摘要：[目的/意義］高等教育政策過程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，基于分類視角對高等教育政策過程的差異化特征的研究，對評價政策效果具有重要的意義。[方法/過程]本文基于政策過程理論和網(wǎng)絡(luò)嵌入理論構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)嵌入視域下高等教育政策過程模型，以中國高等職業(yè)教育政策為案例展開研究，發(fā)掘了網(wǎng)絡(luò)嵌入視域下高等教育政策過程的作用機(jī)制。[結(jié)果/結(jié)論]高等教育政策過程是一個網(wǎng)絡(luò)嵌入的過程。政策的網(wǎng)絡(luò)嵌入效果與弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)及政策參與程度密切相關(guān)。強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)特征、政策手段上存在較大的差異。而且高等教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)還會受到國家政策方針的影響?；诖耍疚奶岢鲆韵掠^點(diǎn)：第一，高等教育政策過程中的政策實(shí)施是政策過程網(wǎng)絡(luò)嵌入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；第二，要保證高等教育政策過程中的網(wǎng)絡(luò)嵌入效果，就必須保持弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)與強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的動態(tài)協(xié)同關(guān)系。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)嵌入 高等教育政策 政策過程

分類號：G520

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.04.03

1 前言

高等教育政策，是指導(dǎo)高等教育建設(shè)的行動依據(jù)，引領(lǐng)高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，在高等教育改革過程中發(fā)揮了凝聚共識、指引方向、規(guī)范舉措的關(guān)鍵作用?；谡哌^程理論對高等教育政策進(jìn)行研究，已經(jīng)成為高等教育政策效果評價的重要手段，已有研究從不同維度展開分析。針對政策制定過程，毛丹[1]從市場化政府邏輯、大學(xué)運(yùn)行邏輯和社會邏輯等多重制度邏輯沖突的視角展開研究，分析政策制定者協(xié)調(diào)沖突的策略行為；呂武等[2]依據(jù)不同政策主體影響能力的差異，對不同層次政策主體的權(quán)力范圍邊界進(jìn)行了界定，進(jìn)而對規(guī)范科學(xué)的高等教育政策過程進(jìn)行了探討。對于政策執(zhí)行過程，王鵬[3]通過剖析高等教育政策執(zhí)行的變形現(xiàn)象，提出政策執(zhí)行過程中的教育主管部門、高校和社會之間的三角博弈；涂端午[4]結(jié)合政策制定過程中權(quán)威、價值和控制三大基本要素，指出了權(quán)威分裂、價值沖突和反控制等高等教育政策制定過程的主要問題。對于政策過程中的動態(tài)邏輯，沈晶晶[5]在研究中提出政策過程的三大基本要素（行動者、功能和結(jié)構(gòu)），以及它們之間存在的動態(tài)邏輯關(guān)系；閆廣芬等[6]同樣關(guān)注政策動態(tài)過程，以政策過程的研究視角對高校擴(kuò)招的政策制定、政策實(shí)施和結(jié)果評價進(jìn)行研究，提出了一個完整且循環(huán)上升的政策選擇過程。由此可見，影響高等教育政策過程的條件和因素眾多，且具有差異化的特征，這也是高等教育政策出現(xiàn)差異化效果的一個重要原因。

已有研究已經(jīng)開始探討高等教育政策過程和效果評價問題，并對影響高等教育政策效果的因素進(jìn)行梳理和分析，對高等教育政策效果的產(chǎn)生邏輯和作用機(jī)制提供了理論解釋。然而，需要指出目前的研究還存在兩個局限：第一，當(dāng)前研究通?；谝环N線性思維，通過高等教育政策過程來分析政策效果，鮮有研究基于網(wǎng)絡(luò)思維，對高等教育政策過程的網(wǎng)絡(luò)嵌入展開探討；第二，受線性思維的影響，在討論政策對象和政策部門的關(guān)系，以及政策執(zhí)行過程的行動者、功能和結(jié)構(gòu)的動態(tài)邏輯等問題時，往往會忽略網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)效應(yīng)，進(jìn)而忽略政策效果的潛在原因。

