［摘 要］

整體性智治政府是政府治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)政府高效智治的重要一步。政府數(shù)字化建設是數(shù)智技術的簡單運用，蘊含著技術與內(nèi)部組織結構、制度框架和治理模式等的互動過程。地方數(shù)字政府的整體性智治建設面臨整體理念互斥、治理結構碎片、數(shù)治制度割裂、數(shù)技資源闕如等問題，導致政府治理重陷數(shù)字形式窠臼、數(shù)治懸浮化窘境，制約數(shù)智效能釋放。整體性智治政府建設要以整體性智治為模型架構體系，

以數(shù)據(jù)資源整合與價值要素統(tǒng)合為路徑，以數(shù)字技術與整體協(xié)同為基礎，重構政府的職責邊界和治理模式，形成“主體-組織-技術”三維一體的整體性智治構成物，發(fā)展數(shù)智化所需新質(zhì)生產(chǎn)力，發(fā)揮數(shù)據(jù)的乘數(shù)效應，提升整體智治效能，實現(xiàn)高質(zhì)量的政府治理。

［關鍵詞］

數(shù)字政府；政府數(shù)字化；整體性智治；智慧化治理；數(shù)據(jù)治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）05-0074-13

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2024.05.008

收稿日期：2024-06-20

作者簡介：

曾凡軍（1979-），男，廣西大學公共管理學院副院長，教授，博士生導師，廣西南寧 530004；商麗萍（1997-），女，廣西大學公共管理學院碩士生，廣西南寧 530004；李偉紅（通訊作者）（1977-），女，廣西大學黨委宣傳部副部長，教師工作部副部長，副研究員，廣西南寧 530004

本文為國家社會科學基金一般項目“跨域重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急協(xié)同阻滯與整體性韌性治理研究”（批準號22BGL245）的階段性研究成果。

一、研究緣起與文獻回顧

自十九屆四中全會部署“推進數(shù)字政府建設”后，構建數(shù)字政府成為重要議題，大力推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新政府管理、改善服務效能成為普遍共識

［1］。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化驅(qū)動力量的重要部分，數(shù)字政府建設不僅是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主軸工作，更是鋪就“數(shù)字中國”宏偉藍圖的必由之路。當前，新興數(shù)智技術的適時而生極大地加速了政府數(shù)字化建設步伐，創(chuàng)造出數(shù)字技術與政府治理模式共同增長的新模態(tài)，促進了政府管理模式的革新，引領業(yè)務流程全面再造，強化了數(shù)字技術賦能政府治理的功能。在此推動下，數(shù)字政府建設領域的新興范本整體性智治政府逐漸呈現(xiàn)。智治，即基于數(shù)字化的智慧治理，發(fā)揮數(shù)據(jù)在推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，更好運用數(shù)字技術加快形成新型治理形態(tài)，推動政府決策科學、治理有效、服務高效［2］。整體性智治就是以數(shù)字技術運用的一體化、現(xiàn)代化、智慧化驅(qū)動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇艿男滦椭腔壅卫怼?/p>

隨著數(shù)字技術的發(fā)展，各地政府正逐步推進以各類數(shù)字化平臺建設為中心的治理模式轉(zhuǎn)型，搭建政府治理的整體智治架構體系，著力推動不同層級部門實現(xiàn)業(yè)務融合，提升部門間的協(xié)同力。然而，

地方政府在加強數(shù)字化建設、促進整體性智治的過程中，傳統(tǒng)治理模式與數(shù)字技術運用間的張力引發(fā)“智能表象化”“數(shù)據(jù)碎片化”等治理僵局，

使政府數(shù)字化、智能化建設持續(xù)性投入與實質(zhì)性質(zhì)量提升之間呈弱相關，陷入“內(nèi)卷化”困境和“數(shù)字形式主義”泥沼。在當下數(shù)智化發(fā)展情境下，這些問題及困難需要在對數(shù)字政府進行整體系統(tǒng)重構及縱深推進整體性智治政府構建中加以解決。作為未來政府治理的新趨向和數(shù)字政府建設的主攻方向［3］，穩(wěn)步推進整體性智治政府建設，從根本上實現(xiàn)整體智治、高效協(xié)同，不僅是從整體上推動數(shù)字政府的整體性智治和治理能力現(xiàn)代化的關鍵支撐，更是推進數(shù)字中國建設，落實數(shù)字中國戰(zhàn)略的核心基礎。

作為一種新興范式，學界對整體性智治政府的研究相對較少，主要集中在三個方面。一是技術與結構互構。有學者指出，數(shù)字技術與政府結構有著互構的趨勢，即數(shù)字政府的整體性智治建設過程涉及技術與組織的互構［4］，主要是通過技術創(chuàng)新與組織邊界重塑［5］，改變傳統(tǒng)的組織形態(tài)，實現(xiàn)組織體系內(nèi)部的協(xié)同模式創(chuàng)新［6］。此外，

整體性智治的核心在于利用技術對治理結構進行重塑，統(tǒng)籌各方資源以形成高度整合的數(shù)字治理模式［7］。

但是，數(shù)字技術在為整體性智治政府建設提供技術支撐的同時，存在的系統(tǒng)陷阱與技術負能阻礙了整體性智治政府的推進［8］。二是體制主導建設模式。有學者認為，數(shù)字技術如何被使用由制度和體制決定，即治理體制影響整體性智治建設成效［9］，但政府部門對數(shù)字技術存在濫用的情況，引發(fā)了數(shù)字官僚主義問題［10］。另有學者指出，數(shù)字技術與治理體制之間的界限并不清晰，由技術和組織規(guī)則共同構成的數(shù)字平臺，才能在政府智慧治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用［11］。三是數(shù)字賦能治理路徑。

有學者認為，數(shù)字在各維度對智治政府的建設產(chǎn)生影響，如數(shù)字政府的整體性智治是統(tǒng)籌運用數(shù)字化技術、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，將數(shù)字化、一體化貫穿到數(shù)字政府建設各方面的過程［12］。

也有學者指出，政府的整體性智治是從組織的系統(tǒng)觀念和數(shù)字思維方面發(fā)力，運用技術重塑政府的治理體制、機制和辦事流程，建設整體智治的現(xiàn)代化政府［13］。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型構成了整體性智治的基礎，而數(shù)字政府建設中對技術的運用與創(chuàng)新則是實現(xiàn)整體性智治的關鍵［14］。

既有研究對整體性智治政府構建的路徑和影響因素進行了闡述與分析，具有重要的參考價值。但在分析維度上相對單一，各要素間的邏輯關系較為分散，對數(shù)智化背景下整體性智治政府建設理論邏輯的整體性研探尚顯不足，較少專門對整體性智治政府建設所面臨的困境進行多維系統(tǒng)分析和深度

嵌入，缺乏從整體性視角出發(fā)，對政府數(shù)字化建設內(nèi)部關鍵變量與外部要素間的耦合作用進行深入剖析。

整體性智治政府建設不僅是技術嵌入呈現(xiàn)的“智治力”提升的結果，更是一個多向度、全過程、全方位的新型政府數(shù)字關系再造及治理機制整體轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)工程。為此，在整體性治理理論和智慧治理二者有機融合與循環(huán)聯(lián)動的基礎上，通過解構技術賦能與制度變革，構建整體性智治政府的“理念-結構-制度-機制-技術”五維理論模型框架，探究整體性智治視角下各價值要素耦合的政府數(shù)字化的新路徑，以期為政府實現(xiàn)整體性智慧治理提供可能的學理性意見及政策價值。

