摘 要：在中央推行全面“一肩挑”背景下，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系呈現(xiàn)調(diào)適性治理樣態(tài)。以N區(qū)為例，在理論與經(jīng)驗(yàn)互構(gòu)中提煉出全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理實(shí)踐邏輯的分析框架，形成“研究視角—影響因素—實(shí)踐路徑”的研究進(jìn)路。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系是國家權(quán)力嵌入農(nóng)村社會的產(chǎn)物，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理不是簡單的回歸式改革，而是“政經(jīng)合一—政經(jīng)分離—超越政經(jīng)合一”的前進(jìn)式改革，經(jīng)歷了“政治邏輯—經(jīng)濟(jì)邏輯—治理邏輯”的演進(jìn)過程。農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理既有來自于中央和地方政府的強(qiáng)制性制度變遷因素，也有來自農(nóng)村基層治理需求的誘致性制度變遷因素。全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的落腳點(diǎn)是農(nóng)村黨組織建設(shè)，即以農(nóng)村黨組織建設(shè)引領(lǐng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理，其實(shí)踐路徑包括回應(yīng)“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”中的黨建問題，完善調(diào)適性治理過程中的理論黨建、制度黨建、融合黨建。據(jù)此，該研究在理論上有利于對農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理和農(nóng)村

黨組識建設(shè)提供系統(tǒng)化詮釋，在實(shí)踐上則有益于為中央實(shí)施全面“一肩挑”提供可行的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：“一肩挑”；農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系；調(diào)適性治理；超越政經(jīng)合一；影響因素；實(shí)踐路徑

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）05-0078-12

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

和諧的政經(jīng)關(guān)系是鄉(xiāng)村全面振興和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。作為政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一部分，農(nóng)村基層治理中的政經(jīng)關(guān)系，即村集體經(jīng)濟(jì)組織同村“兩委”之間的關(guān)系，一直處于動態(tài)調(diào)整中。2019年中央一號文件明確提出全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任，2021年中央一號文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“一肩挑”政策，從初步嘗試到倡導(dǎo)實(shí)施再到全面推行，中央推行全面“一肩挑”政策逐漸明朗并轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺嫱菩械恼咭罁?jù)。全面“一肩挑”強(qiáng)調(diào)村書記、村主任和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任，這意味著農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系會受到全面“一肩挑”政策的影響并隨之調(diào)整［1］。從字面上理解，“政經(jīng)分離”要求村書記不能兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，而全面“一肩挑”則要求村書記同時兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，兩者是存在一定矛盾的。由此引出的問題是，在全面“一肩挑”，特別是黨的二十屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度背景下，地方政府如何進(jìn)行農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理？如何做到既要回應(yīng)中央的政策，又要立足自身治理模式和治理需求？對以上問題的回應(yīng)不僅可以為全面“一肩挑”相關(guān)研究提供理論支持和案例資料，回應(yīng)全面“一肩挑”面臨的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)，還可以為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會“回歸”［2］下的農(nóng)村黨建提供研究切口和地方經(jīng)驗(yàn)，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義，彰顯了從歷史維度研究農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的必要性和迫切性。

全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理主要涉及三個方面：“一肩挑”“調(diào)適性治理”以及“國家嵌入農(nóng)村社會治理”。

一是“一肩挑”。有學(xué)者認(rèn)為，“一肩挑”政策與鄧小平“黨政分開”的思想并不矛盾，黨政分開包含兩個方面，一是解決黨政治理邊界模糊、機(jī)構(gòu)重疊、以黨代政的問題；二是明確黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，堅持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)［3］。一些學(xué)者論證了“政經(jīng)分離”過程中，農(nóng)村黨組織、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織分離管理的合理性及運(yùn)作邏輯［4］。還有學(xué)者分別從組織程序［5］、農(nóng)村社會治理共同體［6］、治理有效［7］、制度建設(shè)［8］等方面對“一肩挑”政策的演變進(jìn)行解讀，試圖將“一肩挑”和“政經(jīng)分離”有效嵌入到新的全面“一肩挑”政策框架中。研究發(fā)現(xiàn)，盡管政界與學(xué)界對“一肩挑”政策進(jìn)行了各種解讀，但在全面“一肩挑”政策實(shí)施過程中，無論是基層干部還是村民，仍然存在制度認(rèn)同不足的問題，懷疑國家是否在走老路，甚至部分人還擔(dān)心農(nóng)村治理僵化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不明朗等。特別在實(shí)施“政經(jīng)分離”的地區(qū)，這種認(rèn)同不足更加明顯。

二是“調(diào)適性治理”?！罢{(diào)適性治理”是指地方政府在同中央宏觀政策保持一致的基礎(chǔ)上，立足自身現(xiàn)實(shí)條件和存在問題，因地制宜實(shí)施的一系列回應(yīng)性、動態(tài)性、敏捷性和系統(tǒng)性的治理手段。它關(guān)注政治體制機(jī)制的內(nèi)在適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)政府治理動態(tài)優(yōu)化中的自我調(diào)整，是一個科學(xué)研判、反復(fù)完善的過程［9］。同政府的被動式回應(yīng)比較，調(diào)適性治理更加具有韌性、主動性和靈活性，同時也是中國政治體制的優(yōu)勢之一［10］。地方政府官員基于自身價值偏好［11］，政績獲取和風(fēng)險規(guī)避［12］，制度、環(huán)境的約束作用［13］ ，在治理實(shí)踐過程中往往會采取差異性行動策略 ［14］；學(xué)者們則分別用策略主義［15］ 、調(diào)適性互動［16］、政黨調(diào)適性［17］、調(diào)適性聯(lián)結(jié)［18］、調(diào)適性執(zhí)行［19］等概念解讀不同情境下的調(diào)適性治理，農(nóng)村基層的調(diào)適性治理研究呈多元化面向，如社會組織［20］、數(shù)字治理［21］、政府治理［22］、城鄉(xiāng)關(guān)系［23］等。

