì)”格局被稱為“家國同構(gòu)”。在秦朝實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)后，歷朝歷代的皇帝都將中央集權(quán)看作重中之重，通過“鄉(xiāng)里制度”試圖最大程度實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)人力、物力的控制。但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，建立在傳統(tǒng)封建王朝與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下的傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)，按行政科層劃分屬于最末端，“靠天吃飯”的封建王朝很難汲取足夠的財(cái)政資源保障行政層級(jí)的延伸，且“薄薪”乃至“無薪”是此類機(jī)構(gòu)組織人頭薪俸開支的常態(tài)，并無足夠激勵(lì)使其將“皇權(quán)”意志傳達(dá)滲透至基層治理領(lǐng)域的各個(gè)角落。因此，除稅務(wù)收繳與戶籍管理，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)在很大程度上仍被當(dāng)?shù)刈谧逅芽?。鄰里監(jiān)督雖是社會(huì)控制的基本組織形式②，但少了當(dāng)?shù)亍白谧孱I(lǐng)袖”的配合，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理很難推進(jìn)。在某些地區(qū)，就連治安與司法判決地方行政單位都需要與當(dāng)?shù)刈谧遴l(xiāng)紳進(jìn)行合作。這種情況甚至一直延續(xù)到民國時(shí)期，所以溫鐵軍稱傳統(tǒng)中國基層治理為“皇權(quán)不下縣”。

因此，傳統(tǒng)中國的治理模式通常被定義為“雙軌制”，其國家權(quán)力被稱作“集權(quán)的簡約治理”③，基層鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式也被總結(jié)為“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”。④在這一時(shí)期，血緣是鄉(xiāng)村共同體得以形成的直接原因，中央官僚、地方鄉(xiāng)紳、普通百姓以直接或間接的方式共同實(shí)現(xiàn)治理。

（二）新中國成立后的集體化時(shí)期

自洋務(wù)運(yùn)動(dòng)起，中國已經(jīng)走上工業(yè)化道路，但是農(nóng)村社會(huì)仍呈現(xiàn)血緣共同體形態(tài)。國族主義的缺失使得中國難以形成堅(jiān)固一致的御敵戰(zhàn)線，軍閥割據(jù)為王，大革命時(shí)期到來。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出“農(nóng)村包圍城市”，扎根農(nóng)村并建立根據(jù)地，現(xiàn)代政黨元素的介入使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村血緣共同體開始松動(dòng)。毛澤東將“族權(quán)”稱為束縛中國農(nóng)民的四條繩索之一①，借助軍事武裝力量、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、土地改革等方式破除、改造傳統(tǒng)宗法思想，為新中國國體的改變奠定了重要基礎(chǔ)。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，秉持“群眾路線”領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行基層建制的重構(gòu)。一些發(fā)展較為迅速的城市如北京、天津等地居民自發(fā)組成基層群眾組織，并協(xié)助政府推進(jìn)城市改革。1953年，彭真向中央提議建立群眾性自治組織——“居民委員會(huì)”。次年，國家頒布了《城市街道辦事處組織條例》，正式確立了社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)范圍、設(shè)立條件及管轄范圍。但社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺失與傳統(tǒng)歷史元素的影響，使得社區(qū)居民委員會(huì)未能發(fā)揮相應(yīng)作用，外憂內(nèi)患的危機(jī)感、對(duì)“發(fā)展建設(shè)”的狂熱推崇與對(duì)社會(huì)主義“共產(chǎn)”的錯(cuò)誤理解，使得其職能愈發(fā)偏向行政。在鄉(xiāng)村，基層單位被設(shè)立為帶有濃厚平均主義色彩和軍事共產(chǎn)主義色彩的人民公社制度。工農(nóng)商學(xué)相結(jié)合，黨政軍民齊動(dòng)員的集體化模式，是其最鮮明的特點(diǎn)。在城市中，農(nóng)村根據(jù)地的成功被套用至城市社區(qū)，兼具“政治動(dòng)員”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“社會(huì)控制”的“單位制”產(chǎn)生。

在這段時(shí)期，自上而下的國家權(quán)力以一種強(qiáng)勢的態(tài)度介入鄉(xiāng)土社會(huì)。在政治運(yùn)動(dòng)的沖擊下，傳統(tǒng)宗族法規(guī)逐漸消融瓦解，教育與科學(xué)的普及則證明了過去所信奉的天上地下不過是一種迷信。②傳統(tǒng)血緣共同體逐漸轉(zhuǎn)型為“行政體”，國家通過政治途徑對(duì)資源進(jìn)行分配保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。在城鄉(xiāng)社區(qū)的體制架構(gòu)中，社會(huì)自身活力被擠壓殆盡，幾乎只能看到國家的身影。

（三）改革開放后城鄉(xiāng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型時(shí)期

隨著改革開放的逐步推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)體制加速了城市化過程，社會(huì)秩序得以重組。在中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，“機(jī)械團(tuán)結(jié)”的弊端開始顯露，“單位制”與“人民公社”逐步退出歷史舞臺(tái)。伴隨生活空間的位移，社區(qū)逐漸被賦予資源配置與調(diào)控的功能，展現(xiàn)于人們眼前的是更為開闊的社會(huì)空間。市場調(diào)控能力的提升、治理權(quán)力的下放，使得社區(qū)不再是行政科層的神經(jīng)末梢，而是為社區(qū)內(nèi)部人員提供公共服務(wù)的載體。人們也不再與傳統(tǒng)“決裂”，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化被繼承與發(fā)揚(yáng)，并與當(dāng)今現(xiàn)實(shí)相聯(lián)結(jié)。

社區(qū)擺脫了單純的地域?qū)傩?，人們因?yàn)橼呁远园l(fā)地構(gòu)成集合，追尋相似目標(biāo)的滿足。為了更好地區(qū)分這種集合，通常按照最終聚集形成的地理區(qū)域進(jìn)行劃分。因而，在這一時(shí)期，行政區(qū)域僅為一個(gè)地理區(qū)劃的實(shí)踐狀態(tài)，而非社區(qū)性質(zhì)的決定因素。社區(qū)主體為了某些共同需求或被某種特質(zhì)所吸引，從而聚集在一起形成社區(qū)，這種“聚合”帶有因果性，各主體之間的相互作用又使社區(qū)作為一個(gè)小型“有機(jī)整體”不斷地運(yùn)動(dòng)和“再生產(chǎn)”，從而帶動(dòng)新一輪“聚合”。譬如，政府在某不發(fā)達(dá)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)名校分校，家長為了給孩子提供良好的教育環(huán)境爭相購買此區(qū)域住房，房價(jià)提升使得房地產(chǎn)商紛紛投資建樓，形成更大的居住圈。人群的聚集使得餐飲、書店等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，最終自發(fā)形成商圈，吸引更多社會(huì)組織入駐和消費(fèi)者前來消費(fèi)。人流量的增多促進(jìn)了此區(qū)域的經(jīng)濟(jì)繁榮，但與此相伴的次生問題滋生，不匹配的公共服務(wù)系統(tǒng)引起當(dāng)?shù)鼐用癫粷M，政府不得不注重該地區(qū)市政建設(shè)、治安保障等公共服務(wù)項(xiàng)的提升。政府加大投入最終形成良好的居住環(huán)境（公園等），又吸引更多有此需求的居民，由此循環(huán)發(fā)展。

