摘 要：公私合作治理模式作為一種前瞻性和創(chuàng)新性的治理方式，是國(guó)家治理從消極義務(wù)向積極義務(wù)的螺旋式升級(jí)的體現(xiàn)，特別是在智能社會(huì)治理中尤為體現(xiàn)其治理優(yōu)勢(shì)。文章以智能社會(huì)治理中較為突出的個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)討論公私合作共治的法律問(wèn)題。公私合作治理以行政委托、協(xié)商制定行政規(guī)則以及公私合作規(guī)制的方式促進(jìn)公權(quán)力和私權(quán)力的深度合作，符合個(gè)人信息保護(hù)的效益原則。然而，在明確引入合作治理機(jī)制后，有必要厘清可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，防止造成行政法向私法逃遁、引發(fā)私權(quán)力的濫用及腐敗、隱私政策的效力不清以及對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不完善等問(wèn)題。對(duì)于公私合作治理模式下的個(gè)人信息保護(hù)，還應(yīng)關(guān)注私權(quán)力集中的平臺(tái)責(zé)任以及國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的機(jī)制嬗變，為公私合作治理模式在個(gè)人信息保護(hù)上發(fā)揮作用掃清障礙。

關(guān)鍵詞：個(gè)人信息；公私合作共治；法律風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D 913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-9783（2024）05?0046?10

一、問(wèn)題的提出

無(wú)論是公共機(jī)構(gòu)處理個(gè)人信息形成的“公權(quán)力”，還是私營(yíng)機(jī)構(gòu)處理個(gè)人信息形成的“私權(quán)力[1]”，大數(shù)據(jù)本身具備一種天然的“強(qiáng)權(quán)”，并帶有強(qiáng)烈的集中“控制力”。這種集中控制力必然決定大數(shù)據(jù)語(yǔ)境下的個(gè)人信息的治理要有整體的、積極的治理思維和治理模式，這也必然會(huì)讓行政法從防止政府過(guò)度干預(yù)私權(quán)的“不作為”走向主動(dòng)保證大數(shù)據(jù)社會(huì)安定的“積極作為”，從“干涉行政”向“給付行政”轉(zhuǎn)變，從單一公權(quán)力治理走向多元化治理。正如有學(xué)者指出的那樣，行政法進(jìn)入一種應(yīng)對(duì)新問(wèn)題所作出的回應(yīng)型行政法學(xué)的階段。

回應(yīng)型行政法學(xué)代表了行政轉(zhuǎn)型，從特征上分析，其呈現(xiàn)與諸多領(lǐng)域的結(jié)合，更凸顯與公私法的混合，兼容軟硬法，是社會(huì)化與綜合化的體現(xiàn)[2]?；貞?yīng)型行政法學(xué)，就是要對(duì)技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的社會(huì)變化作出積極反應(yīng)，而不是任由社會(huì)自行調(diào)整，由此，首先在發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始討論因應(yīng)新的社會(huì)變革而帶來(lái)的行政法的調(diào)整，也被稱(chēng)為“新行政法”。新行政法與建立在公私分立、公私對(duì)立的傳統(tǒng)公共行政有著理論上的不同，這也是導(dǎo)致行政法任務(wù)出現(xiàn)變化的根本原因，引發(fā)實(shí)施路徑的變更。在傳統(tǒng)的“權(quán)力—服務(wù)模式”向“協(xié)商—合作模式”的演變過(guò)程中，傳統(tǒng)權(quán)限發(fā)生轉(zhuǎn)變，控權(quán)模式行政法不再占據(jù)主導(dǎo)地位，而將實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)作為根本，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利的規(guī)范，構(gòu)建“新行政法”[2]。新行政法的一個(gè)特點(diǎn)，即引入了合作治理的理念，強(qiáng)調(diào)多元共治，除政府外，企業(yè)、民間社團(tuán)、社會(huì)組織等都可以參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，在政府的監(jiān)管方法和技術(shù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)時(shí)，私人行為者被廣泛用于履行政府職能。因此，探討公私合作治理模式在個(gè)人信息保護(hù)上的應(yīng)用在當(dāng)前智能社會(huì)治理背景下尤為重要。

二、公私合作治理模式的理念主張與規(guī)范內(nèi)涵

公私合作治理模式，作為一種創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)，旨在將公權(quán)力與私權(quán)力的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，以探索公共服務(wù)治理的新途徑。這種模式的核心目標(biāo)是滿(mǎn)足個(gè)體對(duì)合法權(quán)益保護(hù)的迫切需求，并推動(dòng)行政治理能力的提升。在這一模式下，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)攜手合作，共同應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和治理效率的最大化。通過(guò)這種合作，可以充分發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)的靈活性和創(chuàng)新能力，同時(shí)借助公共部門(mén)的權(quán)威性和規(guī)范性，形成一種互補(bǔ)和協(xié)同的治理機(jī)制。

（一）公私合作治理模式的理念主張

傳統(tǒng)的公共行政和行政法建立在公私分立、公私對(duì)立的基礎(chǔ)上，政府行使公共職權(quán)以及提供“公共物品”（包括教育、醫(yī)療、郵政、水電氣等），嚴(yán)格依法行政，不得與私人機(jī)構(gòu)單方接觸、討價(jià)還價(jià)，更不能委托私人機(jī)構(gòu)代為行使公共職權(quán)。但是社會(huì)的發(fā)展、高科技的進(jìn)步以及國(guó)家意志力下的大工業(yè)發(fā)展目標(biāo)使得傳統(tǒng)公共行政和行政法開(kāi)始發(fā)生變化，特別是社會(huì)城市化使居民對(duì)社會(huì)公共設(shè)施和生活環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴(lài)，這導(dǎo)致行政任務(wù)不斷拓展，國(guó)家須以更及時(shí)有效的決策速度應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，而由資本、新型經(jīng)濟(jì)理念和運(yùn)營(yíng)模式、人工智能織成的全球性網(wǎng)絡(luò)更是對(duì)國(guó)家任務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。政府職能僵化、公共物品壟斷、管制效率下降、技術(shù)手段和資金不足等與日益增長(zhǎng)的私營(yíng)企業(yè)和人民對(duì)公共物品的需求以及其自主治理能力快速提升形成嚴(yán)重沖突。

大數(shù)據(jù)時(shí)代要求政府有更迅速的決策反應(yīng)機(jī)制，摒棄僵化教條的“被動(dòng)行政”，于是現(xiàn)代西方國(guó)家開(kāi)始提出行政法改革的目標(biāo)[3]，即從“傳統(tǒng)的權(quán)力—服從模式的行政管理（government）逐漸演變?yōu)閰f(xié)商—合作模式的公共治理（governance），傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式行政法逐步演變?yōu)閷?shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向的同時(shí)規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)力模式的‘新行政法’”[3]。這意味著，公權(quán)力與私權(quán)力之間的交互融合實(shí)現(xiàn)了新合作模式的突破，尤其體現(xiàn)在不同國(guó)家之間的行政法改革之中。