三是國家嵌入農(nóng)村社會治理。西方語境下社會治理的理論假設(shè)是社會成員之間可以實(shí)現(xiàn)彼此自主運(yùn)行，而中國語境下的農(nóng)村社會治理則需要在“國家始終在場”的邏輯下實(shí)施。因?yàn)椤皣摇鐣倍治隹蚣茈y以很好地解釋國家行政權(quán)力下沉到農(nóng)村的問題，“政黨—國家—社會”范式呼之欲出［24］。換言之，改革開放以來中國“總體性社會”［25］的消解并沒有使國家權(quán)力完全退出鄉(xiāng)村社會，國家權(quán)力通過采取柔性的選擇性退出策略，以直接或間接方式把自身意志滲透到鄉(xiāng)村社會生活的各方面。基于國家社會關(guān)系的這一變化，學(xué)者們適時提出了各種分析框架，如“分類控制”［26］、“行政吸納社會”［27］、“行政吸納服務(wù)”［28］等，認(rèn)為國家能夠通過制度安排、政策制定、資金扶持等多種方式嵌入到社會治理當(dāng)中并實(shí)現(xiàn)國家意志的有效滲透，但相關(guān)研究較為宏觀，精細(xì)化不足，特別是對基層黨組織通過發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在機(jī)制仍有待進(jìn)一步揭示［29］。

綜合來說，既有研究多數(shù)止步于全面“一肩挑”的表層性描述，如實(shí)行全面“一肩挑”的比率等，較少深入剖析全面“一肩挑”實(shí)施前后農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系是如何進(jìn)行調(diào)適的；多數(shù)強(qiáng)調(diào)全面“一肩挑”的政治正確，較少涉及全面“一肩挑”的微觀機(jī)制；多數(shù)對農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的不同階段進(jìn)行碎片化研究，較少把不同階段放在一個分析框架下進(jìn)行總體性、歷時性研究；多數(shù)宏觀上強(qiáng)調(diào)國家嵌入農(nóng)村社會，較少對政府與政黨這兩個重要政治主體進(jìn)行有效區(qū)分，由此遮蔽了政黨在農(nóng)村社會治理中所具有的政治優(yōu)勢?；诖?，本文試圖在既有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，剖析全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐邏輯，為全面“一肩挑”政策的有效實(shí)施和農(nóng)村黨組識建設(shè)提供系統(tǒng)化詮釋。

二、分析框架與資料來源

（一）分析框架

本文的研究對象是全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐邏輯，在既往研究以及政策指向上形成了“研究視角—影響因素—實(shí)踐路徑”的研究進(jìn)路（見圖1）。

1.農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的研究視角。本文嘗試提出“超越政經(jīng)合一”，它不是“政經(jīng)合一”的機(jī)械式回歸，而是修正式回歸，追求多元主體協(xié)同和治理有效。這里的“政經(jīng)合一”遵循政治邏輯，即服務(wù)上級黨委，維護(hù)中央權(quán)威；“政經(jīng)分離”遵循經(jīng)濟(jì)邏輯，即追求效率，使集體資產(chǎn)保值增值；“超越政經(jīng)合一”遵循治理邏輯，即多元主體平等參與、協(xié)調(diào)發(fā)展。以上三重邏輯不是平行關(guān)系，其中治理邏輯處于核心地位，起著協(xié)調(diào)政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯之間沖突的關(guān)鍵作用。

2.農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的影響因素。本研究試圖用制度變遷理論［30］來詮釋農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的影響因素。制度變遷理論被廣泛應(yīng)用于中國治理研究中。在農(nóng)村治理領(lǐng)域，已有研究更多關(guān)注的是土地流轉(zhuǎn)［31-33］、農(nóng)村宅基地［34］等議題，較少關(guān)注農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理既有來自中央和地方政府的強(qiáng)制性制度變遷因素，也有來自農(nóng)村自身需求的誘致性制度變遷因素。

3.農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐路徑。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步細(xì)化了黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的基層治理體系目標(biāo)，彰顯了黨組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，即基層黨建是一個政治建構(gòu)過程［35］，是維持基層秩序的基礎(chǔ)。由此，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐路徑包括兩個層次：一是以回應(yīng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系中的黨建問題為治理目標(biāo)。我國基層社會治理逐漸積累出以問題為導(dǎo)向的“治道”［36］，農(nóng)村基層治理千頭萬緒，涉及各種復(fù)雜因素［37］，“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”在發(fā)揮積極作用的同時也帶來了集體經(jīng)濟(jì)不振、治理權(quán)威模糊、人才資源不足、基層黨建邊緣化等問題。二是以完善農(nóng)村基層黨建機(jī)制為治理手段?！俺秸?jīng)合一”的基本價值判斷在于遵循治理邏輯，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理，解決“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”中的各種問題。進(jìn)一步說，推行全面“一肩挑”不是背離“政經(jīng)分離”，而是以解決問題為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)適性治理。需要注意的是，能否達(dá)到中央實(shí)行全面“一肩挑”的目標(biāo)，不是形式化地統(tǒng)計全面“一肩挑”比率那么簡單，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村基層黨建機(jī)制。