基于此，本文開展了以下兩方面工作：第一，借鑒網(wǎng)絡(luò)嵌入理論，對高等教育政策過程的網(wǎng)絡(luò)嵌入進(jìn)行建模分析，并提出高等教育政策過程中的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)組織類型、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與效果；第二，以國家“示范”院校和國家“雙高”院校的高等職業(yè)教育政策為例，分析高等教育政策網(wǎng)絡(luò)嵌入的過程和效果，探尋網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)效應(yīng)下影響政策效果的潛在原因。

2 高等教育政策過程的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)性特征

2.1 政策過程

政策過程 （policy process） 是指從政策問題提上議程、形成政策選擇、做出政策決定、實(shí)施政策內(nèi)容、評估和反饋政策效果、修正政策等一系列政策循環(huán)周期的總和。政策過程可能涉及多個環(huán)節(jié)，具有不同形態(tài)，同時存在于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境中。因此要提升政策效果的評價準(zhǔn)確度，就需要對政策過程進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。

首先是程序上的界定與劃分?；诿绹矝Q策體制中的公共政策運(yùn)行，政策過程常見的形態(tài)有直線型[7]、循環(huán)型[8]、金字塔型[9]和同心圓型[10]。除了按照形態(tài)的劃分方法之外，政策過程還可以按照階段劃分。2004年，陳振明[11]提出階段啟發(fā)法（the stages heuristic），即將政策過程劃分為若干階段。盡管政策過程是客觀的，階段也是客觀的，但由于觀察角度和表述方式的不同，不同學(xué)者也對其展開不同劃分。例如，1970年，拉斯韋爾（Lasswel）[12]把政策過程劃分為情報功能階段、推廣功能階段、建議功能階段、援引功能階段、實(shí)施功能階段、終結(jié)功能階段和評價功能階段七個階段，這七個階段成為之后政策過程科學(xué)性研究的基礎(chǔ)?！半A段論者”最為普遍的劃分法為五分法。1977年，瓊斯（Jones）[13]把政策過程劃分成問題確認(rèn)、方案制定、方案執(zhí)行、方案評估、方案終結(jié)五階段；1970年，戴伊（Dye）[14]認(rèn)為政策過程通常按如下程序展開：問題認(rèn)定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行。這種將政策過程按階段劃分的方法，簡化了復(fù)雜的政策過程。學(xué)者們將關(guān)鍵因素與發(fā)生事件進(jìn)行歸納與提煉，識別各個環(huán)節(jié)的銜接與轉(zhuǎn)換，形成了較為成熟的政策科學(xué)研究方法。

政策過程還會涉及不同的主體，因此對主體互動的研究也受到學(xué)者的關(guān)注。2000年，格里恩（Green）[15]在泰國衛(wèi)生部門改革方案的研究中，關(guān)注到多個利益主體，在這種利益博弈下，政策過程也將隨之變得曲折。2005年，薛瀾等[16]認(rèn)為西方學(xué)界對中國政策過程中主體參與的研究，傾向于從權(quán)威主義、官僚組織等決策模式開展，而國內(nèi)傾向于研究主體互動過程中的民主集中制、協(xié)商民主制、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制、地方政府政策試驗(yàn)和“以點(diǎn)帶面”的政策學(xué)習(xí)。2010年，陳玲等[17]認(rèn)為政策參與主體間達(dá)成共識，既是中國政策過程的制度目標(biāo)，也是政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。同時，也有學(xué)者把對于政策效果的關(guān)注也囊括在政策過程的分析當(dāng)中。例如拉斯韋爾[12]的七階段學(xué)說中就列舉了政策效果的評估；王錫鋅[18]也指出績效評價是一個公共政策過程的“終點(diǎn)”，但同時又是政策改革和優(yōu)化的“起點(diǎn)”。

