摘 要：

目前我國司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)通過環(huán)境公益訴訟保護文物的情況，由于文物所承載的社會公共利益具有特殊性，其在類型、性質與內(nèi)容上均不同于環(huán)境社會公共利益，在環(huán)境公益訴訟中受到侵害的文物仍然難以獲得全面救濟。建議修改《文物保護法》，明確規(guī)定對破壞文物致使社會公共利益受到損害的行為可以提起公益訴訟，并且將行政機關、社會組織規(guī)定為第一順位的原告，將檢察機關規(guī)定為第二順位的起訴人。

關鍵詞：

文物；公益訴訟；環(huán)境；原告

中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A文章編號：1673-1573（2024）03-0050-08

一、問題的提出

文物是一個民族或國家傳統(tǒng)文化和歷史文明的載體，

黨和國家歷來重視對文物的保護，2016年習近平總書記對文物工作作出批示：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養(yǎng)。保護文物功在當代、利在千秋。”［1］ 2022年黨的二十大報告提出“要增強文化自信”“傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。［2］現(xiàn)行《憲法》第22條第2款規(guī)定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！?因此，構建完善的體制、機制和法律法規(guī)來實現(xiàn)文物保護的制度化、規(guī)范化和程序化，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

文物分為可移動文物和不可移動文物兩類，應當受到全面保護，運用我國的公益訴訟制度保護文物社會公共利益是通過法律制度保護文物的重要途徑。

2020年，國家文物局公布《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《文物保護法（修訂草案）》），在第87條增加文物公益訴訟條款，規(guī)定“國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行為。對于破壞文物致使社會公共利益受到損害的行為，縣級以上人民政府文物主管部門、依法設立的以文物保護為宗旨的社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟”。［3］

近年來在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)通過公益訴訟保護文物的情況。例如在麗水市人民檢察院訴黃某龍生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案①和九江市人民檢察院訴陳某旺文物保護民事公益訴訟案②中，檢察機關分別針對破壞不可移動文物“詠歸橋”和破壞可移動文物“青銅編甬鐘”的行為提起了公益訴訟。由于我國法律沒有明確規(guī)定文物保護公益訴訟，這些實踐只能“借道”環(huán)境公益訴訟開展。③

我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟制度以《民事訴訟法》第58條和《環(huán)境保護法》為核心，并由多個司法解釋共同構成，在類型上可以分為環(huán)境污染民事公益訴訟案件、生態(tài)破壞民事公益訴訟案件和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件三種。事實上，這三種環(huán)境民事公益訴訟并非同時出現(xiàn)。按照2014年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，只能“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”提起環(huán)境公益訴訟。2019年《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償這種公益訴訟類型。這就使得我國的民事公益訴訟類型，在實踐中呈現(xiàn)增長的趨勢。

既然實踐可以增加環(huán)境公益訴訟的類型，而文物公益訴訟活動又可以“借道”環(huán)境公益訴訟程序展開，這就給文物公益訴訟制度帶來了理論和立法兩方面的問題：（1）從理論上講，如何認識環(huán)境公益訴訟和文物公益訴訟的關系？公益訴訟制度保護的是社會公共利益，環(huán)境公益訴訟和文物公益訴訟所保護的社會公共利益是否相同，將直接決定文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟的關系。（2）從法律上講，目前《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》所形成的環(huán)境公益訴訟制度框架能否全面保護文物社會公共利益，將決定目前的立法是否需要修改，甚至是否需要創(chuàng)設新的公益訴訟規(guī)則。本文將針對民事公益訴訟，分析可移動文物和不可移動文物所承載社會公共利益的特殊性，論證構建獨立文物公益訴訟的必要性，從而對這兩方面的問題作出妥當回答。

二、文物公益訴訟保護的社會公共利益

（一）文物具有社會公共利益屬性

我國民事公益訴訟所保護的社會公共利益，在利益歸屬主體方面已經(jīng)形成了共識。通常認為，只有不特定多數(shù)主體享有的社會公共利益，才需要通過民事公益訴訟予以保護。［4］這種對民事公益訴訟受益主體范圍的劃分，使民事公益訴訟與國益訴訟、代表人訴訟在適用范圍上有明確的區(qū)別。國益訴訟④是指作為主體的國家利益受損時，可以授權特定機關提起民事訴訟，也即民事公訴。［5］代表人訴訟是指一方或者雙方當事人人數(shù)眾多時，由眾多的當事人推選出代表人代表本方當事人進行訴訟，維護本方全體當事人的利益，代表人所為訴訟行為對本方全體當事人發(fā)生效力的訴訟制度。［6］143按照這種分類，在司法實踐中，國家利益可以通過國益訴訟予以救濟。如果受到侵害的主體是特定的多數(shù)人，則可以通過代表人訴訟予以救濟。但當受到侵害的主體是不特定多數(shù)人，并且受到侵害的客體涉及社會公共利益時，因國益訴訟、代表人訴訟無法適用，才需要通過公益訴訟予以救濟。［7］

