［摘 要］教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制是教育治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個(gè)議題。隨著教育督導(dǎo)制度的法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，教育督導(dǎo)從“柔性監(jiān)督”向“剛性追責(zé)”轉(zhuǎn)型的步伐顯著加快。雖然各地積極探索并依據(jù)本地實(shí)際情況構(gòu)建了各具特色的協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制，但仍存在問(wèn)責(zé)主體繁復(fù)、問(wèn)責(zé)方式繁蕪、問(wèn)責(zé)程序繁縟等問(wèn)題，導(dǎo)致“制度理想化”與“執(zhí)行低效化”的實(shí)踐悖論。通過(guò)整合權(quán)責(zé)、制度、技術(shù)與法治要素，文章提出建立多方聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)教育督導(dǎo)體系向規(guī)范化、程序化方向發(fā)展。在權(quán)責(zé)層面，需厘清教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)“直接問(wèn)責(zé)”與“建議問(wèn)責(zé)”的邊界，形成閉環(huán)責(zé)任鏈條；在制度設(shè)計(jì)上，重點(diǎn)完善組織處理協(xié)同、資源調(diào)整協(xié)同與教育執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)一線索移交程序與標(biāo)準(zhǔn)化文書(shū)模板，壓縮自由裁量空間；在技術(shù)支撐上，通過(guò)智能化升級(jí)推動(dòng)跨部門(mén)問(wèn)責(zé)流程優(yōu)化；在法治保障上，推動(dòng)相關(guān)立法進(jìn)程，明確督導(dǎo)行為的法律屬性，破解部門(mén)博弈導(dǎo)致的“合法性危機(jī)”，以期推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)；協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制；權(quán)責(zé)重構(gòu)；跨部門(mén)協(xié)作；資源調(diào)整；教育執(zhí)法

［中圖分類號(hào)］G522" "［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" "［文章編號(hào)］2096-7349（2025）02-0133-14

《教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》指出，要“提升依法治教和管理水平……完善督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)教育督導(dǎo)體系”［1］。教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制作為教育督導(dǎo)體系的組成部分，是教育治理現(xiàn)代化的重要抓手，是提升教育質(zhì)量、維護(hù)教育公平、促進(jìn)教育創(chuàng)新發(fā)展的有力保障，其效能直接影響教育政策法規(guī)的執(zhí)行與資源優(yōu)化配置。深入研究教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)于完善我國(guó)教育治理體系、提升教育治理能力現(xiàn)代化水平具有理論和實(shí)踐意義。

一、問(wèn)題的提出

隨著教育督導(dǎo)制度的法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)，尤其是2021年《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》的出臺(tái)，教育督導(dǎo)從“柔性監(jiān)督”向“剛性追責(zé)”轉(zhuǎn)型的步伐顯著加快。然而，盡管制度框架不斷完善，實(shí)踐中仍面臨責(zé)任邊界模糊、協(xié)同機(jī)制碎片化、問(wèn)責(zé)工具適配性不足等多重挑戰(zhàn)，據(jù)此，學(xué)界對(duì)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的研究也經(jīng)歷了從“問(wèn)題揭示”到“機(jī)制創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)變。

（一）教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展進(jìn)程

教育督導(dǎo)制度演進(jìn)經(jīng)歷了從“軟約束”到“硬約束”的法治化路徑。教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制的法治化進(jìn)程始于2012年《教育督導(dǎo)條例》的頒布。該條例首次以行政法規(guī)形式確立了教育督導(dǎo)的法律地位，明確了“督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)”三位一體的職能框架，為教育督導(dǎo)工作提供了基礎(chǔ)性制度保障。然而，這一階段的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)仍以“結(jié)果通報(bào)”“整改建議”等柔性手段為主，缺乏剛性約束力，被學(xué)界稱為“軟約束”階段。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出“以優(yōu)化管理體制、完善運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用為突破口，不斷提高教育督導(dǎo)質(zhì)量和水平”［2］，強(qiáng)調(diào)通過(guò)“壓實(shí)問(wèn)責(zé)制度”增強(qiáng)教育督導(dǎo)的權(quán)威性。文件要求整合教育監(jiān)管力量，建立督導(dǎo)與行政審批、處罰、執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，標(biāo)志著教育督導(dǎo)開(kāi)始向“硬約束”轉(zhuǎn)型。2021年《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)辦法》）的出臺(tái)，是教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制發(fā)展的里程碑事件。作為我國(guó)首部專門(mén)規(guī)范教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的法規(guī)性文件，《問(wèn)責(zé)辦法》系統(tǒng)設(shè)計(jì)了問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、方式及程序，首次將“資源調(diào)整”“組織處理”“處分”等硬性措施納入問(wèn)責(zé)工具箱，推動(dòng)教育督導(dǎo)從“建議性監(jiān)督”向“強(qiáng)制性追責(zé)”跨越。至此，教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)完成了從法治化奠基到剛性化落地的制度演進(jìn)。

《問(wèn)責(zé)辦法》的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了制度上協(xié)同問(wèn)責(zé)的綜合性治理轉(zhuǎn)向，構(gòu)建多部門(mén)協(xié)同的綜合性治理模式成為目標(biāo)，其突破性體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是問(wèn)責(zé)主體的多元化。明確教育督導(dǎo)委員會(huì)成員單位（包括組織、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、司法等18個(gè)部門(mén)）的協(xié)同責(zé)任，形成“樹(shù)狀問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)”。二是問(wèn)責(zé)方式的層次化。將問(wèn)責(zé)方式分為“過(guò)程監(jiān)督”與“責(zé)任追究”兩類。前者由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施（如批評(píng)、約談），后者需多部門(mén)聯(lián)動(dòng)（如資源調(diào)整、組織處理）。三是協(xié)同程序的法定化。規(guī)定教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在提出問(wèn)責(zé)建議時(shí)，需“按規(guī)定程序移交問(wèn)題線索”，并配合相關(guān)部門(mén)完成調(diào)查、處理及反饋。這一制度設(shè)計(jì)試圖打破傳統(tǒng)教育督導(dǎo)“單兵作戰(zhàn)”的局限性，推動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制從教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向跨部門(mén)協(xié)同治理。

盡管制度框架不斷完善，教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中仍面臨多重困境。一是責(zé)任邊界模糊。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與其他職能部門(mén)（如紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、司法）的權(quán)責(zé)劃分不清，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)過(guò)程中推諉與重復(fù)監(jiān)管并存。例如，資源調(diào)整需要財(cái)政部門(mén)配合，但缺乏明確的協(xié)作流程，易引發(fā)執(zhí)行滯后。二是協(xié)同機(jī)制碎片化?，F(xiàn)有協(xié)同多依賴臨時(shí)性聯(lián)動(dòng)，如約談、聯(lián)合檢查等，但缺乏制度化的信息共享平臺(tái)和常態(tài)化協(xié)作規(guī)則。在各地實(shí)踐中，上海、浙江等地雖嘗試建立多部門(mén)反饋制度，但覆蓋面有限，難以形成全國(guó)性范式。三是問(wèn)責(zé)工具適配性不足。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的直接問(wèn)責(zé)權(quán)限于批評(píng)、通報(bào)等“軟性”手段，而涉及資源調(diào)配、組織處理等“硬約束”需依賴其他部門(mén)。由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)，問(wèn)責(zé)建議權(quán)的執(zhí)行效果受部門(mén)博弈影響顯著，削弱了問(wèn)責(zé)剛性。