本研究試圖基于國家黨建戰(zhàn)略和已有黨建研究，見微知著并進(jìn)行延展性分析。黨的十八大以來，黨和政府非常重視加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，黨的十九大以來，從中央到地方積極推進(jìn)融合黨建，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，增強(qiáng)黨組織的政治功能和組織功能，推進(jìn)兩新組織黨建。學(xué)者們也基于理論、制度、融合視角對黨建引領(lǐng)基層治理進(jìn)行了研究［38-40］。綜合既有研究，本文將全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐路徑概括為理論黨建、制度黨建和融合黨建三方面。其中，理論黨建是農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中，農(nóng)村基層黨組織為保持創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力而在思想理論方面進(jìn)行的一系列工作；制度黨建是農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中，建立以黨章為根本，若干配套法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；融合黨建是農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中，以村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社會組織和鄉(xiāng)村企業(yè)的黨組織為溝通紐帶，促進(jìn)多元協(xié)同共治。

（二）資料來源

現(xiàn)有個案研究較多采用截面式比較，關(guān)注單一環(huán)節(jié)，忽略了政府創(chuàng)新是一個連續(xù)的實(shí)踐過程，而歷時性分析有助于認(rèn)識復(fù)雜現(xiàn)象背后的因果關(guān)系［41］。據(jù)此，本文試圖對N區(qū)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的演進(jìn)過程進(jìn)行跟蹤分析和理論化解釋。選擇N區(qū)為案例的主要原因有：一是代表性強(qiáng)，該案例十分契合黨的十九大以來全面“一肩挑”的國家戰(zhàn)略，也能回應(yīng)鄉(xiāng)村全面振興面臨的典型難題；二是完整性好，可以追蹤從地方自主探索到試點(diǎn)設(shè)立的完整過程。改革開放四十多年來，從率先探索土地股份合作制到農(nóng)村體制綜合改革，N區(qū)政經(jīng)關(guān)系完整地經(jīng)歷了“政經(jīng)合一”“政經(jīng)分離”“超越政經(jīng)合一”三個階段。

N區(qū)位于珠三角腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會資本豐富，擁有涉農(nóng)村（居）222個，集體經(jīng)濟(jì)組織2 290個，2023年集體經(jīng)濟(jì)收入23.89億元。改革開放四十多年來，從率先探索土地股份合作制到農(nóng)村體制綜合改革，N區(qū)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的演進(jìn)過程大概分為三個階段：一是“政經(jīng)合一”階段，農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織合署辦公，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。在《中華人民共和國村民委員會組織法》（1988）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999）頒布實(shí)施的十余年時間中，中央倡導(dǎo)推行“一肩挑”并發(fā)布了一系列文件，村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”和“政經(jīng)合一”實(shí)踐開始在各地推廣實(shí)施，N區(qū)也隨之開啟了“政經(jīng)合一”的探索之路。N區(qū)“政經(jīng)合一”的實(shí)踐一定程度上解決了黨政職責(zé)不清導(dǎo)致“兩委”矛盾突出、村干部人多造成村民負(fù)擔(dān)重等問題，有利于鞏固黨在農(nóng)村的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。二是“政經(jīng)分離”階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與自治組織分離，兩者分別履行各自的職能。隨著各地開啟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)走上飛速發(fā)展的軌道，但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，曾為農(nóng)村發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨越來越多的問題，特別是《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010）明確外地人有參與本地選舉的權(quán)利，這意味著政經(jīng)混合體制下，外地人會影響本地經(jīng)濟(jì)分紅和股民利益，改變原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在此背景下，一些地方基于中央先試后立的政策安排啟動了“政經(jīng)分離”改革，N區(qū)2011年以村改居為契機(jī)試點(diǎn)“政經(jīng)分離”，實(shí)行選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)和議事決策“五分離”，形成村黨委、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織回歸本位、職責(zé)明晰的農(nóng)村基層治理格局。三是“超越政經(jīng)合一”階段。為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的有效落地，中央全面推行“三個一肩挑”，村黨組織書記、村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系進(jìn)入第三個階段。N區(qū)2021年出臺《關(guān)于做好2021年集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉工作的意見》和《G市N區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選舉辦法》，全面落實(shí)“三個一肩挑”，提出經(jīng)濟(jì)社黨員占比的“442”目標(biāo)任務(wù)，即經(jīng)濟(jì)社社委、成員代表中黨員占比達(dá)到40%，經(jīng)濟(jì)社黨支部書記兼任經(jīng)濟(jì)社社長比例達(dá)到20%（N區(qū)政府工作文件：2022）。

筆者從 2013年到2016年深度參與和持續(xù)跟蹤了N區(qū)“政經(jīng)分離”改革并發(fā)表相關(guān)研究成果；于2022年參與了N區(qū)城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)評估工作并負(fù)責(zé)社會治理專題報告的調(diào)研與撰寫，有機(jī)會獲得鮮活的一手訪談資料和詳實(shí)的政府工作文件；于2023年和2024年的暑期對部分被訪者做了回訪。綜合來說，本研究采用深度訪談、實(shí)地調(diào)研、獲取二手資料等多種資料收集法，盡可能提高研究的信度和效度（見表1）。