二、整體性智治：一個分析視角

政府數(shù)字化建設是一項整體性的系統(tǒng)工程，需要多元價值要素的協(xié)調(diào)運作及合力維系。數(shù)字技術嵌入基層治理場域開啟了技術賦能及變革治理范式的新篇章，推動數(shù)字政府建設的特性優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為整體數(shù)字化賦能政府治理能力現(xiàn)代化的制度效能。從整體性智治視角出發(fā)，構建一個多價值要素耦合的政府數(shù)字化建設系統(tǒng)，有助于推進政府治理范式的轉(zhuǎn)型與數(shù)字治理能力的提升。

（一）整體性智治的理論基礎

整體性智治是以整體性治理概念為基礎而建立起來的，本質(zhì)是現(xiàn)代新信息技術與公共行政管理相結合的政府治理方式，其不僅是一種技術治理的形態(tài)，更是一種通過數(shù)字信息技術推動政府實現(xiàn)智慧化治理的新型治理模式。整體性智治即整體性的智慧治理，是融合吸納了整體性治理及智慧化進階思想形成的高階治理范式，是技術治理與大智治理的深度融合，是技術賦能和大智賦能的雙重疊加［8］［15］。

從術語拆解看，作為新治理范式的整體性智治，其“整體性”意指整體政府理念，強調(diào)通過有效整合與協(xié)調(diào)政府組織，形成一致的政策目標和整體化的公共方式，而“智治”是指智慧治理，為整體性智治提供技術支撐，表現(xiàn)為通過技術工具的整體性、智能化運用實現(xiàn)高效服務與精準治理。整體性智治是基于整體性治理、智慧治理交互融合形成的復合系統(tǒng)，是高度整合并放大數(shù)字技術擴散效應的數(shù)字治理模式（見圖1）。

在理論構念上，整體性智治以整體性治理理論為基礎性框架，以滿足公民需求為治理的價值導向和邏輯起點，遵循整體性政府的理念指引，以協(xié)調(diào)、整合、信任為機制，運用信息技術對碎片化問題進行整合［16］。在此基礎上，整體性智治吸納了智慧治理的思想，通過借助數(shù)字技術推動治理手段及方式的智能化、治理體系及運作機制的智慧化［17］，從而更加智能、精準、快速地形成科學化的決策，有效回應公民服務需求并高效完成治理任務。這一模式不僅包含智慧化進階思想中技術治理的運作邏輯，強調(diào)政府治理中數(shù)字技術的廣泛運用與深度融合，更囊括了整體性治理所倡導的系統(tǒng)性與整體性布局的構造編排，以及對多樣化治理目標的追求。整體性治理影響智慧治理的邏輯是為整體性智治的技術架構設計提供整體價值方向，推進整體性智慧治理的具象升華，而智慧治理的技術支持為創(chuàng)新發(fā)展整體“復合治理”提供了理性工具，兩者的“二元邏輯”作用于整體性智治政府的框架設計與數(shù)技內(nèi)嵌路徑。

在運行邏輯上，整體性智治展現(xiàn)其獨特的雙重維度。一是在動力層即本底條件方面，整體性智治以作為技術性工具的智慧治理為底層架構，

將數(shù)智技術作為實現(xiàn)整體性治理的技術支持，強調(diào)治理活動中對數(shù)字技術的創(chuàng)新運用。這一底層架構是以智慧治理為核心的動力邏輯，即以大數(shù)據(jù)、云計算與人工智能為整體性智治的技術基礎，作為重塑組織結構、變革現(xiàn)有秩序及重組數(shù)字資源的重要變量，以盤活數(shù)據(jù)、技術、人員及設備為智治運行的核心要素，為推動服務流程再造與模式優(yōu)化提供組裝要件，形成以“數(shù)字化-模塊化-系統(tǒng)化-平臺化”為業(yè)務框架的智治“圈層化”設計。

二是在本體層即理論基礎方面，整體性智治深植于“整體政府”理論基礎。其中，整體性治理為整體性智治提供基礎框架，后者則為整體性治理提供

驗證、支持與新方向。在基礎框架中，價值、制度、機制等作為要素基礎為整體性智治的整體性協(xié)同提供經(jīng)緯向度，整合、協(xié)調(diào)、信任為整體性智治的多維功能提供分層機制，致力于構建一個高度協(xié)同、整體聯(lián)動的整體性組織體系，作為數(shù)智技術運用的整體基礎方向，在契合治理現(xiàn)代化要求和創(chuàng)造公共價值的框架內(nèi)，對內(nèi)部基礎分工進行整體性的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置與效能的最大化釋放。在具體實施中，整體性智治將發(fā)揮數(shù)字技術優(yōu)勢與組織運作架構的變革相結合，通過技術應用對組織進行自上而下的整體精細化的規(guī)劃與重塑。

基于兼顧頂層政策設計與底層能動的制度設計原則，運用數(shù)字技術重塑權責關系、數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化及溝通協(xié)調(diào)等系統(tǒng)性機制，

構建一個既具有整體性協(xié)同的組織結構保障，又具備數(shù)智治理的技術理性支撐的整體性智治政府模式，推動政府層級機構及部門的整體智能化、新質(zhì)化運作。

在治理架構上，以技術應用為前提的整體性智治，依循數(shù)字技術帶來的應用情景變化，借助創(chuàng)新治理工具搭建智治底層架構，植于整體組織設置帶來的協(xié)同與多維功能整合，形成集聚理念、空間、物質(zhì)、資源等多元要素于一體的智治構成物。在這一過程中，整體性智治對治理理念、運作機制、組織結構、制度設計、技術工具等綜合因素進行整體性調(diào)適、系統(tǒng)性重塑，旨在構建一個更加適應數(shù)字時代需求的治理體系。在“主體-組織-技術”的多向疊加互動框架下，推動政府“管與治”的整體性、智能性與實時性，整體性智治促進治理主體間有效協(xié)調(diào)與廣泛運用數(shù)字技術有機結合，

使各主體能夠借助數(shù)字技術的力量，實現(xiàn)政府內(nèi)部各機構和部門間更高效、精準的溝通及協(xié)作；通過對數(shù)字技術的運用與創(chuàng)新對組織架構進行整合、優(yōu)化、創(chuàng)新，推動多主體在數(shù)據(jù)治理領域的深度協(xié)同，實現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的匯聚、分析與共享，為政府決策與系統(tǒng)貫通提供數(shù)據(jù)支撐。同時，借助技術與組織的“雙向互構”，在回應價值取向及回應邏輯基礎上形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的強勁動力，對整體政府服務運作模式進行創(chuàng)新性、統(tǒng)一性改造，形成扁平化的治理層級與快速響應機制。由此，整體性智治從主體、組織及技術三個維度共同發(fā)力，推進數(shù)字化的賦能增效，構建一個數(shù)據(jù)要素驅(qū)動治理有效的數(shù)字政府新范式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合共享帶來的政務服務質(zhì)量提升、效率飛躍、動力革新，更精準地回應政府管理與社會服務需求。