我國民事公益訴訟所保護的社會公共利益在利益客體范圍方面具有開放性。按照2012年《民事訴訟法》第55條對公益訴訟范圍的規(guī)定，當時比較一致的認識是只有涉環(huán)境的社會公共利益和涉消費者權益的社會公共利益受到侵害時，才可以通過民事公益訴訟予以救濟。但第55條又以“等”的方式，為公益訴訟的擴大使用留下了空間。［8］隨后在《未成年人保護法》（2020年修訂）、《軍人地位和權益保障法》（2021年通過）、《婦女權益保障法》（2022修訂）中相繼實現(xiàn)了對涉未成年人公共利益、涉軍人權益公共利益、涉婦女權益公共利益的公益訴訟保護。

我國民事公益訴訟所保護的社會公共利益范圍的擴張，與社會公共利益本身的內(nèi)涵和外延不確定有很大的關系。社會公共利益，簡稱“公共利益”或者“公益”，是一個見仁見智的概念，在政治學、社會學以及法學等學科領域中都有使用。盡管在社會公共利益的利益內(nèi)容方面，形成了“國家利益說”［9］“個人利益總和說”［10］等多種學說，但對社會公共利益的范圍至今沒有形成權威的說法。

文物也具有社會公共利益屬性。文物的社會公共利益屬性，主要體現(xiàn)在文物的文化價值方面，即文物以其獨特的文化價值承載著社會公共利益。按照《文物保護法（修訂草案）》第2條的規(guī)定，文物“是指人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關的，具有歷史、藝術、科學價值的物質文化遺產(chǎn)”。文物是稀有且不可再生的資源，作為歷史的物質遺存，其承載著豐富的文化信息，見證著人類社會的發(fā)展和變遷，具有極強的歷史、文化、藝術、科研、民族認同等方面的價值。文物不僅是維系民族認同的精神紐帶，更代表著一個國家的文化個性、文化自尊和文化自信，是一筆寶貴的精神財富。絕大多數(shù)的文物具有公共性、開放性，可以由任何社會公眾使用、消費，不具有排他性和競爭性，也不歸屬于任何權利人個體。根據(jù)國家文物局發(fā)布的《關于促進文物合理利用的若干意見》（文物政發(fā)〔2016〕21號）的規(guī)定，各種級別、各個種類的不可移動文物應當盡可能地向公眾開放，并且在開放的基礎上，進一步提升文物的服務功能、挖掘文物的服務潛力。可見，任何人都有享有文物文化資源的權利，保護并傳承文物的文化價值關系著不特定多數(shù)人（包括當代人和子孫后代）的利益。

（二）文物社會公共利益的特殊性

1.文物的社會公共利益具有的特殊性，表現(xiàn)為以下三個方面：（1）文物公益訴訟所保護的社會公共利益是一種精神利益。利益可以二元劃分為物質利益和精神利益，兩者具有顯著的區(qū)別。物質利益與人的物質生活需要相聯(lián)系，表現(xiàn)為對某種物質資料和產(chǎn)品的占有；精神利益則與人的精神生活相聯(lián)系，是人的心理、情感、理性、理想和信仰等多方面的欲求或需要，體現(xiàn)了價值關懷和意義訴求。［11］文物同樣屬于民法意義上的“物”，具備物的有體性、可支配性和可利用性［12］，能夠為國家、集體或個人所有，可以占有、使用、收益和處分。當文物屬于國家集體或個人所有時，文物相關的物質利益也具有公益訴訟的屬性，但對文物物質利益的侵害可以通過私益訴訟或者國益訴訟予以救濟，不必提起公益訴訟。文物公益訴訟所保護的文物社會公共利益是一種具有共享性的精神利益，它的滿足和實現(xiàn)指向特定的情感體驗，例如文化自信自豪感、民族團結認同感和人文藝術情懷，這種情感的滿足主要是在人與文物、人與人的互動中實現(xiàn)的。

