［摘 要］

居民自治作為基層治理的基本形態(tài)，對實現(xiàn)全過程人民民主和完善國家治理體系現(xiàn)代化具有關(guān)鍵意義。城市居民自治制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步推進與完善，歷經(jīng)了萌芽與探索、規(guī)范與確立和創(chuàng)新與發(fā)展三個階段，始終以滿足黨和國家治理的需求為核心，展現(xiàn)了自我發(fā)展和持續(xù)改革的特征。面對推進基層治理現(xiàn)代化的時代任務(wù)，城市居民自治制度的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于保障黨建邏輯、治理邏輯和自治邏輯的良性互動，積極發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，培育和塑造積極的居民主體，探索合理設(shè)置自治單元的新路徑，借助數(shù)智新技術(shù)賦能以推動制度的現(xiàn)代化建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］

居民自治制度；基層民主；基層治理

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）05-0033-10

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2024.05.004

收稿日期：2024-07-09

作者簡介：

劉華云（1987-），男，深圳大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院副教授，廣東深圳 518060；原 珂（通訊作者）（1986-），男，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員，博士生導(dǎo)師，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)“惠園優(yōu)秀青年學(xué)者”，石河子大學(xué)法學(xué)院副院長，北京 100029

本文為教育部人文社會科學(xué)項目“高質(zhì)量發(fā)展理念下黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的提升路徑研究”（批準號21YJC710044）、廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨人民話語的建構(gòu)邏輯與經(jīng)驗研究（批準號GD23XMK24）和對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀青年學(xué)者資助項目“中國城市社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新研究”（批準號21YQ20）的階段性研究成果。

居民自治作為基層治理的一種基本形態(tài)，不僅是實現(xiàn)全過程人民民主的重要支撐，更是基層治理生命力的核心所在。隨著中國城市化進程的加速推進和社會結(jié)構(gòu)的深刻變遷，城市居民自治制度的重要性凸顯，其健全發(fā)展關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化體系的完善，更直接影響全過程人民民主在基層的實現(xiàn)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，健全和完善基層群眾自治制度是全面深化改革的重點任務(wù)之一，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，進一步加強基層治理體系建設(shè)，推進基層治理的現(xiàn)代化。回顧新中國成立以來基層群眾自治制度的建設(shè)實踐，效果始終不盡如人意。國家權(quán)力的自上而下強勢介入，雖在一定程度上提升了基層治理的效能，但引發(fā)了諸多問題，如治理主體的碎片化、自治與他治的混淆、自治的形式化等。特別是相較于村民自治制度的深入探討，城市居民自治雖在學(xué)界研究中被強調(diào)，但在實際話語體系中常被社區(qū)治理、基層治理等概念所掩蓋。城市居民自治制度的邊緣化研究現(xiàn)狀，不僅導(dǎo)致社區(qū)共治與黨建引領(lǐng)等治理話語對居民自治話語的替代，甚至引發(fā)基層治理中黨建邏輯、共治邏輯與自治邏輯的混淆與沖突；居民自治深入研究的缺失也阻礙了城市居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，使自治制度并未隨著基層治理技術(shù)的進步與治理效能的提升而發(fā)揮其制度潛能。從基層自治制度的歷史發(fā)展看，基層群眾自治制度源于黨領(lǐng)導(dǎo)城市居民探索基層自治的制度創(chuàng)新，并在實踐中不斷完善了居民自治的制度、機制及組織體系，呈現(xiàn)豐富、鮮活、充滿活力的黨建引領(lǐng)基層群眾自治的實踐圖景。因此，系統(tǒng)回顧新中國成立以來城市居民自治制度的實踐探索與演變邏輯，探討黨和政府在不同歷史時期如何通過政策和措施推動居民自治制度發(fā)展的方式，以及在中國式現(xiàn)代化建設(shè)這一時代任務(wù)下黨建引領(lǐng)如何實現(xiàn)城市居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為新時代基層群眾自治的建設(shè)與學(xué)術(shù)研究提供有益的借鑒。

一、城市居民自治制度的演進與發(fā)展

城市基層居民自治制度的建立與健全是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步完善和優(yōu)化的，基于居民自治的實踐探索形成了一套制度體系。根據(jù)城市居民自治制度建設(shè)在不同歷史時期的主要內(nèi)容，可以將其發(fā)展歷程劃分為三個階段。

（一）城市居民自治制度的萌芽與探索（1949年—1977年）

城市居民自治制度的雛形是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民群眾參與國家建設(shè)的實踐活動中逐步形成的。新中國成立初期，為鞏固新生政權(quán)，各城市的軍事管制委員會和人民政府開始向基層派遣工作組，鼓勵并組織居民參與民主改革，協(xié)助基層人民政府開展工作。當(dāng)時，浙江省的國民黨殘余勢力較為強大，“便衣匪特”時常以保甲的方式進行活動。為了鞏固新生政權(quán)，中共浙江省委率先決定對城市居民自治進行探索與實踐。1949年10月11日，杭州市政府舉行聯(lián)席會議商討廢除“保甲制度”和建立新政權(quán)的基層自治組織等事宜。同年10月23日，杭州市上城區(qū)根據(jù)取消保甲制度的工作要求率先成立上羊市街居民委員會，這是我國成立的第一個居民委員會，標志著城市居民自治實踐的萌芽，構(gòu)成了我國城市民主發(fā)展的起始點［1］。隨之天津、武漢、上海等全國各地居民委員會陸續(xù)成立，拉開了我國城市居民自治和實現(xiàn)城市基層社會直接民主的序幕［2］。然而，由于缺乏來自中央的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地城市居民委員會存在規(guī)模不一、職能不一、管理混亂等問題，個別居民委員會甚至淪為基層政權(quán)的下設(shè)機關(guān)并承擔(dān)了大量行政事務(wù)。