（二）研究現(xiàn)狀

我國(guó)學(xué)界對(duì)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的研究相對(duì)匱乏，《問(wèn)責(zé)辦法》出臺(tái)前，相關(guān)研究主要集中于探討現(xiàn)有教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的挑戰(zhàn)和不足。關(guān)于教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)主體方面，王媛認(rèn)為督導(dǎo)問(wèn)責(zé)存在制度性壁壘，由政府主導(dǎo)的教育督導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行慣性仍較強(qiáng)，外部主體的支持積極性不高、參與渠道不暢等問(wèn)題仍然較為明顯［3］。關(guān)于教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)方式方面，田祖蔭認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)，教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)方式主要是約談和通報(bào)兩種，大多是內(nèi)部方式，使用頻率也不高，教育督導(dǎo)確實(shí)存在問(wèn)責(zé)缺依據(jù)、擔(dān)責(zé)不主動(dòng)、追責(zé)不給力等問(wèn)題，主要原因就是問(wèn)責(zé)的制度沒(méi)有建立起來(lái)［4］。關(guān)于問(wèn)責(zé)權(quán)力方面，黃海濤認(rèn)為教育督導(dǎo)借由相應(yīng)的賞罰權(quán)力，體現(xiàn)其權(quán)力對(duì)督導(dǎo)對(duì)象切身利益的影響，從而構(gòu)成督導(dǎo)檢查到結(jié)果問(wèn)責(zé)的權(quán)力閉環(huán)［5］。

《問(wèn)責(zé)辦法》出臺(tái)以后，學(xué)者們開(kāi)始聚焦教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)研究。關(guān)于協(xié)同問(wèn)責(zé)的整合與創(chuàng)新方面，高杭、王思禎認(rèn)為應(yīng)該實(shí)現(xiàn)發(fā)展性督導(dǎo)與助成性行政指導(dǎo)的有機(jī)整合；探索構(gòu)建“督執(zhí)融合”“隨督即執(zhí)”的“督執(zhí)聯(lián)動(dòng)”新模式；突出督導(dǎo)與執(zhí)法力量的差異化定位，提升監(jiān)管能力結(jié)構(gòu)對(duì)監(jiān)管任務(wù)需求的適應(yīng)性［6］。關(guān)于協(xié)同式問(wèn)責(zé)資源的優(yōu)化配置方面，駢茂林認(rèn)為針對(duì)實(shí)施主體，通常在特定事項(xiàng)問(wèn)責(zé)資源由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立占用時(shí)，應(yīng)由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施問(wèn)責(zé)；在問(wèn)責(zé)資源不充分而可能影響問(wèn)責(zé)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)聯(lián)合或接續(xù)方式與有關(guān)職能部門(mén)共同實(shí)施問(wèn)責(zé)［7］。關(guān)于協(xié)同機(jī)制的法理基礎(chǔ)方面，申素平、高佳毅認(rèn)為教育督導(dǎo)和教育行政執(zhí)法的協(xié)同本質(zhì)上是行政事實(shí)行為與行政行為的結(jié)合、內(nèi)外部行政法律關(guān)系的協(xié)同。在協(xié)同的法律基礎(chǔ)上，教育督導(dǎo)和教育行政執(zhí)法不僅具有獨(dú)立存在的價(jià)值，兩者在法律性質(zhì)、行動(dòng)目的、協(xié)同機(jī)制上也存在協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性［8］ 。

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制在理論和實(shí)踐層面都取得了進(jìn)展。理論上學(xué)者們從不同角度提出了多種建議，各地也進(jìn)行了一些有益的前期實(shí)踐探索。實(shí)踐表明，部門(mén)權(quán)責(zé)交叉、協(xié)同程序繁縟與工具適配失衡等問(wèn)題普遍存在，導(dǎo)致“制度空轉(zhuǎn)”與“執(zhí)行低效”并存。既有研究多聚焦單一理論視角或局部經(jīng)驗(yàn)，亦未充分回應(yīng)“如何整合多部門(mén)資源實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)”這一核心命題，也鮮有對(duì)“問(wèn)責(zé)方式—責(zé)任匹配的研究”。本研究通過(guò)實(shí)踐導(dǎo)向，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為落腳點(diǎn)，強(qiáng)化結(jié)果剛性，闡釋教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)的邏輯鏈條與運(yùn)行機(jī)理，提出“權(quán)責(zé)重構(gòu)—制度優(yōu)化—法治保障”協(xié)同路徑，明確“直接—建議”問(wèn)責(zé)邊界，設(shè)計(jì)三類協(xié)同子機(jī)制破解部門(mén)博弈。通過(guò)理論深化與實(shí)踐驗(yàn)證，嘗試為破解教育督導(dǎo)“制度懸浮”困境、推動(dòng)治理現(xiàn)代化提供系統(tǒng)性思路。

二、教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)的前期實(shí)踐探索與挑戰(zhàn)

《問(wèn)責(zé)辦法》和《意見(jiàn)》通過(guò)明確權(quán)責(zé)邊界、整合多方力量、細(xì)化問(wèn)責(zé)程序、促進(jìn)信息共享以及推動(dòng)政策一致性等措施，為構(gòu)建教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制提供了制度上的可能性?！秵?wèn)責(zé)辦法》明確規(guī)定：“教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)是指各級(jí)人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在教育督導(dǎo)工作中，發(fā)現(xiàn)地方政府及有關(guān)職能部門(mén)、各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)、有關(guān)工作人員等被督導(dǎo)對(duì)象，存在不履行、不完全履行或不正確履行教育職責(zé)的問(wèn)題，由有關(guān)部門(mén)依照職能和管理權(quán)限進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的一項(xiàng)工作制度?！保?］《問(wèn)責(zé)辦法》的定義側(cè)重于從操作層面規(guī)定問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象及問(wèn)責(zé)目的等關(guān)鍵要素，但并未在規(guī)范層面上明確界定“教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)”的具體含義，導(dǎo)致在選擇合適的問(wèn)責(zé)工具和獲取跨部門(mén)支持時(shí)面臨挑戰(zhàn)和操作困境。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，各地積極探索并依據(jù)本地實(shí)際情況構(gòu)建了各具特色的協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制，力求在理論與實(shí)踐中找到平衡點(diǎn)，推動(dòng)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)工作的有效落實(shí)與持續(xù)改進(jìn)。

（一）各地的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自該辦法實(shí)施以來(lái)，教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中遇到了雙重挑戰(zhàn)，一方面是如何根據(jù)不同事項(xiàng)和對(duì)象的特點(diǎn)選擇合適的問(wèn)責(zé)工具；另一方面則是如何獲取其他相關(guān)部門(mén)的支持與協(xié)作。2019年教育部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》明確提出建立健全教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制的要求，據(jù)此，各地探索采取多樣化的措施來(lái)建設(shè)和強(qiáng)化協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制。