（2）文物社會公共利益屬于民法上的人格利益。人格利益是一個較為開放的體系，除了已經(jīng)被類型化的隱私權、名譽權等之外，人格利益還應關注宗教情感、文化情感、家庭情感、風俗情感等精神利益。［13］文物是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的遺物或者遺跡，與人的情感密切相關，是具有重要紀念、象征和傳承意義的特定物，從而凝聚著人格意義?！睹穹ǖ洹返?183條第2款和《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（2020年修正）第1條規(guī)定了侵害自然人具有人身意義的特定物的精神損害賠償責任規(guī)則。對具有人身意義的特定物的損害進行精神損害賠償，并非保護物的財產(chǎn)價值，而是救濟其中蘊含的人格利益或身份利益的損害。文物與具有人身意義的特定物有著一定的相似性。文物不僅屬于民法上的“物”，并且是特殊的不可再生資源，其中蘊含的歷史人文價值是一個民族或一個國家的共同精神寄托，一旦毀損滅失便不可逆轉。《民法典》第1183條將具有人身意義的特定物的侵權損害后果規(guī)定為“嚴重精神損害”，這與“永久性滅失或毀損”沒有實質上的區(qū)別：物品的永久性滅失或損毀是財產(chǎn)損害賠償?shù)囊瑯嫵删駬p害賠償責任也必須具有嚴重精神損害的后果，［14］因此，兩個表述所指向的意思一致。文物被破壞而毀損、滅失后，附著其中的人格利益同時消滅，因而產(chǎn)生受害者的嚴重精神損害。

（3）文物社會公共利益是時間維度上的利益。時間維度和空間維度是在兩個領域的不同概念，具有顯著的區(qū)別。時間是一維的，描述了物質發(fā)展演變的過程，每個物質客體的演變在時間上來說都是不可逆的?？臻g則是三維的，刻畫了物質在某個地點的具體狀態(tài)，強調(diào)物質的分布、位置和相互關系。文物社會公共利益之所以是時間維度上的利益，原因是其著眼點在于文物所蘊含文化價值的過去、現(xiàn)在和未來。于過去而言，文物是歷史的載體和證據(jù)，本質上屬于客觀的歷史真實，是解讀過去政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展以及社會變遷的工具。

2.文物社會公共利益與環(huán)境公益訴訟所保護的社會公共利益有顯著的差別。（1）社會公共利益的類型不同。環(huán)境公益訴訟所保護的社會公共利益是資源利益、生態(tài)利益和精神利益，資源利益和生態(tài)利益是自然對人的物質價值，精神利益是非物質價值，主要包括審美、觀賞、游憩等自然對人類精神和心理需求的滿足。［15］而文物社會公共利益源自文物資源的文化價值，只有精神利益這一種類型。（2）即便是同類別的精神利益，兩者精神利益的維度不同。環(huán)境精神利益依賴于客觀存在的物質景觀，通過人與空間的互動感知而產(chǎn)生。無論是純粹的自然景觀，還是融合形成的不可移動文物景觀，都能給人帶來審美上的精神愉悅，為營造健康舒適的生活發(fā)揮重大作用。［16］對自然景觀或文物景觀的破壞，雖然不至于引起健康受到損害，但是可能引起重大生活妨害，即精神上、情緒上的損害，［17］屬于空間維度上的人格利益。而文物社會公共利益中的人格利益，則以歷史時間沉淀為基礎，是時間維度上的人格利益。

綜上，文物不僅涉及社會公共利益，而且所涉社會公共利益具有特殊性。文物社會公共利益受到侵害時，不僅有必要通過公益訴訟予以救濟，而且需要相應的公益訴訟程序予以全面救濟。

三、文物公益訴訟需要單獨規(guī)定

我國的公益訴訟制度，不僅包含了訴前程序、審理程序等通常的程序性內(nèi)容，而且包含了可訴范圍、起訴主體等與訴權有關的程序性內(nèi)容。由于我國的民事公益訴訟采用的是內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法的模式，［18］已有的民事公益訴訟活動均以現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定為依據(jù)展開。既然我國的文物公益訴訟活動也可以按照這種方式開展，從形成文物公益訴訟制度的角度考慮，如何規(guī)定通常的審理程序，并非迫在眉睫的問題。