三、重新找回社區(qū)：社區(qū)到底需不需要自治

（一）如何定義中國式社區(qū)

自社區(qū)概念出現(xiàn)以來，國外學(xué)者對(duì)其的定義便極為多樣，大多為地域、價(jià)值與互動(dòng)的排列組合。鑒于國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)梳理與基礎(chǔ)理論研究成果頗豐，本文不再贅述。國內(nèi)學(xué)界對(duì)社區(qū)的定義一般圍繞鄰里與地理區(qū)域展開，加之官方政策文件對(duì)于社區(qū)的界定，社區(qū)的實(shí)踐層面幾乎與“居委會(huì)轄區(qū)”完全掛鉤。相較于西方學(xué)界稍顯單一且被局限于一定范圍內(nèi)的“行政區(qū)域”，有學(xué)者認(rèn)為這是因?yàn)椤吧鐓^(qū)”概念是舶來品的原因。但事實(shí)上傳統(tǒng)中國的宗族式血緣共同體完全可以被看作中國本土的“社區(qū)”，其概念單一的根本原因在于傳統(tǒng)社會(huì)遺留下的政治文化影響過于強(qiáng)烈，以至于學(xué)界在進(jìn)行概念界定時(shí)頗有約定俗成之意?，F(xiàn)代中國的社區(qū)更像是一個(gè)歷史與現(xiàn)代交融貫通的“新鮮事物”，它具有符合一般性社區(qū)的特點(diǎn)，又因歷史文化和革命要素顯得極為獨(dú)特卻毫無違和；市場經(jīng)濟(jì)與西方思想為社區(qū)帶來新的氣象，民主與協(xié)商的需求使得社區(qū)主體自我治理的訴求不斷高漲，同時(shí)又經(jīng)歷現(xiàn)代中國“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”體制之下的再建構(gòu)。所以，中國社區(qū)發(fā)展歷程呈現(xiàn)一種不斷重組再建構(gòu)的過程，各種因素和矛盾性互相混雜。

上文提到，中國數(shù)千年的發(fā)展歷程中充斥著自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂與人口遷徙，原本聚集扎根的農(nóng)耕文明不斷被打散重聚。在這一過程中，人們開始根據(jù)需求自主選擇聚居，政府也樂于按照這種人口地理分布進(jìn)行行政區(qū)劃。同時(shí)，教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生需求最終凝結(jié)為一種價(jià)值認(rèn)同，此種認(rèn)同促使不同的人匯聚于同一區(qū)域，而價(jià)值認(rèn)同凝聚融合的過程就是社區(qū)精神的培育成長過程。

比之傳統(tǒng)中國，當(dāng)今社會(huì)特有的國家力量與多元民間主體共舞所體現(xiàn)的主體要素，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政末梢與NGO的組織化關(guān)系所形成的體制要素，共同搭建出一個(gè)多治理主體的大戲臺(tái)。而資源與責(zé)任分配的不均，則讓“誰出錢”和“誰掌控話語權(quán)”的復(fù)次博弈與對(duì)誰負(fù)責(zé)、誰來負(fù)責(zé)拷問的戲碼不斷上演。因此，本文更傾向于通過社區(qū)的內(nèi)生屬性進(jìn)行探究，并引入人類學(xué)中的“附近”（the nearby）概念來解釋中國式社區(qū)。“附近”是項(xiàng)飆教授為應(yīng)對(duì)“時(shí)間的暴政”所提出的一種社會(huì)空間概念，是一個(gè)不同立場和背景的人們在生活常態(tài)下頻繁相遇的生活空間（a lived space），可以不斷增加人們看到多維世界的能力（capacities of seeing）。①他曾多次強(qiáng)調(diào)，“附近”與“社區(qū)”有很大不同，“附近”是“變動(dòng)不居且具有衍生性”的，而“社區(qū)”則“建立于穩(wěn)定的成員身份與同質(zhì)性之上”。②也許是自幼在“單位制”的環(huán)境中長大，他似乎習(xí)慣于通過地域、戶籍對(duì)中國的社會(huì)群體進(jìn)行劃分，這一特點(diǎn)在其著作《跨越邊界的社區(qū)：北京“浙江村”的生活史》中尤為明顯。從其文章與訪談中可以發(fā)現(xiàn)，他將“社區(qū)”定義為“受國家、資本和科技影響的行政單位、消費(fèi)場所和數(shù)據(jù)來源”，這顯然與本文社區(qū)自主內(nèi)生聚合的觀點(diǎn)背道而馳，這種對(duì)于中國社區(qū)的刻板印象也是本文意圖找回“真正的社區(qū)”的原因之一。實(shí)際上，他對(duì)于“附近”的定義才是本文所構(gòu)想的中國式社區(qū)。

根據(jù)項(xiàng)飆的定義，“附近”強(qiáng)調(diào)人的具體經(jīng)驗(yàn)，以“我”為中心，是“我”與周圍的人和事組成的社會(huì)日常網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)；“附近”又是流動(dòng)的，個(gè)人對(duì)于環(huán)境具有選擇權(quán)，它承認(rèn)當(dāng)今社會(huì)的原子化，但又主張自發(fā)融入周邊環(huán)境，在生活的“共時(shí)與交互”中消除陌生。簡而化之，便是強(qiáng)調(diào)人周圍的空間組成與個(gè)體對(duì)于生存環(huán)境的選擇，這與徐勇將社區(qū)構(gòu)成要素分為“地域性與認(rèn)同感”③有異曲同工之妙。嚴(yán)飛則將“附近”的屬性總結(jié)為“空間性、社會(huì)性和情感性”，并認(rèn)為“附近”是以自己為出發(fā)點(diǎn)，不斷延展到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中更多結(jié)點(diǎn)的方法論，這種描述與費(fèi)孝通提出的“差序格局”在某種程度上幾乎一致。而“差序格局”作為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)關(guān)系結(jié)構(gòu)，其邏輯在現(xiàn)代社會(huì)“熟人社區(qū)”的建構(gòu)與社區(qū)共同體“人格化社會(huì)交往動(dòng)機(jī)”的激發(fā)中仍被沿用，這也證明了傳統(tǒng)中國遺留的遺傳因子在現(xiàn)代中國基層社會(huì)的染色體中仍有體現(xiàn)，不可將傳統(tǒng)與現(xiàn)代對(duì)立看待。因此，本文在對(duì)中國式社區(qū)的定義中引入“附近”一詞，并非對(duì)概念的偷換嫁接或“形而上學(xué)”的空想，二者于內(nèi)在邏輯上本就是相通的。