為應(yīng)對居民自治制度建設(shè)中的混亂狀況，黨中央開始逐步規(guī)范管理城市居民委員會。1953年6月8日，彭真向毛澤東等中共中央領(lǐng)導(dǎo)同志提交《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》文件，詳細匯報了關(guān)于建立與管理城市街道居民委員會的建議，指出城市居民委員會是群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由居民小組民主選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或者相關(guān)派出機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作［3］（P194）。毛澤東等中共中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意了此報告，隨后，全國各地迅速組建起一批城市居民委員會。

1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》。該條例強調(diào)，為加強城市居民的組織和工作，進一步增進城市居民的公共福祉，可以按照居住地區(qū)成立居民委員會，這一組織的性質(zhì)為群眾自治性組織。

該條例的頒布意味著我國首次以法律形式明確城市居民委員會的性質(zhì)、功能和地位［4］，標志著我國城市居民自治制度建設(shè)的序幕正式拉開。這一階段，居民委員會的主要任務(wù)是組織居民參與社區(qū)事務(wù)的管理和決策，城市居民自治制度初步建立，其主要特征為政府主導(dǎo)下的自治。然而，在1958年至1977年間，隨著黨和政府關(guān)于國家建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，“城市人民公社”替代了城市街道辦事處，城市居民委員會被納入人民公社組織體系之中，城市居民的自治實踐開始走上一條曲折發(fā)展的道路［5］。

（二）城市居民自治制度的規(guī)范與確立（1978年—2011年）

自1978年以來，伴隨著改革開放戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸建立。城市化建設(shè)進程日漸提速，基層社會流動性逐漸增強，住房商品化迅速推進。在這一背景下，我國城市居民自治制度建設(shè)進入自主探索階段，重點工作是通過法律法規(guī)形式明確城市居民委員會的性質(zhì)、功能和產(chǎn)生方式，城市基層社會管理體制也由單位制時期的行政化管理模式逐步向著法治化保障下的社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型。

城市基層自治制度恢復(fù)發(fā)展的標志性事件是1982年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國憲法》，憲法將居民委員會納入國家治理體系之中，并規(guī)定城市按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會是基層群眾性自治組織。這一規(guī)定正式確立了居民委員會以“基層群眾性自治組織”的身份被確立為國家基本政治制度的一部分［6］。隨后，國家出臺《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，明確指出居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。自此，新中國初期形成的DLa51PIcxuYNt8YLacUbaw==城市基層群眾自治組織作為具有全面法律保障的組織載體開始有效運作起來［7］。

確立基層群眾自治制度作為中國基本政治制度的地位，是居民自治制度建設(shè)的最大亮點。黨的十六大報告指出，健全基層自治制度和民主管理制度，完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。黨的十七大報告首次明確將基層群眾自治制度納入中國特色社會主義政治制度體系之中，確立基層群眾自治制度作為我國一項基本政治制度的地位。至此，基層群眾自治制度正式與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成中國特色政治制度，成為我國民主政治的四項制度之一。中國特色社會主義政治制度體系納入基層群眾自治制度的舉措，有力提升了基層群眾自治制度的政治地位，推動城市居民自治制度建設(shè)達到新的發(fā)展階段。

社區(qū)制的開啟標志著城市居民自治制度建設(shè)進入了新的發(fā)展階段，“社區(qū)居民委員會”作為一種新的基層群眾性自治組織，開始在城市居民自治實踐中發(fā)揮重要作用。1993年8月，