在跨部門(mén)協(xié)同方面，沈陽(yáng)市建立了市政府教育督導(dǎo)委員會(huì)，由負(fù)責(zé)教育的副市長(zhǎng)擔(dān)任主任，并整合了包括組織人事、財(cái)政、公安在內(nèi)的22個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人參與，構(gòu)建了一個(gè)“樹(shù)狀問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)”。該網(wǎng)絡(luò)通過(guò)市級(jí)督導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在區(qū)縣層級(jí)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）配置專職督導(dǎo)員，形成一個(gè)從市到區(qū)再到街道的三級(jí)聯(lián)動(dòng)體系。各職能部門(mén)根據(jù)其專業(yè)領(lǐng)域分別承擔(dān)責(zé)任，如財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資源調(diào)整問(wèn)責(zé)，公安部門(mén)處理校園安全事件調(diào)查，而組織人事部門(mén)則應(yīng)對(duì)干部履職不力的問(wèn)題［10］。

福建省則采取了一種精細(xì)化的操作模式，即標(biāo)準(zhǔn)化流程與透明問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)制定《貫徹〈教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法〉實(shí)施細(xì)則（試行）》，福建省系統(tǒng)地設(shè)計(jì)了問(wèn)責(zé)情形、程序以及文書(shū)格式。特別是對(duì)25種具體的問(wèn)責(zé)情形進(jìn)行了分類，覆蓋政策執(zhí)行、辦學(xué)規(guī)范、安全責(zé)任等六大領(lǐng)域。此外，還制定了標(biāo)準(zhǔn)化的文書(shū)模板，統(tǒng)一了《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)決定書(shū)》和《整改通知書(shū)》的格式，明確了事實(shí)描述、法律依據(jù)及整改時(shí)限等關(guān)鍵要素［11］。

廣西壯族自治區(qū)在其教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)了法治化路徑。自治區(qū)教育督導(dǎo)委員會(huì)于2022年8月發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)實(shí)施細(xì)則（試行）》，詳細(xì)規(guī)定了協(xié)同問(wèn)責(zé)程序，并明確了需多部門(mén)協(xié)作的四種情形，包括組織處理建議、處分建議、資源調(diào)整建議及涉嫌違法線索移交。此外，還設(shè)立了合法性審查機(jī)制，要求所有問(wèn)責(zé)建議必須經(jīng)過(guò)司法部門(mén)審核，確保與上位法的一致性［12］。

濰坊市作為教育行政執(zhí)法與督導(dǎo)協(xié)同改革的試驗(yàn)區(qū)，創(chuàng)新性地建立了“督政—執(zhí)法”轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化監(jiān)管與閉環(huán)治理。全市被劃分為219個(gè)督學(xué)責(zé)任區(qū)，覆蓋所有中小學(xué)、幼兒園及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，督學(xué)日常巡查的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳至執(zhí)法平臺(tái)。對(duì)于輕微違規(guī)行為，如作業(yè)超量問(wèn)題，由督學(xué)現(xiàn)場(chǎng)責(zé)令整改；而對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)行為，如無(wú)證辦學(xué)，則自動(dòng)觸發(fā)執(zhí)法程序，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)須在7日內(nèi)立案查處。執(zhí)法結(jié)果需同步反饋至督導(dǎo)系統(tǒng)，形成了從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到整改驗(yàn)收的完整閉環(huán)［13］。

在多元共治模式中，上海市［14］、浙江?。?5］、湖南?。?6］等地區(qū)構(gòu)建了包含組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及績(jī)效考核辦公室等多個(gè)單位參與的教育監(jiān)督反饋與約談機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合責(zé)任追究有效增強(qiáng)了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

以上的地方實(shí)踐給我們提供了一些共性經(jīng)驗(yàn)與啟示。一是高層統(tǒng)籌是關(guān)鍵。沈陽(yáng)、濰坊等地的成功均通過(guò)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭，破解部門(mén)博弈。二是法治化與標(biāo)準(zhǔn)化是基石。福建、廣西通過(guò)細(xì)化規(guī)則避免問(wèn)責(zé)隨意性，提升公信力。三是技術(shù)賦能不可缺。數(shù)據(jù)共享平臺(tái)與預(yù)警系統(tǒng)是跨部門(mén)協(xié)同的“基礎(chǔ)設(shè)施”。四是閉環(huán)機(jī)制保實(shí)效。從問(wèn)題發(fā)現(xiàn)到執(zhí)法介入再到整改驗(yàn)收，需形成完整責(zé)任鏈條。這些經(jīng)驗(yàn)為全國(guó)構(gòu)建教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制提供了可復(fù)制的模板。

（二）制度缺陷導(dǎo)致的法治根基薄弱與職能越位

對(duì)教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)的前期探索表明，一個(gè)有效的問(wèn)責(zé)體系需要充分調(diào)動(dòng)各方積極性，完善相關(guān)法規(guī)政策，不斷優(yōu)化問(wèn)責(zé)機(jī)制和流程設(shè)計(jì)。然而，“制度理想化”與“執(zhí)行低效化”的實(shí)踐悖論也帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。

一是上位法支持不足引起的協(xié)同問(wèn)責(zé)“合法性危機(jī)”。從法律制度層面來(lái)看，《問(wèn)責(zé)辦法》作為部門(mén)規(guī)章，法律效力層級(jí)較低，難以對(duì)司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等強(qiáng)勢(shì)部門(mén)形成剛性約束，導(dǎo)致協(xié)同問(wèn)責(zé)陷入“有規(guī)無(wú)威”的窘境。2023年，某省教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)某中學(xué)違規(guī)收取“擇校費(fèi)”問(wèn)題，依據(jù)《問(wèn)責(zé)辦法》建議市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)處罰，但市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》未明確教育收費(fèi)監(jiān)管權(quán)為由拒絕執(zhí)行，最終案件不了了之。由于缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一立法，地方立法的碎片化，各省實(shí)施細(xì)則差異顯著。例如，遼寧省將“資源調(diào)整”納入強(qiáng)制問(wèn)責(zé)措施，而江蘇省則定義為“建議性手段”，導(dǎo)致跨省案件處理標(biāo)準(zhǔn)混亂。法律層級(jí)也導(dǎo)致司法響應(yīng)率低。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)向司法機(jī)關(guān)移交的涉嫌犯罪線索，進(jìn)入立案程序的比例遠(yuǎn)低于其他行政執(zhí)法領(lǐng)域。