將“附近”與“社區(qū)”結(jié)合來看，社區(qū)里的每個(gè)人都是獨(dú)特個(gè)體，擁有主觀意識(shí)，個(gè)體與個(gè)體之間也存在異質(zhì)性與流動(dòng)性，但刻在中國人骨子里“群”的思想使得不同的人因某一同質(zhì)需求流動(dòng)至同一空間場域，不同個(gè)體的主觀“附近”相互疊加，最終構(gòu)成社區(qū)的雛形，政府的行政區(qū)劃又給予了社區(qū)客觀存在的身份。因此，既不能否認(rèn)社區(qū)的同質(zhì)性聚合，也不可忽略社區(qū)成員的異質(zhì)性。辯證唯物主義認(rèn)為一切事物都處于不斷運(yùn)動(dòng)、發(fā)展中，而需求亦是如此，作為聯(lián)系紐帶的“需求”一旦斷裂，就會(huì)造成個(gè)體的脫離。正如加諾威茲所言，個(gè)體總是傾向于從社區(qū)中尋求比他本人所能貢獻(xiàn)得更多的東西。當(dāng)社區(qū)無法滿足他的需要時(shí)，他就會(huì)遷出這個(gè)社區(qū)。⑤

綜上所述，中國式社區(qū)是極為復(fù)雜的集合體，而相比于內(nèi)涵的復(fù)雜性，其現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性更勝一籌。雖然當(dāng)前“單位制”基本消失殆盡，但社區(qū)治理的內(nèi)卷化卻未曾降低。國家通過理念滲透與服務(wù)性滲透實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的再建構(gòu)，通過程序滲透實(shí)現(xiàn)基層與國家意圖融合下的有效治理，并通過組織滲透在基層尋找代理人。①此場域中的社區(qū)既“受到自上而下國家行政體系管制”，又承載了社區(qū)居民與社會(huì)組織參與社會(huì)公共事務(wù)治理的意志，國家、社會(huì)、市場等多元主體在社區(qū)內(nèi)部共同交織。其外形依托地理位置搭建，以滿足政府基層治理觸角延伸的邊界原則，“相似需求”則是社區(qū)人口聚合的內(nèi)在動(dòng)力，并作為神經(jīng)元串聯(lián)起社區(qū)中的所有個(gè)體。在這一空間場域中，具有不同特質(zhì)的個(gè)體相互聯(lián)結(jié)組成一張具備現(xiàn)代公共屬性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。所以，中國話語體系中的社區(qū)應(yīng)被定義為：由若干社會(huì)群體內(nèi)生性需求聚合而成，其空間場域由“附近”疊加并通過行政區(qū)劃進(jìn)行體現(xiàn)，在此場域范圍內(nèi)的社會(huì)活動(dòng)中，多主體在保留異質(zhì)性的同時(shí)秉持價(jià)值共識(shí)，受黨組織整合以回應(yīng)社區(qū)多元需求的社會(huì)共同體。

（二）理論爭鳴：撥開思想混沌的迷霧

在對(duì)國家與人民關(guān)系價(jià)值維度的探索中，毛澤東指出，只有人民才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力。②費(fèi)孝通認(rèn)為社區(qū)自治就是讓居民自己來管理社區(qū)中的各種事務(wù)，從而在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)建一個(gè)適應(yīng)于中國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的、貼合居民具體生活的服務(wù)系統(tǒng)。③陳偉東等認(rèn)為，社區(qū)公共事務(wù)的多樣性、差異性、復(fù)雜性需要多種制度安排和多元化組織與此相適應(yīng)，但社區(qū)行政化邏輯卻是政府將社區(qū)建設(shè)當(dāng)成自己跳“單人舞”。④可見，自治是社區(qū)的天然屬性，推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)中的社區(qū)自治既是現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)型中城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度創(chuàng)新的前提，也是現(xiàn)代政治文明價(jià)值彰顯的常識(shí)。社區(qū)的自我治理不只是為了減少基層管理中居民對(duì)政府的依賴，還是新時(shí)代中國高質(zhì)量發(fā)展的新需要，也是社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的必然結(jié)果。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)社會(huì)自我調(diào)節(jié)的認(rèn)可并不代表對(duì)國家權(quán)力的否定。在關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的論述中，國外學(xué)界存在社會(huì)優(yōu)先論與國家優(yōu)先論兩種觀點(diǎn)，但國內(nèi)學(xué)界卻達(dá)成了一種默契，即“二元對(duì)立”在中國并不成立。在中國人的思維中，“國家”和“社會(huì)”從來就不是現(xiàn)代西方主流理論所設(shè)定的二元對(duì)立、非此即彼。⑤中國自秦代以來就形成了以強(qiáng)大的中央政府為核心統(tǒng)領(lǐng)的國家治理體系，與此同時(shí)民間社會(huì)又保持了相當(dāng)活躍而充滿韌性的自治傳統(tǒng)，形成了國家治理“大傳統(tǒng)”與民間自治“小傳統(tǒng)”并行不悖的治理特色。⑥這是中華民族關(guān)于政治的“集體記憶”，是現(xiàn)代中國無法根除也無需根除的基層社會(huì)變遷軌跡中殘存的傳統(tǒng)中國歷史文化遺產(chǎn)。如果“皇權(quán)不下縣”是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力不足的無奈選擇，那么黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治便是中國共產(chǎn)黨對(duì)基層社會(huì)治理模式的一大創(chuàng)新。

政黨在現(xiàn)代化國家的政治秩序建構(gòu)與社會(huì)團(tuán)結(jié)生成上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。⑦相較于西方政黨利益同國家和人民利益的割裂與對(duì)立，由崇高政治理想指引、嚴(yán)格紀(jì)律規(guī)矩約束、強(qiáng)烈使命擔(dān)當(dāng)驅(qū)動(dòng)、以為人民服務(wù)為執(zhí)政宗旨的中國共產(chǎn)黨⑧，不僅具備超越科層的力量，其在領(lǐng)導(dǎo)基層民主政治發(fā)展中也具備被民眾認(rèn)可的合法性，這種合法性是經(jīng)過歷史考驗(yàn)、憲法賦權(quán)與價(jià)值認(rèn)可的。以馬克思主義為核心指導(dǎo)思想的中國共產(chǎn)黨繼承了其本質(zhì)屬性——“人民性”，這一屬性決定了中國共產(chǎn)黨的歷史使命由人民所決定，也使得黨不能脫離人民群眾，相較于西方競爭性政黨制度具有更有效的民主保障、更深厚的群眾基⑨礎(chǔ)。在基層治理中黨組織與基層自治組織互聯(lián)互通，將“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線”執(zhí)行徹底。所以，黨對(duì)社區(qū)自治的引領(lǐng)是具有內(nèi)在邏輯的，是黨的政治權(quán)威與中國國體共同決定的。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的邏輯與形態(tài)