三、農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的影響因素

農(nóng)村治理實(shí)踐受政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素的結(jié)構(gòu)性約束。一是經(jīng)濟(jì)因素，如地方經(jīng)濟(jì)狀況［42］、周邊地區(qū)和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)狀況［43］。二是社會因素，如社會矛盾沖突會形成倒逼治理創(chuàng)新的強(qiáng)大外在壓力［44］。三是政治因素，如中國情境下的錦標(biāo)賽體制［45］、政策試驗(yàn)［46］等。由此，制度變遷視角下的農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理可以從政治、經(jīng)濟(jì)、社會維度展開分析。

（一）誘致性制度變遷因素

全面“一肩挑”背景下農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的誘致性變遷因素涉及社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面。

1.農(nóng)村社會穩(wěn)定的需求

一是減輕農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)。同大多數(shù)地區(qū)一樣，近年來N區(qū)“上面千條線，下面一根針”問題突出。上級政府下沉大量行政事務(wù)的同時，還配套名目繁多的考核和評價措施，加之村干部較少，導(dǎo)致村干部把大部分時間和精力都放在了完成上級下派的任務(wù)上，村委工作的行政化趨勢越來越明顯。這同村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)等治理本位漸行漸遠(yuǎn)，在一定程度上背離了農(nóng)村基層治理的初衷。二是化解農(nóng)村矛盾糾紛。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的加速，N區(qū)的農(nóng)村社會矛盾也呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，如非戶籍常住人口倒掛明顯，“外嫁女”問題越來越多，本地村民不愿意外來人口和“外嫁女”分享“自建自享”的公共服務(wù)，特別是集體經(jīng)濟(jì)分紅，導(dǎo)致外來人口和外嫁女與本地村民之間沖突不斷，農(nóng)村利益糾紛日益復(fù)雜化，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

一是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展。N區(qū)部分集體經(jīng)濟(jì)組織往往單打獨(dú)斗，僅滿足于物業(yè)出租等低水平、單一化經(jīng)營模式，適度規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)緩慢，協(xié)作發(fā)展不足，市場競爭能力還沒有真正激發(fā)出來，不利于長期可持續(xù)發(fā)展。二是強(qiáng)化人才要素的資源配置。N區(qū)村、社集體經(jīng)濟(jì)的管理者素質(zhì)良莠不齊，一些人創(chuàng)新能力、動員能力有限，資產(chǎn)運(yùn)營管理能力不足，難以適應(yīng)新時代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，通過引入專業(yè)人才進(jìn)行運(yùn)營管理的集體經(jīng)濟(jì)組織也不多見。三是強(qiáng)化土地有序流轉(zhuǎn)。N區(qū)村社兩級集體資產(chǎn)總額達(dá)600多億，可以說，N區(qū)發(fā)展的活力在基層，但同時難點(diǎn)也在基層，不管是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，普遍存在土地碎片化、空間布局無序、規(guī)?；?jīng)營和企業(yè)落地困難的問題。

G市自然資源局N區(qū)分局工作人員坦言：“土地碎片化使得N區(qū)農(nóng)村發(fā)展和產(chǎn)業(yè)提升難以突破瓶頸，解決農(nóng)村土地碎片化，主要是“三塊地”

2015年，N區(qū)被列為全國33個試點(diǎn)城市之一，進(jìn)行包含農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的“三塊地改革”地方探索。

——承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地的問題。這涉及多重利益方，改造意愿極難統(tǒng)一，土地權(quán)屬也極其復(fù)雜?！保ㄔL談記錄：2022-07-12，LMJ）

（二）強(qiáng)制性制度變遷因素

中國情境下的制度變遷往往不是“需求主導(dǎo)型”，而是“供給主導(dǎo)型”［69］，全面“一肩挑”背景下政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的強(qiáng)制性制度變遷因素主要是各級黨委政府的制度和政策安排。

1.“一肩挑”政策及制度安排

一是國家的制度安排。（1）“一肩挑”嘗試階段。中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要〉的通知》（1990）提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要負(fù)責(zé)人可與村黨支部、村委會干部交叉任職，文件雖然沒有明確村組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，但其文字表述在實(shí)踐中很容易被理解為村黨支部、村委會、村經(jīng)濟(jì)組織的管理人員均可交叉任職。由此，地方政府陸續(xù)展開了村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐。（2）“一肩挑”倡導(dǎo)階段?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（2002）提出具有倡導(dǎo)性的“一肩挑”政策，并在廣東、海南、山東等地加大推廣力度。（3）全面“一肩挑”階段。黨的十九大召開后，中央出臺了一系列“一肩挑”議題的文件，如《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（2019）提出將村黨組織書記兼任村委會主任的村占比的目標(biāo)值設(shè)置為2020年達(dá)到35%，2022年達(dá)到50%，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）提出符合條件的村、社區(qū)黨支部書記可以通過法定程序擔(dān)任村民委員會、居民委員會主任。另外，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018）、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（2019）、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（2019）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（2019）中也都提到了全面“一肩挑”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》（2024）特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對三農(nóng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。以上文件表明中央對“一肩挑”的態(tài)度開始由黨的十九大之前的倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_要求。