民政部、國家計委等14個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，強調(diào)基層社區(qū)是城市居民服務(wù)的重要組織管理單元。1998年，為適應(yīng)城市基層社會人口不斷增長的發(fā)展趨勢，進一步推進和優(yōu)化城市基層社區(qū)建設(shè)，推動形成符合中國實際、具有中國特色的基層社區(qū)治理體制與改革方案，民政部牽頭制定《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》，首次以政府文件的形式明確推動社區(qū)自治的工作理念。隨著相關(guān)政策文件的不斷頒布，政府職能開始轉(zhuǎn)型，城市基層社會治理由服務(wù)政治、管理居民開始向服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)居民變遷。在這一過程中，全國各地在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下積極健全城市基層社區(qū)居民自治制度。首先，試點、推廣和規(guī)范居民委員會的直接選舉制度。城市居民委員會的選舉制度一度滯后于實踐發(fā)展，居民委員會在很長一段時間內(nèi)受到行政力量的干預(yù)和影響，突出表現(xiàn)為部分居民委員會的候選人由街道辦事處推薦或指派。為進一步完善與優(yōu)化城市居民自治的選舉制度，地方政府積極探索人民委員會直接選舉制度以強化居民委員會的“自治”屬性和“民主”特色。2003年浙江寧波市海曙區(qū)實施直接選舉制度，成為全國首個全面推行城市社區(qū)直選的城市，此后，北京、深圳、上海等城市開始廣泛推動社區(qū)居民委員會直接選舉實踐［8］。其次，明確社區(qū)居民委員會的治理功能、組織性質(zhì)和建設(shè)方向。2004年10月4日，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》的通知，指出社區(qū)黨支部（總支、黨委）的主要職責(zé)之一為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民自治組織，推進社區(qū)居民自治。2010年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，為進一步推進城市社區(qū)居民自治制度改革指明方向，強調(diào)完善城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治制度，健全社區(qū)居民自治機制。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各級地方政府抓住城市基層社區(qū)建設(shè)的發(fā)展機遇，迅速孵化出各類城市社區(qū)居民委員會，推動了一系列社區(qū)居民自治實踐和制度建設(shè)的興起。

這一階段，全國各地城市社區(qū)居民委員會的治理模式和自治活動表現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，展現(xiàn)了豐富且生動的居民自治實踐。國家積極孵化各地區(qū)、各類型的城市社區(qū)居民委員會，為廣大人民群眾參加居民自治實踐提供組織載體，探索發(fā)展出院落自治、社區(qū)論壇、民情懇談、議政分離等新型城市社區(qū)居民自治實踐模式（見表1）。

（三）新時代城市居民自治制度的創(chuàng)新與發(fā)展（2012年至今）

黨的十八大以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，黨中央敏銳地注意到城市居民自治實踐出現(xiàn)的新情況與新問題。盡管基層群眾自治制度在運行中取得了一定成效，但其效果仍未能完全達到預(yù)期。如何積極推動城市居民自治體系和自治能力現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建具有中國特色、適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段、回應(yīng)城市居民自治需求的城市居民自治制度，成為當(dāng)前階段的重點工作。

這一階段，“治理”成為城市居民自治制度現(xiàn)代化建設(shè)的核心主題。2012年，黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫入黨的報告，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。為了有效推動中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會調(diào)節(jié)，加強居民自治良性互動，進一步推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十二屆全國人大五次會議審議通過的《中華人民共和國民法總則》規(guī)定居民委員會具備基層群眾性自治組織特別法人資格。2017年4月3日，全國首個以中共中央、國務(wù)院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》正式印發(fā)，文件強調(diào)進一步增強基層群眾性自治組織的規(guī)范化建設(shè)，注重其基礎(chǔ)作用。這一文件的出臺標志著我國社區(qū)發(fā)展進入社區(qū)治理新時代，并得到國家層面的廣泛認可［9］。

面對居民自治能力缺失和治理資源匱乏的難題，克服基層中“行政有效，治理無效”的治理危機［10］，黨中央從兩個方面入手：一是進一步下沉資源、人力，以解決基層治理任務(wù)的復(fù)雜性與治理能力資源不匹配的緊張；二是加強基層黨組織的建設(shè)，以黨組織的組織力和號召力填補行政在基層社會中的介入失敗，以黨建引領(lǐng)社會發(fā)展。黨的十八大以來，基層黨組織成為填補行政權(quán)力，彌補基層自治力量的重要組織依靠。黨建引領(lǐng)基層治理成為確?；鶎由鐣卫碚_方向和提升治理效能的關(guān)鍵舉措［11］。

此外，為了實現(xiàn)城市基層高效能治理，黨中央指出以健全基層協(xié)商民主制度為抓手，推動城市居民自治體系和自治能力現(xiàn)代化。習(xí)近平指出，“按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”［12］，這為新時代城市居民自治制度發(fā)展和加強城市社區(qū)協(xié)商指明了方向。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，闡明了城市社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容、主體、程序、形式和成果運用等，并強調(diào)在協(xié)商形式上要進一步規(guī)范以居民會議、居民代表會議制度為主的議事規(guī)程。在該文件的指引下，全國超過60%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會，并組建多種業(yè)主委員會、社區(qū)服務(wù)志愿組織、社區(qū)互助組織。這些組織為城市居民自治制度的發(fā)展和完善提供了良好的組織基礎(chǔ)，也為居民積極有效開展民主管理、民主決策和民主監(jiān)督提供了更多組織載體。

為了適應(yīng)各地城市基層社會的環(huán)境特征和治理需求，各地社區(qū)居民自治模式不斷深化改革，以適應(yīng)基層社會的深刻變化。社區(qū)居民自治的形式和內(nèi)容變得更加現(xiàn)代化和多樣化，形成了社區(qū)微治理、社區(qū)基金會、智慧社區(qū)自治、社區(qū)居民議事會等治理模式（見表2）。