合作治理就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。合作治理不再?gòu)?qiáng)調(diào)“公”“私”分明，而是強(qiáng)調(diào)“公”“私”合作，公中有私，私中有公。我國(guó)在公私合作治理方面已經(jīng)有許多實(shí)踐，在電力電信、食品安全、學(xué)前教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、治安協(xié)管機(jī)制等方面，都有許多私主體承擔(dān)著原來(lái)由政府或公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事務(wù)。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中更體現(xiàn)出合作治理的趨勢(shì)。在社會(huì)信用體系建設(shè)中，政府將法院、金融、社保、交通等諸多方面的數(shù)據(jù)共享出來(lái)，建立每個(gè)人的信用數(shù)據(jù)庫(kù)。在智慧城市的建設(shè)中，將公私機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享進(jìn)行智能分析，提供可靠、精準(zhǔn)的城市化服務(wù)。在環(huán)境和公共健康領(lǐng)域也有合作治理的巨大空間。在上述這些領(lǐng)域中出現(xiàn)的國(guó)家、社會(huì)與私人之間的合作得到了社會(huì)的認(rèn)同，也開(kāi)始根據(jù)各自的特性從法律層面確立這類(lèi)私行為的效力機(jī)制[4]。而個(gè)人信息保護(hù)作為數(shù)字化時(shí)代下涉及公權(quán)力與私權(quán)力相互交融的領(lǐng)域，將合作治理理念融貫進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)之中是順應(yīng)新時(shí)代公私合作治理的必然之舉，同時(shí)也有助于更好地保障個(gè)人信息主體的合法權(quán)益，以及促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）公私合作治理模式的規(guī)范內(nèi)涵

合作治理是國(guó)家積極治理的螺旋式升級(jí)，是國(guó)家從消極義務(wù)[5]向積極義務(wù)轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。從“警察國(guó)家”到“法治國(guó)家”再到“合作國(guó)家”[6]，國(guó)家的義務(wù)從積極的“強(qiáng)權(quán)”到消極的防止強(qiáng)權(quán)再到積極的制度給付，是一個(gè)從積極到消極再到積極的過(guò)程，是國(guó)家治理理念的螺旋式升級(jí)。合作國(guó)家的積極治理不同于警察國(guó)家的積極治理，其不僅要對(duì)公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)愈來(lái)愈膨脹的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，也要對(duì)合作治理中的私營(yíng)主體的責(zé)任進(jìn)行擔(dān)保與監(jiān)管，使國(guó)家成為幫助和促進(jìn)社會(huì)秩序以及人民幸福的積極力量。積極義務(wù)除了保護(hù)義務(wù)外，更多的是國(guó)家的制度給付義務(wù)。給付義務(wù)強(qiáng)調(diào)國(guó)家以積極態(tài)度投入公民服務(wù)中，為其提供利益的義務(wù)。這種給付更多地體現(xiàn)為法律程序，也可以是具體的服務(wù)行為[6]。

歐盟自1995年開(kāi)始的數(shù)據(jù)保護(hù)指令直到2018年的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）的實(shí)施，反映的都是一種積極的治理理念。美國(guó)盡管是判例法國(guó)家，近年來(lái)也出臺(tái)了大量互聯(lián)網(wǎng)治理的法律和政策。特別是在對(duì)未成年人個(gè)人信息保護(hù)方面，明顯體現(xiàn)出國(guó)家的積極治理理念。早在1998年，美國(guó)即通過(guò)了《兒童在線(xiàn)隱私保護(hù)法》，目的是防止兒童信息遭受商業(yè)網(wǎng)站侵害。之后，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)又發(fā)布了該法的實(shí)施細(xì)則。該法對(duì)在線(xiàn)收集13歲以下兒童個(gè)人信息的行為給予嚴(yán)格的規(guī)定。要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商必須設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)制以向兒童家長(zhǎng)驗(yàn)證索求同意收集未成年人的信息（actual notice），需要重視對(duì)兒童在線(xiàn)隱私的保護(hù)，保證信息安全性。在我國(guó)，《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》2019年通過(guò)，其主要對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者行為進(jìn)行約束，一旦涉及兒童個(gè)人信息，需要對(duì)行為進(jìn)行告知，達(dá)到監(jiān)護(hù)人的允許之后才可以使用。這些都屬于對(duì)特定群體公共治理的積極行政。

在治理網(wǎng)絡(luò)犯罪問(wèn)題上，也呈現(xiàn)著積極治理的態(tài)勢(shì)，我國(guó)《刑法修正案（九）》設(shè)立的“侵犯?jìng)€(gè)人信息罪”即考慮到互聯(lián)網(wǎng)犯罪的特點(diǎn)和危害性，提供積極治理的制度供給。在我國(guó)2015年的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中提出，需要重視提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化……實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式1。2019年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展 APP 違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專(zhuān)項(xiàng)治理的公告》《APP違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息行為認(rèn)定方法》《互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息安全保護(hù)指南》《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》等法規(guī)、政策中都涉及政府與民間合作治理個(gè)人信息保護(hù)的條款，可以看出公私合作模式將成為今后我國(guó)政府在互聯(lián)網(wǎng)治理方面提供給付行政的主要方式。

三、合作治理在個(gè)人信息保護(hù)中的表現(xiàn)形式

學(xué)術(shù)界對(duì)公私合作治理的概念還處在討論之中，“作為一個(gè)集合概念，其內(nèi)涵和外延都具有模糊性”[7]，很難給出精準(zhǔn)定義，但學(xué)術(shù)界也達(dá)成了基本共識(shí)：“公私合作”是一種關(guān)系，“治理”是一種公共行政改革的理論，本身就包含了公部門(mén)和私部門(mén)的合作內(nèi)涵。合作治理模式與個(gè)人信息保護(hù)緊密契合，這集中體現(xiàn)在行政委托、協(xié)商制定行政規(guī)則以及公私合作規(guī)制之中。

（一）行政委托

合作治理中的行政委托“是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的私權(quán)利組織行使某種行政職能，辦理某種行政事務(wù)”[8]，它是在“保留行政任務(wù)權(quán)限和行政任務(wù)責(zé)任的前提下，將行政任務(wù)的實(shí)際履行部分借助私人力量以達(dá)到完成目的”[7]。行政委托通常以行政合同的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。與法律法規(guī)授權(quán)不同，行政委托合同中的受托方（私主體）是以委托方（行政機(jī)關(guān)）的名義行使行政權(quán)，并由委托方對(duì)受托方的行為負(fù)責(zé)[8]。其后的法律責(zé)任也不由受托方承擔(dān)而由委托方承擔(dān)。在這類(lèi)行政委托中涉及私主體代行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力，所以這類(lèi)行政委托對(duì)受托方的要求比較嚴(yán)格。