二是地方的制度安排。黨的十九大以來，廣東加大了“一肩挑”的推動力度，2018年出臺了《廣東省加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)三年行動計劃（2018—2020年）》，指出“充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書記，加強(qiáng)基層黨組織書記管理監(jiān)督和激勵保障”；2021年出臺了《廣東省加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)三年行動計劃（2021—2023年）》，強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥推行村黨組織書記“三個一肩挑”，落實(shí)村各類組織向村黨組織報告工作制度和村級重大事項(xiàng)決策“四議兩公開”制度，強(qiáng)化村黨組織對村民小組、村民理事會的領(lǐng)導(dǎo)管理監(jiān)督。

“四議兩公開”是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對村級事務(wù)進(jìn)行民主決策的一套基本工作程序。“四議”指村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

2.城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)

兼容性高的政策創(chuàng)新能夠搭載政府其他工作目標(biāo)和政策。N區(qū)推行全面“一肩挑”同城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)互相加持，兩者具有較高的兼容性，政府對城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的高度重視形成了強(qiáng)大的行政勢能，為推行全面“一肩挑”提供了政策契機(jī)，推行全面“一肩挑”則是實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要抓手。2019年，中央發(fā)布文件鼓勵各地進(jìn)行城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，廣東隨后印發(fā)了《G市N區(qū)建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》（2022），批準(zhǔn)N區(qū)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)。

N區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員說：“隨著珠三角產(chǎn)業(yè)用地越來越緊缺，各地普遍面臨向現(xiàn)有用地要發(fā)展空間的問題，省級層面非常重視破解土地碎片化和打通城鄉(xiāng)土地要素流動的問題。”（訪談記錄：2022-07-28，CZH）

建設(shè)城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)對于N區(qū)而言，既是難得的發(fā)展機(jī)遇，同時也面臨一些棘手的、原有治理模式難以有效解決的問題。如在宅基地改革中，村民祖宅和宅基地私有意識根深蒂固，村民對新一輪改革提出的閑置退出、違規(guī)有償使用、集中居住等措施抵觸較多，再加上農(nóng)房租賃市場活躍，很多村干部的自身利益也裹挾其中，這些都成為宅基地試點(diǎn)政策推行的重要阻礙。

N區(qū)駐村第一書記感慨說：“要解決土地碎片化問題，僅靠‘村改’、分散的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織零敲碎打肯定是不行的，推進(jìn)全域土地綜合整治，提高土地的綜合利用率，才有可能為N區(qū)帶來更大的發(fā)展空間，一定要通過黨建引領(lǐng)和行政主導(dǎo)，才行得通?！保ㄔL談記錄：2022-08-18，WTH）

于是，各級政府開始加強(qiáng)黨組織統(tǒng)籌安排和社會動員，通過高位推動促進(jìn)城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。在省級層面，廣東省形成了由省農(nóng)業(yè)綜合改革專項(xiàng)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作組織框架；在市級層面，G市成立了N區(qū)全域土地綜合整治指揮部，在各鎮(zhèn)街道分別設(shè)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)和工作組；在區(qū)級層面，N區(qū)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化三級黨建網(wǎng)格建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的通知》（2020）。

（三）制度變遷的發(fā)生與動態(tài)調(diào)適

綜合來說，N區(qū)“超越政經(jīng)合一”之所以可能，主要源于三個方面：首先，它回應(yīng)了中央的全面“一肩挑”政策，具有政治合理性，上級黨委、政府高度重視為N區(qū)實(shí)施“超越政經(jīng)合一”奠定了堅實(shí)的政策保障。其次，“超越政經(jīng)合一”通過完善多元協(xié)同的農(nóng)村基層治理體系，回應(yīng)了“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”存在的各種問題。再次，“超越政經(jīng)合一”是在既有制度基礎(chǔ)上做加法、循序漸進(jìn)的調(diào)適性改革，并沒有明顯觸及治理主體的既有利益。當(dāng)然，政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理也需要有一定的政策契機(jī)，在N區(qū)實(shí)施“政經(jīng)分離”和“超越政經(jīng)合一”過程中，村改居

2021年，N區(qū)從村改居入手，通過理順基層政經(jīng)組織體制、固化股權(quán)、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)等一系列措施，開展農(nóng)村“二次革命”。

和城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)分別起到了觸發(fā)器和加速器的作用。

制度變遷過程中的誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷起的作用是動態(tài)變化的，即在某一個階段可能以強(qiáng)制性變遷為主，誘致性變遷為輔，而在另外一個階段，可能以誘致性變遷為主，強(qiáng)制性變遷為輔。N區(qū)的農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系改革從自由探索到中央推行全面“一肩挑”的過程，也是由誘致性變遷為主走向強(qiáng)制性變遷為主的調(diào)適性過程。

四、農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐路徑

習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須健全黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織體系、制度體系、工作機(jī)制，提高新時代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平［47］。無論是回應(yīng)強(qiáng)制性變遷還是誘致性制度變遷，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的落腳點(diǎn)都是黨建，即黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理。其實(shí)踐路徑分為兩步，一是以回應(yīng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系中的黨建需求和黨建問題為治理目標(biāo)，二是以完善農(nóng)村基層黨建機(jī)制為治理手段。進(jìn)一步說，“超越政經(jīng)合一”的調(diào)適性治理邏輯是以全面“一肩挑”為抓手，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建機(jī)制，規(guī)避“政經(jīng)再合一”可能帶來的治理風(fēng)險。“政經(jīng)合一”遵循政治邏輯，雖然強(qiáng)調(diào)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，但更多關(guān)注政策解讀而較少關(guān)注內(nèi)在機(jī)理；“超越政經(jīng)合一”遵循治理邏輯，不僅宏觀上強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，而且微觀上重視農(nóng)村黨組織機(jī)制建設(shè)，回應(yīng)先前“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”帶來的問題，從而完善農(nóng)村基層治理體系（見圖2）。