在現(xiàn)代化階段，我國城市居民自治制度、自治機制及相應(yīng)組織體系日益健全和完善，社區(qū)居民的自治形式和自治內(nèi)容更加豐富，城市居民自治制度在中國特色社會主義民主政治制度體系中的基礎(chǔ)性作用愈加顯著。

二、城市居民自治制度的演進機理與脈絡(luò)特征

城市居民自治制度建設(shè)是特定歷史條件和發(fā)展環(huán)境的產(chǎn)物，在不同歷史時期有著不同的建設(shè)理念、重點工作和功能使命。從基于“單位制”的管理體制到現(xiàn)階段的“社區(qū)制”治理體制，城市居民自治制度始終以自我發(fā)展和完善為制度建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動力，在實踐中發(fā)展成型、逐步成熟，積極適應(yīng)我國不同歷史階段經(jīng)濟社會發(fā)展要求。城市居民自治制度是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，它的不斷完善和發(fā)展旨在更好滿足居民自治的需求，提高居民參與自治的積極性和主動性。我國獨特的發(fā)展背景、治理體制與歷史傳統(tǒng)共同促成了中國特色社會主義城市居民自治制度的產(chǎn)生與演化，展現(xiàn)出符合中國國情、具有中國特色的城市居民自治實踐豐富面貌，彰顯了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。

（一）理念升級：從管控理念到自治理念

從管控理念到自治理念的升級，是我國城市居民自治制度建設(shè)中最為顯著的變化特征。新中國成立初期，為了加快經(jīng)濟恢復(fù)并推進政權(quán)建設(shè)工作，黨中央采用了較多的管理控制理念和手段來實現(xiàn)國家治理。居民委員會作為“單位制”管理體制下的國家組織，承擔(dān)了大量的行政事務(wù)和管理責(zé)任，主要任務(wù)是吸收、整合和管理處于單位外的居民群體。早期的居民委員會是國家為穩(wěn)定新生政權(quán)而建立的，同時是基層政府為完成國家指派的各項工作任務(wù)所形成的特定產(chǎn)物。這導(dǎo)致在很長一段時間內(nèi)，居民委員會呈現(xiàn)“行政化”的發(fā)展趨勢［13］，即居民委員會承擔(dān)了大量政府部門下派的各種工作任務(wù)，并通過選派干部的形式來控制居民委員會［14］。

為了破解居民委員會存在的自治功能不強、趨向“行政化”等問題，在黨中央的有力推動下，國家在積極推進市場經(jīng)濟與民主政治建設(shè)的過程中，探索并推動了基于自治理念的城市居民自治制度建設(shè)模式。在20世紀90年代陸續(xù)開展的幾輪城市基層治理體制改革中，進一步落實社區(qū)居民委員會的自治化成為改革的工作目標之一，旨在保障社區(qū)居民委員會能夠真正發(fā)揮群眾性自治組織的功能作用。1982年，《中華人民共和國憲法》明確將居民委員會定位為基層群眾性自治組織，并頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《社區(qū)居民委員會直接選舉規(guī)程》等法規(guī)，進一步強調(diào)居民委員會作為自治組織的定位。各級政府積極響應(yīng)黨組織的號召，推動社區(qū)居民委員會充分發(fā)揮自治功能，廣泛推行社區(qū)居民委員會直接選舉制度，鼓勵各地社區(qū)居民委員會完善工作機制并開展各類自治實踐活動。

（二）組織優(yōu)化：從單一主體到多元主體

組織力量方面，我國城市居民自治實踐正在從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，街道居民委員會是城市居民自治實踐的主要組織載體。一些城市還設(shè)有治保委員會、調(diào)解委員會等居民自治組織，但整體上組織力量相對單一。隨著經(jīng)濟和社會的深刻轉(zhuǎn)型，城市居民的需求愈加多元，單一的自治組織已經(jīng)無法滿足他們的需求［15］。為了應(yīng)對這一變化，國家積極推動協(xié)商民主和民主政治建設(shè)，

城市居民自治體制開始向包含社區(qū)居民委員會、社區(qū)互助組織、社區(qū)志愿協(xié)會等多元主體治理體制轉(zhuǎn)型。這些多元主體的出現(xiàn)豐富了自治組織的形式和力量，使城市居民能夠更好地參與自治活動。

隨著組織載體的豐富和活動形式的多樣化，居民自治實踐模式不斷創(chuàng)新，如院落自治、社區(qū)論壇和民情懇談等創(chuàng)新性的居民自治實踐模式得到了推廣和應(yīng)用。這些創(chuàng)新模式有效地滿足了居民自治多元化和增加的自治需求。城市居民自治的活動形式的多樣化，反映出城市居民對自治的積極參與和主動性的提升。

（三）行為轉(zhuǎn)變：從被動參與到主動參與

我國城市居民自治實踐轉(zhuǎn)型變化的一大突出特征是，居民自治行為由被動參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c。新中國成立初期，政府部門在推動居民自治和培育居民委員會等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。在這種背景下，公民以被動的方式參與居民自治活動，居民參與自治的廣度和深度相對較淺，自治的質(zhì)量和效能相對較低，居民的自治意愿和自治能力沒有得到充分培育，存在自治意愿、動力、能力缺失等問題［16］。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和公民權(quán)利意識的增強，居民自治的能力和意愿得到顯著提升。與此同時，地方政府在推動社區(qū)建設(shè)運動的過程中，積極激活和推動居民自治，促使越來越多的居民能夠主動參與自治活動。改革開放后，我國城市居民自治的實際狀況逐漸向著“高自治—高參與”的趨勢發(fā)展［17］。