而另一類(lèi)僅涉及公共服務(wù)業(yè)務(wù)的行政委托就不存在公權(quán)力的行使，利用私主體的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)實(shí)力和資金向社會(huì)提供公共服務(wù)，這種委托行政一般通過(guò)委托外包、公辦民營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)，而這種合作中，私主體是以自己的名義獨(dú)立提供公共服務(wù)，所做出的行為后果完全由私主體自行承擔(dān)。業(yè)務(wù)委托是典型的行政委托體現(xiàn)形式。在個(gè)人信息保護(hù)上，業(yè)務(wù)委托也是最被廣泛應(yīng)用的合作治理模式。對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估、重要數(shù)據(jù)跨境傳輸評(píng)估、企業(yè)個(gè)人信息政策合規(guī)認(rèn)證等都有可能由行政機(jī)關(guān)委托給第三方機(jī)構(gòu)辦理，為行政機(jī)關(guān)分流一部分行政事務(wù)。引入智能技術(shù)進(jìn)行合作監(jiān)管更是個(gè)人信息合作治理的優(yōu)勢(shì)之處。通過(guò)人工智能技術(shù)對(duì)交通、治安進(jìn)行有效管理。比如，交通管理部門(mén)委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的“智能行人過(guò)街系統(tǒng)”，通過(guò)自動(dòng)抓拍、人臉識(shí)別、數(shù)據(jù)采集等技術(shù)監(jiān)控行人闖紅燈行為；政府通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行版權(quán)溯源和打擊盜版，準(zhǔn)確定位權(quán)利人和侵權(quán)人的個(gè)人信息。面對(duì)這些大量收集、存貯的個(gè)人信息，政府相關(guān)部門(mén)沒(méi)有能力進(jìn)行技術(shù)維護(hù)和數(shù)據(jù)保存，多是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)或是托管的方式來(lái)協(xié)助行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)。

（二）協(xié)商制定行政規(guī)則

行政規(guī)則是絕對(duì)的公權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)該有絕對(duì)代表公共利益的行政機(jī)關(guān)來(lái)制定。但是在一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，政府部門(mén)缺少專(zhuān)業(yè)人員做出專(zhuān)業(yè)判斷，進(jìn)而進(jìn)行合理的法律規(guī)制。由此引出像環(huán)境監(jiān)測(cè)這類(lèi)領(lǐng)域中的聽(tīng)證會(huì)制度，由公眾、專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)代表共同參與制度建設(shè)，讓行政相對(duì)人參與到從規(guī)則制度構(gòu)建到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。

協(xié)商制定行政規(guī)則也被稱(chēng)為協(xié)商立法，曾經(jīng)遭到持有傳統(tǒng)行政法理論人士的強(qiáng)烈批判：與利害關(guān)系人就規(guī)則進(jìn)行協(xié)商是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家治理模式的詛咒[3]。這可能誘使行政機(jī)關(guān)放棄職責(zé)、利益集團(tuán)討價(jià)還價(jià)，最終公共利益受損。但是支持者也有充分的理由，協(xié)商行政立法并未取消對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)的外部制約，即對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定的司法審查從未取消。至于利害關(guān)系人在立法中夾以私利，尚有相對(duì)的利害關(guān)系人加以制約以及公開(kāi)透明的聽(tīng)證會(huì)制度和協(xié)商立法過(guò)程予以保證?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）在制定過(guò)程中就有私人主體的廣泛參與，有代表性的互聯(lián)網(wǎng)公司都提供過(guò)立法建議，屬于協(xié)商立法的產(chǎn)物[9]。協(xié)商制定行政規(guī)則也體現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程中的協(xié)商執(zhí)法，美國(guó)FTC的行政和解制度就是在執(zhí)法過(guò)程中通過(guò)與私人機(jī)構(gòu)協(xié)商解決個(gè)人信息侵害問(wèn)題，反過(guò)來(lái)這些和解協(xié)議也成為FTC的“判例法”規(guī)則，被稱(chēng)為FTC隱私法學(xué)。我國(guó)在《個(gè)人信息保護(hù)法》第六十五條中規(guī)定：“任何組織、個(gè)人有權(quán)對(duì)違法個(gè)人信息處理活動(dòng)向履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門(mén)進(jìn)行投訴、舉報(bào)?！边@也說(shuō)明公眾參與在個(gè)人信息保護(hù)中的重要作用。

（三）公私合作規(guī)制

規(guī)制是指政府為了達(dá)到或維持所希望的社會(huì)狀態(tài)而對(duì)國(guó)民行動(dòng)給予一定的制約。公私合作規(guī)制是國(guó)家將部分社會(huì)管制任務(wù)分配給私人或委托第三方履行，以減輕政府規(guī)制任務(wù)的負(fù)擔(dān)。公私合作規(guī)制中的自我規(guī)制是最典型的合作規(guī)制做法。自我規(guī)制包括社會(huì)自我規(guī)制（如行業(yè)協(xié)會(huì)自律公約）和私人自我規(guī)制（如私人政策、宣言、協(xié)議等），在一定意義上達(dá)到了與政府共同分擔(dān)社會(huì)規(guī)制任務(wù)的效果。較好的自我規(guī)制如能被公眾所認(rèn)可，甚至可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家的正式立法[10]，比如我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)早期的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自律公約后來(lái)都體現(xiàn)在行政法規(guī)或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之中，2014年，我國(guó)50多家互聯(lián)網(wǎng)公司聯(lián)合簽署《北京市移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序公眾信息服務(wù)自律公約》和《維護(hù)APP信息服務(wù)秩序、發(fā)揮APP積極社會(huì)作用承諾書(shū)》，公約成員承諾保護(hù)個(gè)人信息。首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)將履行合作治理中私人主體的規(guī)制作用，“定期對(duì)公約成員進(jìn)行評(píng)議，對(duì)違約者作出警告、行業(yè)譴責(zé)、列入黑名單、媒體曝光直至行業(yè)禁入處理”。2018年，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和用戶(hù)個(gè)人信息收集、使用自律公約》，23家電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)簽署了公約，就個(gè)人信息收集、使用行為進(jìn)行了承諾2。這些行業(yè)協(xié)會(huì)自律公約屬于社會(huì)自我規(guī)制的形式。個(gè)人信息保護(hù)中的企業(yè)隱私政策是典型的自我規(guī)制的形式，私營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)私法協(xié)議的形式將自己的隱私保護(hù)承諾公之于眾，接受全社會(huì)的監(jiān)督，而執(zhí)法機(jī)關(guān)也是根據(jù)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的隱私政策來(lái)進(jìn)行法律合規(guī)。對(duì)于涉及互聯(lián)網(wǎng)的大量糾紛，政府也在構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)多元糾紛調(diào)解機(jī)制，形成了社會(huì)治理的多元機(jī)制。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人信息保護(hù)單靠政府的公權(quán)力進(jìn)行保護(hù)和規(guī)制顯然已經(jīng)受到許多掣肘：一是數(shù)據(jù)處理規(guī)模之大之廣，政府不可能及時(shí)監(jiān)控每一環(huán)節(jié)；二是政府也不可能配備各種專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的公務(wù)人員對(duì)技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管（比如金融、醫(yī)療領(lǐng)域），引入“合作治理”后，國(guó)家轉(zhuǎn)為對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用秩序和公民個(gè)人信息利用的社會(huì)和個(gè)人共同受益的擔(dān)保角色更符合效益原則。

四、個(gè)人信息保護(hù)引入合作治理機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)厘清

《個(gè)人信息保護(hù)法》第十一條提出了“國(guó)家建立健全個(gè)人信息保護(hù)制度，預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)宣傳教育，推動(dòng)形成政府、企業(yè)、相關(guān)行業(yè)組織、社會(huì)公眾共同參與個(gè)人信息保護(hù)的良好環(huán)境”。合作治理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)民間活力的激發(fā)，強(qiáng)化行政效率的提升，降低行政成本。但也應(yīng)考慮其不足的一面 [11]，以確保合作治理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）可能導(dǎo)致行政法向私法逃遁

