摘 要：人工智能時(shí)代的公共數(shù)據(jù)不僅釋放了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，而且成為推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。公共數(shù)據(jù)處理者的權(quán)責(zé)配置應(yīng)當(dāng)與人工智能發(fā)展水平相適應(yīng)。當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)不夠清晰和周延，限制了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，在處理公共數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予不同主體以不同的職責(zé)和權(quán)限。為此提出公共數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)配置思路是從數(shù)據(jù)確權(quán)到數(shù)據(jù)管理運(yùn)營(yíng)權(quán)的確立，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)處理者管理、運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)的權(quán)責(zé)體系，并在此基礎(chǔ)上明確公共數(shù)據(jù)處理者責(zé)任主體范圍、建立多維風(fēng)險(xiǎn)防范措施、平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人信息及隱私保護(hù)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放和獲取的公平性等公共數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)配置具體措施。

關(guān)鍵詞：人工智能；公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)處理；權(quán)責(zé)配置

中圖分類(lèi)號(hào)：D 912.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-9783（2024）05?0037?09

數(shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素，已被各行各業(yè)高度重視，特別是以政府為主導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放，也體現(xiàn)在各地立法文件中1。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源的重要內(nèi)容，激發(fā)公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新活力，能夠釋放其巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值?！皵?shù)據(jù)二十條”2強(qiáng)調(diào)，公共數(shù)據(jù)被視為關(guān)鍵的國(guó)家資源，其開(kāi)放與共享旨在充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，激活數(shù)據(jù)要素潛能，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)確保在維護(hù)個(gè)人隱私和公共安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的社會(huì)化利用和價(jià)值最大化。在人工智能時(shí)代，公共數(shù)據(jù)作為國(guó)家關(guān)鍵信息資產(chǎn)，已上升為國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心要素。

一、人工智能時(shí)代下的公共數(shù)據(jù)價(jià)值

全國(guó)首部針對(duì)公共數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》已于2022年3月1日起正式實(shí)施。全國(guó)各?。▍^(qū)、市）積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于數(shù)據(jù)資源建設(shè)的號(hào)召，紛紛出臺(tái)了一系列公共數(shù)據(jù)相關(guān)的地方性法規(guī)與規(guī)章，以規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的有效管理和利用。尤其在那些經(jīng)濟(jì)上十分發(fā)達(dá)以及技術(shù)創(chuàng)新前沿的城市中，比如上海與深圳，公共數(shù)據(jù)法規(guī)的建立已經(jīng)取得明顯的進(jìn)步。上海市被選為全國(guó)首批大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的一員，并且頒發(fā)了《上海市數(shù)據(jù)條例》（2022年1月1日施行）。該條例的宗旨是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化運(yùn)作、加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)資源的發(fā)掘和保護(hù)工作的重視。該條例清晰地界定并制定了數(shù)據(jù)資源開(kāi)放與共享的機(jī)制，同時(shí)明確了公共數(shù)據(jù)的可開(kāi)放范圍和相關(guān)流程，并針對(duì)數(shù)據(jù)的安全性以及保護(hù)隱私作出了詳細(xì)的規(guī)定。深圳市被視為改革開(kāi)nDHM+jAA1lxN0fGOHA4muL0Sy96FWneosQRXI2m614M=放的最前沿區(qū)域，在2022年1月1日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》對(duì)數(shù)據(jù)資源的搜集、加工、共享和交易等步驟也進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。該條例特別強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)資源的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推動(dòng)了數(shù)據(jù)要素的有序流通，同時(shí)為數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)提供了法律支撐。

在數(shù)字化發(fā)展的大潮之中，公共數(shù)據(jù)起著不可替代的作用。這不只是人工智能算法的培訓(xùn)和優(yōu)化的根本，也是促使社會(huì)向智能、準(zhǔn)確治理方向前進(jìn)的重要資源。隨著《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)安全法》）以及《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）等相關(guān)法律和規(guī)章的實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一套相對(duì)齊全的數(shù)據(jù)保護(hù)策略與辦法。然而，在確保數(shù)據(jù)的安全性和個(gè)人私密性不受損害的基礎(chǔ)上，如何有效使用公眾信息以促進(jìn)人工智能行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，已經(jīng)變成了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性和共享性不僅可以為人工智能領(lǐng)域帶來(lái)大量的參考資料，同時(shí)也將有助于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)知識(shí)和技術(shù)的增長(zhǎng)與發(fā)展。