（一）回應(yīng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中的黨建問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變遷，“政經(jīng)合一”和“政經(jīng)分離”條件下的N區(qū)農(nóng)村基層黨組織在價值引領(lǐng)、社會動員、農(nóng)村公共資源配置、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會矛盾糾紛化解過程中面臨各種治理困局。

1.政經(jīng)合一：治理邊界模糊及治理精細(xì)化不足

N區(qū)于1993年試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過出租物業(yè)、集約化經(jīng)營土地獲得了豐厚的收益，農(nóng)民的分紅急速增長，每年的分紅資金達(dá)30億，一個普通的50歲村民就可以拿到7萬～8萬元的分紅。盡管如此，N區(qū)的“政經(jīng)合一”模式仍然存在如下問題：一是村“兩委”的治理邊界模糊，功能堆疊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，N區(qū)一些村“兩委”實(shí)際仍掌控集體經(jīng)濟(jì)組織的多項(xiàng)管理職能，村黨組織書記依舊是集體經(jīng)濟(jì)組織的直接責(zé)任人，這雖然有利于強(qiáng)化黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，但也一定程度上影響了治理效果。二是黨組織建設(shè)精細(xì)化不足，更多是宏觀上強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，微觀上較少觸及農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系治理中的具體黨建機(jī)制，導(dǎo)致黨組織的治理能力不足。

2.政經(jīng)分離：黨組織的治理地位和治理優(yōu)勢弱化

“政經(jīng)分離”在解決“政經(jīng)合一”帶來問題的同時，也衍生出各種新問題：一是黨建工作重視不夠。村干部存在重經(jīng)濟(jì)、輕黨建的傾向，主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)工作及業(yè)務(wù)工作上，黨建工作組織不力，導(dǎo)致黨組織在社會動員、資源鏈接、平臺搭建等方面的積極作用沒有充分發(fā)揮。二是村兩委的治理空間受限。N區(qū)村社權(quán)責(zé)倒掛，經(jīng)濟(jì)社擁有60%的集體資產(chǎn)，但并不承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任，這種失衡的治理模式導(dǎo)致農(nóng)村基層治理，特別是全域土地綜合整治、鄉(xiāng)村振興等工作的“最后一米”難以落地。N區(qū)村級工業(yè)園屬于集體用地，由于大部分掌握在2 047個經(jīng)濟(jì)社手中，導(dǎo)致各自為政和權(quán)屬分散，土地使用效率低。60%的集體土地僅貢獻(xiàn)8%的稅收，單位建設(shè)用地產(chǎn)出處于G市各區(qū)的最后一位。征地難、開發(fā)難也成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的主要障礙（N區(qū)政府工作文件：2022）。

三是鎮(zhèn)村矛盾與個別村干部腐敗導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，正常工作難以有效展開。一些村干部存在嚴(yán)重的家長制作風(fēng)，為個人和親朋好友謀取不當(dāng)利益，法治意識淡薄，一定程度上損壞了黨和政府的形象。N區(qū)政法委工作人員說：“N區(qū)集體經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)，村干部不顧職業(yè)道德、違法違規(guī)的案件時有發(fā)生。2017年至2022年，F(xiàn)G村原黨委書記DYQ利用負(fù)責(zé)出租土地的職務(wù)便利，幫助多名私營企業(yè)主獲得建設(shè)用地指標(biāo)、減免土地租金，索取、非法收受財物415萬元?！保ㄔL談記錄：2023-08-17，LJY）

四是市場和社會參與不足。N區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會組織活躍，市場和社會力量參與農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系治理具有天然優(yōu)勢，但由于動員激勵機(jī)制不完善，多元力量協(xié)同促進(jìn)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系治理，特別是在城鄉(xiāng)融合示范區(qū)建設(shè)和土地綜合整治過程中的參與還很不充分。

（二）黨建引領(lǐng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的具體路徑

治理理論視角下的農(nóng)村基層黨建具有“政治建設(shè)”與“社會構(gòu)建”的雙重性，旨在整合各方資源優(yōu)勢，加強(qiáng)政府、市場和社會等多主體協(xié)同，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的要素整合和優(yōu)勢互補(bǔ)。延續(xù)前面的分析，全面“一肩挑”背景下N區(qū)黨建引領(lǐng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的具體路徑包括三方面，分別是理論黨建、制度黨建和融合黨建。

1.以明晰黨政治理邊界為抓手完善理論黨建

黨委政府組織邊界的確立是一個重要的結(jié)構(gòu)性變量。要進(jìn)一步明晰農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中黨委政府的治理邊界，規(guī)避黨政職能分工不清導(dǎo)致內(nèi)部治理碎片化的問題，通過強(qiáng)化平臺搭建、資源爭取、組織實(shí)施和社會動員［48］，提高農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)質(zhì)量和領(lǐng)導(dǎo)力［49］，充分發(fā)揮黨組織的內(nèi)在優(yōu)勢效能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，N區(qū)通過強(qiáng)化基層黨組織的社會動員力度，有效緩解了村級工業(yè)園升級中土地使用碎片化、項(xiàng)目落地難的問題。以產(chǎn)業(yè)提升改造重點(diǎn)項(xiàng)目“M愛車小鎮(zhèn)”的土地征用問題為例，該項(xiàng)目的土地權(quán)屬和功能極其復(fù)雜，既有國有土地和村集體土地的混合，又有鄰近4個村集體土地之間的土地混合，還有商住和工業(yè)功能的混合，而且各種地塊零碎交錯，是典型的土地碎片化利用樣本。