（二）基于整體性智治模型的分析框架

隨著政府治理智能化的發(fā)展，不斷提升政府組織要素與數(shù)智技術“雙向適配”，以形成全方位、多層次、系統(tǒng)性的整體性智治政府日益成為政府數(shù)字化建設的應有之義。整體性智治政府的運行邏輯，既承襲了一般意義上數(shù)字政府的共性特征，又具備了數(shù)字化、智能化建設微觀場景下的獨特性?；谡w性智治模型的分析范式，將整體性智治政府的運行視為一種價值構建實踐，本質(zhì)是通過整合數(shù)字理念、治理空間、數(shù)智資源、組織要素為一體，構建一個契合地方治理場域的治理架構。這一治理框架在運用過程中，展現(xiàn)出高度的靈活性與適應性，能夠在實踐中有意識地進行變通、有傾向地契合不同場域需求、有邏輯地進行細化修正、有目的地確保策略執(zhí)行落實。

最終，整體性智治政府通過調(diào)和各要素的剛性結構及彈性邏輯，內(nèi)化以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算為代表的數(shù)字技術基礎于組織結構之中，形成了一種“主體-結構-技術”三者互嵌互構的政府數(shù)字治理生態(tài)。

理解整體性智治政府的運行邏輯，需結合理念、空間、資源與技術等能動性因素，建立一個涵括“價值引領-結構形塑-制度賦權-機制內(nèi)控-技術驅(qū)動”等價值要素的綜合性分析框架。這一框架全面剖析、厘清了這些價值要素在整體性智治政府體系中的功能定位與協(xié)同作用，為打造契合公共治理智能化需求與服務高效供給的政府數(shù)字智能共同體，提供了一個更為精準適配且更具前瞻性的新模型設計。整體性智治政府分析框架是基于整體性智治模型的五維要素來分析數(shù)字政府建設的演進路徑，依據(jù)數(shù)字化建設的“主體明確-結構優(yōu)化-技術賦能”所涵蓋的支配性要素，整體性智治政府建設實踐可細分為理念引領、結構優(yōu)化、制度保障、機制創(chuàng)新、技術賦能五維要素的互構樣態(tài)及結果。

第一， 整體性智治的理念邏輯強調(diào)治理的核心觀念需要與技術運用“相驅(qū)”，與治理能力現(xiàn)代化目標相契合。理念層面的轉(zhuǎn)變是整體性智治政府運行的根本，即理念為整體性智治政府建設提供路向引導，該邏輯從兩方面指導整體性智治政府建設。在微觀層面，以“服務本位”觀念為底層治理定向，以“以人為本”認知為前置條件，協(xié)同推動數(shù)字認同包括數(shù)據(jù)價值接納、數(shù)據(jù)共享意識等數(shù)字思維在治理主體上的融入，推動政府單一式數(shù)字化建設轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合集成式的整體性智治改革。在宏觀層面，以倡導“公共價值”為指引，即在政府治理能力演變過程中明確政府治理的本質(zhì)價值取向，

包括對社會公平正義及人本主義復歸。通過宏微觀層面對整體性智治理念結構進行系統(tǒng)性重塑，明晰數(shù)智治理的價值邏輯，以增進數(shù)治理性勘正數(shù)字技術與行政邏輯互斥的悖論，為數(shù)字技術嵌入治理結構形成治理權能一端提供精神聯(lián)結。

第二， 整體性智治通過信息數(shù)據(jù)的極速流動與數(shù)字技術的運用，提升不同治理主體的信息收集與處理能力，增強條塊層級間的互動，促使治理主體間的協(xié)同演變?yōu)橄到y(tǒng)性、整體性的“群體智慧”，為解決治理問題發(fā)揮各自優(yōu)勢提供可能性。結構為整體性智治政府建設提供再造框架。在個體層面，基于“大部制”理念，通過融合技術創(chuàng)新，推動橫向部分結構和功能的重組，縱向循下分解與唯上集成，提升各主體自身數(shù)字化優(yōu)勢與治理能力。在整體層面，依托智能化技術設計橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動、物理分散與邏輯集中的政府整體性互動架構，推進治理資源整合與結構扁平化，為“智能”耦合“治理”提供根基。

第三， 整體性智治的制度邏輯是注重兼顧頂層政策設計與底層能動的制度設計，強調(diào)治理過程中對治理環(huán)境變化的動態(tài)感知并對制度構設進行適配調(diào)整。制度為整體性智治政府建設提供賦權規(guī)制。該制度邏輯從兩個層面對現(xiàn)有制度進行創(chuàng)新設計與完善政策安排。一是推動制度功能轉(zhuǎn)變，良好的制度是約束權力運行的治理準則，整體性智治政府的運作需要在運用好數(shù)字技術優(yōu)勢的同時，基于微觀制度環(huán)境，對技術應用引發(fā)的組織變革形成與數(shù)字技術創(chuàng)新應用相配套的條文規(guī)范，增進制度實時有效性與提升組織結構的適應性。二是形成新的制度結構，在宏觀政策視野下，以系統(tǒng)、整體觀念搭建整體性智治政府的新制度框架，以整體視角明晰不同向度的數(shù)治制度所屬層次及關聯(lián)度，并界定制度各要素在組織系統(tǒng)中的邊界及定位，形成多類別制度的整體性合力，以提升整體性智治政府內(nèi)部機構整合與回應外部組織的協(xié)同性。

第四， 整體性智治依據(jù)“整體政府”理念提出的治理整體性要求，對治理機制進行整合創(chuàng)新，強化不同治理主體間的聯(lián)結，優(yōu)化治理結構。機制為整體性智治政府建設提供數(shù)治內(nèi)控。整體性智治政府建設的機制邏輯是作為與制度相匹配的動態(tài)機制，在技術嵌入引發(fā)治理范式變革中，形成兼具彌合“制度墮距”與契合數(shù)字治理要求的配套機制，其運作分為兩個過程。一是設定契合治理情景所需的機動性機制，包含了整合、信任、協(xié)同等，以推動數(shù)字技術與治理架構的融合，實現(xiàn)技術賦能智治的效能治理。二是通過治理機制整合實現(xiàn)對政府內(nèi)部功能的高度聚合，包括橫向的跨部門、跨區(qū)域、跨業(yè)務的治理單元，繼而借助協(xié)同與信任要素推動政府內(nèi)部流程的系統(tǒng)性整合，實現(xiàn)對公民需求的整體性回應。

第五， 整體性智治的技術邏輯主張通過獲取與治理情景契合、與治理需求相符的標準化技術，應用于公共管理中以實現(xiàn)公共價值與行政管理目標，以及技術工具的迭代更新、組織結構協(xié)調(diào)有效性。技術為整體性智治政府建設提供了工具支撐，數(shù)字技術在兩個層面賦能整體性智治政府。一是供給端，數(shù)字技術為政府的智慧治理提供工具與手段，借助技術工具調(diào)適行政體制，形成技術、組織與科層制深度交織融合的治理形態(tài)，通過吸納不同類型的數(shù)字技術形成系統(tǒng)性部署，構建數(shù)字底座聚合、系統(tǒng)兼容整合、數(shù)據(jù)要素統(tǒng)合為一體的技術體系化新模式，賦能政府的服務供給、管理要件及治理工具。二是需求端，基于需求邏輯催生整體性智治政府的數(shù)智平臺與復合應用，通過算力賦能優(yōu)化數(shù)字政府的智能中樞，驅(qū)動治理模式變革、數(shù)據(jù)服務場景創(chuàng)新，為多主體參與治理提供智慧化、高效化、網(wǎng)絡化的渠道。

以整體性智治模型框架對數(shù)字政府建設進行策略性創(chuàng)設，推動政府數(shù)字化建設從傳統(tǒng)的“物理拼接”式數(shù)字化組裝構建模式向“深度融合”型整體模塊智能化的轉(zhuǎn)化升級。其本質(zhì)在于通過系統(tǒng)性的重整，構建理念、結構、制度、機制及技術中介，形成集智治導向、智治格局、