開(kāi)放性的公共數(shù)據(jù)成為觸發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵要素。公共資源如政府?dāng)?shù)據(jù)或科學(xué)研究數(shù)據(jù)的開(kāi)放，有可能為人工智能的研究與應(yīng)用創(chuàng)造一個(gè)寬廣的試驗(yàn)環(huán)境。這種開(kāi)放方式不只助推了不同學(xué)科和領(lǐng)域之間的知識(shí)融合，同時(shí)也為解決社會(huì)上的復(fù)雜問(wèn)題提供了全新的視野和手段。例如，在城市設(shè)計(jì)、環(huán)境守護(hù)、公共健康等重要領(lǐng)域，深度解讀和運(yùn)用公共數(shù)據(jù)，有助于決策者更加深入地領(lǐng)悟問(wèn)題的核心，并制訂更合理與科學(xué)的方針與政策。另外，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放性還具有吸引力，能吸納社會(huì)資金和專(zhuān)業(yè)人才參與到人工智能領(lǐng)域，從而推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)走向多樣化和可持續(xù)性的發(fā)展道路。

在人工智能的框架中，公共數(shù)據(jù)的權(quán)重劃分和管理變成了一個(gè)既復(fù)雜又迫切的議題。一方面，有責(zé)任確保數(shù)據(jù)的可訪(fǎng)問(wèn)特性和開(kāi)放程度，這對(duì)于推動(dòng)人工智能科技的持續(xù)創(chuàng)新和進(jìn)步至關(guān)重要；另一方面，還需仔細(xì)考量數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)措施以及與倫理問(wèn)題有關(guān)的多方面因素。這意味著需要在法律、政策以及技術(shù)各個(gè)層面上進(jìn)行全面的考量和規(guī)劃，目標(biāo)是建立一個(gè)既可以保證數(shù)據(jù)安全性，也可以有效推動(dòng)數(shù)據(jù)應(yīng)用的綜合管理體系。譬如，在確立合適的數(shù)據(jù)分類(lèi)準(zhǔn)則、建立訪(fǎng)問(wèn)監(jiān)管體系以及制訂數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)范的情況下，公共數(shù)據(jù)在維護(hù)個(gè)體和機(jī)構(gòu)利益的基礎(chǔ)上，有可能進(jìn)一步增強(qiáng)其在社會(huì)中的價(jià)值。此外，必須增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)管理者的培訓(xùn)與監(jiān)督力度，以確?？梢园凑辗梢?guī)定，合理地執(zhí)行數(shù)據(jù)管理的職責(zé)和功能。

二、公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者的界定

目前對(duì)于“公共數(shù)據(jù)”及相關(guān)參與方的界定呈現(xiàn)出“各地規(guī)定、學(xué)界與實(shí)務(wù)界分離”的態(tài)勢(shì)，究其根本原因還是在于國(guó)家層面沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，相互爭(zhēng)鳴也屬正?，F(xiàn)象，本文把相關(guān)概念明晰如下：

（一）“公共數(shù)據(jù)”不同于“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”

《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第三條就規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的概念3，也就是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)?！稄V東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》首次明確將“具有公共服務(wù)職能的組織”提供公共服務(wù)過(guò)程中制作或獲取的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)的范疇4。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和主要參與者是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位。

過(guò)去，立法并未明確“公共數(shù)據(jù)”的具體概念，而多將其表述為 “政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”，或者將“公共數(shù)據(jù)”規(guī)定在“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”的子項(xiàng)中。這里公共數(shù)據(jù)不僅是指廣義政府?dāng)?shù)據(jù)，狹義層面政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放內(nèi)涵也蘊(yùn)含其中[1]。在政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)之后，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，公共數(shù)據(jù)逐漸成為地方立法青睞的新概念[2]。

其實(shí)，有關(guān)上述概念的討論可以歸根于“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”與“政府信息公開(kāi)”的關(guān)系，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，前者是后者的升級(jí)，《政府信息公開(kāi)條例》奠定了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)[3]。公共數(shù)據(jù)的關(guān)鍵在于開(kāi)放，政府信息則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)，兩者具有本質(zhì)的區(qū)別。前者開(kāi)放能夠充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，后者則是透明政府建設(shè)的要求。從政府信息依法公開(kāi)到公共數(shù)據(jù)有序開(kāi)放，本質(zhì)上是公共信息資源配置的根本性變革[4]。當(dāng)前，有關(guān)“公共數(shù)據(jù)”的最新立法已經(jīng)建立起主體框架，有必要針對(duì)具體概念進(jìn)一步解釋和擴(kuò)充，使得整體概念更加周延。