更進(jìn)一步地，對于教育政策過程，不同學(xué)者也給出了不同的劃分方式。其中，2010年，衣華亮[19]指出，教育政策的一般過程包含教育政策問題認(rèn)定、教育政策制定、教育政策執(zhí)行、教育政策評估和教育政策終結(jié)。2011年，沈晶晶[5]歸納了政策過程的一般劃分，并將其運(yùn)用于高等教育政策研究當(dāng)中，具體包括課題設(shè)定、政策立案、政策決定、政策實(shí)施和政策評估五大階段。因此本文在前人的基礎(chǔ)上，基于階段論的政策過程劃分方法，將高等教育政策過程劃分為政策議程、政策形成、政策采納、政策實(shí)施和政策評價五大階段，政策過程的界定如表1所示。

2.2 網(wǎng)絡(luò)嵌入

1944年，波蘭尼（Polanyi）[20]最早提出了“嵌入性”概念，提出人類經(jīng)濟(jì)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中的觀點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，1985年，格蘭諾維特（Granovetter）[21]指出“嵌入”更像一個這樣的事實(shí)：行動者雙方關(guān)系以及整個網(wǎng)絡(luò)關(guān)系會影響經(jīng)濟(jì)行動及其后果，要解釋經(jīng)濟(jì)行為，則需要考慮人際網(wǎng)絡(luò)、制度等社會性因素。同時他將嵌入性按照關(guān)系性和結(jié)構(gòu)性進(jìn)行劃分，逐漸形成了目前普遍認(rèn)可的社會網(wǎng)絡(luò)嵌入的兩種方式，即關(guān)系性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入：前者主要以雙邊交換的信息質(zhì)量為依據(jù)，體現(xiàn)了交換各方所關(guān)注彼此間的信息需求和目標(biāo)的實(shí)際情況，以及其在信用、信任與信息共享所展示的行為；而后者則更多著眼于其在整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中所占地位的信息問題[22]。

“嵌入”除了被應(yīng)用于解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和經(jīng)濟(jì)行為之外，還被用于公共政策領(lǐng)域。在政策網(wǎng)絡(luò)分析過程中，對于行動主體與其環(huán)境之間的聯(lián)系，學(xué)者歸納出了兩種分析策略，即“可分析策略”與“不可分析策略”[23]。由于存在“關(guān)系嵌入”和“結(jié)構(gòu)嵌入”兩種嵌入方式，因此在政策領(lǐng)域應(yīng)用“嵌入性”就需要考慮兩種層次問題，2003年，桂勇等[24]提出“雙重嵌入”問題：一個是以人際交往網(wǎng)絡(luò)為特征的微觀層次，一個是以社會制度文化背景為特征的宏觀層次。2017年，姚俊[25]在政策網(wǎng)絡(luò)分析的基礎(chǔ)上，提出了“關(guān)系”和“制度”雙重嵌入性分析框架來對改革開放以來中國高等教育政策工具選擇進(jìn)行解釋。2009年，鄭石明[26]在研究中采用“可分析策略”和“雙重嵌入”的分析路徑，指出公共政策的執(zhí)行，往往依賴特定的政策工具，在政策工具的選擇過程中，要考慮到其所嵌入的社會脈絡(luò)可能對治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響和制約作用。

依據(jù)政策嵌入的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以劃分為強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)嵌入。1985年，格蘭諾維特[21]指出強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系具有封閉性和契約性的特征，而弱網(wǎng)絡(luò)關(guān)系具有流動性和非正式的特征。強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之間存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)聯(lián)絡(luò)；弱網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之間存在相對較弱的聯(lián)絡(luò)[27]。2004年，鮑威爾（Powell）等[28]指出強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系具有高密度、高集群、高信任度的特征。弱網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的聯(lián)結(jié)度弱、不太正式、信任度不高。強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是基于正式合同的合作或者研發(fā)項(xiàng)目的正式合作伙伴；弱網(wǎng)絡(luò)關(guān)系僅僅是與當(dāng)?shù)毓┙o者和使用者等利益相關(guān)方發(fā)生的非合同化聯(lián)系或者作為獲取創(chuàng)新信息的來源[29-30]。因此，本文針對高等教育政策網(wǎng)絡(luò)嵌入關(guān)系，構(gòu)建了高等教育政策網(wǎng)絡(luò)嵌入結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)弱關(guān)系，如圖1所示。