智治基座、智治模式、智治平臺于一體的整體性智治政府，破解傳統(tǒng)數(shù)字政府建設中因觀念遲滯、技術障礙、數(shù)據(jù)壁壘、制度空缺等因素導致的治理碎片化困境。

三、整體性智治政府建設困境

數(shù)字政府建設雖初具規(guī)模且治理成效顯著，但尚處于起步階段的整體性智治政府實踐制約著整體智治目標的推進速度與發(fā)展高度，影響其深層次驅(qū)動機制受制于多元且復雜的因素，且相關價值要素的限制性突出，使整體性智治政府建設面臨多重困境。

（一）整體理念互斥：內(nèi)生數(shù)智驅(qū)動邏輯偏差

地方政府力圖通過信息技術實現(xiàn)治理結構轉(zhuǎn)型和業(yè)務流程的數(shù)字化、智能化，以提升治理效率。數(shù)字化轉(zhuǎn)型觸發(fā)的組織要素變革，不僅在顯性層面作用于政府數(shù)字化建設各環(huán)節(jié)，更在隱性層面通過思維理念、組織文化作為中介呈現(xiàn)出來。整體性政府模式產(chǎn)生作用的關鍵是在文化和價值層面實現(xiàn)融合與共鳴，結構層面的調(diào)整并不能完全實現(xiàn)整體性政府目標［18］。治理方式變革需要參與主體轉(zhuǎn)變原有行為方式及思維模式，而不同主體間各異的數(shù)字認知導致的利益歸屬矛盾影響著價值分配。加之引入新技術產(chǎn)生的組織形態(tài)變化及對思維方式的新要求與固有組織文化相沖，成為阻礙數(shù)字化建設目標共融、數(shù)技資源整合運用的關鍵因素。

第一，角色參與思維偏差引發(fā)數(shù)字建設“異步”。數(shù)字政府的中心機構在建設過程及政策落實中負有統(tǒng)籌、調(diào)度、監(jiān)督責任。然而，當前存在一種認知錯位，即對數(shù)字化建設簡單化理解和對數(shù)據(jù)共享認識不全，傾向于按照政策要求將政務服務數(shù)字化建設簡化為“形式化”的技術、設備部署，過于注重行政任務的完成度，以迎合行政指標獲取政治獎勵，而忽略了對數(shù)據(jù)流通機制建設進行引導。各治理主體缺乏價值引導和統(tǒng)一規(guī)劃，加劇了信息化意識的差異化，不同主體在推進數(shù)字化建設進程中步調(diào)不一，數(shù)字化發(fā)展水平呈現(xiàn)“參差不齊”現(xiàn)象，并伴隨明顯的層級分級，這種分化催生了不同數(shù)字規(guī)劃及不同標準的數(shù)據(jù)碎片，形成了頑固的數(shù)據(jù)壁壘，并在應用層面存在分歧。

第二，傳統(tǒng)認知隔閡下數(shù)字建設愿景匹配失調(diào)。部門成為數(shù)字政府系統(tǒng)運行主要載體，是利益統(tǒng)合及決策施政的聚合體［19］。復雜的政治生態(tài)圈使各主體對數(shù)字政府中各構成部分的觀念、態(tài)度受傳統(tǒng)思維桎梏并發(fā)生異化，這一現(xiàn)象體現(xiàn)在兩個方面：

一是懶政心態(tài)、競爭觀念影響某些部門，其認知模式受到顯著制約，避險避責觀念盛行，導致這些部門不愿積極按照要求參與系統(tǒng)構建及數(shù)據(jù)聯(lián)通；二是在慣常的層級壓力影響下，基層單位往往形成了求穩(wěn)的心理傾向，導致其對數(shù)字化建設產(chǎn)生片面化認識，這體現(xiàn)在對政務數(shù)字化建設要求兌以機械式執(zhí)行，消極參與數(shù)據(jù)共享流通系統(tǒng)的構建。

第三，部門本位主義“孵化”數(shù)字建設協(xié)同性困境。不同部門內(nèi)隱的部門本位主義觀念使其對持續(xù)演進的數(shù)字化建設持謹慎態(tài)度，傾向于保存自身最大權利及利益，是否落實數(shù)字化建設工作更多從維護部門利益、保存資源控制優(yōu)勢等角度進行考量［20］。具體到職能部門層面，在地方政府數(shù)字化建設中，這些部門側重于自身業(yè)務領域的數(shù)字化改造，在數(shù)據(jù)流通體系建設中“各自為政”，即“孤島式”發(fā)展。在此情況下，各部門數(shù)據(jù)更難通過普適性方案進行整合，延緩了數(shù)據(jù)治理推進步伐及大數(shù)據(jù)共享應用的潛力釋放。

（二）治理結構裂解：組織優(yōu)化數(shù)智合力分散

數(shù)字政府建設必然要通過技術對組織結構、治理范式進行變革，對行政職責、工作內(nèi)容進行重新調(diào)整和優(yōu)化，以適應新型數(shù)字系統(tǒng)平臺帶來的數(shù)字化工作環(huán)境［21］。雖然數(shù)字平臺作為基礎結構在提供數(shù)字服務、信息交流的治理模式中，加強了條塊結合的數(shù)字化建設聯(lián)動機制，有效拓寬了“雙向協(xié)同”治理空間，但部門間工作內(nèi)容及職責的差異形成了數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設的不同要求、功能配置，使數(shù)字化開發(fā)和建設呈現(xiàn)顯著的“部門化”樣態(tài)［22］。固有結構邊界限制了數(shù)字建設及業(yè)務流程的無縫協(xié)同，導致系統(tǒng)分裂的結構性困頓、數(shù)據(jù)“條狀化”的多源異構性，阻礙底層數(shù)據(jù)流通。

第一，數(shù)字化建設“需求落差”，業(yè)務系統(tǒng)嵌套脫節(jié)。在橫向分職管理下，各部門依循其特有的治理邏輯，專注于構建滿足自身業(yè)務需求的數(shù)字系統(tǒng)。在這一過程中，各部門所受約束力小及缺乏全局性的協(xié)調(diào)，政府整體性智治建設的整體布局被切割成若干孤立分散的條狀單元，斷裂的信息鏈條導致數(shù)據(jù)資源的部門化積聚。各部門依自身應用目標構建的數(shù)字系統(tǒng)，往往因缺乏統(tǒng)一標準和有力機制保障，在數(shù)據(jù)要求包括錄入方式、內(nèi)容標碼等關鍵環(huán)節(jié)呈現(xiàn)顯著的差異性，造成各部門數(shù)據(jù)的封閉性及不可融合性，從而陷入數(shù)據(jù)碎片化利用的“數(shù)字陷阱”。

第二，資源聚合模式能量失衡，引發(fā)數(shù)字“馬太效應”。地方政府在響應垂直部門指標推進數(shù)字系統(tǒng)建設過程中，嚴格按照上級要求對數(shù)據(jù)進行處理，卻過度聚焦于職能部門專業(yè)平臺的特性，未能充分考慮系統(tǒng)間的兼容性和數(shù)據(jù)的可共享性。這一偏向?qū)е铝藬?shù)據(jù)模塊相互獨立，加劇了數(shù)據(jù)黑洞、數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)離散性問題。部門間數(shù)字化建設“條狀式”發(fā)展趨勢及各部門對數(shù)字建設態(tài)度的差異性，共同形塑了地方數(shù)字政府建設進程中步伐不一的數(shù)字化發(fā)展態(tài)勢，促使各部門在政務數(shù)字化和數(shù)據(jù)資源運用上皆現(xiàn)“馬太效應”。政府數(shù)字化建設及發(fā)展模式的“斷層式”樣態(tài)制約著數(shù)據(jù)整合和分析，而數(shù)字“勢差”形成的不平衡數(shù)字化發(fā)展格局，