對于文物公益訴訟來講，亟待解決的是可訴范圍和起訴主體這兩個問題。公益訴訟的可訴范圍是指可以通過公益訴訟進行保護的情形，或者說侵害社會公共利益的案件是否具有通過民事公益訴訟進行救濟的可能性和必要性。公益訴訟的起訴主體，是指公益訴訟的適格原告或者正當原告。一方面，由于在我國提起民事公益訴訟的原告不是權利人，而是通過法定訴訟擔當獲得了提起訴訟資格的機關或組織，［6］121文物公益訴訟的適格原告需要由法律予以明確規(guī)定。另一方面，可訴范圍和起訴主體共同構成了訴訟要件中的訴權要件，并成為審判權作用的范圍。［19］無論是為了保障當事人的訴權，還是為了防止審判權的濫用，可訴范圍和起訴主體都需要在法律上予以規(guī)定。［20］

（一）文物公益訴訟制度化的兩種選擇

對于文物公益訴訟來講，如何在法律上配置訴權要件（即可訴范圍和起訴主體），有兩種選擇：（1）通過現(xiàn)有法律進行配置，即以現(xiàn)有法律為依據(jù)，通過對現(xiàn)有法律進行目的解釋，形成針對可訴范圍和起訴主體的法律依據(jù)和判斷規(guī)則。目前司法實踐中所采用的“借道”環(huán)境民事公益訴訟開展文物公益訴訟的做法，就是試圖通過將有關環(huán)境公益訴訟的法律作為提起文物公益訴訟的合法依據(jù)和保護文物社會公共利益的裁判規(guī)則。

通過現(xiàn)有的法律配置文物公益訴訟訴權要件的優(yōu)勢在于不必修改現(xiàn)有法律或創(chuàng)造新的法律制度，可以在保持法律穩(wěn)定性的前提下，避免不同規(guī)則之間的矛盾和沖突。我國環(huán)境公益訴訟類型，在最初的環(huán)境污染民事公益訴訟和生態(tài)破壞民事公益訴訟兩類的基礎上，增加生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，采用的就是這種方式。按照這種方式配置文物公益訴訟的訴權，文物公益訴訟在性質上將成為環(huán)境公益訴訟的一個分支類型，并與環(huán)境污染民事公益訴訟、生態(tài)破壞民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并列。

當然，通過現(xiàn)有的法律配置文物公益訴訟訴權要件也是有條件的，應當滿足可保護且不沖突的要求。一方面，從保護文物社會公共利益的角度，可以針對現(xiàn)有法律的文義進行解釋，⑤從而使解釋后的法律能夠為全面保護文物社會公共利益提供法律依據(jù)。⑥另一方面，在進行解釋之后，文物公益訴訟內(nèi)部以及文物公益訴訟和環(huán)境公益訴訟之間不會在法律的理解和適用上出現(xiàn)沖突。

（2）創(chuàng)設新的法律進行配置，即在制度設計上將文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟相區(qū)別。相較于通過現(xiàn)有法律進行配置，創(chuàng)設新的法律進行配置存在三方面的困難：一是時間方面。一旦新舊法律整合不當會出現(xiàn)法律適用方面的沖突，因此往往需要進行前瞻性的理論研究。這就導致對文物公益訴訟進行全新立法的周期較長。二是內(nèi)容方面。創(chuàng)設新的法律，并不等于保護文物社會公共利益的法律都需要重新制定，需要區(qū)分必須制定和不必制定的內(nèi)容。三是適用方面。創(chuàng)設新的法律意味著文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟是兩種不同的公益訴訟類型。一旦在司法實踐中出現(xiàn)了文物社會公共利益與環(huán)境社會公共利益同時受到侵害的情況，必須要考慮兩種公益訴訟規(guī)則的適用關系。這些困難導致只有在既有的制度無法全面保護文物社會公共利益時，才需要考慮通過創(chuàng)設新的規(guī)則為訴權要件提供法律依據(jù)。