如果將前述內(nèi)容歸結(jié)為黨建深入社區(qū)的內(nèi)生性原因，那日益多元的治理架構(gòu)便是黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)原因?，F(xiàn)代國家歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)轉(zhuǎn)軌后，基層治理結(jié)構(gòu)逐漸趨于多主體協(xié)同，其權(quán)力分布呈現(xiàn)新的“政府-市場-社會(huì)”格局（如圖1）。在此格局中，現(xiàn)代性國家權(quán)力指涉公共權(quán)力，即外交（會(huì)晤、談判、交戰(zhàn)等）和內(nèi)政（立法、大政方針、政府治理、征稅、國家資源分配、司法裁判等）兩大權(quán)力體系，被稱為“有形之手”；市場指涉私人權(quán)力，被稱為“無形之手”；社會(huì)則指涉為第三域、NGO或NPO，李培林稱其為“另一只看不見的手”。①俞可平則將其更精確地概括為“公民社會(huì)（civil soci?ety）”②，是獨(dú)立于國家和市場的第三部門，即協(xié)助政府治理和公共服務(wù)供給的自組織領(lǐng)域。簡言之，政府（國家權(quán)力代表）實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值，負(fù)責(zé)提供公共物品和公共服務(wù)；市場（私人權(quán)力代表）實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值，負(fù)責(zé)滿足私人的差異化需求；社會(huì)（公民權(quán)利代表）實(shí)現(xiàn)自治價(jià)值，協(xié)助國家部分領(lǐng)域的管理和服務(wù)。雖然這種“三維框架”的權(quán)力介入可以有效克服單一依靠市場或政府的不足，但也帶來了治理碎片化與分散化的難題，亟須一個(gè)打破上下壁壘與信息孤島、實(shí)現(xiàn)流程再造的整體性運(yùn)行機(jī)制。

黨的十九屆四中全會(huì)提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會(huì)治理體系?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步指出，在基層治理中“健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制”“完善黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度”。黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。從一系列文件可以看出，中央對(duì)于黨建引領(lǐng)功能的設(shè)定與整體性治理所倡導(dǎo)的整體性、協(xié)同性理念高度契合。中國共產(chǎn)黨不斷發(fā)揮其主體優(yōu)勢，并謀求制度創(chuàng)新以強(qiáng)化治理的整體性。一方面，希望用“他治”彌補(bǔ)自治不足的缺陷；另一方面，又著重于社區(qū)單元的內(nèi)生屬性，形成針對(duì)性治理策略。

在黨建引領(lǐng)社區(qū)自治實(shí)踐中，基層黨組織憑借其全方位的組織資源構(gòu)建“一點(diǎn)多元”治理格局，以扭轉(zhuǎn)社區(qū)治理“碎片化”的局面，通過政黨力量對(duì)基層的滲透不斷強(qiáng)化權(quán)威屬性。這一過程奠定了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化了基層黨組織的政治引領(lǐng)功能。因此，基層黨組織便能充分發(fā)揮其整合力量，通過在政府、市場、社會(huì)間構(gòu)建合作治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源整合力量凝聚，在統(tǒng)合的同時(shí)相互聯(lián)動(dòng)配合。由此，本文構(gòu)建黨建引領(lǐng)社區(qū)合作治理模型（圖2），借助同心圓表現(xiàn)黨政的統(tǒng)合能力，這種統(tǒng)合通過滲透的形式與政府、市場和社會(huì)形成互聯(lián)，通過科層組織鏈條與政府實(shí)現(xiàn)賦權(quán)與激勵(lì)，通過政策工具在不破壞其內(nèi)在調(diào)節(jié)能力的情況下實(shí)現(xiàn)對(duì)市場的監(jiān)督，通過民主協(xié)商構(gòu)建基層社會(huì)動(dòng)員與響應(yīng)體系。

1.黨建與政府的聯(lián)動(dòng)?，F(xiàn)如今，多地社區(qū)基層組織仍是社區(qū)黨組織與居委會(huì)一體化運(yùn)作，社區(qū)黨組織書記由居委會(huì)主任“一肩挑”。社區(qū)與街道、民政局、派出所及社區(qū)民警等關(guān)系密切，通過組織鏈接傳遞的行政賦權(quán)給予了基層黨組織面對(duì)執(zhí)法、財(cái)政等資源短缺的底氣。在此過程中，社區(qū)雖承受了行政化的負(fù)面影響，但借助上級(jí)的政策支持和資源投入增強(qiáng)了自身治理權(quán)能。③在政府對(duì)社區(qū)黨建賦權(quán)時(shí)，社區(qū)黨建的績效考評(píng)也對(duì)政府科層起到正負(fù)向激勵(lì)作用。不同于科層制中結(jié)果導(dǎo)向的固化考核，社區(qū)黨組織根據(jù)不同治理任務(wù)和治理主體進(jìn)行“選擇性”“差異性”激勵(lì)，通過層級(jí)化傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政部門的整合性動(dòng)員。④相較于物質(zhì)激勵(lì)，與黨員干部“前途”直接掛鉤的政治激勵(lì)更能激發(fā)其工作動(dòng)力。

2.黨建與市場的聯(lián)動(dòng)。市場對(duì)于社區(qū)的介入不只是社區(qū)物業(yè)、社區(qū)超市等一般性生活服務(wù)項(xiàng)目，在養(yǎng)老、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，政府也在有意識(shí)地引入市場機(jī)制。新加坡“鄰里中心”社區(qū)商業(yè)模式便有效結(jié)合了國情，在為社區(qū)居民提供生活配套服務(wù)時(shí)延伸社區(qū)活動(dòng)空間，營造了社區(qū)文化氛圍。中國的社會(huì)企業(yè)也在逐步打破公益與商業(yè)“水火不相容”的局面，在沿海省份，尤其是上海、蘇州等較發(fā)達(dá)城市，“鄰里中心”已成為“社區(qū)+企業(yè)”合作模式普遍性實(shí)踐，其提供的“專業(yè)化服務(wù)”填補(bǔ)了社區(qū)公共服務(wù)個(gè)性化需求的空白。但企業(yè)畢竟是遵循市場化運(yùn)行的自主行動(dòng)者，難免因?yàn)槌杀?、利潤等原因?qū)е律唐?、服?wù)供給質(zhì)量參差不齊。在市場介入社區(qū)治理相關(guān)制度尚未完善的情況下，社區(qū)黨組織的監(jiān)督便成了保證市場化服務(wù)落到實(shí)處的可行之策，通過監(jiān)管介入與政策扶持調(diào)整營利企業(yè)與社區(qū)居民的利益關(guān)系，以形成企業(yè)服務(wù)民眾的格局。尤其是，一些具有周邊配套自主招商權(quán)的社區(qū)居委會(huì)可提前篩選，根據(jù)社區(qū)民眾的需求進(jìn)行個(gè)性化配置。

3.黨建與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)。黨建與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)往往通過自上而下的動(dòng)員與自下而上的響應(yīng)實(shí)現(xiàn)。隨著社會(huì)異質(zhì)性增大，黨建動(dòng)員方式不斷更新。首先，意識(shí)形態(tài)教育被更加看重，通過“黨員”“積極分子”的模范作用引領(lǐng)群眾，以身作則地指導(dǎo)社區(qū)群眾參與社區(qū)治理，形成以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為中心的價(jià)值共識(shí)，將理論與實(shí)踐不斷結(jié)合。其次，隨著數(shù)字化技術(shù)推陳出新，不斷改進(jìn)動(dòng)員與宣傳方式，借助公眾號(hào)、視頻號(hào)與微信群等“網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”宣傳黨的路線、方針、政策，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸。并且，針對(duì)社區(qū)內(nèi)部的居民群體開展相應(yīng)活動(dòng)，提升居民對(duì)于社區(qū)治理的參與程度，形成黨組織與基層民眾的互動(dòng)。在社區(qū)事務(wù)的處理中，社區(qū)黨組織也積極通過社區(qū)民主協(xié)商以增加決策執(zhí)行的民主性與科學(xué)性，不斷提升社會(huì)對(duì)于黨建引領(lǐng)的響應(yīng)程度。