無法為地方政府形成一個匯聚技術、業(yè)務、數(shù)據(jù)、空間于一體的數(shù)字治理生態(tài)提供可行性，也逐漸解構數(shù)字政府的智治功能。

（三）數(shù)治制度脫嵌：底層數(shù)智治理基座脆弱

“技術變革與制度演繹是一個交互決定的動態(tài)演進過程，不同層次的技術變遷和制度變遷的決定與被決定關系迥然不同”［23］。新技術的嵌入為政府業(yè)務程序優(yōu)化及組織流程再造提供了支持，成為推動治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關鍵驅(qū)動力。政府作為技術驅(qū)動的治理新模式載體，要實現(xiàn)整體有效、持續(xù)穩(wěn)健的數(shù)字化構建，需創(chuàng)制與其匹配的制度政策框架，為各類新型技術構件的新形態(tài)演變及系統(tǒng)集成提供保障。然而，政府數(shù)字化建設在聚焦流程數(shù)字化轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)規(guī)定化共享時，往往“相機擱置”更為復雜且關鍵的問題，包括數(shù)據(jù)管理制度、數(shù)字化責任界定、數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一性等。

第一，數(shù)字化職責分散模糊，數(shù)據(jù)賦能與數(shù)據(jù)賦責脫鉤。在地方政府數(shù)據(jù)共享體系構建與平臺互聯(lián)互通進程中，數(shù)據(jù)共享建設、平臺聯(lián)通構建、線上線下協(xié)作責任不僅在各部門形式上分散化分布，且暴露規(guī)制設計的缺失與不足。在數(shù)字化信息流通建設中，各部門所承擔的數(shù)字責任和所享的權利不成正比，加之相關究責制度尚不健全，導致個別部門推諉扯皮難以管控。地方政府數(shù)字化建設缺乏頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃，使各部門對數(shù)字化建設有較為“靈活”的運作空間，這種靈活性在現(xiàn)有規(guī)章制度相對模糊背景下進一步加劇了協(xié)作責任定位的模糊性。制度缺陷下的職能慣性引發(fā)數(shù)字化建設過程中的管理內(nèi)耗、數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象。

第二，數(shù)據(jù)風險制度化防范不全，技術運用與數(shù)據(jù)安全脫節(jié)。針對數(shù)據(jù)保護及公共數(shù)據(jù)安全出臺的諸多政策法規(guī)，大多屬于宏觀指導型，偏向于激勵各地政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，缺乏針對性表述且微觀操作少［24］。政務數(shù)據(jù)的廣泛涵蓋意味著其不僅涉及一些行政事務內(nèi)部信息流，還涉及部分保密、敏感數(shù)據(jù)的處理，但在這類數(shù)據(jù)保護方面的詳細法規(guī)尚顯匱乏。相應法規(guī)政策的動態(tài)調(diào)整速度與新型技術迅速應用間的不適配性，使現(xiàn)有配套制度及執(zhí)行機制建設滯后于數(shù)字化發(fā)展需求。

第三，數(shù)據(jù)底層制度建設不足，數(shù)據(jù)要素標準與形式懸浮。數(shù)據(jù)管理的現(xiàn)有政策法規(guī)主要側重于原則性規(guī)定框架的搭建，而針對政務數(shù)字化實踐中的具體業(yè)務程序、具體標準及數(shù)據(jù)管理的明確邊界、權責分配的細致劃分等，尚缺乏詳細且具備操作性的規(guī)范內(nèi)容，尤其是數(shù)據(jù)資源的歸屬權、采集權的操作規(guī)則寥寥無幾。整體性智治政府建設中政務數(shù)字化標準、規(guī)范明細的不健全，直接導致各部門賦予數(shù)據(jù)的定義及內(nèi)涵存在極大差別，使同一內(nèi)容的數(shù)據(jù)因格式、語義的差異難以被彼此系統(tǒng)所識別、讀取，形成了系統(tǒng)設計與線下需求契合度低且數(shù)字協(xié)同過程中流程斷裂的局面。

（四）運作機制耗散：數(shù)字模塊化建設的遞歸阻滯

數(shù)字政府需要通過各種運作機制的優(yōu)化與重組，實現(xiàn)數(shù)字治理資源整合以契合政府整體性智治需求。但整體性智治政府建設實踐中面臨著整合機制、協(xié)調(diào)機制及信任機制等關鍵環(huán)節(jié)的碎片化、不完善，使各參與主體難以在政務數(shù)字化建設上形成統(tǒng)一、高效的協(xié)同方式。

第一，部門數(shù)字化延展間的遲滯，推延整體智能化綜合建設。政府數(shù)字化建設整合機制的欠缺使數(shù)字化轉(zhuǎn)型出現(xiàn)各種漏洞及協(xié)同性障礙。各部門依自身需求開展的政務數(shù)字化建設進程不盡相同，這種不均衡、多層次的數(shù)字化建設發(fā)展態(tài)勢，使各職能部門對政務數(shù)據(jù)的管理、挖掘、分析、應用標準存在差別，加劇了數(shù)據(jù)共享所依賴的基礎性條件的非一致性。同時，數(shù)字化建設程度多層次狀況的存在及持續(xù)擴大的趨勢，對多跨系統(tǒng)的耦合聯(lián)結構成了壁壘，導致大量信息的隔離，形成了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中府際數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不充分的癥結［25］。

第二，主體多維協(xié)作機制失效，數(shù)據(jù)共享建設“阻尼”劇增。橫縱向部門協(xié)調(diào)性欠缺，使數(shù)字建設構件分化發(fā)展，政務服務流程偏離整體式供給目標并走向分割。橫向上，政治利益格局促使各部門主體對數(shù)字資源的控制權存在差異，各自掌握和使用著不同類型及規(guī)模的數(shù)據(jù)。在協(xié)作機制供給不足情況下，各職能部門之間缺乏規(guī)范化和穩(wěn)定的橫向聯(lián)系，而數(shù)字化實踐中部門間的數(shù)字資源交互較少，數(shù)據(jù)流通困難?？v向上，地方政府數(shù)字化建設基本是領導依從考核所追求的政績需要，而數(shù)據(jù)共享并不在其項目建設內(nèi)［26］。處于行政末端的基層部門難以有效與上級進行對話?？茖又茐毫白陨隙碌恼涡袆舆壿?，

使基層部門在無話語權及操作技能、硬件設施、人財力等資源不足情況下，形成對數(shù)據(jù)的“單向度”向上流動，而更高層級的數(shù)據(jù)則難以按需“下沉”到體制底部。

第三，條塊數(shù)字信任壁壘橫生，信息流通與數(shù)據(jù)韌性缺失。數(shù)據(jù)共享作為整體性智治政府建設的關鍵一步，如何將不同部門生成和擁有的數(shù)據(jù)量進行全面、系統(tǒng)匯聚不僅是個技術性問題，也是一件棘手事。數(shù)字政府建設實踐呈現(xiàn)“政策先于實踐，實踐先于法規(guī)”的特征［27］，使相關部門在數(shù)據(jù)管理制度仍待完善且存在共享風險時，信任不足而“信任壁壘”叢生，數(shù)據(jù)無效提供時常發(fā)生，還存在數(shù)據(jù)失真可能，影響數(shù)字服務運用價值。