高等教育政策過程的網(wǎng)絡(luò)嵌入存在自上而下的兩類路徑：一類是基于強(qiáng)關(guān)聯(lián)關(guān)系的政策過程嵌入路徑，一類是基于弱關(guān)聯(lián)關(guān)系的政策過程嵌入路徑。強(qiáng)關(guān)聯(lián)關(guān)系是基于政策過程中的強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)所組成（例如：政府相關(guān)部門）。弱關(guān)聯(lián)關(guān)系是基于政策過程中的弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)所組成（例如：協(xié)會/學(xué)會組織，企業(yè)等）。在高等教育政策過程中，兩種關(guān)系都發(fā)揮了影響高校發(fā)展的作用。但是從關(guān)系的緊密程度、正式化特征、接觸時間、投入資源、合作交流范圍、互動時間、互惠活動、外部搜尋深度等多個維度來看，政府與高校之間的關(guān)聯(lián)程度遠(yuǎn)高于協(xié)會（學(xué)會）組織、企業(yè)與高校之間的關(guān)聯(lián)程度。因此，將強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)界定為“強(qiáng)關(guān)系過程”，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)界定為“弱關(guān)系過程”。更進(jìn)一步，在高等教育政策過程中，同一層級的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間還存在信息互通、行為協(xié)同的關(guān)系。

3 高等教育政策過程的研究

3.1 網(wǎng)絡(luò)嵌入視域下高等教育政策過程模型

本文綜合考慮了以下兩個方面的因素進(jìn)而完成了網(wǎng)絡(luò)嵌入視域下高等教育政策過程模型的構(gòu)建（圖2）：第一，高等教育政策過程分為政策議程、政策形成、政策采納、政策實(shí)施和政策評價五個階段；第二，高等教育政策過程網(wǎng)絡(luò)嵌入存在基于強(qiáng)關(guān)聯(lián)關(guān)系的政策過程嵌入路徑和基于弱關(guān)聯(lián)關(guān)系的政策過程嵌入路徑。

網(wǎng)絡(luò)嵌入視域下高等教育政策過程模型具有五個階段。階段一：政策議程。識別高等教育領(lǐng)域中亟待解決的問題。階段二：政策形成。制定可能解決高等教育問題的行動方案。階段三：強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)選擇具體建議進(jìn)行支持，促使政策的合法化與權(quán)威化，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)選擇配合與支持合法化與權(quán)威化的政策。階段四：強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)完成基于政府治理結(jié)構(gòu)的政策實(shí)施，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)完成基于協(xié)會（學(xué)會）、企業(yè)和其他類型組織的政策配合與協(xié)同。階段五：出現(xiàn)以強(qiáng)關(guān)聯(lián)單位為主導(dǎo)、弱關(guān)聯(lián)單位協(xié)同的政策效果。

3.2 具體高等教育政策分析

政策描述：2005—2022年期間，我國高等職業(yè)院校的建設(shè)取得了顯著的成效。2006—2010年期間，通過高等職業(yè)教育政策的實(shí)施，我國完成了100所國家示范高職院校和100所國家骨干高職院校的建設(shè)。2019—2022年期間，通過高等職業(yè)教育政策的實(shí)施，我國完成了50所高水平院校和150個高水平骨干專業(yè)的建設(shè)。至此，中國高等職業(yè)院校經(jīng)歷了兩輪國家政策的扶持，建成了一批具有創(chuàng)新能力，可以提供高素質(zhì)技能型人才的領(lǐng)先型高等職業(yè)院校。領(lǐng)先型高等職業(yè)院校約占全國總體規(guī)模的13.15%①。本文將基于政策過程的嵌入視角，對這一時期高等職業(yè)教育政策的效果展開分析。

由圖3可知，網(wǎng)絡(luò)嵌入情景下政策過程的五個階段具有如下特質(zhì)。

3.2.1 階段一：高質(zhì)量政策議程 問題的識別是此階段的關(guān)鍵所在。隨著我國產(chǎn)業(yè)迭代升級的速度加快，新舊職業(yè)類型的更換速率也隨之提升。與此同時隨著人工智能、節(jié)能環(huán)保、新材料等新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，市場對高技能型人才的需求也大幅度提升。在“中國制造2025”的戰(zhàn)略背景下，迫切需要中國高職教育調(diào)整人才培養(yǎng)方向，培養(yǎng)具有創(chuàng)新特征的高素質(zhì)人才。