綜上所述，黨建引領(lǐng)社區(qū)自治是一種社區(qū)多元主體在基層黨組織統(tǒng)合下各司其職、協(xié)同配合的“共治”模式。但在各地當(dāng)前的社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)治理相關(guān)行政工作機(jī)制與政策不斷推陳出新，而對(duì)如何加強(qiáng)自治卻無從著手，其結(jié)果便是“一體多元”變成“一元治理”，不僅是對(duì)自治配合黨建力量的削弱，還會(huì)從整體上影響黨建的統(tǒng)合功能。強(qiáng)調(diào)黨的引領(lǐng)不是否認(rèn)自治，而是對(duì)社區(qū)自治提出了更高的要求。社區(qū)民主建設(shè)對(duì)國家政治民主化具有重要意義，社區(qū)中多元主體的聯(lián)動(dòng)和自組織法律框架內(nèi)的自主治理創(chuàng)制實(shí)踐，更有利于激發(fā)市場活力，保障社會(huì)健康良性運(yùn)行，社區(qū)居民以目標(biāo)需求為導(dǎo)向的多主體互助便于更精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)。正如博克斯所認(rèn)為，今天的創(chuàng)新是一個(gè)以公民為中心的社會(huì)治理的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過程，社區(qū)治理中任何一個(gè)個(gè)人都無法解決社區(qū)問題，吸引社區(qū)內(nèi)的公民的參與至關(guān)重要。①

四、中國社區(qū)自治的當(dāng)代困境

社區(qū)自治作為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)“社區(qū)治理共同體”的基礎(chǔ)保障。在當(dāng)前全面深化政府“放管服”改革和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進(jìn)背景下，中國基層政府正致力于激發(fā)社區(qū)自治活力，試圖打造政府、市場、社會(huì)等多元主體統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的基層社會(huì)治理新結(jié)構(gòu)，并以打造“三感”社區(qū)（安全感、獲得感和幸福感）為近期目標(biāo)。但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)、地方治理實(shí)踐機(jī)制的間歇搖擺及社區(qū)資源稟賦的差異化和不斷試錯(cuò)，社區(qū)自治的問題與沖突不斷顯露，這關(guān)乎基層治理現(xiàn)代

化的質(zhì)量問題，影響著國家治理現(xiàn)代化的腳步，因此對(duì)當(dāng)前社區(qū)自治困境的歸納與理解意義重大。

（一）治理結(jié)構(gòu)內(nèi)卷

受權(quán)力傳遞屬性的影響，國家治理結(jié)構(gòu)往往呈金字塔形，當(dāng)下中國的治理結(jié)構(gòu)便是以“領(lǐng)導(dǎo)一切”的中國共產(chǎn)黨為核心的“一核多元”模式。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”理念以來，“基層治理”作為其核心不斷被賦予新的內(nèi)涵。中國也一直試圖打破國家與社會(huì)的二元對(duì)立結(jié)構(gòu)，將“社會(huì)治理”作為“國家治理”的下位概念去處理社會(huì)治理的理論與實(shí)踐問題。②

“內(nèi)卷”一詞最早被杜贊奇應(yīng)用于政治領(lǐng)域，以描述國家僅靠復(fù)制或擴(kuò)大原有行政機(jī)構(gòu)來擴(kuò)張其行政職能。社區(qū)治理中的內(nèi)卷指國家過于依賴自上而下的行政權(quán)力對(duì)基層進(jìn)行干預(yù)，使得基層治理系統(tǒng)更像是政府行政層級(jí)的衍生物，導(dǎo)致基層治理運(yùn)行存在一種“策略主義”。中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基層運(yùn)行機(jī)制已不必贅述，高度集中的權(quán)力體系與國家對(duì)社會(huì)、市場的全面干預(yù)決定了社區(qū)自治僅為紙上空談。但在改革開放后，在突破了市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義理論對(duì)立的今天，社會(huì)、市場力量仍未與行政權(quán)力達(dá)成平衡，在很多地區(qū)政府仍是“掌控全局”的存在，造成這種內(nèi)卷情形的原因是政府扮演角色的錯(cuò)位。

目前，國家對(duì)社區(qū)自治的定義已經(jīng)非常清晰，但仍有地方政府將自身角色定位為“領(lǐng)導(dǎo)者”而非“指導(dǎo)者”，在基層建設(shè)中通過下達(dá)目標(biāo)、定量考核等行政化手段指揮街道、居委會(huì)“抓”工作。這種工作方式看似高效實(shí)則完全違背社區(qū)建設(shè)的價(jià)值觀，本應(yīng)作為居民自治組織存在的居委會(huì)成為“一根針承受千條線”的新行政層級(jí)，承受了不該承受的考評(píng)壓力。在此環(huán)境下，社區(qū)居民自然而然地將自己排除在社區(qū)治理之外。被當(dāng)作政府層級(jí)縱向末端、社區(qū)治理唯一主體的居委會(huì)無法通過橫向協(xié)同進(jìn)行治理，只能通過行政化手段運(yùn)行，熱衷于“向上匯報(bào)”而非代表居民利益，基層治理結(jié)構(gòu)的天平面臨傾斜。

（二）社區(qū)“弱集體行動(dòng)”

社區(qū)自治建立在民眾日臻成熟的權(quán)利意識(shí)之上?！白晕夜芾怼钡膶?shí)現(xiàn)是政治民主最深刻的愿望，這是一種理性的自我支配。隨著社區(qū)居民受教育程度提高，公民權(quán)利意識(shí)與公共訴求急劇增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)治理與公共服務(wù)的質(zhì)量要求不斷增加，但伴隨著的卻是與“治理共同體”要求完全不匹配的集體意識(shí)。

集體意識(shí)概念由埃米爾·涂爾干提出，他認(rèn)為集體意識(shí)是社會(huì)成員信仰和情感的集合，是個(gè)體在集體層面形成的共識(shí)，構(gòu)成了其自身生活體系。②中國以往建立在“機(jī)械團(tuán)結(jié)”基礎(chǔ)之上的單位制社會(huì)已經(jīng)逐步解體，以社會(huì)分工為基礎(chǔ)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”型社會(huì)亟待建立。而社區(qū)作為一個(gè)內(nèi)部同質(zhì)性較高的社會(huì)單位，居民本應(yīng)具有較強(qiáng)的集體意識(shí)。但在當(dāng)前的社區(qū)治理中，多數(shù)居民只作為自治的“看客”而不參與其中，民眾在日常事務(wù)的處理中也過度依賴政府（甚至鄰里糾紛都要報(bào)警處理），致使政府被繁雜的社區(qū)事務(wù)所束縛，居民自治組織形同虛設(shè)。公共精神的乏力造成了現(xiàn)階段社區(qū)自治內(nèi)生性動(dòng)力不強(qiáng)，“治理精英”對(duì)資源的瓜分使得普通民眾被擠離于社區(qū)治理中心之外。當(dāng)代年輕人對(duì)內(nèi)卷的反感與“佛系”生活的流行又造成社會(huì)原子化的進(jìn)一步加深，缺少居民參與的自治車輪陷入泥潭。