這種轉(zhuǎn)變意味著公民對自治的意愿和能力的增強，他們更加主動地參與到居民自治活動中，積極發(fā)揮自己的作用。這種主動參與的變化對于城市居民自治實踐的發(fā)展具有積極影響，能夠提高自治活動的質(zhì)量和效果，推動社區(qū)的發(fā)展和居民的福祉。

（四）制度健全：從法規(guī)制定到多層次制度

我國城市居民自治制度建設(shè)呈現(xiàn)從法規(guī)引領(lǐng)到多層次制度的演變邏輯。新中國成立初期，城市居民自治制度建設(shè)主要依靠頒布相關(guān)法規(guī)文件，

其中《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》的制定和完善發(fā)揮了關(guān)鍵作用，推動了我國城市居民自治制度的建設(shè)。隨著社區(qū)建設(shè)運動的穩(wěn)步開展，城市居民自治制度的建設(shè)不僅包括制定居民自治相關(guān)的法律法規(guī)，還涉及各級地方政府相繼出臺適應(yīng)本地實際的地方性居民自治制度文件，如《徐匯區(qū)關(guān)于深化為民服務(wù)功能推動居民自治的指導(dǎo)意見》和《成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局關(guān)于發(fā)揮群眾作用做好居民自治改造工作的指導(dǎo)意見》等。目前，我國城市居民自治制度逐漸形成了多層次的體系，以《中華人民共和國憲法》為主體，以《中華人民共和國城市居民委員會組織法》為核心，以《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》為綱領(lǐng)，若干政策法規(guī)相互支撐。多層次的城市居民自治制度體系為城市居民自治提供了法律和制度支持，促進了自治實踐的規(guī)范性和有效性。各級政府在制度建設(shè)方面的努力，

使城市居民自治制度不斷完善和發(fā)展，為居民自治提供了更加穩(wěn)定和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

（五）動因轉(zhuǎn)換：從政府主導(dǎo)到自主創(chuàng)新

居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個制度變遷過程，受外部環(huán)境變化和內(nèi)部需求驅(qū)動等因素的影響。居民自治制度自治實踐和制度建設(shè)呈現(xiàn)從早期由政府主導(dǎo)推動的強制性變遷，逐步演變?yōu)榫用褡园l(fā)推動的主動性變遷的邏輯主線。在“單位制”時期，政府在推動城市居民自治實踐和制度建設(shè)方面起主導(dǎo)作用。如全國首個居民委員會是由杭州市政府推動發(fā)起的，最早的居民自治制度《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》也是由國家力量推動形成的。在初期的居民自治探索中，政府在定義居民委員會的性質(zhì)、明確居民自治的主要原則及孵化居民自治組織等方面發(fā)揮了重要的推動作用。進入“社區(qū)制”時期，地方自主性和居民主動性顯著增強，我國城市居民自治實踐和相關(guān)制度建設(shè)呈現(xiàn)自主創(chuàng)新的特征。社區(qū)居民在推動居民自治的組織載體、活動形式和自治內(nèi)容等方面發(fā)揮了重要的主體作用，實現(xiàn)了較為豐富和多元化的發(fā)展。如深圳市蛇口社區(qū)的社區(qū)基金會是由社區(qū)居民自發(fā)發(fā)起的，武漢市的社區(qū)論壇是由某居民樓內(nèi)部居民發(fā)起的。

這種由政府推動到自主創(chuàng)新的發(fā)展邏輯體現(xiàn)了社會變革和制度轉(zhuǎn)型的進程。隨著社區(qū)居民自治意識的增強和參與意愿的提升，他們在自治實踐中逐漸成為主體，積極探索和創(chuàng)新居民自治的形式和內(nèi)容。自主創(chuàng)新的發(fā)展動因促進了城市居民自治實踐的活力和創(chuàng)造力，推動了自治制度的不斷完善和發(fā)展。政府在此過程中逐漸轉(zhuǎn)變角色，從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终吆头?wù)者，為居民自治提供必要的支持和保障。

三、城市居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑

黨的二十屆三中全會為中國式現(xiàn)代化建設(shè)明確了戰(zhàn)略發(fā)展步驟，也為城市居民自治制度建設(shè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了前進方向和轉(zhuǎn)型動力。發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。城市居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，旨在健全和發(fā)展基層民主，通過全過程參與自治，彰顯人民的主體地位，充分調(diào)動居民在基層治理中的積極性、主動性和創(chuàng)造性。2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一目標要求解決居民自治制度在實踐中運轉(zhuǎn)的痛點、難點，突破居民自治在認識性、結(jié)構(gòu)性、功能性方面的困境，有效提升基層社會的治理效能。積極構(gòu)建中國特色社會主義城市居民自治制度成為應(yīng)對這些治理需求的關(guān)鍵課題。