（二）文物公益訴訟不能“借道”環(huán)境公益訴訟

1.以保護環(huán)境社會公共利益為目的的立法規(guī)定，難以為文物公益訴訟提供足夠的法律依據(jù)。我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟相關的法律規(guī)定，包括現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條和《環(huán)境保護法》的相關規(guī)定，既有對可訴范圍的規(guī)定，也有對起訴主體的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）環(huán)境公益訴訟的可訴范圍難以全面保護文物社會公共利益。其一，盡管按照《民事訴訟法》第58條和《環(huán)境保護法》第2條的規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟的可訴范圍較為廣泛，對一切損害“社會公共利益”的“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”的行為，包括侵害“人文遺跡”“生態(tài)文明”的行為都可以提起環(huán)境公益訴訟，［21］但仍然無法通過環(huán)境公益訴訟全面保護文物不受侵害。文物在類型上除了有可以被解釋為人文遺跡的不可移動文物外，［22］還包括了可移動的文物?？梢苿游奈锊皇亲匀毁Y源，并不會與環(huán)境產(chǎn)生關聯(lián)，對生態(tài)系統(tǒng)的狀況和功能均無作用，改變它們的位置也不會影響其自身價值，因此很難認為可移動文物屬于生態(tài)學意義上的環(huán)境要素或生態(tài)因子。其二，并非所有的不可移動文物都具有人文和生態(tài)的雙重屬性，如上海郵政總局等近現(xiàn)代重要史跡建筑，雖屬于不可移動文物但與生態(tài)環(huán)境并無聯(lián)系。嚴格按照環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，無法對損害這些文物的情況提供必要的救濟。其三，部分不可移動文物具有人文和生態(tài)的雙重屬性，例如，位于我國四川省成都市的都江堰，作為世界自然文化遺產(chǎn)、全國重點文物保護單位，兼具極其重要的文化價值與生態(tài)價值。正因為這些不可移動文物存在兩種社會公共利益，所以要進行全面保護，不能只保護其中一種。當文物受到侵害時，保護了環(huán)境社會公共利益并不等于保護了文物社會公共利益。

（2）環(huán)境公益訴訟的原告不同于文物公益訴訟的原告。按照《民事訴訟法》、相關法律和司法解釋的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的起訴主體包括：環(huán)境污染和生態(tài)破壞民事公益訴訟由環(huán)保組織和檢察機關提起，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由省級、地市級的行政機關及其指定部門和國務院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的部門提起，海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門和檢察機關提起。根據(jù)職能相關性理論，文物公益訴訟可能涉及的起訴主體包括政府文物管理部門、文物保護類社會組織等，與上述環(huán)境公益訴訟起訴主體并不相同。不同行政機關、社會組織的職能范圍和權責配置不一，即便是同一機關下設的不同部門也有著清晰的職責分工與邊界。環(huán)境公益訴訟的起訴主體在保護、管理文物以及提起文物公益訴訟方面權能錯位、力量不足。

從文物公益訴訟“借道”環(huán)境公益訴訟規(guī)則的實踐來看，文物受到侵害時，法院只能夠保護環(huán)境社會公共利益，難以保護文物社會公共利益。在本文第1部分所提到的“詠歸橋”案和“青銅編甬鐘”案中，對于不可移動文物“詠歸橋”應當保護其生態(tài)價值和人文價值，可移動文物“青銅編甬鐘” 應當保護其人文價值。由于只能以“生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟”進行審理，最終麗水市中級人民法院判決黃某龍賠償詠歸橋修復設計費用38 731.7元、生態(tài)產(chǎn)品價值損失費用30 385元、在省級媒體上賠禮道歉。九江市中級人民法院判令陳某旺承擔文物修復費用100 000元、承擔專家評估費用4 000元、在全國性媒體刊登公告向社會公開賠禮道歉。①②從兩個案件的判決來看，一方面法院將對可移動文物“青銅編甬鐘”的損壞也作為對環(huán)境的侵害進行了環(huán)境公益訴訟救濟，另一方面，法院只能采用要求賠禮道歉的方式救濟文物的文化價值，而無法予以更為明確、全面的救濟。盡管法院已經(jīng)盡量在現(xiàn)有的制度規(guī)定下維護文物中的社會公共利益，但沒有專門的文物公益訴訟制度，文物的社會公共利益仍然難以得到全面且有針對性的保護。