二是職能超范圍導(dǎo)致的權(quán)力邊界模糊與部門(mén)抵觸。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為專業(yè)監(jiān)督部門(mén)，其法定職能限于“監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)”，只能專注于教育領(lǐng)域及相關(guān)教育工作體系的專業(yè)監(jiān)督工作。因此，教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)具有明顯的部門(mén)行業(yè)問(wèn)責(zé)特點(diǎn)，但《問(wèn)責(zé)辦法》中部分條款要求其介入本屬其他部門(mén)的職權(quán)領(lǐng)域，引發(fā)職能越位爭(zhēng)議。例如，《問(wèn)責(zé)辦法》第九條把“資源調(diào)整”列為問(wèn)責(zé)方式［17］，作為一種獎(jiǎng)懲手段，調(diào)減或取消資源分配是一種懲罰性的方式。然而，資源管理與調(diào)配屬于政府各有關(guān)職能部門(mén)的管理權(quán)限，監(jiān)督部門(mén)或機(jī)關(guān)并不具備這些管理權(quán)限。又如，根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第十一條，“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)”［18］，組織處理問(wèn)責(zé)方式是黨委組織部門(mén)和人事部門(mén)的管理權(quán)限。再如，《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分”［19］，并根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》負(fù)責(zé)對(duì)黨的組織和黨員進(jìn)行問(wèn)責(zé)或提出責(zé)任追究的建議，并決定或取消對(duì)黨員的處分。職能超范圍在實(shí)踐中或出現(xiàn)拒絕協(xié)同，或?qū)е峦涎訁f(xié)同。2022年，某縣督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建議組織部門(mén)免去一名中學(xué)校長(zhǎng)職務(wù)，理由是其“未落實(shí)雙減政策”。組織部門(mén)認(rèn)為該建議超越督導(dǎo)職能，最終僅作誡勉談話處理?？梢?jiàn)，司法機(jī)關(guān)參與意愿低，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)強(qiáng)制要求公安、檢察部門(mén)配合，導(dǎo)致違法線索移交后響應(yīng)遲緩。某市督導(dǎo)機(jī)構(gòu)反映，2023年移交的3起校園貪腐案件，檢察機(jī)關(guān)以“證據(jù)鏈不完整”為由拖延半年未立案。

三是標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致靈活性過(guò)高而缺乏一致性。例如，同樣是校園安全檢查中發(fā)現(xiàn)學(xué)校存在嚴(yán)重的安全隱患，沈陽(yáng)市僅采取約談和通報(bào)批評(píng)，而上海市和福建省則采取了更嚴(yán)厲的資源調(diào)整和公開(kāi)批評(píng)措施。這種不同地區(qū)的不同機(jī)構(gòu)對(duì)同一類型的違規(guī)行為采取不同的問(wèn)責(zé)措施，極有可能引發(fā)被問(wèn)責(zé)對(duì)象的不滿情緒。

（三）機(jī)制空轉(zhuǎn)與執(zhí)行耗損導(dǎo)致的操作困境

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中確實(shí)遇到了不少操作上的困境，中間管理層或環(huán)節(jié)出現(xiàn)了阻塞，導(dǎo)致政策傳導(dǎo)不暢、效率低下的“中梗阻”現(xiàn)象尤為突出，在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序上呈現(xiàn)出一定的繁雜性。

一是問(wèn)責(zé)主體繁復(fù)，“多龍治水”與責(zé)任稀釋導(dǎo)致協(xié)同不能?！秵?wèn)責(zé)辦法》規(guī)定由有關(guān)部門(mén)依照職能和管理權(quán)限進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究，這些“有關(guān)部門(mén)”即為問(wèn)責(zé)主體。從具體的問(wèn)責(zé)方式來(lái)看，有權(quán)運(yùn)用這些問(wèn)責(zé)方式的部門(mén)非常廣泛，涉及黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、司法等18個(gè)部門(mén)，權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”。一方面是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，資源調(diào)整和責(zé)任追究的教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)需要大量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各類資源由不同政府部門(mén)調(diào)配與管理，而責(zé)任追究的問(wèn)責(zé)方式則由具有相應(yīng)職能和管理權(quán)限的部門(mén)或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成本高。以某直轄市為例，一次跨部門(mén)問(wèn)責(zé)聯(lián)席會(huì)議需協(xié)調(diào)9個(gè)部門(mén)、23名官員，平均籌備周期達(dá)15天，行政成本超10萬(wàn)元。另一方面是交叉管理導(dǎo)致的工作復(fù)雜化。教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)與部門(mén)執(zhí)法之間存在一定程度的交叉，使原本簡(jiǎn)單的工作變得復(fù)雜。由于各問(wèn)責(zé)主體分別隸屬于不同的管理體制，并遵循各自的法規(guī)政策體系，建立了獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)際操作中常常導(dǎo)致工作銜接不上。同時(shí)，還存在不同部門(mén)之間的職責(zé)劃分不清晰，推諉扯皮常態(tài)化的問(wèn)題。某省教育廳數(shù)據(jù)顯示，2023年因部門(mén)推諉導(dǎo)致超期的協(xié)同問(wèn)責(zé)案件占比32%，如在某縣校園安全事件中，教育、公安、應(yīng)急管理三方互相指責(zé)監(jiān)管責(zé)任，延誤整改黃金期。