因此，建設(shè)一批當(dāng)?shù)仉x不開、業(yè)內(nèi)都認(rèn)同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、國際可交流的高質(zhì)量高職院校成為政府在高等職業(yè)教育領(lǐng)域所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

3.2.2 階段二：通過權(quán)威部門形成政策 面對建設(shè)高水平高等職業(yè)教育的主要問題，提出行動方案。2005年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，明確提出建設(shè)示范性高等職業(yè)院校的規(guī)劃方案。2019年1月，國務(wù)院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，方案中明確提出建設(shè)高水平院校和高水平骨干專業(yè)的規(guī)劃方案。至此，國家層面的高水平高等職業(yè)院校建設(shè)方案正式完成。

3.2.3 階段三：“雙渠道”實(shí)現(xiàn)政策采納 “渠道1”：通過政府頒布政策的方式完成方案建議的合法化與權(quán)威化的過程。首先，依據(jù)2005年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，2006年教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，提出了國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃、目標(biāo)任務(wù)、主要內(nèi)容和實(shí)施步驟；其次，依據(jù)2019年1月國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中提出的職業(yè)院校教學(xué)條件達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，同年4月，教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，提出了中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的總體要求、改革發(fā)展任務(wù)和組織實(shí)施辦法。

“渠道2”：通過弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的配合與支持呼應(yīng)相應(yīng)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化政策的合法性與權(quán)威性。

3.2.4 階段四：政策系統(tǒng)連貫的實(shí)施 從理論視角分析，高等教育政策的實(shí)施存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)和弱關(guān)聯(lián)過程兩類。但從實(shí)踐視角來看，基于政府治理結(jié)構(gòu)的高等教育政策強(qiáng)關(guān)聯(lián)過程在政策實(shí)施過程中發(fā)揮了決定性的作用。

第一，出臺具體政策文件推進(jìn)項(xiàng)目落地。2006年，教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，計劃于2006—2008年期間分三批遴選出了100所國家示范性高等職業(yè)院校。2010年11月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”實(shí)施工作的通知》，計劃于2010—2012年在原有已建成的國家示范性高等職業(yè)院校的基礎(chǔ)上，新增100所左右國家“骨干”高職院校。至此，國家示范性（骨干）高等職業(yè)院校共計200所。2019年，教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》，計劃高水平學(xué)校擬推薦單位50所，高水平專業(yè)群推薦單位150所。

第二，經(jīng)費(fèi)支持保證項(xiàng)目質(zhì)量?！笆晃濉逼陂g國家投入20億元用于高等職業(yè)院校的示范校建設(shè)項(xiàng)目。2019年4月教育部和財政部聯(lián)合印發(fā)《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》之后，中央財政每年投入20億支持“雙高”院校建設(shè)[31]。

第三，建立工作組統(tǒng)籌和落實(shí)工作。教育部職業(yè)教育與成人教育司承擔(dān)政策文件公示、政策文件解讀的工作。各省市地方教育部門的職業(yè)教育與成人教育處也承擔(dān)相應(yīng)的工作。與此相呼應(yīng)，各個高等職業(yè)院校成立了“示范”“雙高”建設(shè)辦公室，統(tǒng)籌“示范”和“雙高”建設(shè)過程中涉及的各項(xiàng)工作。