曼瑟爾·奧爾森曾指出，理性的個(gè)體因自身利益的需要不會(huì)為了實(shí)現(xiàn)群體的利益而采取行動(dòng)。③在社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)源性供給中，“利己主義”的存在致使社區(qū)居民常常采取“搭便車”行為，而原始社區(qū)形態(tài)的固化使得消弭“搭便車”行為的成本極高。個(gè)人理性無法有效轉(zhuǎn)化為集體理性，沒人愿意打破現(xiàn)有的“納什均衡”。“一個(gè)和尚挑水吃，兩個(gè)和尚抬水吃，三個(gè)和尚沒水吃”，這種“責(zé)任分散效應(yīng)”對(duì)社區(qū)自治的影響幾乎是毀滅性的。在社區(qū)日常事務(wù)的處理中，社區(qū)居民想要表達(dá)異議時(shí)，往往迫于主流價(jià)值觀或輿論壓力欲言又止，形成“沉默的螺旋”。社區(qū)自治源自集體卻又迷失于集體行動(dòng)的困境中。

（三）自治主體缺位

社區(qū)自治雖是一種協(xié)同治理模式，但也需要一個(gè)權(quán)威主體承擔(dān)公共責(zé)任。社區(qū)居民委員會(huì)作為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》承認(rèn)的權(quán)威性組織，在社區(qū)治理中并未起到預(yù)想中“承上啟下”的協(xié)調(diào)作用，而造成此種情形的原因?yàn)樾姓c民主雙重授權(quán)的缺失。在基層治理的縱向關(guān)系中，對(duì)民主化建設(shè)的誤解使得地方政府不愿讓居委會(huì)借用過多行政權(quán)威，在下放職能時(shí)并未賦予相應(yīng)權(quán)力，社區(qū)居委會(huì)作為銜接政府與社會(huì)的紐帶，只有管理運(yùn)行之義務(wù)，沒有資源支配之實(shí)權(quán)。權(quán)力的懸浮與激勵(lì)手段的缺失導(dǎo)致居委會(huì)在群眾層面的響應(yīng)度不高，政府不得不通過發(fā)號(hào)施令式介入來推動(dòng)工作。

當(dāng)然，社區(qū)自治的權(quán)力不僅來源于國家，更需要借助對(duì)多元社區(qū)組織資源的汲取轉(zhuǎn)化，形成制約與互補(bǔ)，以此協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)。但這種權(quán)力的實(shí)施需要配備相應(yīng)政策法規(guī)來保障有序運(yùn)作，制度供給一旦缺失，社區(qū)自治就如無根之木，運(yùn)行上的任何偏差都會(huì)導(dǎo)致秩序崩塌。目前，現(xiàn)有的法律法規(guī)僅僅呈現(xiàn)出一種宏觀上的支持，沒有詳盡的實(shí)施細(xì)則。模糊化的權(quán)力邊界致使社區(qū)自治中多方勢力糾纏不清，在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中仍存在許多涉及交叉管理或無人負(fù)責(zé)的空白（抑或模糊）地帶。④

同時(shí)，僅靠自上而下的行政授權(quán)并不能提升居委會(huì)在社區(qū)治理中的權(quán)威。“體制身份”是一把雙刃劍，極易導(dǎo)致依賴與失信兩種極端。在社區(qū)自治實(shí)踐中，權(quán)威與自治并不互相對(duì)立，與其說居委會(huì)需要在社區(qū)治理中樹立權(quán)威主體地位，不如說需要增加社區(qū)居民對(duì)其服務(wù)能力的信任程度。但在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)居委會(huì)仍以上級(jí)指派任務(wù)與績效標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)導(dǎo)向開展工作，即便其內(nèi)容與居民實(shí)際需求完全不符，這就導(dǎo)致居委會(huì)難以與社區(qū)居民進(jìn)行深層良性互動(dòng)。社區(qū)居民對(duì)于居委會(huì)這種在他們眼中“高高在上”的組織機(jī)構(gòu)，與其打交道時(shí)常常抱有天然的戒心，再加上居委會(huì)在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)常常是“大事化小小事化了”的“和稀泥”態(tài)度，進(jìn)一步加速了社區(qū)公信力的流失。群眾認(rèn)可的缺失使得居委會(huì)難以同時(shí)肩負(fù)起回應(yīng)國家與社會(huì)的責(zé)任，社區(qū)治理多方主體因缺少協(xié)同各自為政，社區(qū)自治陷入沼澤。

（四）自治孵化成本高昂

社區(qū)自治作為一種理想的治理狀態(tài)，意味著社區(qū)內(nèi)部居民的自我組織、資源的自我供給、矛盾糾紛的自我化解、公共服務(wù)的自我提供。目前，學(xué)界對(duì)于地方自治可以降低中央的監(jiān)督成本①，是一種“管理成本較低的體制創(chuàng)新”，這一點(diǎn)基本達(dá)成共識(shí)。但在中國當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下的實(shí)際操作中，要想根除“單位制”遺留思想，完成社區(qū)從管理到自治的轉(zhuǎn)變，還存在著巨大的成本。

一方面，城市人口流動(dòng)性增大使得組成同一社區(qū)的居民常來自不同地域，擁有不同風(fēng)俗習(xí)慣，傳統(tǒng)中國“熟人社會(huì)”中以宗法習(xí)俗為指導(dǎo)的自治手段在此失效。在社區(qū)治理中，民眾普遍缺乏對(duì)社區(qū)自治的了解，在社區(qū)事務(wù)治理中無法有效運(yùn)用合理合規(guī)的手段程序。再加上“逃避思維”作祟，人們較難達(dá)成集體認(rèn)同，要想發(fā)動(dòng)全體居民協(xié)同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，要花費(fèi)極大人力物力進(jìn)行大面積知識(shí)普及與民主協(xié)商。社區(qū)規(guī)模與居民參與規(guī)模的不匹配增加了自治參與成本，成本增加又導(dǎo)致居民參與規(guī)模減小，形成惡性循環(huán)。同時(shí)，基層干部素質(zhì)良莠不齊，囿于崗位待遇低、權(quán)力小等原因，雖然國家通過選調(diào)等進(jìn)行激勵(lì)，但高水平人才仍不愿到基層工作，久而久之，基層組織特別是街道與社區(qū)的工作人員普遍都是年紀(jì)較大的“老油條”。本該代表居民利益的他們在基層時(shí)間長，通曉人情世故，在工作中習(xí)慣對(duì)上推諉，對(duì)下扯皮“打太極”，在利益偏好影響下對(duì)政策有獨(dú)特的“利己式”詮釋。基層官員不作為加上民眾競相“鬧大”的激進(jìn)訴求方式使社會(huì)層面出現(xiàn)的矛盾沖突不斷“擴(kuò)大再生產(chǎn)”，引發(fā)更多的社會(huì)問題。②對(duì)此，政府需要耗費(fèi)大量精力去收拾爛攤子。要想根除此類問題，就必須推進(jìn)建設(shè)社區(qū)自治文化，統(tǒng)籌多組織多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，盤活社區(qū)，提升服務(wù)水平。然而，要推進(jìn)這一系統(tǒng)工程，各種成本顯然巨大。