（五）技術資源闕如：數(shù)智技術的結構化擴容失效

信息技術的高速發(fā)展和更新迭代深刻改變著政府治理體系、能力和結構，為推進政府數(shù)字化建設提供了技術基礎［28］。整體性智治政府建設通過整體性地將技術嵌入科層組織變革治理構造，實現(xiàn)數(shù)字化、智能化及一體化數(shù)字治理體系建設。而這些技術在應用及嵌入過程中，存在數(shù)據(jù)安全、共享困難、數(shù)據(jù)壁壘等問題，根源在于數(shù)字化建設在戰(zhàn)略規(guī)劃層面缺乏整體規(guī)劃設計及新型技術支撐，“技術懸浮”也加深了平臺系統(tǒng)開發(fā)脫離在地性的“鏡像化”。

第一，基礎性技術配置不均衡，引發(fā)“技術膨脹”效應。政府數(shù)字化建設的技術資源不均衡表現(xiàn)為不同部門對數(shù)字信息技術、數(shù)據(jù)基礎設施的擁有程度、數(shù)據(jù)利用能力及創(chuàng)新能力等的差別［29］。新技術對各部門在數(shù)據(jù)的掌握、運營和分析能力方面提高了要求，而部門間不同的數(shù)字化發(fā)展程度、數(shù)據(jù)專業(yè)性，擴大了部際系統(tǒng)應用程度及對數(shù)據(jù)掌握、分析能力的差異。在數(shù)字化建設中具有更大優(yōu)勢的部門對優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的掌控力越強，在政府數(shù)字治理中越占主動地位，越擴大部門間的數(shù)據(jù)效用差距。而一些部門因各類因素及限制，在其他部門繼續(xù)優(yōu)化新技術以獲得更高效益時，存在數(shù)字技術運用、更新的滯后性，無法實現(xiàn)數(shù)字資源配置“帕累托最優(yōu)”。

第二，平臺系統(tǒng)耦合技術匱乏，形成“數(shù)據(jù)內(nèi)卷”積弊。傳統(tǒng)煙囪式的政府數(shù)字化建設方式使部門數(shù)據(jù)指標口徑和技術標準不同，導致采集的數(shù)據(jù)在標準、格式及架構上存在差別，不同模塊的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)融合。而技術應用的耦合功能缺失，無法妥善解決過去因不同業(yè)務需求及數(shù)據(jù)保護形成的“條數(shù)據(jù)”問題。政府部門間“各自為政”的物理形態(tài)，在數(shù)字技術資源分布各異“助力”下演變?yōu)閿?shù)字空間的復制和移植［30］。系統(tǒng)平臺間的封閉性加劇了各部門對數(shù)據(jù)的收取標準、方式及技術手段各異的放任自流，使“膨脹化”的數(shù)據(jù)資源難以實現(xiàn)多源數(shù)據(jù)聚類整合及整體性供給。

第三，專業(yè)技術資源供給斷層，加劇數(shù)技“需求偏差”。政府各部門的數(shù)字建設差異化需求繁雜，而數(shù)字系統(tǒng)有效鏈接及數(shù)據(jù)整合的技術尚存不足，即擁有的數(shù)技資源難以滿足數(shù)字化建設的部分專業(yè)性要求，也包括缺乏持續(xù)性的資金支持。整體性智治政府在數(shù)據(jù)共享、信息使用及安全方面并無成熟的監(jiān)管技術做保障，因而信息濫用與泄露、數(shù)據(jù)收集過度等狀況時有發(fā)生，甚至存在技術道德、價值忽視、彈性缺失等潛在的技治風險［31］。

四、整體性智治政府建構路向

整體性智治政府的建設需要重新設定政府數(shù)字化、智能化建設戰(zhàn)略，將數(shù)字技術內(nèi)置于政府治理結構的基礎上，統(tǒng)合平臺治理優(yōu)勢，自上而下地對數(shù)技應用進行整體、系統(tǒng)規(guī)劃，加強對數(shù)字政府的組織架構規(guī)劃和頂層制度設計，重塑權力關系、數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)同等系統(tǒng)性機制，實現(xiàn)數(shù)智技術與智制創(chuàng)新的雙向互動、相輔相成，確保數(shù)智治理的適應性、動態(tài)性及合規(guī)性。

（一）重塑治理理念，形塑人本取向引領的整體性智治導向

數(shù)字技術具有無窮治理能量，理念導向下主體與其互動的行為模式，影響著技術能否發(fā)揮應有效能。整體性智治強調(diào)通過整體性賦能服務的理念，構建一種集協(xié)同共享與人本取向互嵌于一體的整體性智治理念框架，旨在以“善智”實現(xiàn)“善治”。構建治理有效的整體性智治政府共同體，需從根本上重塑“以人民為中心”的數(shù)字化建設思想，基于需求錨定的邏輯明確數(shù)字化轉(zhuǎn)型的愿景、本質(zhì)及方向。

第一，以需求驅(qū)動底層邏輯，重塑政府數(shù)字化建設思維。從實現(xiàn)公共利益最大化角度出發(fā)，亟須轉(zhuǎn)變各部門在參與數(shù)字化建設及數(shù)據(jù)共享過程中的認識觀，統(tǒng)一并規(guī)整各主體的邏輯思維，摒除數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的“官本位”思想及數(shù)據(jù)權力觀?；凇懊癖娦枨笾辽稀钡膶蛟瓌t，設定并調(diào)適數(shù)字化建設的戰(zhàn)略目標及規(guī)劃。牢固樹立以“為人民服務”的理念，作為數(shù)字平臺建設和系統(tǒng)整合、創(chuàng)新的出發(fā)點，增強數(shù)字化建設的技術適應性、需求在地性及價值可輸性。

第二，以數(shù)據(jù)效用共識凝聚，塑造部門數(shù)據(jù)價值認同邏輯。針對數(shù)據(jù)歸集遲滯、“束之高閣”問題，著力加強數(shù)字文化氛圍培育與建設，扭轉(zhuǎn)各部門對數(shù)據(jù)僅為業(yè)務工具的傳統(tǒng)認識，樹立“數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力”的全新認知，將數(shù)據(jù)的價值提升至組織戰(zhàn)略高度。嵌入數(shù)據(jù)生命周期理念，進一步優(yōu)化數(shù)據(jù)管理實踐，增強各部門對所獲數(shù)據(jù)從收集、編碼、歸納、分析、整合到銷毀等生命周期各階段的全面認識，通過了解數(shù)據(jù)不同階段所起作用、對應處理方式，促進數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理。

第三，以數(shù)據(jù)權益思維更新，糾正主體數(shù)據(jù)權屬錯位認知。為革除部門“專享數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)隱藏”的陳舊觀念，構建政府數(shù)據(jù)所有權和數(shù)據(jù)用益權的“二元權利”觀念結構［32］，以促進數(shù)據(jù)資源的合理流動與優(yōu)化配置。將數(shù)據(jù)的交互、融合、共享、公開理念融入各部門數(shù)字化建設工作中。各部門圍繞職能定位和服務本位原則，明確自身在數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)中的角色定位，積極參與或服務于數(shù)據(jù)治理和流通互動的各個環(huán)節(jié)，履行數(shù)據(jù)資源管理、融合共享建設的責任。