（一）加強黨的領(lǐng)導(dǎo)：確保自治健康發(fā)展的根本

回顧我國城市居民自治制度建設(shè)的七十余年歷史，全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極構(gòu)建黨建引領(lǐng)下的城市居民自治制度，是確保該制度健康發(fā)展的根本保證。中國共產(chǎn)黨在推動城市居民自治實踐和制度建設(shè)方面發(fā)揮了關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是城市居民自治制度建設(shè)的根本遵循，也是保障城市居民自治權(quán)利的內(nèi)在要求。在黨中央的有力推動下，城市居民自治制度的相關(guān)法規(guī)和政策相繼出臺，推動了該制度向制度化、規(guī)范化和法治化的方向發(fā)展。在基層治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治并非相互排斥，而是高度契合?；鶎狱h組織在從“管理”向“治理”理念轉(zhuǎn)變過程中，成為填補行政權(quán)力空缺和彌補基層自治力量不足的重要支柱。作為連接黨、國家與社會的紐帶，基層黨組織為政黨嵌入基層社會、引領(lǐng)高效能基層社會治理提供了關(guān)鍵渠道和空間，成為推動社區(qū)自治的關(guān)鍵行動者［11］。

構(gòu)建中國特色社會主義城市居民自治制度，既需要充分發(fā)揮黨作為核心主體的關(guān)鍵作用，又要協(xié)調(diào)黨建邏輯與基層自治邏輯之間的關(guān)系。盡管學(xué)界對黨建引領(lǐng)機制有著多種理解，提出“融合式引領(lǐng)”“嵌入式引領(lǐng)”“賦能式引領(lǐng)”等理論模型，但對黨建引領(lǐng)基層治理邏輯的共識在于，黨建引領(lǐng)的目的是通過黨建邏輯解決治理困境，而非簡單替代自治邏輯。政黨引領(lǐng)的邏輯源于國家行政力量介入的失敗，即治理碎片化、治理封閉化、行政化治理等問題。新時代，基層黨組織逐漸從幕后走向臺前，黨建引領(lǐng)成為推進基層共建共治共享的一項制度性安排。有效的黨建引領(lǐng)必須契合基層治理的實際需求，實現(xiàn)精準引領(lǐng)和精確引領(lǐng)，從而對基層黨建形成正向反饋，提升引領(lǐng)能力［18］。

黨建引領(lǐng)基層社會治理的關(guān)鍵在于激活自治制度，使其有效運轉(zhuǎn)起來，包括自治主體的尋找、自治程序的合理化及自治平臺的搭建。一些地方的黨建引領(lǐng)實踐中出現(xiàn)了“黨建解決一切”的傾向，即認為通過政黨替代行政即可解決社會治理問題。這種簡化思維并不符合新時代治理的要求。新時代，黨建引領(lǐng)基層治理不再是傳統(tǒng)的政黨組織社會，不再是強調(diào)對社會的嚴格控制和管理，而是通過基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)，培育和激活社會，給予社會較強的自主性［19］。黨組織的引領(lǐng)作用不應(yīng)重復(fù)過去政府在基層中“大包大攬”的做法，也不應(yīng)陷入“政黨主導(dǎo)一切”“政黨包攬一切”的基層治理困境。黨組織引領(lǐng)基層社會治理應(yīng)以基層黨組織為核心，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)等職責(zé)，通過多種有效手段為居民自治提供必要支持，以保障居民權(quán)利為要求、滿足居民利益為目標，激發(fā)居民的公共參與，進一步明確城市居民自治任務(wù)，推動居民自治組織回歸本位。

（二）找回社區(qū)居民：實現(xiàn)自治有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

在推動城市居民自治制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，如何找回社區(qū)居民，確立居民的主體地位是實現(xiàn)治理效能與居民自治平衡的關(guān)鍵。盡管近年來基層社會治理實踐強調(diào)基層黨組織的引領(lǐng)，以及市場力量和社會力量的共同參與，以維持基層治理的活力與秩序，但居民“消失”與自治不足的問題依舊存在。現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不僅需要構(gòu)建一核多元的共治治理格局，更需在實踐中充分發(fā)揮居民的主體作用，確保居民積極參與社區(qū)治理。自治主體的缺位削弱了基層治理的生命力，削減了居民自治的制度價值。

找回社區(qū)居民的核心在于重拾社區(qū)公共領(lǐng)域的共同體屬性。現(xiàn)代城市化帶來的社會結(jié)構(gòu)與空間的急劇轉(zhuǎn)變，使社區(qū)不再是一個由特定區(qū)域居民和固定文化倫理觀念所組成的靜態(tài)封閉集合體，而是一個開放、多元的區(qū)域。隨著社區(qū)功能的分化，居住與生活交往逐漸分離，社區(qū)公共性逐漸削弱，個體化特征卻日益強化。這種變化引發(fā)居民對社區(qū)公共事務(wù)的冷漠，進而削弱了居民對自治制度的認同與支持，最終導(dǎo)致社區(qū)自治的缺失。