N區(qū)GC街道黨工委工作人員說：“M愛車小鎮(zhèn)項(xiàng)目土地權(quán)屬多，利益主體多元，是塊難啃的硬骨頭。為了實(shí)現(xiàn)連片開發(fā)的目的，我們充分發(fā)揮黨組織強(qiáng)大的動員作用，抽調(diào)黨員骨干成立了多個攻堅小組，同時召開了多場座談會、分片區(qū)跑村入戶做好政策解釋和動員工作，最終讓項(xiàng)目全票通過表決。改造后的愛車小鎮(zhèn)項(xiàng)目地塊，年租金收入從1 200萬元提升至5 000萬元?！保ㄔL談記錄：2022-07-18，WTH）

2.以創(chuàng)新內(nèi)部黨建規(guī)范為契機(jī)完善制度黨建

一是強(qiáng)化農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中的黨組織聯(lián)動。為促進(jìn)村黨組織、經(jīng)濟(jì)社黨支部、戶聯(lián)系黨小組三級黨建網(wǎng)格建設(shè)，N區(qū)先后出臺了《G市N區(qū)開展黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)實(shí)施方案》（2022），《G市N區(qū)抓黨建促鄉(xiāng)村振興示范區(qū)實(shí)施方案》（2022）。二是強(qiáng)化農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中的集體經(jīng)濟(jì)管理。通過建立集體資產(chǎn)交易管理、集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)監(jiān)管和成員（股權(quán)）管理交易“三平臺”，實(shí)施“智慧模式”。被訪經(jīng)濟(jì)社成員說：“經(jīng)濟(jì)社準(zhǔn)入門檻很低，特別是涉及這么多錢，什么樣的人都有，什么樣的事都可能發(fā)生，不合規(guī)不合法的事肯定是存在的，確實(shí)需要黨建引領(lǐng)，畢竟有組織的約束就會好很多?！保ㄔL談記錄：2022-08-16，LM）三是完善農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理中黨建引領(lǐng)下的監(jiān)督機(jī)制。以推進(jìn)城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，有效落實(shí)重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、群眾關(guān)切的“三個緊盯”監(jiān)督機(jī)制。四是推行重要事權(quán)清單管理制度。截至2021年底，N區(qū)村級黨組織審議把關(guān)重大項(xiàng)目2 653個、落實(shí)征地補(bǔ)償款和分紅7 922次、涉及資金約336.93億元，集體資產(chǎn)交易11 981個、交易金額206.62億元（N區(qū)政府工作文件：2022）。為推進(jìn)黨組織參與經(jīng)濟(jì)社集體經(jīng)濟(jì)組織議事決策機(jī)制，N區(qū)還將重要事權(quán)清單管理從行政村一級拓展到經(jīng)濟(jì)社。五是推進(jìn)基層黨建與重大任務(wù)落實(shí)深度融合，如為推進(jìn)黨建和實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)協(xié)同發(fā)展，制定了《關(guān)于進(jìn)一步深化三級黨建網(wǎng)格建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的通知》等。

3.以轄區(qū)大企業(yè)為關(guān)鍵行動者促進(jìn)融合黨建

融合黨建具有在地性和靈活性，N區(qū)地處珠三角和粵港澳大灣區(qū)腹地，社會資本活躍，但問題的關(guān)鍵在于如何挖掘各種資本并為農(nóng)村治理所用。N區(qū)因地制宜創(chuàng)新融合黨建模式，積極發(fā)揮轄區(qū)大企業(yè)的優(yōu)勢，促進(jìn)大企業(yè)融入農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理。一是為大企業(yè)提供良好的制度環(huán)境和政策環(huán)境。為優(yōu)化審批服務(wù)，吸引越來越多的項(xiàng)目落地，N區(qū)2022年出臺了《深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革提高審批效率的實(shí)施方案》。Y集團(tuán)工作人員感慨說：“Y集團(tuán)50億大項(xiàng)目2022年落戶N區(qū)，該項(xiàng)目從意向到落地，僅用了三個月的時間，N區(qū)從強(qiáng)力推進(jìn)全域土地綜合整治到積極為企業(yè)解決問題，展現(xiàn)了一流的營商環(huán)境……”（訪談記錄：2023-07-21，DKF）二是創(chuàng)新“黨委政府+大企業(yè)黨組織+中小企業(yè)黨組織+農(nóng)村基層治理”模式，發(fā)揮大企業(yè)黨組織在資源鏈接、平臺搭建方面的優(yōu)勢，增加大企業(yè)接受政治引導(dǎo)、與黨委政府互動的機(jī)會，把黨組織打造成大企業(yè)鏈接中小企業(yè)的載體和樞紐。三是為大企業(yè)提供更多表達(dá)利益訴求的渠道。N區(qū)政協(xié)委員、X公司董事長說：“我是搞企業(yè)的，對企業(yè)的各種問題最了解，作為政協(xié)委員，我有義務(wù)為政府建言獻(xiàn)策，我提交了‘在推動村級工業(yè)園改造的同時，應(yīng)注重分區(qū)域、分行業(yè)進(jìn)行規(guī)劃’的提案。一方面是為企業(yè)發(fā)聲，表達(dá)企業(yè)訴求，另一方面是希望能為政府決策提供一些參考意見?！保ㄔL談記錄：2023-08-03，DH）