2.為保護文物社會公共利益而修改環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，可能會影響環(huán)境公益訴訟活動的開展。一方面，現(xiàn)行《民事訴訟法》第58條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，均可以提起公益訴訟。這種相對開放的規(guī)定意味著即便提起文物公益訴訟也無需修改現(xiàn)行《民事訴訟法》。另一方面，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第2條和第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的可訴范圍和起訴主體。要修改環(huán)境公益訴訟的法律，保護文物社會公共利益，就需要修改《環(huán)境保護法》的內(nèi)容，但這會對立法和實踐產(chǎn)生不利影響。其一，將破壞立法結構，無法實現(xiàn)法律體系的自洽?！董h(huán)境保護法》保護的是環(huán)境，即便是對環(huán)境做廣義解釋，也與文物有一定的差異?！董h(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟起訴主體的規(guī)定與環(huán)境社會公共利益的維護之間具有內(nèi)在聯(lián)系，強行加入保護文物的內(nèi)容并增加文物公益訴訟原告的規(guī)定，不僅會使環(huán)境公益訴訟的開展出現(xiàn)法律適用方面的困難，而且會讓《環(huán)境保護法》名不符實，并與《文物保護法》在適用上出現(xiàn)重復或者沖突。其二，影響環(huán)境公益訴訟實踐的開展。我國的環(huán)境公益訴訟制度，由法律和數(shù)量龐大的司法解釋共同構成了內(nèi)容相對豐富、結構相對完善的體系。在環(huán)境公益訴訟中加入文物公益訴訟的內(nèi)容后，將面臨重新制定司法解釋以及改變司法慣常做法等問題。

綜上所述，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，“借道”環(huán)境公益訴訟規(guī)則保護文物，盡管充滿了實踐理性，［23］但不能因為實踐中這么做就認為文物公益訴訟屬于環(huán)境公益訴訟。由于環(huán)境公益訴訟與文物公益訴訟所保護的社會公共利益不同，《環(huán)境保護法》有關公益訴訟的規(guī)定很難被解釋或者修改為提起文物公益訴訟的法律依據(jù)。為全面保護文物社會公共利益，應當制定有關文物公益訴訟的法律。

四、文物公益訴訟制度的內(nèi)容構成

目前我國公益訴訟采取的是單行法規(guī)定可訴范圍與起訴主體，《民事訴訟法》規(guī)定審理程序的方式，因此可以由保護文物的專門性法律《文物保護法》規(guī)定文物公益訴訟的可訴范圍與起訴主體。在《文物保護法（修訂草案）》）中增加文物公益訴訟條款的做法值得肯定，但具體內(nèi)容仍有進一步討論的必要。此外，單獨規(guī)定文物公益訴訟制度，就需要考慮在損害不可移動文物導致環(huán)境社會公共利益和文物社會公共利益均受到損害時，如何妥善處理文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟的關系。

（一）可訴范圍與起訴主體應合理規(guī)定

1.可訴范圍。我國法律在規(guī)定公益訴訟的可訴范圍時采用了兩種不同的方式：其一，進行列舉式規(guī)定。如《婦女權益保障法》第77條，列舉了可以依法提起公益訴訟的5種類型。根據(jù)該條，一旦出現(xiàn)“侵害婦女平等就業(yè)權益”“相關單位未采取合理措施預防和制止性騷擾” 等情形，就可以提起公益訴訟。采用列舉式的規(guī)定可以讓提起公益訴訟的情形和條件清晰明了，便于公益訴訟的提起。其二，進行概括式規(guī)定。例如《消費者權益保護法》第47條對消費公益訴訟范圍的規(guī)定，只要是“侵害眾多消費者合法權益的行為”就可以提起公益訴訟。采用概括式規(guī)定的優(yōu)點在于可以擴大保護范圍。

由于我國的文物公益訴訟實踐剛起步，在尚不清楚可能會出現(xiàn)哪些損害文物社會公共利益行為的情況下，難以對損害文物社會公共利益案件的類型進行列舉。我國《文物保護法（修訂草案）》在規(guī)定文物公益訴訟范圍時，采用了概括式規(guī)定，即“對于破壞文物致使社會公共利益受到損害的行為”，就可以提起公益訴訟。這種做法能夠滿足保護文物社會公共利益的實踐需求，符合目前的立法現(xiàn)狀。

2.起訴主體?！段奈锉Ｗo法（修訂草案）》對起訴主體的規(guī)定有進一步完善的必要。文物公益訴訟的起訴主體應當包括第一順位的行政機關、社會組織，并增加檢察機關作為第二順位的起訴人。