重建居民的公共交往屬性，恢復(fù)社區(qū)作為生活共同體的功能，是推動居民自治制度有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。城市居民自治制度需要以居民為中心，強調(diào)居民的主體地位和主人翁意識。找回社區(qū)居民不僅意味著物理上的居民在場，更包括利益和意志的在場。為了激發(fā)居民的參與積極性并創(chuàng)造條件，使居民在場成為現(xiàn)實，基層黨組織的支持至關(guān)重要。在實際操作中，基層黨組織的作用應(yīng)從“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸啤?。首先，通過識別和激發(fā)居民的利益在場，特別是與社區(qū)生活息息相關(guān)的“痛點”問題（如停車困難、垃圾分類、社區(qū)環(huán)境等），黨組織可以通過線上調(diào)查與線下走訪有效整合居民的意見，激發(fā)其參與熱情。其次，面對居民作息和工作時間差異所導(dǎo)致的意志表達困難，黨組織可以利用技術(shù)手段創(chuàng)新，實現(xiàn)居民意志的虛擬在場。如通過線上虛擬空間的協(xié)商機制，居民可以在合理的協(xié)商議程中表達意志。通過黨建助推模式，逐步將居民從居民自治的旁觀者和社區(qū)公共事務(wù)的冷漠者逐漸轉(zhuǎn)化為自我管理者、自我教育者、自我治理者。

（三）調(diào)整自治單元：提升治理效能的創(chuàng)新探索

在城市居民自治過程中，自治單元的設(shè)置是制約居民主體意識恢復(fù)與自治能力激發(fā)的重要因素。人口規(guī)模與管理幅度的張力影響著中國城市基層治理的有效性［20］（P6-7）。無論是基層治理單元還是居民自治組織——居民委員會的設(shè)置，仍然沿襲了20世紀的政策與法律框架，一定程度上導(dǎo)致了居民自治單元與居民生活單元之間的緊張關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居民委員會的設(shè)置應(yīng)按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立，但這一規(guī)定顯然已經(jīng)無法滿足城市基層自治的實際需求。即便依據(jù)民政部2021年發(fā)布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》中關(guān)于居民委員會根據(jù)居民居住地區(qū)常住人口數(shù)量和居民居住狀況，按照便于自治、便于管理、便于服務(wù)的原則，一般在不超過三千戶的范圍內(nèi)設(shè)立的規(guī)定，對于大型城市的居民自治需求仍顯不足。

為了更好地發(fā)揮居民自治制度的治理潛能，亟須探索重新設(shè)置基層居民自治單元的路徑。應(yīng)考慮分離基層自治單元和居民自治單元的緊密聯(lián)系，或在現(xiàn)有基礎(chǔ)上探索新的自治模式，以更好地滿足居民自治的需求。從歷史經(jīng)驗來看，居民自治單元并非一成不變，而是隨著國家與基層治理實踐的需求不斷調(diào)整，以適應(yīng)政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

“微自治”模式作為一種基層自治的創(chuàng)新，通過將傳統(tǒng)較大的社區(qū)單元劃分為更小的治理單元（如小區(qū)、樓棟、院落等），解決了傳統(tǒng)社區(qū)治理中居民參與度低、治理效能不高的問題，實現(xiàn)居民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。治理單元的微小化使居民能夠直接參與到自治中來，因為在較小的治理范圍內(nèi)，居民對周邊事務(wù)的熟悉度和關(guān)注度更高，也更容易形成共同的利益訴求，重建居民對共同體的情感歸屬和文化認同［21］。隨著大型封閉式小區(qū)和合圍式小區(qū)的興起，居民之間的交往主要發(fā)生在這些微小單元中，這為居民之間的互動提供了穩(wěn)固的空間基礎(chǔ)。相比于規(guī)模較大的社區(qū)，封閉式小區(qū)和合圍式小區(qū)的居民在資源、文化、價值觀等方面具有更高的一致性，居民容易在公共資源分配、日常生活行為規(guī)范及公共生活秩序維護等方面達成共識。通過解決居民間的主體化差異，重建社區(qū)公共性，可以有效提升基層居民自治的效能，實現(xiàn)治理效能與居民自治的平衡，推動真正意義上的共治。

在基層社區(qū)治理實踐中，各地已經(jīng)探索出了多樣化的社區(qū)次單元治理模式。地方改革的實踐者更多是從黨建引領(lǐng)與社會共治的視角出發(fā)，對自治單元進行調(diào)整，其自治單元仍以社區(qū)為基礎(chǔ)，依托社區(qū)居民委員會這一群眾自治組織。盡管基層治理取得了不錯的成績，居民自治效能并未得到應(yīng)有的提升?！拔⒆灾巍蹦Ｊ阶鳛閷鹘y(tǒng)自治單元的調(diào)整，不僅能夠激發(fā)居民的參與意愿，還能夠糾正社區(qū)居委會行政化導(dǎo)致的社區(qū)自治理想?yún)⑴c者變?yōu)閷嶋H缺席者的困境［22］。這一模式通過微小單元的精細化管理，有助于提升社區(qū)治理的整體效能，為基層自治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供重要的制度支撐。