二是問(wèn)責(zé)方式繁蕪，協(xié)同工具過(guò)載與效力衰減導(dǎo)致協(xié)同不暢。《問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式涵蓋了對(duì)被督導(dǎo)單位、相關(guān)負(fù)責(zé)人以及督學(xué)和教育督導(dǎo)工作人員等不同層面，明確列舉了9種具體的問(wèn)責(zé)方式。此外，《問(wèn)責(zé)辦法》還特別指出，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)提請(qǐng)政府執(zhí)法部門(mén)對(duì)各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的違規(guī)違法行為予以行政處罰，并將涉嫌違法犯罪人員的問(wèn)題線索移交監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，提請(qǐng)依法處理。因此，從廣義上看，《問(wèn)責(zé)辦法》涉及的教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)方式實(shí)際多達(dá)11種，累計(jì)可達(dá)18種不同形式的問(wèn)責(zé)措施。然而，這種多樣化的問(wèn)責(zé)方式在實(shí)際操作中卻存在“繁蕪而不實(shí)”的問(wèn)題。一是建議權(quán)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。許多問(wèn)責(zé)方式并不直接屬于教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限范圍，如資源調(diào)整是政府各部門(mén)的管理權(quán)限，組織處理是黨委、政府組織人事部門(mén)行使的權(quán)力，政務(wù)與紀(jì)律處分是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，涉嫌違法犯罪依法處理由公安、檢察等機(jī)關(guān)承擔(dān)法定職責(zé)。對(duì)于這些問(wèn)責(zé)方式，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)際上只有建議權(quán)，主要任務(wù)是提供問(wèn)題線索和協(xié)助相關(guān)部門(mén)進(jìn)行工作協(xié)調(diào)?！敖ㄗh”才是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)真正的職權(quán)所在。換言之，諸如資源調(diào)整、組織處理、處分和涉嫌犯罪依法處理等問(wèn)責(zé)方式，在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作中顯得較為“虛”和“空”，常常導(dǎo)致問(wèn)責(zé)協(xié)同不暢，相關(guān)部門(mén)可能因?yàn)樽陨淼墓ぷ髦攸c(diǎn)、資源分配或其他原因，對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建議不予重視或執(zhí)行不力。例如，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)某校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在違規(guī)行為，需要提請(qǐng)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行處罰，但市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可能因?yàn)楣ぷ鞣泵蚱渌颍瑢?duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建議響應(yīng)不及時(shí)。又如教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在提出問(wèn)責(zé)建議時(shí)，可能缺乏對(duì)其他部門(mén)專業(yè)領(lǐng)域的深入了解，導(dǎo)致建議不夠具體、操作性不強(qiáng)。例如，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建議對(duì)某學(xué)校的財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)，但可能沒(méi)有考慮到審計(jì)部門(mén)的具體工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致建議在實(shí)際執(zhí)行中遇到困難。二是工具適配性錯(cuò)位，對(duì)嚴(yán)重失職行為（如教育經(jīng)費(fèi)挪用），約談、通報(bào)等柔性手段威懾不足；而對(duì)輕微違規(guī)（如教案未批改），卻可能因部門(mén)博弈升級(jí)為組織處理，造成“小過(guò)重罰”。三是責(zé)任與待遇不匹配?！秵?wèn)責(zé)辦法》對(duì)不同對(duì)象規(guī)定了不同數(shù)量和嚴(yán)厲程度的問(wèn)責(zé)方式。對(duì)被督導(dǎo)單位的問(wèn)責(zé)方式是4種，對(duì)被督導(dǎo)單位相關(guān)負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)方式是5種，對(duì)督學(xué)及教育督導(dǎo)工作人員的問(wèn)責(zé)方式是6種。我國(guó)督學(xué)隊(duì)伍主要由兼職督學(xué)構(gòu)成，占比超過(guò)85%。然而，兼職督學(xué)在職稱評(píng)定、績(jī)效考核和報(bào)酬等方面的待遇尚未得到明確規(guī)定，很多地方的兼職督學(xué)實(shí)際上是承擔(dān)了額外的督導(dǎo)工作任務(wù)，但并未獲得相應(yīng)的待遇補(bǔ)償，形成了“任務(wù)加重、沒(méi)有待遇”的責(zé)任與收益不相匹配的局面。兼職督學(xué)缺乏足夠的動(dòng)力去積極履行督導(dǎo)職責(zé)，在面對(duì)復(fù)雜的問(wèn)責(zé)方式時(shí)，可能會(huì)選擇較為簡(jiǎn)單和容易操作的方式，而避免采取更為嚴(yán)厲但操作復(fù)雜的問(wèn)責(zé)措施。在提請(qǐng)其他部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)，可能會(huì)因?yàn)樽陨砣狈ψ銐虻馁Y源和動(dòng)力，而無(wú)法有效協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的工作，影響問(wèn)責(zé)措施的落實(shí)，削弱跨部門(mén)協(xié)同問(wèn)責(zé)的實(shí)際效果。

三是問(wèn)責(zé)程序繁縟，形式主義與效率黑洞導(dǎo)致協(xié)同不力?！秵?wèn)責(zé)辦法》規(guī)定的12個(gè)程序環(huán)節(jié)，在地方執(zhí)行中常被層層加碼，演變?yōu)椤俺绦蝰R拉松”。在某些地方的實(shí)施細(xì)則中，又進(jìn)一步增加了更為細(xì)致的程序要求，不僅包括調(diào)查認(rèn)定的程序，還有陳述申辯、申請(qǐng)復(fù)核、公示公開(kāi)等環(huán)節(jié)。雖然這些詳盡的程序看似出于全面考慮和便于操作的目的，但實(shí)際上，《問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)程序存在過(guò)于繁雜的問(wèn)題，特別是在多部門(mén)協(xié)同工作時(shí)。例如某市師資配備問(wèn)責(zé)案中，督導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)某市城區(qū)教師編制缺口30%，經(jīng)3輪會(huì)議協(xié)商，確認(rèn)責(zé)任歸屬教育局、財(cái)政局、編制委員會(huì)辦公室，編制調(diào)整建議需教育局、財(cái)政局、編制委員會(huì)辦公室、人社局4部門(mén)蓋章，耗時(shí)28天，編制委員會(huì)辦公室以“年度計(jì)劃已定”為由推遲至次年執(zhí)行，全程耗時(shí)147天，遠(yuǎn)超《問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定的60天上限，教師短缺問(wèn)題持續(xù)惡化。首先是人力和時(shí)間資源消耗。復(fù)雜的程序需要耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間資源。成立調(diào)查認(rèn)定工作組對(duì)教育督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，這一過(guò)程本身就需要投入大量的時(shí)間和人力資源。又如，問(wèn)責(zé)意見(jiàn)需征求本級(jí)教督委有關(guān)成員單位的意見(jiàn)，但成員單位數(shù)量眾多，在征求意見(jiàn)期間還需進(jìn)行溝通說(shuō)明、協(xié)商意見(jiàn)和交換信息等工作，有時(shí)甚至需要反復(fù)多次交換意見(jiàn)或召開(kāi)會(huì)議協(xié)商。這種煩瑣復(fù)雜的程序可能導(dǎo)致一些問(wèn)責(zé)事項(xiàng)拖延一兩年都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了各部門(mén)之間的協(xié)同效率。其次是程序分類不明確?！秵?wèn)責(zé)辦法》中的問(wèn)責(zé)程序未能針對(duì)不同類型的問(wèn)責(zé)方式進(jìn)行有效分類規(guī)范，影響了跨部門(mén)協(xié)作的有效性。具體而言，監(jiān)督過(guò)程的問(wèn)責(zé)通常是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限，涉及其他部門(mén)較少或沒(méi)有，其程序應(yīng)更加簡(jiǎn)練高效。事實(shí)上，在《問(wèn)責(zé)辦法》出臺(tái)前，教育督導(dǎo)實(shí)踐中已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和成熟的做法，這類問(wèn)責(zé)程序本應(yīng)簡(jiǎn)化。對(duì)于責(zé)任追究的問(wèn)責(zé)方式，這類問(wèn)責(zé)往往由其他部門(mén)依照職能和管理權(quán)限進(jìn)行，其問(wèn)責(zé)程序應(yīng)適用于有關(guān)部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)責(zé)方式，然而，《問(wèn)責(zé)辦法》的規(guī)定似乎越俎代庖，未能充分尊重各部門(mén)的專業(yè)性和獨(dú)立性，進(jìn)而影響了跨部門(mén)協(xié)作的效果。再次，部分程序的必要性值得商榷。例如，某些程序是否確實(shí)有助于提升問(wèn)責(zé)效果，或是為了形式上的完備而設(shè)置，這都需要進(jìn)一步評(píng)估。過(guò)于繁冗的程序不僅增加了工作負(fù)擔(dān)，還可能削弱多部門(mén)協(xié)同問(wèn)責(zé)的實(shí)際效果。因此，優(yōu)化程序設(shè)計(jì)，使其既能夠保障公正透明，又能促進(jìn)高效的跨部門(mén)合作，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