第四，高等教育政策弱關(guān)聯(lián)政策過程的效果呈現(xiàn)出差異化特征。在示范性院校建設(shè)階段（2006—2010年），高等教育政策弱關(guān)聯(lián)過程發(fā)揮的作用并不顯著。到了高水平院校建設(shè)階段（2019—2022年），高等教育政策弱關(guān)聯(lián)過程發(fā)揮的作用相對更強(qiáng)。高等職業(yè)教育政策過程中的弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)有兩類：一是學(xué)會（協(xié)會）組織，二是企業(yè)。一方面，學(xué)會（協(xié)會）組織在弱關(guān)聯(lián)過程呈現(xiàn)出以下特征：在示范性院校建設(shè)期間，由于學(xué)會（協(xié)會）組織發(fā)展并不成熟，政策實(shí)施能力和手段不強(qiáng)，因此呈現(xiàn)出不顯著的效果；在高水平院校建設(shè)階段，學(xué)會（協(xié)會）組織已經(jīng)相對成熟，具備了搭建各種交流平臺、辦刊發(fā)表相關(guān)理論文章，支持理論研究項(xiàng)目的能力。另一方面，在示范性院校建設(shè)期間，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的路線方針還處于試行和推進(jìn)階段，企業(yè)參與高等職業(yè)院校建設(shè)的范圍和深度還不夠；到了高水平院校建設(shè)階段，產(chǎn)教融合的規(guī)模和質(zhì)量有了大幅度提升，企業(yè)與高等職業(yè)教育的關(guān)系更加緊密。綜上所述，在高水平院校建設(shè)階段（2019—2022年），教育政策弱關(guān)聯(lián)過程與強(qiáng)關(guān)聯(lián)過程產(chǎn)生了較強(qiáng)的互動與協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策弱關(guān)聯(lián)過程與強(qiáng)關(guān)聯(lián)過程的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。

3.2.5 階段五：政策網(wǎng)絡(luò)嵌入效果分析與評價 第一，規(guī)模成效顯著。示范性院校建設(shè)政策實(shí)施后，建成97所國家示范性高等職業(yè)院校，100所國家“骨干”高職院校。高水平院校建設(shè)政策實(shí)施后，建成高水平建設(shè)高校56所，高水平專業(yè)群建設(shè)高校141所。

第二，網(wǎng)絡(luò)嵌入效果顯著。高等教育政策的網(wǎng)絡(luò)嵌入特征在高水平院校建設(shè)實(shí)施階段更加顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。一是實(shí)現(xiàn)了財政投入的杠桿效應(yīng)。截至2020年年底，197所“雙高計劃”建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，高職院校獲得建設(shè)經(jīng)費(fèi)達(dá)到229.6191億，其中中央財政預(yù)算41.4714億，間接拉動了約4.6倍的其他預(yù)算資金[31]。二是實(shí)現(xiàn)了政策的輻射帶動效應(yīng)。為響應(yīng)“雙高”政策，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了118項(xiàng)地方性政策支持職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展，同時有24個省（自治區(qū)、直轄市）啟動了省級“雙高計劃”[31]。三是實(shí)現(xiàn)了政策的系統(tǒng)性研究效果。中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會通過在其舉辦的期刊上發(fā)表相關(guān)理論文章，以及開展相關(guān)項(xiàng)目研究的形式，實(shí)現(xiàn)對“雙高”政策的理論研究與總結(jié)，其成果為“雙高”政策的實(shí)施提供了理論指導(dǎo)。

3.3 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)效應(yīng)下影響政策效果的潛在原因

示范性院校建設(shè)政策實(shí)施階段，強(qiáng)關(guān)聯(lián)過程發(fā)揮了決定性的作用。但在高水平院校建設(shè)政策實(shí)施階段，網(wǎng)絡(luò)嵌入效果十分顯著，可能存在以下原因。

第一，“放管服”政策在高等教育領(lǐng)域的推行。2012年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，標(biāo)志著“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的正式實(shí)施。“放管服”改革是通過厘清權(quán)力邊界、下放或壓減權(quán)力、集成權(quán)力或職能來協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系，進(jìn)而降低制度性交易成本[32]。因此，在教育主管行政部門下放、壓減、集成權(quán)力的過程中，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)逐漸承接了一部分教育主管行政部門的權(quán)利和職能，如政策的解讀、研究項(xiàng)目的組織等，進(jìn)而產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)嵌入效果在高水平院校建設(shè)實(shí)施階段更加顯著的結(jié)果。