合作治理的提出本身就是在“政府失靈”的情況下產(chǎn)生的，在私人主體承擔(dān)一部分行政任務(wù)之后，行政機(jī)關(guān)并不是將全部的公權(quán)力都移交給私人機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)還要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，保證私人機(jī)構(gòu)能夠有效地履行提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。但是，由于行政機(jī)構(gòu)本身履職能力的限制，在引入私人參與行政任務(wù)之后“可能會(huì)導(dǎo)致行政法向私法逃遁，行政機(jī)關(guān)推諉責(zé)任現(xiàn)象”[7]，進(jìn)而使得公共服務(wù)的履行無(wú)法實(shí)現(xiàn)最佳效果。

由于私人機(jī)構(gòu)天然的逐利性和公共責(zé)任的淡漠，在與行政機(jī)構(gòu)共享公權(quán)力的時(shí)候，更容易只要權(quán)力不要責(zé)任，甚至在發(fā)生行政任務(wù)不能履行時(shí)指責(zé)行政機(jī)構(gòu)的管理缺陷，推卸自身責(zé)任，政府部門(mén)也容易以私人機(jī)構(gòu)是行政任務(wù)的實(shí)際履行人而推諉、轉(zhuǎn)嫁行政責(zé)任，特別是以委托行政發(fā)生的合作治理中，行政機(jī)構(gòu)要求私人機(jī)構(gòu)解除行政合同，承擔(dān)違約責(zé)任，而對(duì)于本來(lái)屬于行政相對(duì)人的利益則要求私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)侵權(quán)或違約責(zé)任，完全轉(zhuǎn)向了司法規(guī)則。這種情況，既不利于調(diào)動(dòng)私人機(jī)構(gòu)參與合作治理的積極性，也不利于公眾權(quán)利的維護(hù)。為防止這種行政責(zé)任私法化傾向，必須在行政委托時(shí)就劃分好行政機(jī)關(guān)和私人機(jī)構(gòu)的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不能放棄公共服務(wù)最終供應(yīng)者的社會(huì)責(zé)任，私營(yíng)機(jī)構(gòu)也要承擔(dān)起私權(quán)力行使中的公共利益保障，將公共權(quán)益的保障列入合作治理實(shí)施的全過(guò)程。

（二）容易引發(fā)私權(quán)力的濫用及腐敗

私人機(jī)構(gòu)在獲得與行政機(jī)關(guān)共享裁量權(quán)后，有可能使得在原來(lái)就具有強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)勢(shì)力基礎(chǔ)上更具有了控制力和壟斷能力，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可能通過(guò)獲得的行政委托權(quán)力加劇其市場(chǎng)支配地位。同時(shí)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力尋租對(duì)公共權(quán)益的損害也會(huì)加劇。如引發(fā)私人主體的壟斷行為、官商勾結(jié)、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量降低、權(quán)錢(qián)交易等[12]問(wèn)題更為突出。2018年曝光的美國(guó)臉書(shū)公司與英國(guó)劍橋公司在利用大數(shù)據(jù)干擾美國(guó)大選事件中，臉書(shū)公司就有與政府有關(guān)部門(mén)相互勾結(jié)、干預(yù)總統(tǒng)大選的嫌疑。有控制力的私人主體甚至可以超越國(guó)家的邊界，成為世界規(guī)則的主導(dǎo)者。2019年，美國(guó)臉書(shū)公司發(fā)布了Libra數(shù)字貨幣白皮書(shū)3，其中表明：“Libra 的目標(biāo)是構(gòu)建金融基礎(chǔ)設(shè)施，以簡(jiǎn)單與無(wú)國(guó)界為原則，能夠?yàn)閿?shù)十億人服務(wù)。”之所以臉書(shū)公司具有構(gòu)建全球貨幣的雄心，主要原因在于其龐大的用戶(hù)群體所賦予的壟斷地位，這種壟斷地位足以讓其任何想做的事情都能獲得成功。一旦臉書(shū)的Libra數(shù)字貨幣計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，一切現(xiàn)有規(guī)則都將在臉書(shū)公司強(qiáng)大的金融勢(shì)力下崩潰，臉書(shū)將有能力重寫(xiě)國(guó)際規(guī)則，屆時(shí)，歐洲的GDPR根本沒(méi)有可能處置臉書(shū)的個(gè)人信息保護(hù)不合規(guī)的問(wèn)題。臉書(shū)的Libra數(shù)字貨幣將成為國(guó)家金融安全以及金融消費(fèi)者個(gè)人信息安全的巨大黑洞。

除了私主體有濫用權(quán)力之嫌外，合作治理中的私人機(jī)構(gòu)由于擁有了一定權(quán)力，也極易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，特別是處在公權(quán)和私權(quán)模糊的領(lǐng)域，私人機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動(dòng)，可能通過(guò)賄賂對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行“俘獲”，以獲得更多的行政裁量權(quán)。無(wú)論是私權(quán)力濫用還是私權(quán)力腐敗都會(huì)再次導(dǎo)致“市場(chǎng)”和“政府”雙向失靈，失去合作治理的意義。公權(quán)力與私權(quán)力之間的模糊邊界不可避免地產(chǎn)生尋租空間，因此私權(quán)力的濫用及腐敗問(wèn)題也當(dāng)然成為在個(gè)人信息保護(hù)下引入合作治理模式所可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)之一。

（三）隱私政策的效力不清

在合作治理中，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)自行發(fā)布的隱私政策常常成為行政執(zhí)法的依據(jù)。而如果一家機(jī)構(gòu)違背其自己的承諾，或者在其中加進(jìn)許多同意“陷阱”，此時(shí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用何種理由進(jìn)行處罰？機(jī)構(gòu)的隱私政策具有合同效力還是一廂情愿？

美國(guó)FTC一直監(jiān)督著商業(yè)機(jī)構(gòu)的隱私政策并作為其執(zhí)法的主要依據(jù)，但民間對(duì)此有不同的觀(guān)點(diǎn)，隱私保護(hù)組織認(rèn)為隱私保護(hù)不在于制定什么樣的政策而在于推行一個(gè)真正的隱私保護(hù)實(shí)踐4，即注重隱私保護(hù)的實(shí)踐以滿(mǎn)足保護(hù)消費(fèi)者隱私的真實(shí)需求。多數(shù)商業(yè)機(jī)構(gòu)不完全遵守自己制定的隱私政策，隱私政策僅僅是在出現(xiàn)法律糾紛時(shí)的一種自證清白的說(shuō)辭而已。當(dāng)商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)品升級(jí)或發(fā)生公司變動(dòng)時(shí)，隱私政策會(huì)發(fā)生變化，商業(yè)機(jī)構(gòu)一般也不會(huì)進(jìn)行所謂的增強(qiáng)性告知，而是選擇將有利于自己的隱私政策塞給用戶(hù)，騙得用戶(hù)的同意，因此商業(yè)機(jī)構(gòu)公開(kāi)發(fā)布的隱私政策就是一個(gè)“華麗的外衣”，這樣的隱私政策并不會(huì)真正促進(jìn)公平的隱私保護(hù)實(shí)踐[13]，以及用戶(hù)個(gè)人信息合法權(quán)益的保護(hù)。