三、構(gòu)建以“協(xié)同”為核心的教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，關(guān)鍵在于以“權(quán)責(zé)重構(gòu)—制度設(shè)計(jì)—技術(shù)賦能”三重路徑破解跨部門(mén)協(xié)作難題，推動(dòng)教育治理從單一監(jiān)管向全鏈條協(xié)同轉(zhuǎn)型。聚焦《問(wèn)責(zé)辦法》的制度框架，通過(guò)厘清“直接—建議”問(wèn)責(zé)邊界、構(gòu)建三類協(xié)同子機(jī)制、嵌入智能技術(shù)支撐，系統(tǒng)性整合黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察及行政執(zhí)法等多方力量，形成“權(quán)責(zé)清晰、程序閉環(huán)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的協(xié)同問(wèn)責(zé)體系。以下將從權(quán)責(zé)重構(gòu)的制度保障、協(xié)同機(jī)制的操作路徑及技術(shù)賦能的效能升級(jí)三個(gè)方面展開(kāi)論述，為教育督導(dǎo)從“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”到“剛性問(wèn)責(zé)”提供可落地的解決方案。

（一） 權(quán)責(zé)重構(gòu)：明確“直接—建議”問(wèn)責(zé)的邊界

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性首先依賴于權(quán)責(zé)邊界的清晰劃分。基于《教育督導(dǎo)條例》與《問(wèn)責(zé)辦法》的法定框架，需通過(guò)立法與技術(shù)手段明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)“直接問(wèn)責(zé)權(quán)”與“建議問(wèn)責(zé)權(quán)”的適用范圍及操作規(guī)范，制定高層級(jí)法律，避免因職能交叉導(dǎo)致的推諉或越位。

一是直接問(wèn)責(zé)權(quán)聚焦過(guò)程監(jiān)督的法治化與標(biāo)準(zhǔn)化。直接問(wèn)責(zé)權(quán)是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使的核心權(quán)限，其本質(zhì)是通過(guò)非強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能。在立法層面，建議修訂《教育督導(dǎo)條例》，明確各類問(wèn)責(zé)方式的適用條件、程序及時(shí)限。例如，規(guī)定“通報(bào)批評(píng)”僅適用于整改期內(nèi)未完成任務(wù)的初犯行為，且需附具體整改清單。在技術(shù)層面，開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)信息平臺(tái)，內(nèi)置“違規(guī)行為—問(wèn)責(zé)方式”智能匹配模塊。例如，輸入“未落實(shí)課后服務(wù)”關(guān)鍵詞后，系統(tǒng)自動(dòng)關(guān)聯(lián)《問(wèn)責(zé)辦法》條款，推薦“約談+限期整改”組合措施，并生成標(biāo)準(zhǔn)化文書(shū)模板，壓縮自由裁量空間。

二是建議問(wèn)責(zé)權(quán)構(gòu)建“閉環(huán)式”協(xié)同責(zé)任鏈條。建議問(wèn)責(zé)權(quán)涉及資源調(diào)整、組織處理、紀(jì)律處分等剛性措施，需依賴跨部門(mén)協(xié)作實(shí)現(xiàn)“硬約束”。需構(gòu)建 “建議—響應(yīng)—反饋”強(qiáng)制閉環(huán)機(jī)制，首先是建議規(guī)范化，要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在提出建議時(shí)，需附具《證據(jù)報(bào)告》，包括違規(guī)事實(shí)、影響評(píng)估及法律依據(jù)。其次是響應(yīng)法定化，通過(guò)地方立法明確協(xié)同部門(mén)的響應(yīng)義務(wù)。最后是反饋透明化，建立問(wèn)責(zé)建議執(zhí)行公示平臺(tái)，實(shí)時(shí)更新各部門(mén)處理進(jìn)展。

三是制定高層級(jí)法律確保權(quán)責(zé)重構(gòu)的法治保障。為厘清“直接—建議”問(wèn)責(zé)邊界，需通過(guò)制定《教育督導(dǎo)法》或在《中華人民共和國(guó)教育法》修訂中增設(shè)“教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)”條款，明確兩類權(quán)力的法律屬性。直接問(wèn)責(zé)權(quán)界定為“行政事實(shí)行為”，側(cè)重程序監(jiān)督與專業(yè)指導(dǎo)，避免司法過(guò)度介入；建議問(wèn)責(zé)權(quán)界定為“行政協(xié)助行為”，賦予教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)法定的線索移交與協(xié)作請(qǐng)求權(quán)，相關(guān)部門(mén)無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕。通過(guò)權(quán)責(zé)重構(gòu)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可聚焦專業(yè)監(jiān)督職能，而資源調(diào)整、組織處理建議等剛性問(wèn)責(zé)則依托部門(mén)協(xié)同實(shí)現(xiàn)，最終形成“柔性與剛性互補(bǔ)、專業(yè)與行政聯(lián)動(dòng)”的問(wèn)責(zé)生態(tài)。

（二）協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)：構(gòu)建三類協(xié)同子機(jī)制

協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)需聚焦跨部門(mén)協(xié)作的規(guī)范性與實(shí)效性。通過(guò)建立組織處理建議與處分建議協(xié)同機(jī)制、資源調(diào)整協(xié)同機(jī)制以及教育執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，系統(tǒng)整合黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察、行政執(zhí)法等多方力量，形成權(quán)責(zé)明晰、銜接緊密的問(wèn)責(zé)閉環(huán)。通過(guò)設(shè)計(jì)與聯(lián)動(dòng)，突破傳統(tǒng)教育督導(dǎo)的單一監(jiān)管局限，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—協(xié)同問(wèn)責(zé)—資源調(diào)控—執(zhí)法落地”的全鏈條治理模式。

1.建立組織處理建議和處分建議協(xié)同機(jī)制

組織處理建議是一種教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)方式，是由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)將教育督導(dǎo)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)需要組織處理問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)通知被督導(dǎo)單位的所在地黨委和政府以及上級(jí)部門(mén)，對(duì)被督導(dǎo)單位直接負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員提出組織處理建議。處分建議同樣也是一種教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)方式，它要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的需采取處分方式問(wèn)責(zé)的問(wèn)題線索移交相關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)，并提出相應(yīng)的處分問(wèn)責(zé)建議。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)并移交問(wèn)題和提出問(wèn)責(zé)建議，相關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理、決定問(wèn)責(zé)和實(shí)施問(wèn)責(zé)。教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)采取組織處理建議和處分建議方式，需要兩個(gè)以上部門(mén)或機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)問(wèn)責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)。那么，包括教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的兩個(gè)以上形成多部門(mén)或機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)問(wèn)責(zé)，需要建立組織處理建議和處分建議協(xié)同機(jī)制（見(jiàn)表1）。