第二，中央政府與地方政府的協(xié)同配合，高等職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊密結(jié)合?！半p高”政策之所以能夠?qū)崿F(xiàn)財政投入的杠桿效應(yīng)和政策的輻射效應(yīng)，得益于兩方面的作用。一方面，地方政府積極響應(yīng)“雙高”政策，有針對性地推出利于職業(yè)教育發(fā)展的地方政策。全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共出臺118項(xiàng)政策，支持職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）啟動了省級“雙高計劃”；另一方面，隨著產(chǎn)教融合政策的持續(xù)性推進(jìn)，企業(yè)積極參與到高等職業(yè)院校的建設(shè)已經(jīng)成為企業(yè)和學(xué)校的共識。領(lǐng)先院校已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“合作共識—資源共享—價值共創(chuàng)”的合作模式。

4 結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

本文基于網(wǎng)絡(luò)嵌入視角完成了高等教育政策過程的分析，研究結(jié)論總結(jié)如下。

第一，高等教育政策過程是一個網(wǎng)絡(luò)嵌入的過程，政策的網(wǎng)絡(luò)嵌入效果與弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、政策參與程度密切相關(guān)。以高等職業(yè)教育政策為例，在示范性院校建設(shè)階段（2006—2010年），以政府治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的高等教育政策過程發(fā)揮著主導(dǎo)作用。隨著弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的發(fā)展成熟和政策參與程度的提升，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)政策過程之間的互動協(xié)同效果顯現(xiàn)。在高水平院校建設(shè)階段（2019—2022年），政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了財政投入的杠桿效應(yīng)、政策的輻射帶動效應(yīng)、政策的系統(tǒng)性研究效果。

第二，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)特征、政策手段上存在較大的差異。強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)是由基于政府治理結(jié)構(gòu)的各類型、各層級部門所組成；弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)是由協(xié)會（學(xué)會）、企業(yè)和其他社會組織所構(gòu)成。強(qiáng)關(guān)聯(lián)政策過程的主要政策手段包括：出臺具體政策推進(jìn)工作；財政配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)；建立工作組統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作等。弱關(guān)聯(lián)政策過程的主要政策手段有：協(xié)會（學(xué)會）完成交流平臺的搭建、學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)的推廣、與政策方向相關(guān)的課題招標(biāo)等工作；企業(yè)完成參與人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)等產(chǎn)教融合相關(guān)工作。

第三，國家政策方針對高等教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響。國家政策方針的調(diào)整對高等教育政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有顯著影響。例如：“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的正式實(shí)施，客觀上形成教育主管行政部門權(quán)力的下放、壓減和集成，進(jìn)而促使弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)承接了一部分教育主管行政部門的權(quán)利和職能，幫助了弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)政策過程之間的互動與協(xié)同；產(chǎn)教融合政策的持續(xù)性推進(jìn)，促使企業(yè)積極參與到高等職業(yè)院校的建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“合作共識—資源共享—價值共創(chuàng)”的產(chǎn)教融合模式。

4.2 研究啟示

本文基于網(wǎng)絡(luò)嵌入理論和政策過程理論構(gòu)建了模型1（圖1）和模型2（圖2）。以中國高等職業(yè)教育政策為案例的研究發(fā)現(xiàn)（圖3），高等教育政策的網(wǎng)絡(luò)嵌入過程發(fā)生在“政策實(shí)施階段”?；诖?，本文繪制了高等教育政策過程中政策實(shí)施階段呈現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖（圖4）。

首先，高等教育政策過程中的政策實(shí)施是政策過程網(wǎng)絡(luò)嵌入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如圖4所示，高等教育政策實(shí)施階段的網(wǎng)絡(luò)嵌入，除了強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，還有企業(yè)、協(xié)會（學(xué)會）等不同類型的弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)參與其中，進(jìn)而形成了一個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。由此可見，高等教育政策的實(shí)施過程是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。高等教育政策的實(shí)施效果不僅取決于強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)與弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的政策實(shí)施情況，還受到強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的互動關(guān)系影響。因此，要保證高等教育政策的實(shí)施效果，就必須準(zhǔn)確把握這一政策過程的特征，及時調(diào)整政策的實(shí)施方向。