五、結(jié) 語

在中央推行全面“一肩挑”背景下，本文以N區(qū)為例研究農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐邏輯，主要結(jié)論如下：

第一，盡管政界和學(xué)界對全面“一肩挑”政策進(jìn)行了各種闡釋，但大多不涉及深層次的理論解釋，偏重于政策解讀，較少關(guān)注內(nèi)在機(jī)理，顯示出對全面“一肩挑”邏輯機(jī)制與元理論的忽視。研究發(fā)現(xiàn)，在全面“一肩挑”政策實(shí)施過程中，無論是基層干部還是村民，普遍存在制度認(rèn)知不足的問題，特別在實(shí)施“政經(jīng)分離”的農(nóng)村，這種問題更加明顯。

第二，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理經(jīng)歷“政經(jīng)合一—政經(jīng)分離—超越政經(jīng)合一”三個階段，這里的“政經(jīng)合一”遵循政治邏輯，“政經(jīng)分離”遵循經(jīng)濟(jì)邏輯，“超越政經(jīng)合一”遵循治理邏輯。“超越政經(jīng)合一”不是完全拋棄“政經(jīng)分離”，也不是完全回歸“政經(jīng)合一”；不是簡單的“政經(jīng)合一—政經(jīng)分離—政經(jīng)再合一”的回歸式改革，而是“政經(jīng)合一—政經(jīng)分離—超越政經(jīng)合一”的前進(jìn)式改革。

第三，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的影響因素既有源于自身治理需求的誘致性制度變遷，也有源于中央和地方政府的強(qiáng)制性制度變遷。其中，N區(qū)城鄉(xiāng)融合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)起到了觸發(fā)器和加速器的作用。

第四，農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理以實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，其實(shí)踐路徑包括：一是回應(yīng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系中的黨建問題；二是完善黨建引領(lǐng)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的具體路徑，它們分別是以明晰黨委政府的治理邊界為抓手完善理論黨建，以創(chuàng)新內(nèi)部黨建規(guī)范為契機(jī)完善制度黨建，以轄區(qū)大企業(yè)為關(guān)鍵行動者促進(jìn)融合黨建。

本研究的理論貢獻(xiàn)在于：一是以全面“一肩挑”同“政經(jīng)分離”在字面理解上存在張力為切入點(diǎn)，在“政經(jīng)合一”“政經(jīng)分離”的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性提出“超越政經(jīng)合一”的概念，推動農(nóng)村基層治理學(xué)術(shù)范式發(fā)展；二是循著研究視角（調(diào)適性治理）—影響因素—實(shí)踐路徑的路徑深入剖析農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理的實(shí)踐邏輯，論證中央推行全面“一肩挑”的合理性，為全面“一肩挑”和國家嵌入鄉(xiāng)村社會提供學(xué)理性解釋；三是超越已有研究更多宏觀上強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的政治功能和組織功能”，以農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理為小切口，對農(nóng)村黨建進(jìn)行微觀分析。

在此基礎(chǔ)上還可以從兩個方面對此進(jìn)行延伸和拓展：一是運(yùn)用比較治理理論，在橫向上研究不同地區(qū)農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系的調(diào)適性治理。農(nóng)村政經(jīng)關(guān)系調(diào)適性治理具有多樣性和靈活性，其他地區(qū)在借鑒N區(qū)普適性、一般性經(jīng)驗(yàn)的同時，要因地制宜探索自己的全面“一肩挑”實(shí)施路徑。二是運(yùn)用府際治理理論，在縱向上研究區(qū)鎮(zhèn)（街）政府與村兩委之間關(guān)系的調(diào)適性治理。

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Practical Logic of Adaptive Governance of Rural Political and Economic Relations in the

Context of Full “Multi-task on One Shoulder”：Taking District N as an Example

LI Xiaoyan

（School of Human Resources，Guangdong University of Finance and Economics，Guangzhou 510320，China）

Abstract：Under the background of full“Multi-task on One shoulder”，rural political and economic relations present a pattern of adaptive governance. Taking district N as an example，this paper extracts the analysis framework of adaptive governance practical logic of rural political and economic relations and then forms the research approach of“research perspective-influencing factors-practical path”. Research has found that rural political and economic relations are a product of the embedding of state power into rural society. The adaptive governance is not a simple regression reform，but a progressive reform of“integration of politics and economy-separation of politics and economy-transcendence of integration of politics and economy”. The governance is influenced by both mandatory institutional changes from central and local governments，as well as induced changes from grassroots governance needs in rural areas. The adaptive governance foothold of rural political and economic relations is the construction of rural party organizations.Its practical path includes responding to the party building issues of “integration of politics and economy” and “separation of politics and economy”，improving theoretical party building，institutional party building and integrated party building in the process of adaptive governance.Accordingly，in theory，it is conducive to provide a systematic interpretation of the adaptive governance of rural political and economic relations and the rural party organizations construction，and in practice，it is beneficial to provide feasible practical path for the central government to fully implement “Multi-task on One shoulder”.

Key words：“Multi-task on One shoulder”；rural political and economic relations；adaptive governance；transcending the integration of politics and economy；influencing factors；practical path

責(zé)任編輯 高阿蕊