（二）重造治理結構，構建條塊高效互促的整體性智治格局

在政府內(nèi)部信息共享和資源整合的構建中，要注重部門間的協(xié)作，組織內(nèi)部結構完整是實行數(shù)字化的基礎［33］。整體性智治政府建設是一項復雜且涉及諸多場域的系統(tǒng)性工程，需各主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢且協(xié)同參與。在流程再造視域下，聚焦協(xié)同治理及平臺治理兩大核心，通過依托智能化技術賦能，對層級部門主體結構的互動關系、流程邊界、行動空間進行重塑，推動治理結構的系統(tǒng)性與協(xié)同式變革。

第一，優(yōu)化數(shù)智化建設協(xié)同結構設計，形成功能互補。鞏固數(shù)字建設中心部門權威，優(yōu)化其管理機構設計，以增強其全局統(tǒng)籌能力并提升協(xié)同技能，從制度設定上賦予其必要的實質(zhì)性權力。b288283a20e3fe634e37d97224efaa7c深入構建部門智能協(xié)同管理體系，充分考慮各部門的特性、服務領域及對數(shù)據(jù)共享的需求，完善數(shù)智化協(xié)同流程與機制，包括系統(tǒng)建設數(shù)智化協(xié)同流程、整合協(xié)同平臺等，以建立具有高度協(xié)作性、互補性、協(xié)商性的新型合作關系形態(tài)［17］。

同時，立足于“整體政府”的戰(zhàn)略視角，制定詳盡的數(shù)智建設規(guī)劃，并根據(jù)各業(yè)務性質(zhì)細化各部門數(shù)字建設進度、路線安排、項目內(nèi)容設計，推廣實施橫向部門間“結對子”的數(shù)智化互助發(fā)展模式。

第二，強化層級數(shù)智化系統(tǒng)智能聯(lián)結，形成結構互聯(lián)。建立一套跨層級的、具有普適性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準化框架，該框架需精確界定平臺架構、資源配置、業(yè)務內(nèi)容的數(shù)字化標準，以實現(xiàn)不同層級部門虛擬組織與實體組織的數(shù)智化功能無縫鏈接與功能融合，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)牽引驅(qū)動層級系統(tǒng)互動嵌合的再造。運用系統(tǒng)化的方法論，對各層級數(shù)字化建設情況進行調(diào)研匯總，遵循網(wǎng)絡化、扁平化、數(shù)字化原則，推動現(xiàn)存系統(tǒng)的融舊創(chuàng)新。

根據(jù)層級間數(shù)據(jù)流動需求，構建垂直部門間的數(shù)字平臺締結渠道，促使信息數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間智能互動與交換。通過技術將數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求導向與政府組織結構、業(yè)務流程再造相結合，通過引入先進數(shù)字化技術手段，對內(nèi)部數(shù)字化應用組件模式進行變革。在此基礎上，精細劃分各層級數(shù)字平臺整體智治單元，形成具有高度集成性與協(xié)同性的“信息樞紐”節(jié)點，服務于自上而下構建的整體性智慧中臺系統(tǒng)。

（三）重建治理制度，構建制度創(chuàng)新適配的整體性智治基座

在技術治理領域，技術與制度因果機制的實質(zhì)是制度安排會成為中介因素對技術執(zhí)行產(chǎn)生干預［34］（P81-82）。

將客觀技術轉(zhuǎn)化為執(zhí)行技術以達成目標結果，需依托制度創(chuàng)新為引領，革除制約技術效能發(fā)揮的限制性因素。大智治制，制度創(chuàng)新供給完備是實現(xiàn)整體性智治的關鍵。針對整體性智治政府建設中的制度碎片化問題，需對現(xiàn)有制度進行創(chuàng)新設計，以構建完善的數(shù)字化制度規(guī)范［19］。

第一，明確數(shù)字化職責體系，以重塑數(shù)字建設角色矩陣。明確界定整體性智治政府中各主體決策的層級及職責，設立數(shù)字政府委員會并設定不同部門參與機制，從政治和法律維度設定職能部門在數(shù)字化推進中的責任明細及配合責任。構建條塊部門間數(shù)據(jù)共享的責任與義務清單，

以條例形式明確規(guī)范和界定數(shù)據(jù)共享的邊界、內(nèi)容，確保各主體在現(xiàn)有平臺的數(shù)據(jù)共享機制建設及管理的職責有效執(zhí)行，

并在實施過程中嵌入監(jiān)督機制并配以考核機制。建立健全數(shù)據(jù)信息泄露的問責與處理制度，將數(shù)字資源保護責任逐項分解至具體環(huán)節(jié)并強化監(jiān)督，

實施嚴格的追責制度。

第二，完善數(shù)據(jù)管理措施，以提升數(shù)據(jù)共享建設聚合能力。完善數(shù)據(jù)安全與保護的制度法規(guī)框架，精確定義數(shù)據(jù)合法使用及存儲要點的準則，并制定詳盡的數(shù)據(jù)開放共享的方式、范圍及管理等數(shù)據(jù)管理策略。針對跨部門流通數(shù)據(jù)的使用，制定監(jiān)督管理體系、明確的數(shù)據(jù)使用規(guī)則及規(guī)范，

并針對數(shù)據(jù)不當使用或泄漏，設定處罰機制。強化數(shù)據(jù)保護制度架構設計，明確數(shù)據(jù)保護的目的、保護原則及實施要求，以增強數(shù)據(jù)共享的法治保障力度和法律強制約束。

第三，建立健全數(shù)據(jù)標準制度，以統(tǒng)合各部門數(shù)據(jù)資源。建立一套適用于系統(tǒng)銜接、數(shù)據(jù)整合、信息安全及合規(guī)性要求的數(shù)據(jù)標準與規(guī)則體系。依托頂層設計的指導，細化數(shù)字技術運用的標準，在平衡好標準統(tǒng)一與應用多元的基礎上，制定一套各類業(yè)務系統(tǒng)在數(shù)據(jù)匯聚、處理、共享上更為統(tǒng)一且適用性更強的標準，增強數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一性［35］。通過出臺相應規(guī)定，清晰劃分數(shù)據(jù)內(nèi)容類型，以制度形式明確業(yè)務數(shù)據(jù)模塊的信息權屬及管理權限，并對現(xiàn)有和待建的垂直系統(tǒng)平臺中的數(shù)據(jù)共享的標準和程序進行系統(tǒng)性的規(guī)范化管理。

（四）重構治理機制，構建數(shù)智雙輪驅(qū)動的整體性智治模式

解決部門系統(tǒng)分立割據(jù)的關鍵是在明確政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性、階段性行動目標基礎上，對協(xié)調(diào)機制、整合機制、信任機制進行優(yōu)化，以構建一體化的整體性智治運作機制，實現(xiàn)整體性協(xié)同賦能智治力。在整體設計機制框架上，構建數(shù)字政府的“物理世界”與“數(shù)字空間”相統(tǒng)一共孿生的數(shù)智治理生態(tài)。

第一，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合為牽引，重建整體性整合機制。健全數(shù)據(jù)整合及共享機制，整合業(yè)務數(shù)據(jù)標準，明確規(guī)范常規(guī)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與運動式數(shù)據(jù)生產(chǎn)

的數(shù)據(jù)積累標準，對各異的數(shù)據(jù)碎片進行標準化轉(zhuǎn)換整合歸類形成目錄清單。針對各部門存在的數(shù)字化建設規(guī)劃分散、差異顯著的問題，