（二）公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者需要嚴(yán)格限定

《數(shù)據(jù)安全法》是規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)安全的專(zhuān)門(mén)性法律，數(shù)據(jù)處理包括數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)等。公共數(shù)據(jù)的處理者就是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，處理活動(dòng)均屬于《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定的活動(dòng)內(nèi)容。但公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者跟其他一般的數(shù)據(jù)處理者不同，主要區(qū)分如下：

其一，公共數(shù)據(jù)處理的主體是政府，政府部門(mén)既是公共數(shù)據(jù)的處理者，也是公共數(shù)據(jù)處理的規(guī)則制定者和監(jiān)督者。同時(shí)，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，其公共數(shù)據(jù)處理活動(dòng)無(wú)法適用民事法律關(guān)系，而主要涉及行政責(zé)任法律制度和刑事法律責(zé)任制度，主要是適用行政法律責(zé)任，包括監(jiān)察政務(wù)處分、行政處罰以及政府侵權(quán)責(zé)任等[5]。

其二，公共性是公共數(shù)據(jù)處理最顯著的特征，這也導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的處理活動(dòng)區(qū)別于其他一般數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。在公共數(shù)據(jù)處理過(guò)程中，數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)屬于公用性質(zhì)的主體。而如滴滴、美團(tuán)打車(chē)等平臺(tái)企業(yè)，由于其本身就不是公用企業(yè)，無(wú)論其掌握的數(shù)據(jù)是否具有“公共”屬性，都不是公共數(shù)據(jù)[6]。公有性質(zhì)的主體除政府部門(mén)外，還包括具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位。

其三，處理的數(shù)據(jù)復(fù)合化。公共數(shù)據(jù)涵蓋大眾的衣食住行等各個(gè)方面，還有一些公共事業(yè)數(shù)據(jù)，所以從公共數(shù)據(jù)的來(lái)源和構(gòu)成來(lái)看，公共數(shù)據(jù)來(lái)源于個(gè)人數(shù)據(jù)的集合，具有一定的私權(quán)屬性，而其形成和利用反映政府為了公共利益而行使公共權(quán)力，具有一定的公權(quán)屬性，最后還共享給社會(huì)成為公共產(chǎn)品[7]。因此，法律對(duì)此類(lèi)數(shù)據(jù)的處理者提出了更高的要求，只有法律規(guī)定或授權(quán)的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)才可以處理公共數(shù)據(jù)。

（三）人工智能時(shí)代下的公共數(shù)據(jù)處理者

人工智能技術(shù)的應(yīng)用提高了數(shù)據(jù)處理的效率和準(zhǔn)確性，同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和責(zé)任。隨著科技創(chuàng)新和人工智能的深入應(yīng)用，公共數(shù)據(jù)的處理能力正經(jīng)歷著顯著的轉(zhuǎn)型。在之前，公共數(shù)據(jù)處理者大多負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的處理和分析，但隨著人工智能技術(shù)的進(jìn)步，這些處理者不只是要處理數(shù)據(jù)，他們也要制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)策略并參與決策活動(dòng)。由于人工智能技術(shù)的進(jìn)步，很多在數(shù)據(jù)分析中的復(fù)雜流程可以被自動(dòng)完成。例如，進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)整合和初步的數(shù)據(jù)處理等工作[8]。這樣操作不僅能提升數(shù)據(jù)管理流程的高效運(yùn)作，同時(shí)也降低了由于人為誤差而導(dǎo)致的潛在危險(xiǎn)。這也意味著公共數(shù)據(jù)的處理者需要具備更為出色的技能，如數(shù)據(jù)解讀和模式檢測(cè)。在大模型的背景下，數(shù)據(jù)治理與人工智能的關(guān)系呈現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)的改進(jìn)和優(yōu)化循環(huán)[9]。數(shù)據(jù)治理工程完成之后，便能有更為專(zhuān)門(mén)的手段為大型模型輸送優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)，進(jìn)而顯著提高模型的性能與準(zhǔn)確度。這種互相聯(lián)系的關(guān)系使得數(shù)據(jù)處理者不僅要重視數(shù)據(jù)質(zhì)量與管理，還必須了解人工智能模型所需的條件和約束。因此，從事數(shù)據(jù)處理的人應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)新的技能與工具。例如，他們有必要對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)（ML）的結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化技巧[10]有所了解，并能夠借助人工智能工具強(qiáng)化整個(gè)分析流程。另外，對(duì)數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)和內(nèi)容的同意管理已經(jīng)變成數(shù)據(jù)處理者應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)。在將來(lái)的公共數(shù)據(jù)處理領(lǐng)域，人工智能注定將變?yōu)閿?shù)據(jù)處理者所不可缺少的技術(shù)工具。所以，在數(shù)據(jù)處理者使用人工智能技術(shù)提高處理效率的過(guò)程中，他們也必須正視由人工智能引發(fā)的相關(guān)法律挑戰(zhàn)。