美國(guó)學(xué)者Daniel J. Solove教授認(rèn)為，如果用戶(hù)沒(méi)有閱讀隱私政策，為什么執(zhí)法機(jī)構(gòu)要強(qiáng)制執(zhí)行這些政策？在人們接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)時(shí)，大多數(shù)人不會(huì)閱讀隱私聲明。至于其他類(lèi)型的通知，如最終用戶(hù)許可協(xié)議和合同樣板條款也只有很少人閱讀它們。在一些選擇條款中，人們大多不會(huì)選擇反對(duì)服務(wù)商收集、使用或披露他們的數(shù)據(jù)的條款，甚至都懶得去更改網(wǎng)站上默認(rèn)的隱私設(shè)置。如果人們不閱讀隱私政策，可能就視為接受了這些隱私條款，而這種接受是被動(dòng)的，不知情的。那為什么FTC要求執(zhí)行這樣的隱私政策呢5？Solove教授指出，隱私政策通常難以讓消費(fèi)者理解，并且在制定政策可理解和提供足夠的細(xì)節(jié)以解釋個(gè)人數(shù)據(jù)被使用和保護(hù)的復(fù)雜方式之間存在權(quán)衡。人們對(duì)隱私的了解不夠充分這一事實(shí)導(dǎo)致提供有意義的通知和提供簡(jiǎn)明的隱私政策是非常必要的，不僅有助于消費(fèi)者快速明了其隱私保護(hù)政策，還有助于隱私倡導(dǎo)者和監(jiān)管者的準(zhǔn)確監(jiān)督[14]。然而，F(xiàn)TC還是認(rèn)可私營(yíng)機(jī)構(gòu)的隱私政策，如果商業(yè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有遵循其隱私政策則以構(gòu)成欺詐和不公平競(jìng)爭(zhēng)為由進(jìn)行處罰。正是通過(guò)對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)隱私政策的監(jiān)督才擴(kuò)展了FTC的影響力，獲得對(duì)商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的管轄權(quán)[13]，保障了用戶(hù)的合法權(quán)益。

在我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)踐中，如果是通過(guò)民事途徑，商業(yè)機(jī)構(gòu)的隱私政策可視為格式合同，以違約處理，也可以侵權(quán)處理。如果追究刑事責(zé)任，這些隱私政策可以作為情節(jié)是否嚴(yán)重加以考量，而在行政執(zhí)法中，這些隱私政策就是合規(guī)的對(duì)象，如果隱私政策不合規(guī)可以直接加以整改和處罰。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，公開(kāi)透明的個(gè)人信息政策也是處理個(gè)人信息合規(guī)的形式要件。為了讓行政相對(duì)人在行政訴訟的個(gè)案中有清晰的個(gè)人信息保護(hù)依據(jù)，除了現(xiàn)行法律的明確規(guī)定外，公共機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)像私營(yíng)機(jī)構(gòu)那樣制定公開(kāi)、便于告知的個(gè)人信息政策。

公共機(jī)構(gòu)收集個(gè)人信息原則上應(yīng)當(dāng)在事前向個(gè)人信息主體發(fā)出詢(xún)問(wèn)，不能在對(duì)方不知情的情況下向他人索要信息。防止公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用技術(shù)手段隱蔽性的秘密收集，確保個(gè)人信息主體在收集信息全過(guò)程的知情權(quán)，信息主體也有向公共機(jī)構(gòu)檢索、訪(fǎng)問(wèn)、查詢(xún)其個(gè)人信息記錄的內(nèi)容的權(quán)利，信息主體發(fā)現(xiàn)其存儲(chǔ)的個(gè)人信息不正確、不完全或不新穎，可以請(qǐng)求公共機(jī)構(gòu)變更、修改記錄。

公共機(jī)構(gòu)必須采取必要的安全措施保障收集到的個(gè)人信息的安全存儲(chǔ)，避免信息泄露、毀損、丟失的狀況發(fā)生，也要具備較強(qiáng)的防止黑客外部攻擊技術(shù)措施。對(duì)于內(nèi)部的相關(guān)工作人員做好培訓(xùn)和保密工作，嚴(yán)格工作流程。公共機(jī)構(gòu)未采取必要的安全措施保護(hù)個(gè)人信息的，信息主體可以通過(guò)政務(wù)信息公開(kāi)、行政復(fù)議或行政訴訟等渠道要求知情權(quán)，必要時(shí)可主張損害賠償。保證公共機(jī)構(gòu)在處理個(gè)人信息全過(guò)程的政策透明度、公眾參與和問(wèn)責(zé)制是關(guān)鍵環(huán)節(jié)[15]。

（四）對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不完善

第三方機(jī)構(gòu)是合作治理中的重要角色，充當(dāng)一定公共秩序的維護(hù)者，也作為商業(yè)機(jī)構(gòu)合規(guī)的鑒定者，尤其也作為政府執(zhí)法證據(jù)的提供者，這就要求第三方機(jī)構(gòu)要保持足夠的公平和中立。但即使目前在國(guó)際上比較權(quán)威的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)TrustArc，其隱私評(píng)估也曾受到質(zhì)疑。

2006年，哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員本杰明·埃德?tīng)柭˙enjamin Edelman）發(fā)表了一份研究報(bào)告，顯示擁有TRUSTe認(rèn)證證書(shū)的網(wǎng)站比未經(jīng)認(rèn)證的網(wǎng)站更有可能違反隱私政策。埃德?tīng)柭Q(chēng)，TRUSTe不足以懲罰違反規(guī)則的企業(yè)，也沒(méi)有及時(shí)撤銷(xiāo)違反隱私標(biāo)準(zhǔn)公司的認(rèn)證標(biāo)章。而從一般常識(shí)來(lái)看，一家營(yíng)利性公司對(duì)其認(rèn)證的公司是否能夠保證其中立性也是毋庸忽視的問(wèn)題6。2014年11月在針對(duì)TRUSTe的一項(xiàng)投訴中，F(xiàn)TC稱(chēng)，從2006年到2013年，TRUSTe在1 000多起案件中未能對(duì)其認(rèn)證的公司進(jìn)行年度隱私檢查。最終，F(xiàn)TC與TRUSTe達(dá)成和解，TRUSTe承認(rèn)向消費(fèi)者虛假陳述其再認(rèn)證計(jì)劃，以及其作為非營(yíng)利實(shí)體的地位，TRUSTe被判罰款20萬(wàn)美元7。從這一案件看，在美國(guó)引入私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共管理時(shí)，政府的監(jiān)督不足，處罰也比較輕微，TRUSTe改名之后沒(méi)有受到太多影響，繼續(xù)占據(jù)著隱私認(rèn)證的市場(chǎng)。對(duì)于這樣的評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)如果在為中國(guó)企業(yè)提供的服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可能還是要中國(guó)企業(yè)自己承擔(dān)后續(xù)的責(zé)任，而對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也無(wú)法納入我國(guó)的行政監(jiān)管范圍。這是未來(lái)在我國(guó)個(gè)人信息行政執(zhí)法上應(yīng)當(dāng)引起重視的問(wèn)題，而當(dāng)國(guó)內(nèi)發(fā)展出類(lèi)似TRUSTe這樣的認(rèn)證機(jī)構(gòu)時(shí)，一方面可以承擔(dān)起第三方協(xié)助治理的任務(wù)，同時(shí)也面臨著對(duì)這類(lèi)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。根據(jù)行政委托任務(wù)、第三方機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力可以選擇不同的監(jiān)管模式，特別是公眾投訴機(jī)制的建立會(huì)彌補(bǔ)第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政任務(wù)失誤后的監(jiān)督。