另一方面，當(dāng)前城市社區(qū)存在劃分不科學(xué)、治理機(jī)制不完善等問題?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”雖作為社會(huì)治理的經(jīng)典案例被廣泛推行，但其特有經(jīng)驗(yàn)卻難以完全復(fù)制，實(shí)踐指導(dǎo)的缺失使得具體實(shí)施過程中時(shí)常出現(xiàn)模式固化的現(xiàn)象。改革中最常見的情況就是多方權(quán)力在同一地域相互交織，導(dǎo)致權(quán)力打架和分工模糊。社會(huì)資本缺少有效引導(dǎo)，社會(huì)組織在社區(qū)中扎根的深度廣度不足?；鶎又卫斫M織對(duì)社區(qū)資源的統(tǒng)籌調(diào)度缺少經(jīng)驗(yàn)支持，資源儲(chǔ)備量呈兩極化，要么無法提供滿足社區(qū)居民需求規(guī)模的公共服務(wù)，要么溢出過多，造成人力與服務(wù)的浪費(fèi)，加劇自治成本。

五、基層治理現(xiàn)代化背景下如何使社區(qū)自治高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)

目前，中國的社區(qū)自治體制并不健全，也面臨諸多困境。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾已化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在生產(chǎn)力更新?lián)Q代的同時(shí)，如何有效有序推進(jìn)基層民主自我變革，因地制宜、因勢利導(dǎo)社區(qū)自治實(shí)踐創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化并達(dá)成“善治”目標(biāo)，是當(dāng)前亟待解決的問題。因此，本文從創(chuàng)新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區(qū)出發(fā)，探尋契合人、物、環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的解決方案，以保證社區(qū)自治高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）形成高質(zhì)量自治體制

長遠(yuǎn)來看，社區(qū)建設(shè)的最終目的是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治與社會(huì)主義民主。但市場經(jīng)濟(jì)尚存在諸多隱患，社會(huì)層面也未建立起成熟的自治體系。只有堅(jiān)持“人民至上”，不斷探尋政府、市場與社區(qū)權(quán)力的最佳配置比例，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理有效，形成“全生命周期”多主體協(xié)同服務(wù)，生成社區(qū)自治有序結(jié)構(gòu)。

1.厘清政府介入邊界。堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)中的自治導(dǎo)向，并非否認(rèn)和弱化政府的作用，相反，對(duì)政府的要求更高。過度的權(quán)力介入易引起邊際效益遞減，造成資源浪費(fèi)與自治倦怠。而政府一旦徹底抽離，薄弱的民主基礎(chǔ)又無法支撐社會(huì)治理這艘巨輪。因此，政府介入社區(qū)自治時(shí)需注意邊界，既不能大包大攬，也不能冷眼旁觀，而要適度主導(dǎo)，要基于法定職責(zé)厘清政府行為邊界，明確政府主導(dǎo)、政府動(dòng)員等具體領(lǐng)域。在深化社區(qū)自治改革過程中，政府要引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展方向，為社區(qū)自治營造良好環(huán)境，提供相應(yīng)政策、人力、財(cái)政支持，在公共事務(wù)處理中時(shí)刻保持界限。作為一個(gè)重要變量，政府支持程度應(yīng)隨公共意識(shí)與社區(qū)資源的變化而適時(shí)調(diào)整，是一個(gè)從“保障”到“協(xié)助”，“監(jiān)督”再到“放開”的過程。

2.形成自治主體多元合力。社區(qū)作為聯(lián)結(jié)政府官員與社區(qū)居民的“最后一公里”，身上是帶有行政標(biāo)簽的，要提升社會(huì)治理整體效能，須發(fā)揮社區(qū)自治主體的協(xié)同作用。當(dāng)前社區(qū)治理中主體關(guān)系互動(dòng)異化造成社區(qū)自治主體的二元隔閡①，社區(qū)協(xié)同治理難以開展。作為社區(qū)共同體最主要成員的居民與“獨(dú)立于政府的第三方”——社會(huì)組織缺少互動(dòng)，人們擁有民主權(quán)利卻不懂得如何去使用，需要大量體制外權(quán)威精英對(duì)社區(qū)組織進(jìn)行重構(gòu)和多元整合，自主治理和多元協(xié)同、公共參與才是基層民主的自帶特質(zhì)。

以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨的中國共產(chǎn)黨天然具備強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力與向心力，擁有以“黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”為紐帶的治理權(quán)威。②因此，以群眾路線為根本工作路線的基層黨組織通過生活化接觸，能夠引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)黨員、群眾更加主動(dòng)融入社區(qū)，在社區(qū)自治中充分發(fā)揮引領(lǐng)思想和激活治理效能的作用。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制。這就要通過設(shè)立基層黨組織，依靠黨員示范作用帶動(dòng)整體積極響應(yīng)社區(qū)治理活動(dòng)，推動(dòng)“共建共治共享”社區(qū)自治建設(shè)。同時(shí)，基層黨組織可以有效發(fā)揮輻射功能，建立社會(huì)組織黨建網(wǎng)絡(luò)，整合區(qū)域資源，培育公共服務(wù)型社會(huì)組織。黨同人民群眾本身就是一體的，基層黨建引領(lǐng)所形成自治主體多元合力，是打牢自治基礎(chǔ)的關(guān)鍵。

（二）健全高質(zhì)量法治保障

法治若缺少民主，難免淪為少數(shù)人的特權(quán)；民主若缺少法治，往往會(huì)走向極端無序，二者本就相輔相成。有序推進(jìn)民主，關(guān)鍵在于制度，制度確?！皺?quán)為民所有”“權(quán)為民所賦”“權(quán)為民所謀”和“權(quán)為民所用”。在此，可將社區(qū)治理中涉及的制度保障分為“硬法”與“軟法”，以此闡釋中央與地方如何通過圍繞“全面依法治國”同頻共振，健全法治保障，提供法治服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)自治高質(zhì)量運(yùn)行。

1.“硬法”規(guī)范治理。所謂“硬法”，是指那些需要依賴國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范。⑤最早關(guān)于基層治理的法律是國家1954年頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》《城市街道辦事處組織條例》。1989年又通過了《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，經(jīng)2018年修訂后沿用至今。在過去的三十多年里，中央與地方陸續(xù)在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》及各地方性立法中增加關(guān)于社區(qū)治理的條例內(nèi)容，為社區(qū)治理提供了一定法律依據(jù)。但作為建立于集體選擇之上的社區(qū)自治，需要更加完備的規(guī)則配套體系來支撐民意表達(dá)、規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行。

相較于中國社區(qū)自治發(fā)展速度，《城市居民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)仍顯滯后，一些法律條文與中國社區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)相悖，這使得社區(qū)自治建設(shè)時(shí)常遇到障礙。這就需要國家層面迅速健全法律體系，修繕法律條文，在制度上保障社區(qū)自治的基本權(quán)利。尤其是，針對(duì)社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)自治組織，應(yīng)細(xì)化程序性規(guī)定，填補(bǔ)立法空白，讓各治理主體在產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)有法可依。在居民權(quán)利的表達(dá)中，應(yīng)制定相關(guān)法律保障社區(qū)自治組織作為民主載體，能夠科學(xué)規(guī)范地行使選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。