三、人工智能進(jìn)程中公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)現(xiàn)狀與問(wèn)題

在人工智能的推動(dòng)下，公共數(shù)據(jù)處理者的職責(zé)與權(quán)利經(jīng)歷了顯著的多維演變，其角色擴(kuò)展至促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化和提升公共服務(wù)效率的關(guān)鍵力量。全球多數(shù)國(guó)家已建立一套旨在規(guī)范數(shù)據(jù)處理、保障數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私的法律架構(gòu)，這些架構(gòu)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)分類(lèi)、安全原則、數(shù)據(jù)主體權(quán)利及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制等要素，為數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用和傳播提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，也存在一些問(wèn)題，總結(jié)如下：

（一）公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬在立法上不明確、不統(tǒng)一

有關(guān)公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬一直存在較大的爭(zhēng)議，但這是一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。只有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰的前提下，才能對(duì)公共數(shù)據(jù)作出控制權(quán)和使用權(quán)的分割，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的高效、有序流轉(zhuǎn)并明確各方的權(quán)利和義務(wù)[11]。目前公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問(wèn)題主要有所有權(quán)方案和行為規(guī)制方案兩種路徑。其中，所有權(quán)方案，即政務(wù)數(shù)據(jù)（信息）資源歸國(guó)家所有，行為規(guī)制方案則是通過(guò)規(guī)定政府之于公共數(shù)據(jù)的權(quán)力與責(zé)任來(lái)行使職能[12]。

實(shí)踐中也有很多觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有，體現(xiàn)在一些地方的立法文件中5。也有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)也不是 “無(wú)主物”，不能劃歸私有，而應(yīng)歸屬于全體人民共同所有，政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國(guó)家所有[5]。當(dāng)然，最近很多主流觀(guān)點(diǎn)偏向否定國(guó)家所有，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)資源作為一種新型資源，在客觀(guān)屬性及價(jià)值特征等方面均與有體物存在根本性的差異，由此導(dǎo)致所有權(quán)制度在調(diào)整公共數(shù)據(jù)資源方面陷入功能失靈狀態(tài)[11]。

以上有關(guān)公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬之爭(zhēng)也從側(cè)面說(shuō)明這一基礎(chǔ)性問(wèn)題的重要性。當(dāng)前大家主要集中在數(shù)據(jù)確權(quán)的思路，而此種思路會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用難、運(yùn)營(yíng)不暢、價(jià)值不大等問(wèn)題，在公共數(shù)據(jù)處理者的權(quán)責(zé)配置中需要找到更加平衡協(xié)調(diào)的理路和體系。雖然各國(guó)政府和國(guó)際組織都在不斷完善數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、處理和共享的規(guī)范，為人工智能技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用中的數(shù)據(jù)相關(guān)行為提供法律指引，但在實(shí)踐中數(shù)據(jù)權(quán)屬的規(guī)定仍不明確。

（二）公共數(shù)據(jù)處理的責(zé)任主體仍不周延

雖然把公共數(shù)據(jù)的處理者基本界定為公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的三大主要責(zé)任主體是政府、政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門(mén)或大數(shù)據(jù)主管部門(mén)、政府其他部門(mén)，部分立法中還規(guī)定了一類(lèi)主體同樣承擔(dān)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)以外的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，但這類(lèi)主體在不同立法中具體指代的對(duì)象并不相同⑥。