五、公私合作治理模式下個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任機(jī)制的嬗變

公私合作治理在一些基礎(chǔ)設(shè)施、建筑項(xiàng)目、公共衛(wèi)生方面已經(jīng)實(shí)行了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，在這些領(lǐng)域，國(guó)家不再親自執(zhí)行公共任務(wù)，轉(zhuǎn)為借助私人機(jī)構(gòu)完成。國(guó)家委托私主體代為行政，通過(guò)監(jiān)管責(zé)任、違約責(zé)任來(lái)保證對(duì)公共利益的維護(hù)。在個(gè)人信息保護(hù)的治理上，既有基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)，比如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的通訊服務(wù)、征信體系的構(gòu)建；又有一般的公共服務(wù)，如居民水、火、電等生活收費(fèi)和管理都開(kāi)始民營(yíng)化，在如此大面積引入合作治理后，面對(duì)的首要問(wèn)題就是公私合作治理后的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。

（一）平臺(tái)責(zé)任

在行政法的改革中，已經(jīng)出現(xiàn)了行政的私化，將行政權(quán)限授權(quán)給私人，由私人承擔(dān)某些公共事務(wù)的規(guī)制功能，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)正是這類(lèi)私人行政的踐行者之一?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)已經(jīng)成為“組織生產(chǎn)力的新型主體”[16]，在個(gè)人信息保護(hù)上具備處理個(gè)人信息全流程的功能，也成為大眾參與公共活動(dòng)的重要場(chǎng)所。平臺(tái)一方面屬于私人設(shè)立，成為很好的經(jīng)營(yíng)手段和營(yíng)利工具。同時(shí)也是通過(guò)制定規(guī)則，實(shí)際上行使本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督、審查、維護(hù)平臺(tái)秩序職能，形成所謂的平臺(tái)“私權(quán)力”，平臺(tái)也就具有更高的“失范風(fēng)險(xiǎn)”，更需要政府從外部加以規(guī)范，以保障平臺(tái)內(nèi)消費(fèi)者的利益和平臺(tái)秩序的正常運(yùn)行。

當(dāng)平臺(tái)按照法律法規(guī)授權(quán)、行政機(jī)構(gòu)委托、公共服務(wù)協(xié)議等要求對(duì)平臺(tái)內(nèi)的商家或者用戶(hù)履行審查、監(jiān)管義務(wù)時(shí)，從行為性質(zhì)上看，平臺(tái)與商家或用戶(hù)就形成了某種行政法律關(guān)系，此過(guò)程中如果平臺(tái)與商家或用戶(hù)發(fā)生糾紛，通過(guò)怎樣的司法途徑來(lái)尋求救濟(jì)是引入“私人行政”必須考慮的問(wèn)題。

目前有兩種學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)：第一種觀(guān)點(diǎn)是按照平臺(tái)承擔(dān)“公共行政任務(wù)”的性質(zhì)與“行政相對(duì)人”（商家或者用戶(hù)）通過(guò)行政訴訟解決，這一觀(guān)點(diǎn)要突破現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）有關(guān)行政訴訟必要的適格主體的問(wèn)題。有學(xué)者建議借鑒美國(guó)“公共職能”標(biāo)準(zhǔn)，以是否履行了“行政行為”為提起司法審查的要件，即“只要是私人主體行使傳統(tǒng)上屬于政府的行政職能，對(duì)外作出權(quán)利義務(wù)處分行為，不管是以法律法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)組織的身份，還是行政委托的組織、行政合同當(dāng)事人的身份，均可以對(duì)其進(jìn)行司法審查。是否構(gòu)成司法審查的對(duì)象，注重的不是行為主體是否為行政主體，而是行為主體的行為是否屬于履行公共職能。只要履行的是傳統(tǒng)意義上屬于政府行使的公共職能，不管是行政機(jī)關(guān)，還是私人組織，均可以成為司法審查的對(duì)象。[17]” 在此種主張下，我國(guó)行政訴訟的構(gòu)成要件就只有“行政行為”要件，而不需要“行政主體”要件了。這在現(xiàn)行的《行政訴訟法》下還無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必須進(jìn)行公法救濟(jì)制度的重大改革。而如果依照“行政行為”標(biāo)準(zhǔn)，也可能對(duì)私人行政的私人主體施以更加嚴(yán)格的行政責(zé)任。

另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為，私人行政中的“私人”也是一種民事主體，與平臺(tái)內(nèi)的商家或用戶(hù)屬于平等的民事關(guān)系，他們之間可依《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》解決其糾紛，而平臺(tái)在沒(méi)有盡職履行好“行政任務(wù)”時(shí)，有關(guān)行政部門(mén)可以追究其行政處罰責(zé)任。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)沒(méi)有盡到的“行政義務(wù)”還應(yīng)該由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)充履行?！爱?dāng)市場(chǎng)失靈或萬(wàn)一私人無(wú)法履行其法定公共任務(wù)時(shí)，國(guó)家基于‘補(bǔ)充責(zé)任’的法理要求，必須確保結(jié)果上，公共任務(wù)仍被持續(xù)履行，所以國(guó)家即有接管、取回或撤回之選擇權(quán)利”[18]，而“行政相對(duì)人”亦有要求國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的救濟(jì)渠道。

實(shí)際上，平臺(tái)也是一種“私人行政”實(shí)踐。特別是那些主宰互聯(lián)網(wǎng)的“帝國(guó)企業(yè)”，在這些巨頭公司經(jīng)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)平臺(tái)上已經(jīng)自成一個(gè)小社會(huì)體系，國(guó)家治理互聯(lián)網(wǎng)的責(zé)任也就從原來(lái)的“身體力行”的給付執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保行政，委托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)商代為執(zhí)行國(guó)家的給付義務(wù)。在對(duì)平臺(tái)上的商家及用戶(hù)的監(jiān)管上，政府可以放開(kāi)由平臺(tái)商履行監(jiān)管職責(zé)，比如在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管上，平臺(tái)方可以對(duì)進(jìn)入平臺(tái)的商家進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，對(duì)產(chǎn)品不合格的商家加大懲罰力度，還可以利用先進(jìn)技術(shù)對(duì)商家的產(chǎn)品進(jìn)行溯源跟蹤，這樣就可以讓平臺(tái)方分擔(dān)一部分互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的公共事務(wù)。但是，基于平臺(tái)方的規(guī)模和業(yè)務(wù)模式，也不可能要求所有的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)都能夠充當(dāng)代為政府“執(zhí)法”的角色，特別是對(duì)平臺(tái)自身的監(jiān)管，還是要由政府行使監(jiān)管責(zé)任，做到“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管用戶(hù)”的監(jiān)管理念。

在互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的過(guò)程中，國(guó)家也不應(yīng)過(guò)度依賴(lài)平臺(tái)，放棄國(guó)家責(zé)任。國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管責(zé)任應(yīng)當(dāng)越來(lái)越嚴(yán)格，特別對(duì)平臺(tái)上的金融活動(dòng)、內(nèi)容發(fā)布、敏感個(gè)人信息保護(hù)上，應(yīng)要求平臺(tái)盡到積極的注意義務(wù)，主動(dòng)審查和清除違法信息，依法依規(guī)進(jìn)行平臺(tái)經(jīng)營(yíng)。