（1）行政機關。其作為原告的原因有三：其一，在文物保護領域，行政機關雖然享有廣泛的行政管理權和處罰權，但是在很多情況下，行政機關依照相關法律法規(guī)對相對人作出處罰或其他行政措施后，仍然無法彌補、恢復被破壞的文物，救濟受損的社會公共利益。其二，雖然行政機關提起民事公益訴訟有掩蓋自身監(jiān)管不力的嫌疑，［24］但行政機關提起民事公益訴訟并不排斥其他適格主體針對其違法行為提起行政公益訴訟，文物保護團體、檢察機關也可以有效解決行政機關怠于訴訟的問題。其三，行政機關提起文物公益訴訟，還可以打破行政區(qū)劃的限制，解決行政跨區(qū)執(zhí)法難的問題，并且行政機關在收集評價報告、勘察記錄等信息資料和證據(jù)時具有各種能力上的優(yōu)勢。［25］

行政機關作為原告提起民事公益訴訟有前提條件。只有在行政機關窮盡監(jiān)管手段后仍無法恢復受損的社會公共利益時，才能夠成為民事公益訴訟的主體，通過司法手段來補足、輔助行政權的行使。行政機關對于維護某一領域的社會公共利益具有法定職責，在文物保護方面，行政機關有權針對造成文物毀損的相對人采用行政處罰或行政強制等措施，責令其改正、限期治理、拆遷或予以罰款。倘若能夠通過履行行政職責來維護社會公共利益，則沒有必要提起民事公益訴訟。如果行政機關已經(jīng)不折不扣地采取行政執(zhí)法措施，但這種處罰尚不能彌補受損的社會公共利益，才有必要通過提起民事公益訴訟來追究侵權人的責任。

通常認為，行政機關在民事公益訴訟的主體資格，應當針對不同情況，在相關實體法或特別法中予以具體規(guī)定。［26］因此，《文物保護法（修訂草案）》將縣級以上人民政府文物主管部門規(guī)定為原告，具有合理性。

（2）社會組織。雖然文物保護類社會組織在訴訟能力、訴訟經(jīng)濟和代表性地位上劣于行政機關，但為了避免政府失靈和行政機關功能缺位，《文物保護法（修訂草案）》將“依法設立的以文物保護為宗旨的社會組織”也規(guī)定為第一順位的原告，具有一定的合理性。

但是在實踐中，社會組織的數(shù)量多、種類復雜、層次不一、能力水平良莠不齊，比較突出的是成員專業(yè)素養(yǎng)和組織管理問題。對于成立時間較短、仍處于探索發(fā)展階段的社會組織而言，其組織成員多為志愿工作者，缺少專業(yè)性人員，管理松散、效率偏低，導致其實質只能承擔邊緣性、非專業(yè)的宣傳服務工作。為了防止社會組織濫用訴權，浪費司法資源，有必要對有權提起文物公益訴訟的社會組織進一步設定相應的條件。例如，可以考慮從成立的時間方面作出限制性規(guī)定。

（3）檢察機關。盡管《文物保護法（修訂草案）》沒有明確規(guī)定檢察機關可以作為文物公益訴訟的起訴人，但本文認為應當賦予檢察機關文物公益訴權。首先，在性質和定位上，檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關。［27］由檢察機關作為社會公共利益代表提起文物公益訴訟具有合理性。其次，檢察機關在調(diào)查取證、進行訴訟等方面具有人力、財力優(yōu)勢，有條件提起并實施訴訟。再次，部分地方檢察機關已經(jīng)在開展文物公益訴訟，具備實踐經(jīng)驗。

即便從職能相關性上講，檢察機關與文物社會公共利益的聯(lián)系不如行政機關和社會組織緊密，仍然不妨礙其作為第二順位的起訴人，在維護文物社會公共利益方面發(fā)揮補充和兜底作用。

綜上，本文建議在《文物保護法（修訂草案）》第87條中增加第2款，規(guī)定為：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)存在侵害文物合法權益且損害社會公共利益的行為，在沒有前款所規(guī)定的原告主體起訴時，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。

（二）明確不可移動文物公益訴訟的審理順序

與可移動文物和與環(huán)境無關聯(lián)的不可移動文物案件受到侵害只能提起文物公益訴訟進行救濟不同，不可移動文物遭到破壞時，既可以提起環(huán)境公益訴訟，又可以提起文物公益訴訟。將文物公益訴訟獨立于環(huán)境公益訴訟后，在將來制定民事公益訴訟程序規(guī)則時需要明確兩種公益訴訟的關系。

1.文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟屬于普通共同訴訟，可以合并審理。根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，當事人一方或雙方為兩人以上，訴訟標的是同一種類的情形是普通共同訴訟。針對某一侵權行為同時提起文物公益訴訟和環(huán)境公益訴訟后，法院可以作為普通共同訴訟合并審理。