在人工智能時(shí)代下公共數(shù)據(jù)處理的責(zé)任主體對(duì)技術(shù)的依賴(lài)性顯著增強(qiáng)。這些主體需要掌握并應(yīng)用先進(jìn)的人工智能技術(shù)來(lái)提升數(shù)據(jù)處理的效率和質(zhì)量。因應(yīng)人工智能時(shí)代的典型特點(diǎn)，責(zé)任主體不再局限于傳統(tǒng)的政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)而且還擴(kuò)展到科技公司、研究機(jī)構(gòu)以及私營(yíng)部門(mén)，他們共同參與到數(shù)據(jù)的收集、處理和應(yīng)用中，這就要求各責(zé)任主體之間建立更清晰的責(zé)任劃分和協(xié)作機(jī)制，但在實(shí)踐中未明確列明公共數(shù)據(jù)處理責(zé)任主體而使得權(quán)責(zé)劃分無(wú)計(jì)可施。因此，公共數(shù)據(jù)的處理者作為主要參與者，需要進(jìn)一步明確國(guó)家機(jī)關(guān)的范疇、法律法規(guī)授權(quán)的各類(lèi)組織和運(yùn)營(yíng)單位的界限標(biāo)準(zhǔn)。

（三）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的責(zé)任不確定、尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)

除責(zé)任主體外，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的責(zé)任范圍和標(biāo)準(zhǔn)也不明確。通過(guò)檢索各地公共數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)平臺(tái)可知，當(dāng)前公開(kāi)的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量仍有待進(jìn)一步提高，各地對(duì)于公開(kāi)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量尚沒(méi)有明確的規(guī)范。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)使用的算法的責(zé)任主體到底是人工智能系統(tǒng)供應(yīng)商還是公共數(shù)據(jù)處理者，這個(gè)問(wèn)題還未得到解決。因此，完善人工智能責(zé)任機(jī)制，明確各相關(guān)主體的責(zé)任，是確保人工智能健康發(fā)展的重中之重。

當(dāng)前，“開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外”的開(kāi)放原則是各地普遍的共識(shí)，在確保國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人合法權(quán)益不受損害的前提下盡可能多地開(kāi)放公共數(shù)據(jù)是總的要求。關(guān)鍵問(wèn)題在于開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)范圍、開(kāi)放模式仍無(wú)法有效確定，這就導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的處理責(zé)任主體沒(méi)有動(dòng)力和相應(yīng)技術(shù)資源去開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，從而影響整體數(shù)據(jù)開(kāi)放數(shù)量和質(zhì)量，因而需要加以重視并解決。

尤其在人工智能時(shí)代，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范存在不足，這就要求公共數(shù)據(jù)處理者不僅要在技術(shù)層面上進(jìn)行提升，還需要在政策、法律等多維度應(yīng)對(duì)，以確保數(shù)據(jù)的有效利用和公共利益的最大化[13]。

（四）公共數(shù)據(jù)處理者的法律責(zé)任過(guò)于弱化

有關(guān)公共數(shù)據(jù)的各地立法文件中基本上都會(huì)有“法律責(zé)任”的規(guī)定，但普遍存在規(guī)定的內(nèi)容較少、法律責(zé)任較弱、一些法律責(zé)任與甚至其他法律法規(guī)相抵觸、實(shí)際解決問(wèn)題的成效低等問(wèn)題。

在法律責(zé)任內(nèi)容較少方面，相關(guān)條文基本在2至5條左右，不能全面規(guī)范約束數(shù)據(jù)處理者的違法責(zé)任。在法律責(zé)任較弱方面，大多法律責(zé)任的規(guī)范邏輯一般是，先由主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)有改正的由政府內(nèi)部通報(bào)批評(píng)，進(jìn)行政務(wù)處分，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的追究刑事責(zé)任等⑦。這就明顯弱化了公共數(shù)據(jù)處理者的責(zé)任，造成處理者不能更高質(zhì)量地開(kāi)放和處理公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化難以保證。在一些法律責(zé)任與其他法律法規(guī)相抵觸方面，由于公共數(shù)據(jù)相關(guān)立法的層級(jí)較低，法律責(zé)任規(guī)定又較弱，一些甚至與其他單行立法相抵觸，實(shí)踐中如何應(yīng)用就是個(gè)問(wèn)題，這將不利于公共數(shù)據(jù)相關(guān)法律責(zé)任的整體性規(guī)范。在實(shí)際解決問(wèn)題的成效低方面，保障數(shù)據(jù)使用方最終的合法權(quán)益是必然之選。如對(duì)于不予開(kāi)放相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，民眾很難通過(guò)訴權(quán)來(lái)予以糾正，只能通過(guò)內(nèi)部投訴渠道或民主參與程序進(jìn)行糾正。換言之，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法具有很強(qiáng)的政治性、政策性、宣示性和抽象性。當(dāng)公共數(shù)據(jù)的使用方不能充分維權(quán)，達(dá)到預(yù)期使用效果的話(huà)，那就無(wú)法釋放公共數(shù)據(jù)的效能。