著力貼合職能部門需求和在地性特征部署數(shù)字建設任務及項目。在此基礎上，重構既能實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動又能滿足數(shù)據(jù)安全標準的政務服務運行結構、數(shù)據(jù)流通機制。基于創(chuàng)新價值鏈的理論框架，分析技術創(chuàng)新的市場化概況［36］，進而健全不同智慧應用場景的配套性執(zhí)行機制，以完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)匯聚及轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)平臺，依照“向上協(xié)同”與“向下兼容”原則整合碎片化的多級端口。

第二，以實現(xiàn)資源統(tǒng)籌為指引，重塑整體性協(xié)調(diào)機制。通過構建一個縱橫向多層次的協(xié)調(diào)配合機制，全面優(yōu)化整體性政府數(shù)字協(xié)作功能。搭建縱向數(shù)字建設環(huán)節(jié)銜接和橫向跨部門的協(xié)同工作機制［37］，以梳理數(shù)字建設事項為切入點，精確厘定各參與主體職責邊界，

重整主體間協(xié)同配合關系及信息傳遞鏈條、資源流動路徑，形成開放式數(shù)字協(xié)作模式。健全部門間有效的溝通協(xié)調(diào)機制，深化合作機制及跨部門聯(lián)動機制，釋放治理主體的整體性賦能效應，實現(xiàn)內(nèi)部數(shù)智資源“供需流通”的無縫隙協(xié)作。

第三，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享為導向，構建整體性信任機制。通過構建層級間、部門間的整體性信任機制，化解政府信任的“差序格局”和“距離悖論”［8］。通過制度化溝通對話機制的建立，提升主體間的數(shù)據(jù)信任程度，包括上下級間、同級間的數(shù)據(jù)交換與利用的信任度?？v向上，針對數(shù)據(jù)流通與共享體系的建設，需變革傳統(tǒng)思維，勇于在限定范圍內(nèi)打破層級信任“隔離帶”，實施數(shù)據(jù)權限的適度下放以促流通。橫向上，對各職能主體進行數(shù)據(jù)安全保護培訓，通過深化專業(yè)知識學習與實踐技能訓練，提升各部門數(shù)據(jù)安全的防護能力，通過增強部門間的對話，提升部門間互信度，化解存在的數(shù)據(jù)共享風險心理，加速數(shù)智建設任務的順利推進。

（五）重置治理技術，構建智技嵌套增能的整體性智治平臺

信息技術推動治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，數(shù)字政府建設的整合、協(xié)調(diào)及無縫隙一體化服務目標都是建立在先進的信息技術前提下。

數(shù)智技術“賦能”治理展現(xiàn)出顯著潛力，但存在平臺數(shù)據(jù)融通受限、技術缺陷隱含系統(tǒng)漏洞、技術不適配等問題。

為了有效實現(xiàn)數(shù)字政府的技術賦能增能，亟須基于社會治理需求的應用情景，以整體智治觀為引領，革新數(shù)字技術手段。

第一，全局化部署基層數(shù)智化基礎設施資源。為基層政府所需數(shù)智技術運用提供更多財力支撐，通過加大對數(shù)字平臺建設的投資力度，并完善優(yōu)化配套補貼政策，為基層數(shù)字化建設提供更堅實的財力后盾。依據(jù)部門具體需求，實施精準化的數(shù)智化建設資源配置策略，包括數(shù)字基建設備、綜合型及專業(yè)技術人才等，特別是對數(shù)字化建設滯后的部門加大扶持力度和擴大優(yōu)質(zhì)資源供給，推動其業(yè)務系統(tǒng)結構的優(yōu)化調(diào)整和功能模塊升級。利用人工智能及大數(shù)據(jù)分析等，對數(shù)字政府建設中的大量數(shù)據(jù)進行深度挖掘與系統(tǒng)分析。遵循緊密貼合基層數(shù)智化建設需求和可行性、在地性原則，制定科學有效的建設方案及規(guī)劃圖景。

第二，以技術支撐為核心推進平臺集約再造。全面完善數(shù)據(jù)采集、處理、管理、使用、存儲等環(huán)節(jié)的流程及標準，推動數(shù)據(jù)資源的標準化、融通化及共享化，提升一體化平臺聯(lián)通多個系統(tǒng)的基礎能力。以構建新型數(shù)智平臺為抓手，對信息流及業(yè)務流一體化的政府系統(tǒng)進行再造、優(yōu)化。

運用技術手段加速在線政務服務創(chuàng)新步伐，建成匯聚數(shù)字服務整合、政務應用集中、業(yè)務信息匯通、數(shù)據(jù)資源集成于一體的全流程在線數(shù)智服務平臺，以實現(xiàn)區(qū)域間、府際間、部門間的數(shù)字化協(xié)同管理與政務服務銜接，破除體制機制障礙引發(fā)的數(shù)字協(xié)同治理困境。

第三，深化智能技術吸納，強化系統(tǒng)整體功能。為發(fā)揮數(shù)字系統(tǒng)平臺的治理潛能，需強化基層政府數(shù)據(jù)共享的聯(lián)動機制功能，

以各部門數(shù)據(jù)資源集中、共享為途徑，將“條數(shù)據(jù)”聚集成跨部門“塊數(shù)據(jù)”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整體性輸出。依循數(shù)據(jù)全生命周期過程，引入?yún)^(qū)塊鏈技術的運作機制和框架規(guī)范，對部門塊數(shù)據(jù)進行集成和規(guī)制，以形成“聚通用”為導向的數(shù)據(jù)集及可共享開放的“塊數(shù)據(jù)池”，構建一個集聚形成點、條、面聯(lián)合的數(shù)據(jù)資源共享體系。通過技術創(chuàng)新與運用，構建一套集數(shù)據(jù)匯總、運行監(jiān)控、監(jiān)管督查、風險預測為一體的數(shù)據(jù)智能防控系統(tǒng)。

依托現(xiàn)有先進技術修繕數(shù)據(jù)中臺和修補潛在的系統(tǒng)漏洞，并采取有效數(shù)據(jù)保護技術及措施保護數(shù)字在線平臺及配套設施。充分利用大數(shù)據(jù)分析、信息技術及引入人工智能，完善基層數(shù)據(jù)風險和數(shù)字威脅的預測、預警機制。

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責任編輯：陳 麗

From “Digital Stacking” to “Intelligent Integration”：

Paradigm Transformation of the Construction of Holistic Intelligent Government

Zeng Fanjun， Shang Liping， Li Weihong

Abstract：

The holistic intelligent government is the inevitable trend of the development of modern government governance and an important step to realize efficient intelligent government. Government digital construction is not only a simple application of digital intelligence technology， but also contains the interaction process between technology and internal organizational structure， institutional framework and governance model. At present， the holistic intelligent

governance construction of local digital government is faced with such problems as the mutual exclusion of the whole idea， the fragmentation of the governance structure， the fragmentation of the digital governance system， and the lack of digital technology resources， which leads to the government governance falling back into the predicament of digital form and the suspension of digital governance， restricting the release of the effectiveness of digital intelligence. Therefore， the construction of holistic intelligent government should take holistic intelligent governance as the model framework system， reconstruct the government’s responsibility boundary and governance model through the integration of data resources and the integration of value elements， and on the basis of digital technology and overall collaboration， form a three-dimensional integrated holistic intelligent governance component of “subject-organization-technology”， and develop the new quality productivity required by digital intelligence. Give full play to the multiplier effect of data， constantly improve the overall effectiveness of intellectual governance， and achieve high-quality government governance.

Key words：

digital government， government digitalization， holistic intelligent governance， intelligent governance， data governance