（二）國(guó)家擔(dān)保責(zé)任

當(dāng)私人主體提供公共服務(wù)中遇到障礙，誘發(fā)供給中斷與不穩(wěn)定性，這需要政府以公共目的與公共服務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行干預(yù)，并積極采取補(bǔ)救措施，抑或進(jìn)行工作的承接[19]。而這不免導(dǎo)致國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變，對(duì)于重要基礎(chǔ)設(shè)施這一類(lèi)的公共服務(wù)由私人主體承擔(dān)時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

在合作治理或者公共任務(wù)民營(yíng)化的改革中，引入民間機(jī)構(gòu)參與公共事務(wù)的管理，必然會(huì)引起許多擔(dān)憂(yōu)，私主體參與公共行政有時(shí)并不完全讓公眾知曉或者得到社會(huì)的充分討論，可能是某一行政機(jī)構(gòu)自行的主張。于是，便會(huì)出現(xiàn)私主體如果服務(wù)不到位的話(huà)責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題，是由下達(dá)行政任務(wù)的公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任還是由私主體承擔(dān)違約責(zé)任或者侵權(quán)責(zé)任。有學(xué)者提出利用“擔(dān)保國(guó)家理論”[20]可以解決這些擔(dān)憂(yōu)。依據(jù)擔(dān)保國(guó)家理論，由國(guó)家提供制度供給保證私人主體參與公共事務(wù)管理的公平性和公益性，擔(dān)保公民能夠獲得普適的、便宜的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其提倡適度的小而美的擔(dān)保[21]。在民營(yíng)化之后，國(guó)家的責(zé)任出現(xiàn)變化，不再是自由主義時(shí)期的責(zé)任極小化范疇，也突破給付國(guó)家階段的極大化責(zé)任，而是處于二者中間位置，以此確保國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。擔(dān)保行政或擔(dān)保行政法最基本的內(nèi)容就是國(guó)家要履行最基本的“監(jiān)督責(zé)任”“管制責(zé)任”與“接管責(zé)任”，創(chuàng)設(shè)私人參與公共任務(wù)履行時(shí)的法律框架[20]。這一框架的基本內(nèi)容根據(jù)德國(guó)法體系包括五個(gè)方面：“確保私人提供給付之品質(zhì)及結(jié)果；選擇私人合作伙伴之程序；保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)第三人及使用者或消費(fèi)者；建立必要的評(píng)估及相互學(xué)習(xí)機(jī)制；設(shè)計(jì)國(guó)家有效接管或撤回選擇權(quán)”[20]。在實(shí)施國(guó)家擔(dān)保機(jī)制的時(shí)候，必須有一個(gè)擔(dān)保行政法依據(jù)，否則，即使像美國(guó)發(fā)生金融危機(jī)以及中國(guó)的毒奶粉事件，也無(wú)法追究美國(guó)政府對(duì)金融秩序和中國(guó)政府對(duì)食品質(zhì)量監(jiān)督失職的責(zé)任。所以擔(dān)保國(guó)家理論亦是在法治國(guó)家的基礎(chǔ)之上，要有法可依。

在美國(guó)法系下，不贊成國(guó)家過(guò)度干預(yù)，針對(duì)公私合作行政出現(xiàn)的問(wèn)題提出了所謂的“管制機(jī)制責(zé)任制”[3]。私主體本身面臨諸多的約束措施，不宜用傳統(tǒng)方式要求私主體承擔(dān)類(lèi)似公權(quán)力的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)公私主體合作分工機(jī)制分配責(zé)任，重在事前制定的管制程序等[22]，以確保責(zé)任的公平分配。

國(guó)家擔(dān)保責(zé)任中重要的是管制責(zé)任。多數(shù)情況下私主體參與公共服務(wù)是通過(guò)政府合同形式獲得授權(quán)，政府在選擇私主體的時(shí)候也是遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)鑒別，選擇最合適的私主體承擔(dān)公共事務(wù)的供給責(zé)任，這也要求政府必須具備合同管理能力，要求監(jiān)管服務(wù)的生產(chǎn)者履行服務(wù)義務(wù)，依托強(qiáng)制公開(kāi)方式，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在緊急情況下保證接管方式可行性，維護(hù)持續(xù)性的公共服務(wù)[19]。政府通過(guò)合同實(shí)施全過(guò)程管理能夠有效保證公共服務(wù)的品質(zhì)，而一旦私主體無(wú)法達(dá)到預(yù)期供給的時(shí)候，國(guó)家就會(huì)依托公共利益條款、持續(xù)供應(yīng)條款等對(duì)私人主體進(jìn)行公法約束。盡管合同本身具有自治性，但是，政府合同的公共性更加顯著。政府借助合同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的外包，同時(shí)以公共目的為切入點(diǎn)，通過(guò)合同方式使得私法主體涵蓋了諸多公法義務(wù)[19]。政府在這一過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)保證最佳的管制效果，降低合作風(fēng)險(xiǎn)[23]，以確保合作內(nèi)容的順利實(shí)現(xiàn)。

合作行政的管制責(zé)任主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，倚重市場(chǎng)的力量，遵循運(yùn)行規(guī)律，設(shè)置市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)被規(guī)制者精準(zhǔn)管控打擊；其次，設(shè)計(jì)合同與自愿兩種模式，與柔性行政要求相吻合，負(fù)面效應(yīng)降低；再次，組織形式以公司與協(xié)會(huì)為主，資源渠道廣泛，能夠獲得有力的資源支持；第四，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，行業(yè)內(nèi)部也具有較強(qiáng)的執(zhí)行力[24]。但是，政府很難實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的全面民營(yíng)化，更多處于“單純組織私法化”和“任務(wù)完全民營(yíng)化”之間，集中體現(xiàn)為公權(quán)力委托、行政協(xié)助、特許經(jīng)營(yíng)等模式[25]。在這樣的合作治理模式中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)也通過(guò)承擔(dān)嚴(yán)格的合同義務(wù)或違約責(zé)任來(lái)保障公共服務(wù)的品質(zhì)。

管制責(zé)任也可以通過(guò)審批制和備案制兩種方案實(shí)施，在審批制中，要求規(guī)制者結(jié)合自身實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，以預(yù)先審批方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政指導(dǎo)，目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)信息赤字現(xiàn)象的彌補(bǔ)[26]。備案制不注重事先的審查而注重事后的行政檢查，特別是考慮政府資源緊張的情形時(shí)，較多采用備案制[27]。從理論上看，國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要依托管制、監(jiān)督以及接管模式實(shí)現(xiàn)[21]，基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)理論、輔助性理論和合作理論是國(guó)家擔(dān)保理論的基礎(chǔ)。從內(nèi)容上看，擔(dān)保責(zé)任囊括兩個(gè)方面：一是要保證公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的有序性；二是保證服務(wù)供給的連續(xù)性與適宜性[19]。這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民間機(jī)構(gòu)參與公平競(jìng)爭(zhēng)而提供的擔(dān)保義務(wù)。