首先，建立會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制。教育督導(dǎo)的組織處理建議和處分建議問(wèn)責(zé)方式最顯著的特點(diǎn)就是多部門(mén)或機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)實(shí)施。為此，協(xié)商協(xié)調(diào)工作機(jī)制必不可少。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)與黨委組織人事部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安司法機(jī)關(guān)等聯(lián)絡(luò)溝通，確定會(huì)商協(xié)調(diào)方式，研究教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度落實(shí)的相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，建立信息溝通機(jī)制，各方確定工作人員為聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)信息傳達(dá)、收集匯總和處理以及情況通報(bào)。其次，規(guī)范問(wèn)題線索移交程序。追究責(zé)任是對(duì)公職人員履行職責(zé)的監(jiān)督手段，問(wèn)責(zé)是一件嚴(yán)肅認(rèn)真的事情，因此，一旦啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，必須遵循問(wèn)責(zé)方式規(guī)范性、程序性、嚴(yán)肅性、保密性的要求。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)對(duì)接相關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)的有關(guān)問(wèn)題線索移交規(guī)范要求，研究探討教育監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的線索轉(zhuǎn)交方法和流程，使其轉(zhuǎn)交的資料能滿足相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。再次，規(guī)范建議文書(shū)。通過(guò)協(xié)商確定問(wèn)責(zé)職能部門(mén)或機(jī)關(guān)認(rèn)可的問(wèn)責(zé)建議公文格式、表格樣式以及相關(guān)要求。應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)建議書(shū)》樣式，內(nèi)容應(yīng)包括問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)情形、具體事實(shí)、問(wèn)責(zé)依據(jù)、問(wèn)責(zé)建議等；并規(guī)范問(wèn)責(zé)建議書(shū)印制、送達(dá)、受理、處理結(jié)果等過(guò)程，如根據(jù)教督委關(guān)于對(duì)被督導(dǎo)單位直接負(fù)責(zé)人或責(zé)任人員問(wèn)責(zé)的決定，教督委辦公室負(fù)責(zé)印制問(wèn)責(zé)建議書(shū)，相關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)受理并將處理結(jié)果通報(bào)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2.建立資源調(diào)整協(xié)同機(jī)制

資源所指比較廣泛，這里所說(shuō)的資源調(diào)整主要指對(duì)教育資源或涉及教育方面的資源調(diào)整。教育資源“既包括人、財(cái)、物等有形的物質(zhì)資源，也包括保證這些因素發(fā)揮作用的文化、組織、制度、信息等無(wú)形的精神資源”［20］。無(wú)論是人力、物資、資金、自然資源等物質(zhì)資源，還是政策、制度、信息等精神資源，按照職能和權(quán)限，分別由不同的黨委和政府部門(mén)來(lái)掌管，而教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從未掌管這些資源。那么，采用資源調(diào)整問(wèn)責(zé)方式對(duì)被督導(dǎo)單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)，必須由這些資源的掌管部門(mén)或單位來(lái)實(shí)施資源調(diào)整問(wèn)責(zé)。因此，由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)提供有可能問(wèn)責(zé)的情形證據(jù)，由掌管相關(guān)資源的部門(mén)或單位對(duì)被督導(dǎo)單位進(jìn)行資源限制和調(diào)減。教育資源種類繁多且涉及廣泛，公共資源由政府多個(gè)部門(mén)管理與分配。有多部門(mén)掌管資源勢(shì)必有多個(gè)問(wèn)責(zé)主體，這就是資源調(diào)整問(wèn)責(zé)方式的特點(diǎn)。教育督導(dǎo)與部門(mén)資源調(diào)整是兩個(gè)以上法規(guī)政策體系的結(jié)合應(yīng)用，如何結(jié)合與有效銜接，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與掌管資源的部門(mén)有必要達(dá)成共識(shí)，使依據(jù)不同法律法規(guī)政策運(yùn)行的機(jī)制實(shí)現(xiàn)結(jié)合，形成一個(gè)新的運(yùn)行機(jī)制，即教育督導(dǎo)資源調(diào)整問(wèn)責(zé)運(yùn)行機(jī)制（見(jiàn)表2）。

設(shè)置教育督導(dǎo)資源調(diào)整問(wèn)責(zé)運(yùn)行機(jī)制，首先是建立分類機(jī)制。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)部門(mén)掌管的教育資源進(jìn)行分類。依據(jù)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的需要，針對(duì)資金分配、計(jì)劃項(xiàng)目、政策支持、人力資源保障及數(shù)字信息資源等，與相關(guān)部門(mén)建立若干種類的教育督導(dǎo)資源調(diào)整協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制。其次是建立完善教育督導(dǎo)通報(bào)制度。教育督導(dǎo)通報(bào)制度指的是，根據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，在教育督導(dǎo)活動(dòng)完成后，需將督導(dǎo)結(jié)果告知被督導(dǎo)單位所在地的黨委和政府及其上級(jí)有關(guān)部門(mén)的一種規(guī)范的正式的要求。實(shí)施教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度以后，教育督導(dǎo)通報(bào)也具有問(wèn)責(zé)建議的意義。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)通報(bào)制度，明確通報(bào)時(shí)間、方式、內(nèi)容等，并形成一種穩(wěn)定、規(guī)范、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。再次是建立問(wèn)責(zé)信息反饋機(jī)制。相關(guān)資源掌管部門(mén)或單位對(duì)被督導(dǎo)單位進(jìn)行限制和調(diào)減問(wèn)責(zé)，應(yīng)將問(wèn)責(zé)情況及時(shí)反饋教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

3.建立教育執(zhí)法協(xié)同機(jī)制

教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)雖然是行政監(jiān)督部門(mén)，但是沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有行政執(zhí)法隊(duì)伍及人員。而教育行政部門(mén)作為政府的職能部門(mén)，主要負(fù)責(zé)教育行政事務(wù)工作，具有教育行政執(zhí)法權(quán)，但對(duì)政府及其他職能部門(mén)沒(méi)有監(jiān)督權(quán)和問(wèn)責(zé)權(quán)。從問(wèn)責(zé)的角度探討建立教育執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，就是研究作為行政事實(shí)行為的教育督導(dǎo)如何協(xié)同運(yùn)用教育行政執(zhí)法權(quán)對(duì)被督導(dǎo)單位及相關(guān)人員進(jìn)行督導(dǎo)問(wèn)責(zé)的過(guò)程和方式。在協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中，教育行政執(zhí)法和教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)各自扮演實(shí)施和監(jiān)管的角色，在教育系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮相輔相成且和諧統(tǒng)一的作用。根據(jù)《教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)辦法》，若各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)依法需受行政處罰，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)可提請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府的教育、人社、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工，責(zé)令其限期整改。根據(jù)違法情況，相關(guān)部門(mén)可依法對(duì)其進(jìn)行警告，要求退還費(fèi)用并沒(méi)收違法所得，或處以罰款、責(zé)令停止招生、撤銷(xiāo)辦學(xué)資格、吊銷(xiāo)辦學(xué)許可證等處罰。具體的實(shí)施過(guò)程和方式需進(jìn)一步明確操作方法，特別是“提請(qǐng)”這一環(huán)節(jié)。所謂“提請(qǐng)”，通常指下級(jí)向上級(jí)或個(gè)人向組織提出請(qǐng)求，因此，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)政府職能部門(mén)實(shí)施行政處罰并不恰當(dāng)。一種更為適宜的程序是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在向上級(jí)，即縣級(jí)以上人民政府提交申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)后，由政府指導(dǎo)和協(xié)調(diào)教育、人力資源和社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)督管理等相關(guān)部門(mén)，依據(jù)各自的權(quán)限與責(zé)任范圍，執(zhí)行相應(yīng)的行政處罰措施。因此，應(yīng)該構(gòu)建教育執(zhí)法的協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化教育行政執(zhí)行權(quán)力的應(yīng)用，促進(jìn)執(zhí)法與督導(dǎo)問(wèn)責(zé)在權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)立、流程管理及資源使用上均實(shí)現(xiàn)耦合［21］（見(jiàn)表3）。