其次，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間的互動與協(xié)同關(guān)系是政策過程網(wǎng)絡(luò)嵌入效果的關(guān)鍵特征。強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在同一政策實(shí)施背景下可能出現(xiàn)兩種截然相反的結(jié)果。一方面，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間存在互補(bǔ)關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)。例如，強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在實(shí)施高等職業(yè)教育政策推進(jìn)、財政配套經(jīng)費(fèi)劃撥、建立工作組統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)工作時，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)通過搭建交流平臺、推廣學(xué)術(shù)思想和觀點(diǎn)、完成相應(yīng)課題招標(biāo)、參與人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)等工作，發(fā)揮了輔助、配合與協(xié)同的作用。另一方面，強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間存在不協(xié)同的關(guān)系。例如，因?yàn)椴煌慕M織、機(jī)構(gòu)和學(xué)者對政策解讀可能出現(xiàn)差異性結(jié)果，存在政策解讀與政府制定政策初衷相違背的情形，這將直接導(dǎo)致強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)與弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)“相互掣肘”的現(xiàn)象。

最后，弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)與強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的動態(tài)協(xié)同是保證政策網(wǎng)絡(luò)嵌入效果的前提。研究表明，當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始發(fā)揮重要的作用。例如，由于弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的深度參與，高水平院校建設(shè)實(shí)施階段（2019—2022年）呈現(xiàn)出財政投入的杠桿效應(yīng)、政策的輻射帶動效應(yīng)和政策的系統(tǒng)性研究效果。隨著相應(yīng)政策的持續(xù)推進(jìn)（例如：“放管服”改革、產(chǎn)教融合政策等），弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)持續(xù)變強(qiáng)，強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)持續(xù)變?nèi)醯内厔莶豢杀苊?。因此如何保持和提升二者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的協(xié)同效應(yīng)，避免沖突的產(chǎn)生，是保證高等教育政策過程網(wǎng)絡(luò)嵌入效果的前提條件。

4.3 展望

盡管本文結(jié)論能夠?qū)Ξ?dāng)前高等教育政策的問題和現(xiàn)象進(jìn)行解釋，但本文還存在一定的拓展空間。首先，如何保證弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在高等教育政策實(shí)施階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中與強(qiáng)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)保持一致，尤其是在弱關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的作用效果越發(fā)凸顯的情景下，更值得進(jìn)一步探究；其次，本文選取了高等職業(yè)教育政策作為研究對象，采用了案例研究法和理論建模的方式完成了分析，缺乏對相關(guān)概念的量化與實(shí)證分析。未來可以采用QCA組態(tài)分析、耦合協(xié)調(diào)分析等方法對復(fù)雜性因果關(guān)系展開研究。

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作者貢獻(xiàn)說明：

蘇 皚：負(fù)責(zé)確定文章主題、撰寫文章。

張曼云：負(fù)責(zé)文章修改、校對和翻譯。

The Process and Effect of Higher Education Policy From the Perspective of Network Embeddedness

Su Ai Zhang Manyun

School of Pubfb912f3c92f9cc3690c0f03ffa91e38f3408bdf7049f4366ae418a3eb34ae679lic Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641

Abstract： [Purpose/Significance] The higher education policy process is a complex system structure. The research on the differentiated characteristics of the higher education policy process based on the classification perspective is of great significance for evaluating the policy effect. [Method/Process] Based on the policy process theory and the network embedding theory， this paper constructs the “Higher Education Policy Process Model from the Perspective of Network Embeddedness”， and takes China’s higher vocational education policy as a case study to explore the perspective of network embeddedness mechanism of action of the higher education policy process. [Result/Conclusion] The results show that the process of higher education policy is a process of network embeddedness， and the effect of network embedding of policy is closely related to the development status of weakly related institutions and the degree of policy participation. There are great differences in the institutional characteristics and policy instruments of strong and weak affiliated institutions. Moreover， the structure of higher education policy networks is also influenced by national policy guidelines. Based on this， this paper puts forward the following views： First， policy implementation in the process of higher education policy is a key link in the embedding of the policy process network. Second， in order to ensure the effect of network embedding in the process of higher education policy， it is necessary to maintain the dynamic synergy between weakly affiliated institutions and strongly affiliated institutions.

Keywords： network embeddedness higher education policy policy process

收稿日期：2023-10-25 修回日期：2023-11-13