2.“軟法”統(tǒng)籌兼顧。所謂“軟法”，是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。在中國古代社會(huì)，受差序格局的影響，鄉(xiāng)、里等基層組織通過各地習(xí)俗、宗法禮節(jié)形成自治。而當(dāng)前的社區(qū)不再是以往的“熟人社會(huì)”，習(xí)俗信仰不同、信任因子缺失造成社區(qū)認(rèn)同感較低，在社區(qū)公共事務(wù)的處理中難以達(dá)成共識(shí)，所以在社區(qū)自治中需要具有更高民主協(xié)商性的軟法，以減少管理過程中出現(xiàn)的對(duì)抗和沖突。①同時(shí)，國家層面的法律因標(biāo)準(zhǔn)性和同質(zhì)性，無法完全契合各地的民風(fēng)民俗，所以亟須各地區(qū)聯(lián)合治理主體，因地制宜，有針對(duì)性地制定社區(qū)治理相關(guān)規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)“軟法”與“硬法”的有機(jī)銜接，讓社區(qū)治理中不存在法治的死角。

社區(qū)“軟法”與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、族規(guī)并不等同，在制定過程中需要遵循以下原則：第一，以尊重人權(quán)、保障“主權(quán)委托者”最基礎(chǔ)的民主權(quán)利為前提，在“軟法”制度條文中一定要體現(xiàn)社區(qū)自治中公共資金監(jiān)督使用的簡單透明性、公共精神塑造的示范引領(lǐng)性、有違公序良俗行為勸誡的足夠警示性。第二，明確社會(huì)組織的責(zé)任義務(wù)以避免職責(zé)空白，使社會(huì)組織能依法有序協(xié)助政府從事特定公共服務(wù)，保證慈善活動(dòng)與志愿者服務(wù)的績效。第三，“軟法”必須是社區(qū)各治理主體在法律框架內(nèi)多次協(xié)商產(chǎn)生的，是各治理主體都要承認(rèn)、遵守的共同規(guī)則。

（三）創(chuàng)新高質(zhì)量智慧社區(qū)

隨著數(shù)字時(shí)代區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，中國全要素生產(chǎn)率激增，社會(huì)治理變革隨之加快。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國。社區(qū)智慧化是新時(shí)代基層治理高質(zhì)量發(fā)展的要件，以信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)交互式、精細(xì)化治理已成為未來社區(qū)發(fā)展形態(tài)?！爸腔凵鐓^(qū)”是指運(yùn)用信息技術(shù)變革社區(qū)居民的社會(huì)關(guān)系、生活空間以實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)治理和服務(wù)模式。②在中國，智慧社區(qū)的建設(shè)發(fā)展仍相對(duì)滯后。一是因?yàn)橹腔凵鐓^(qū)建設(shè)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施與信息化程度要求較高，二是建設(shè)后的運(yùn)營維護(hù)需要大量經(jīng)費(fèi)支持。況且，智慧社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，典型案例也不具備代表性，如何發(fā)揮其效能也對(duì)社區(qū)治理主體提出了巨大考驗(yàn)。所以，必須明確智慧社區(qū)建設(shè)發(fā)展的核心導(dǎo)向與基本支撐。

1.“人本”導(dǎo)向技術(shù)賦能。高質(zhì)量智慧社區(qū)并非簡單的技術(shù)賦能，過度追求數(shù)字化只會(huì)加深“數(shù)字鴻溝”，容易激化技術(shù)工具與社會(huì)需求之間的矛盾。所以，智慧社區(qū)的核心導(dǎo)向在于“以人為本”。

所謂“以人為本”，就是基于法律法規(guī)，輔以公序良俗，以社區(qū)需求為導(dǎo)向，建立契合社區(qū)需求的數(shù)字化公共服務(wù)供給體系。顯然，技術(shù)應(yīng)用往往因技術(shù)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)限定，無法滿足用戶的多樣化需求，唯有借助市場實(shí)現(xiàn)技術(shù)與需求的自我適配，社區(qū)才能依據(jù)自身?xiàng)l件（如社區(qū)規(guī)模、人口密度、地理位置等）選擇合適的開發(fā)運(yùn)營商，實(shí)現(xiàn)智慧建設(shè)的精準(zhǔn)定位。此外，商業(yè)化介入產(chǎn)生的“技術(shù)擴(kuò)散”效應(yīng)也可推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步，促進(jìn)社區(qū)商業(yè)結(jié)構(gòu)自主優(yōu)化，政府只需加強(qiáng)引導(dǎo)監(jiān)督，拓寬參與機(jī)制，有針對(duì)性地制定相關(guān)政策即可。同時(shí)，“人本”導(dǎo)向的智慧社區(qū)建設(shè)也為服務(wù)型政府打造提供了全新思路，公共服務(wù)本就具備“非排他性”，而治理工具的數(shù)字化有利于突破空間限制，促使社區(qū)公共服務(wù)的范圍不再被限制在物理空間，而是以人為節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，確保社區(qū)公共服務(wù)的全覆蓋。

2.數(shù)據(jù)集成助力精準(zhǔn)服務(wù)。精確化與人性化程度是衡量智慧社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要指標(biāo)，而服務(wù)精準(zhǔn)與否則在于數(shù)據(jù)支持是否全面。因此，在提高數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、運(yùn)算能力的同時(shí)，也要加速數(shù)據(jù)統(tǒng)籌融合，推動(dòng)信息處理集成平臺(tái)建設(shè)。雖然伴隨著城市網(wǎng)格化進(jìn)程的加快，社區(qū)已經(jīng)建立了較為詳細(xì)的信息網(wǎng)絡(luò)，但其內(nèi)部復(fù)雜的環(huán)境很容易使得各條塊間產(chǎn)生信息孤島。在當(dāng)前的數(shù)字化建設(shè)中，政府部門與社會(huì)機(jī)構(gòu)仍處于各自為政的狀態(tài)，大量的人力、精力都被耗費(fèi)于搜集重合信息，不僅加劇治理成本，還導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的碎片化，社區(qū)在“智慧化”的過程中出現(xiàn)整體功能小于局部功能之和的現(xiàn)象。

因此，政府應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，通過構(gòu)建核心統(tǒng)籌框架、創(chuàng)新數(shù)字集成體制機(jī)制、加強(qiáng)制度保障等方式促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的整合。通過以政府為中心、以網(wǎng)絡(luò)為媒介的蛛網(wǎng)式協(xié)同架構(gòu)，有效并聯(lián)多層級(jí)單位，搜集一切可用信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的規(guī)?；?、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。在加強(qiáng)引導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)控制的同時(shí)，有意識(shí)地采取政府統(tǒng)籌、服務(wù)外包的“委托制”，以減少政府運(yùn)營維護(hù)成本，提高數(shù)據(jù)資源整合效率，并加快健全數(shù)據(jù)資源與信息隱私相關(guān)立法，通過法治規(guī)范大數(shù)據(jù)庫的建立，在牽扯到利益糾紛、隱私侵犯等問題時(shí)做到有法可依。

（責(zé)任編輯：陳 果）