構(gòu)建教育執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制，一是要建立教育督導(dǎo)和教育行政執(zhí)法權(quán)力配置協(xié)同機(jī)制。通過(guò)整合教育監(jiān)管力量，建立教育督導(dǎo)與教育行政審批、處罰、執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確各自的職責(zé)和權(quán)限，形成合力。二是建立“教育督導(dǎo)提請(qǐng)→政府作出指示→部門(mén)實(shí)施行政處罰”的教育執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)需進(jìn)行行政處罰的問(wèn)題時(shí)，先提請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府，由政府作出指示，再由相關(guān)部門(mén)具體執(zhí)行。三是完善教育督導(dǎo)機(jī)制與行政執(zhí)法機(jī)制的對(duì)接互助機(jī)制。教育督導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制方面，要建立一套與行政執(zhí)法方式高度兼容的工作流程，把教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在日常巡查、專項(xiàng)檢查、評(píng)估考核等活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，迅速轉(zhuǎn)換為行政執(zhí)法所需要的信息格式以便后續(xù)處理。例如，對(duì)于違規(guī)辦學(xué)行為或不遵守教育法規(guī)的情況，教育督導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)化的模板記錄問(wèn)題，并提供詳細(xì)的背景信息和初步分析，這些資料可以直接作為行政執(zhí)法的參考依據(jù)。針對(duì)行政處罰的情形，雙方需要共同研究制定明確且具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)不同類型的違法行為設(shè)定相應(yīng)的處罰措施，如警告、罰款、責(zé)令改正、吊銷(xiāo)許可證等。在調(diào)研取證程序上，教育督導(dǎo)部門(mén)與行政執(zhí)法部門(mén)之間需建立起暢通無(wú)阻的信息交流渠道。當(dāng)教育督導(dǎo)過(guò)程中遇到復(fù)雜或疑難案件時(shí)，可以及時(shí)邀請(qǐng)行政執(zhí)法專家參與聯(lián)合調(diào)查，利用其專業(yè)知識(shí)和技術(shù)手段輔助收集關(guān)鍵證據(jù)。反之，如果行政執(zhí)法中涉及教育領(lǐng)域的問(wèn)題，則可借助教育督導(dǎo)的專業(yè)視角來(lái)深入剖析問(wèn)題根源。雙方還可共同開(kāi)發(fā)一套適用于教育行業(yè)的證據(jù)保全和管理平臺(tái)，保證證據(jù)的真實(shí)性和完整性，便于日后查閱和使用，實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法在各個(gè)環(huán)節(jié)上的無(wú)縫銜接。

（三） 技術(shù)賦能：支撐協(xié)同問(wèn)責(zé)的智能化升級(jí)

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的效能提升，離不開(kāi)數(shù)字技術(shù)的深度嵌入。通過(guò)構(gòu)建智能化平臺(tái)與算法模型，可破解傳統(tǒng)模式下數(shù)據(jù)孤島、響應(yīng)滯后、人為干預(yù)等瓶頸，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)化與高效化。建立數(shù)據(jù)共享中樞，實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈驅(qū)動(dòng)的可信協(xié)同，破解教育督導(dǎo)涉數(shù)據(jù)類型龐雜，傳統(tǒng)分散管理模式易導(dǎo)致信息失真與篡改風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的教育督導(dǎo)區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)整合，打通教育、財(cái)政、人社、公安等部門(mén)的數(shù)據(jù)接口，實(shí)時(shí)歸集教育資源配置、學(xué)校安全、師資流動(dòng)等核心數(shù)據(jù)。利用聯(lián)盟鏈技術(shù)，將督導(dǎo)問(wèn)題線索、問(wèn)責(zé)建議書(shū)、部門(mén)反饋等關(guān)鍵信息上鏈存證，確保數(shù)據(jù)不可篡改。系統(tǒng)智能合約自動(dòng)執(zhí)行，預(yù)設(shè)觸發(fā)條件，如“生均經(jīng)費(fèi)撥付延遲超30天”，系統(tǒng)自動(dòng)生成問(wèn)責(zé)建議并推送至財(cái)政部門(mén)，減少人為干預(yù)。風(fēng)險(xiǎn)前置與精準(zhǔn)干預(yù)，依賴基于機(jī)器學(xué)習(xí)的AI預(yù)警系統(tǒng)識(shí)別潛在教育風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)問(wèn)責(zé)從“事后追責(zé)”轉(zhuǎn)向“事前防控”。

結(jié)" 語(yǔ)

教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是破解教育監(jiān)管碎片化、提升治理效能的突破口。地方實(shí)踐驗(yàn)證了協(xié)同機(jī)制的有效性與可操作性，也凸顯了跨部門(mén)協(xié)作中兩大關(guān)鍵要素，一是通過(guò)立法明確職能邊界與響應(yīng)義務(wù)，避免“建議權(quán)空轉(zhuǎn)”；二是借助技術(shù)賦能構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，破解信息孤島與程序繁縟?，F(xiàn)有探索仍存在局限性。例如，資源調(diào)整等剛性措施過(guò)度依賴部門(mén)博弈，基層執(zhí)行中“合法性危機(jī)”尚未完全消解；數(shù)字化工具的普及程度與協(xié)同深度仍需提升，部分地區(qū)的問(wèn)責(zé)流程仍困于低效循環(huán)。面向未來(lái)，教育督導(dǎo)協(xié)同問(wèn)責(zé)機(jī)制需在動(dòng)態(tài)適應(yīng)中持續(xù)優(yōu)化。首要任務(wù)是推動(dòng)《教育督導(dǎo)法》的立法進(jìn)程，從國(guó)家層面整合碎片化規(guī)則，明確督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與協(xié)同部門(mén)的法定權(quán)責(zé)，為跨部門(mén)協(xié)作提供剛性約束。其次，需深化數(shù)字化治理工具的應(yīng)用，開(kāi)發(fā)智能匹配系統(tǒng)，將違規(guī)行為識(shí)別、問(wèn)責(zé)方式推薦與執(zhí)行進(jìn)度追蹤納入統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策”。此外，應(yīng)建立問(wèn)責(zé)效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，通過(guò)定期反饋與政策調(diào)適，增強(qiáng)機(jī)制對(duì)教育新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)的響應(yīng)能力。我們呼吁各界凝聚共識(shí)，共同努力，在更高水平上推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)走向法治化、規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展的道路。

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［責(zé)任編輯：玉 璐］