2.文物公益訴訟與環(huán)境公益訴訟構成訴的預備合并，可以按順序審理。訴的預備合并，是指原告將主請求與預備性請求加以合并主張的情形。［28］主請求又稱先位之訴，預備性請求又稱后位之訴。預備合并有兩種類型：其一，法院判決先位之訴不正當或者不合法后，才對后位之訴進行裁判。否則，不對后位之訴進行裁判。其二，法院判決先位之訴訴訟請求成立后，才對后位之訴進行裁判。否則，不對后位之訴進行裁判。［29］因同一侵權行為同時提起環(huán)境公益訴訟與文物公益訴訟，由于環(huán)境公益訴訟的請求被法院認可，文物公益訴訟的訴訟請求才有可能成立，應當按照第二種類型按順序審理。

五、結語

文物具有承載文明、傳承文化、弘揚民族精神的功能，應當受到全面保護。通過民事公益訴訟維護文物所包含的社會公共利益（即文物中的文化價值），具有合理性和必要性。由于目前在法律上沒有對文物公益訴訟作出明確規(guī)定，在司法實踐中不得不采用環(huán)境公益訴訟來維護文物社會公共利益，但這種“借道”救濟只是權宜之計。由于環(huán)境社會公共利益與文物社會公共利益是社會公共利益的兩個不同的子類型，通過環(huán)境公益訴訟實際上難以全面維護文物的社會公共利益，需要盡快在《文物保護法（修訂草案）》中對文物公益訴訟的可訴范圍與起訴主體作出明確、合理的規(guī)定，并在《文物保護法（修訂草案）》基礎上將檢察機關規(guī)定為第二順位的起訴人。

此外，由于我國的公益訴訟制度還包含了教育宣傳、磋商座談、督促建議等訴前措施，在法律規(guī)定文物公益訴訟制度后，要發(fā)揮好訴前措施的預防功能和訴訟措施的補救功能，形成訴前措施與訴訟措施配合使用的有效模式。

注釋：

①詳見《浙江省高級人民法院發(fā)布15起環(huán)境資源審判典型案例》之十二。北大法寶數(shù)據(jù)庫：https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711d314ea8a67605bd23d171223da743d0d2bdfb.html。

②詳見《江西省高級人民法院發(fā)布十起環(huán)境資源典型案例》之三。北大法寶數(shù)據(jù)庫：https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711d0d59431bc34af640d5516b2cf388d366bdfb.html。

③通過環(huán)境公益訴訟保護文物的做法被描述為“借道”，參見陳冬：《文物保護公益訴訟與環(huán)境公益訴訟之辨析——以公共利益為中心》，載《政法論叢》2021年第2期，第130頁。

④國益訴訟是否屬于公益訴訟有兩種觀點。一種觀點認為，狹義的公益訴訟僅指不特定多數(shù)人的利益受到損害引起的訴訟，不包含國家利益受到損害引起的國益訴訟。另一種觀點則認為，國益訴訟屬于廣義的公益訴訟，此時公益訴訟保護三類利益：國家利益、不特定多數(shù)人的利益和特定群體的利益。

⑤文義解釋是首要的解釋方法，是法律解釋的起點，參見王利明：《法律解釋學導論——以民法為視角》，法律出版社2021年版，第239頁。

⑥為公共利益可以進行目的解釋，參見陳金釗：《目的解釋方法及其意義》，載《法律科學（西北政法學院學報）》2004年第5期，第42頁。

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責任編輯：彭 青

The Theoretical Composition and Institutional Structure of

Civil Public Interest Litigation on Cultural Relics

Guo Xiang， Zhao Jiachen

（School of Law， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract：

At present， there have been cases of protecting cultural relics through environmental public interest litigation in China's judicial practice. Due to the particularity of the social public interest carried by cultural relics， which is different from the environmental social public interest in terms of type， nature and content， it is still difficult to obtain comprehensive relief for cultural relics that have been infringed in environmental public interest litigation. It is suggested that the Law on the Protection of Cultural Relics be amended to clearly stipulate that public interest litigation can be brought against acts that damage the public interest of cultural relics， and that administrative organs and social organizations should be the first plaintiffs and procuratorial organs should be the second plaintiffs.

Key words：

cultural relics; public interest litigation; environment; plaintiff

收稿日期：2024-03-28

作者簡介：

郭翔（1977-），男，重慶合川人，北京師范大學副教授，博士。