（四）數(shù)智賦能：推動自治優(yōu)化升級的時代需求

隨著數(shù)字技術(shù)與人工智能的廣泛應(yīng)用，人類社會邁入數(shù)智化時代。信息技術(shù)的快速發(fā)展為城市基層社會治理帶來了前所未有的機遇，既改善了社區(qū)生活環(huán)境，滿足了居民的公共服務(wù)需求，又通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)手段，推動了社區(qū)治理的智能化建設(shè)。如智能小區(qū)、智能樓棟、路網(wǎng)監(jiān)控等技術(shù)的應(yīng)用構(gòu)建了智慧社區(qū)，為基層治理提供了強有力的技術(shù)支持，顯著提高了基層管理者了解民情民意的效率及治理工作的及時性與靈活性。然而，基層治理數(shù)字化建設(shè)忽略了重要的主體——居民如何借助數(shù)智賦能提升自治水平和自治能力，這也阻礙了基層治理的智慧化及居民自治效能的提升。

在傳統(tǒng)的居民自治中，由于時空、規(guī)模等因素的限制，居民的自治參與機會大幅減少，導(dǎo)致參與效能降低，從而使居民自治效果不盡如人意。在數(shù)智時代，信息技術(shù)的發(fā)展與普及為城市居民自治制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了新的機遇：一方面，信息技術(shù)為居民參與提供了更多的工具和渠道，降低了公民在時間、精力和金錢方面的投入成本，虛擬空間與通信網(wǎng)絡(luò)使居民更直接、便捷地參與社區(qū)公共事務(wù)；另一方面，信息技術(shù)提高了自治活動的廣泛性、直接性、公開性與互動性，相較于將居民視為服務(wù)需求方的傳統(tǒng)模式，數(shù)智賦能使居民能夠更積極地參與自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。如傳統(tǒng)投票要求居民物理在場，這往往導(dǎo)致僅有黨員和老年人參與。電子投票系統(tǒng)的引入顯著提升了居民在社區(qū)重大事務(wù)決策和選舉中的參與度和決策效率。電子投票不僅簡化了投票流程，使居民無需親自前往投票點即可輕松參與，還有效適應(yīng)了現(xiàn)代居民忙碌的生活節(jié)奏?；鶎又卫碇腔刍降奶嵘粦?yīng)僅限于對基層管理者的賦能，也不應(yīng)將居民視為僅僅需要服務(wù)的對象，而應(yīng)通過信息技術(shù)實現(xiàn)居民的全面賦能，這是數(shù)智時代城市居民自治制度持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

盡管數(shù)字技術(shù)為城市居民自治的優(yōu)化升級提供了強有力的支持，但過度依賴技術(shù)也帶來了新的挑戰(zhàn)。在城市居民自治中，必須警惕技術(shù)依賴和技術(shù)全能主義的風(fēng)險。過度依賴數(shù)字技術(shù)可能加劇社區(qū)自治中的數(shù)字鴻溝，特別是在社區(qū)治理中，技術(shù)依賴可能會使這一問題更加嚴重。如在傳統(tǒng)的城市居民自治中，存在自治主體參與不平衡的問題，即老年人參與較多，而青年群體參與不足，導(dǎo)致社區(qū)自治服務(wù)供需不匹配。為了解決年輕人參與不足的問題，城市社區(qū)開始廣泛應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，以促進年輕人的參與，包括問題和意見的收集及社區(qū)事務(wù)的在線協(xié)商等。雖然技術(shù)革新改變了交流方式，虛擬或數(shù)字化的鍵對鍵溝通突出了年輕人的參與優(yōu)勢，但過度依賴虛擬空間的交流可能不利于社區(qū)事務(wù)的處理和解決。如何在智慧化社區(qū)與老年人數(shù)字化能力之間取得平衡，成為考驗社區(qū)自治能力和提升效能的關(guān)鍵。為了更好地應(yīng)對城市基層社區(qū)的數(shù)字化和智能化發(fā)展，城市政府需要在基層智慧社區(qū)建設(shè)方面進行頂層設(shè)計，因地制宜地進行制度設(shè)計，將各種創(chuàng)新型自治行動通過制度化手段固定下來，使其與城市居民自治體系相適應(yīng)。同時，應(yīng)探索并實施城市基層智能化治理的試點，通過試驗識別創(chuàng)新治理中的風(fēng)險與漏洞，并為后續(xù)更有效地推進治理提供支持。

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責(zé)任編輯：王 篆

The Evolution Logic and Modernization Transition Path of Urban Resident Self-Governance System

Liu Huayun， Yuan Ke

Abstract：

As a fundamental form of grassroots governance， residents’self-governance is crucial for achieving whole-process people’s democracy and improving the modernization of the national governance system.

The key to the transformation of the urban residents’ self-governance system lies in ensuring the positive interaction among the Party building logic， governance logic， and self-governance logic. It is essential to fully leverage the leading role of grassroots Party organizations， cultivate and reshape an active citizenry， explore innovative approaches to establishing appropriate self-governance units， and advance the modernization of the system through digital and intelligent empowerment.

Key words：

residents’ self-governance system， grassroots democracy， grassroots governance