按照國(guó)家擔(dān)保理論中的“國(guó)家管制責(zé)任、國(guó)家監(jiān)督責(zé)任和國(guó)家接管責(zé)任”，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，重要的是能夠繼續(xù)保證公共事務(wù)的延續(xù)。“行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家并非全身而退。為了避免公共設(shè)施之利用人的權(quán)益因?yàn)槊耖g機(jī)構(gòu)利潤(rùn)追求而受到損害，國(guó)家仍應(yīng)負(fù)擔(dān)起公益維系義務(wù)，透過(guò)相關(guān)的管制與監(jiān)督措施，保障人民在現(xiàn)代生活中獲得符合人性尊嚴(yán)的最低限度照料。此乃基本權(quán)益保護(hù)義務(wù)、社會(huì)國(guó)家下人民生存照料確保義務(wù)所形成的憲法上要求，不因采取公私協(xié)力之方式而有所松動(dòng)”[18]。所以，首先國(guó)家要承擔(dān)起接管責(zé)任或者轉(zhuǎn)委托有能力繼續(xù)履行行政義務(wù)的私人主體保證公共事務(wù)的提供。對(duì)于“私人行政”授權(quán)的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)則可以視行政相對(duì)人的損失情況采取包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)仍趦?nèi)的公法救濟(jì)。對(duì)于沒(méi)有重大損失的情形可以通過(guò)行政調(diào)解來(lái)解決。在私人機(jī)構(gòu)介入行政服務(wù)中，也有可能對(duì)授權(quán)的私主體造成經(jīng)濟(jì)上的損害，此時(shí)，私主體完全可以以普通的公法救濟(jì)途徑尋求救濟(jì)。

委托或指定私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)原本持有中立立場(chǎng)的政府職責(zé)還必須有透明機(jī)制的保證，否則也會(huì)妨礙公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。一方面，這類(lèi)機(jī)構(gòu)享有一般私人機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的各種保護(hù)和優(yōu)惠，享受“免稅、補(bǔ)助金、政府資金貸款及債務(wù)保證等優(yōu)惠”[28]，有日本學(xué)者稱(chēng)其為“特殊性行政組織”（類(lèi)似于我國(guó)的一部分事業(yè)單位）；另一方面，這些機(jī)構(gòu)在資質(zhì)上的特殊地位，具有天然的壟斷地位，比如指定國(guó)家考試機(jī)構(gòu)、環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)安全測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)等原本都屬于一般民間法人，其職員本身也不是公務(wù)員，但是其職責(zé)是“行政權(quán)限”的行使，對(duì)于這類(lèi)機(jī)構(gòu)政府必須有指導(dǎo)性的法律約束和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)接受政府信息公開(kāi)制度的約束。

六、結(jié)語(yǔ)

智能時(shí)代的個(gè)人信息合作治理是一個(gè)新命題，這一治理模式不僅體現(xiàn)在治理對(duì)象、治理范圍、治理手段方面，更在于治理理念和治理思維方面的創(chuàng)新。智能治理應(yīng)當(dāng)融入多元、合作、開(kāi)放、創(chuàng)新的互聯(lián)網(wǎng)精神，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)天然的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，讓公權(quán)力的監(jiān)管在網(wǎng)絡(luò)空間延伸，更加有效地建設(shè)和治理智能社會(huì)的秩序。與傳統(tǒng)的行政方式相比，公私合作治理模式展現(xiàn)出強(qiáng)大的發(fā)展?jié)摿Γ粌H能夠?yàn)閲?guó)家行政節(jié)約成本、提高效率，還能有效避免行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。這種模式的興起，是對(duì)傳統(tǒng)治理方式的一種補(bǔ)充和超越，它強(qiáng)調(diào)利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的天然優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息的高效治理。在這一過(guò)程中，治理者需要具備前瞻性的思維，不斷探索和創(chuàng)新治理方法，以適應(yīng)智能時(shí)代發(fā)展的需求。同時(shí)，也要注重保護(hù)個(gè)人信息的安全和隱私，確保治理過(guò)程的合法性和合理性，構(gòu)建一個(gè)更加健康、有序的智能環(huán)境，為個(gè)人信息的安全提供更加堅(jiān)實(shí)的保障。

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Application of Public-Private Partnership Governance Modelin Personal Information Protection

Wang Xinyang

（Office of the Principal ， Peking University， Beijin 100871， China）

Abstract： As a forward-looking and innovative governance mode， the public-private partnership governance mode is the embodiment of the spiral upgrading of national governance from negative obligation to positive obligation， especially in its governance advantages in the intelligent social governance. This paper focuses on the prominent field of personal information protection and discusses the legal issues of public-private partnership co-governance. Public-private partnership governance promotes the deep cooperation between public power and private power in the way of administrative entrustment， negotiated formulation of administrative rules and public-private partnership regulation， which is in line with the benefit principle of personal information protection. However， after the clear introduction of the cooperative governance mechanism， it is necessary to clarify the possible legal risks to prevent the evasion of administrative law to private law， the abuse and corruption of private power， the unclear effectiveness of privacy policies and the imperfect supervision of third-party institutions. For the protection of personal information under the public-private cooperative governance mode， we should also pay attention to the platform responsibility of private power concentration and the evolution of the national guarantee responsibility mechanism， so as to clear the obstacles for the public-private cooperative governance mode to play a role in the protection of personal information.

Keywords： personal information; public-private cooperation; legal risk

作者簡(jiǎn)介：王心陽(yáng)（1992—），女，山東諸城人，法學(xué)博士，校辦助理研究員，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

1 2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。

2 人民網(wǎng)報(bào)道：中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)發(fā)布《個(gè)人信息保護(hù)倡議書(shū)》， http：//it.people.com.cn/n1/2018/0914/c1009-30293640.html。

3 Facebook數(shù)字貨幣Libra白皮書(shū)（中文版），http：//www.taola.com/home/201906/27940.html， 2019-01-10。

4 隱私的機(jī)構(gòu)認(rèn)為，目前商業(yè)機(jī)構(gòu)的隱私政策不是他們理想的隱私準(zhǔn)則。他們認(rèn)為商業(yè)機(jī)構(gòu)的隱私政策通常不會(huì)被用戶(hù)閱讀。它們用法律語(yǔ)言書(shū)寫(xiě)，即使人們閱讀了隱私政策，也不會(huì)理解其中隱含的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。Daniel J： Solove， Privacy Self-Management and the Consent Dilemma， 126 Harv. L. Rev. 2013：1880.

5 Most people do not read privacy notices on a regular basis. As for other types of notices， such as end-user license agreements and contract boilerplate terms， studies show only a miniscule percentage of people read them. Moreover， few people opt out of the collection， use， or disclosure of their data when presented with the choice to do so. Most people do not even bother to change the default privacy settings on websites. Daniel J： Solove， Privacy Self-Management and the Consent Dilemma， 126 Harv. L. Rev. 2013：1880.

6 Researcher takes TRUSTe to task，“A controversial survey of more than a half million Web sites released on Monday found that sites are twice as likely to be rated as bad actors if they have been certified by the TRUSTe non-profit industry group”by Benjamin Edelman. https：//www.securityfocus.com/brief/313，2019-08-01.

7 FTC Approves Final Order In TRUSTe Privacy Case，F(xiàn)TC Approves Final Order In TRUSTe Privacy Case，https：//search.usa.gov/search？affiliate=ftc_prod&page=9&query=FTC+++TRUSTe&submit.x=0&submit.y=0&submit=Search，2020-02-25.