隨著人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用，公共數(shù)據(jù)處理者的權(quán)責(zé)也有了相應(yīng)變化。公共數(shù)據(jù)處理者需要更加重視數(shù)據(jù)的安全性和隱私保護(hù)。例如，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)召開(kāi)的研討會(huì)[14]強(qiáng)調(diào)在人工智能時(shí)代下，數(shù)據(jù)安全治理與發(fā)展具有同等重要性。這就要求建立追責(zé)機(jī)制，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)安全事件，能準(zhǔn)確定位責(zé)任主體，實(shí)施追責(zé)。

四、公共數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)配置進(jìn)路

（一）配置思路：從數(shù)據(jù)確權(quán)到數(shù)據(jù)管理運(yùn)營(yíng)權(quán)的確立

當(dāng)前各界對(duì)于公共數(shù)據(jù)的相關(guān)權(quán)屬依然爭(zhēng)議較大，實(shí)踐中的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度并沒(méi)有很好地建立在一個(gè)“權(quán)利基礎(chǔ)”之上[3]。本文認(rèn)為數(shù)據(jù)本身就不同于石油等有限和排他特性的自然資源，不能上升到憲法的角度等同于自然資源的所有權(quán)性質(zhì)，因而數(shù)據(jù)本身的確權(quán)是沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的。公共數(shù)據(jù)不是“公有數(shù)據(jù)”，所有權(quán)的制度并不適用。公共數(shù)據(jù)基于其特有的公共屬性更是如此，更加無(wú)法去確權(quán)。確權(quán)的理念更多應(yīng)當(dāng)應(yīng)用在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品上才是解決這一問(wèn)題的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

將公共數(shù)據(jù)確立為“公物”實(shí)屬不妥，必將導(dǎo)致數(shù)據(jù)處理者將公共數(shù)據(jù)視為自己的“籌碼”而不利于更好的開(kāi)放和利用。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位，呼吁著一種數(shù)字時(shí)代的新型權(quán)利。唯有以明確的權(quán)利為基礎(chǔ)，方可構(gòu)造和優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律制度體系[3]。針對(duì)這一權(quán)利體系的構(gòu)建，學(xué)界也展開(kāi)了很多討論，如有學(xué)者提出將數(shù)據(jù)主體二分為數(shù)據(jù)原發(fā)者和數(shù)據(jù)處理者，為兩者分別配置數(shù)據(jù)所有權(quán)和數(shù)據(jù)用益權(quán)[15]。有學(xué)者提出從公平利用權(quán)的規(guī)范邏輯出發(fā)，指出當(dāng)下公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度應(yīng)著力于理性、公平的數(shù)據(jù)開(kāi)放利用秩序之建構(gòu)[3]。

在人工智能時(shí)代，數(shù)據(jù)的價(jià)值和影響力日益凸顯，對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定和管理運(yùn)營(yíng)權(quán)的確立也變得尤為重要。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)方法可能不再適用于人工智能時(shí)代，需要探索新的確權(quán)機(jī)制，以促進(jìn)數(shù)據(jù)的合理利用和保護(hù)。例如，基于區(qū)塊鏈技術(shù)和數(shù)字水印技術(shù)提出了一種新的大數(shù)據(jù)確權(quán)方案[16]，通過(guò)引入審計(jì)中心和水印中心，來(lái)分離大數(shù)據(jù)完整性。此外，也有學(xué)者提出，數(shù)據(jù)不是在有形財(cái)產(chǎn)上產(chǎn)生的權(quán)利，很難用所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能簡(jiǎn)單概括。因此，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括以下三種不同層次上的權(quán)利： 數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、加工使用權(quán)、 數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)[17]。

因此，一方面需要摒棄傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)觀(guān)念，而更加深入地研究公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用和相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的創(chuàng)新。這也有助于確認(rèn)公共數(shù)據(jù)處理者的管理和運(yùn)營(yíng)權(quán)限，使他們能注重開(kāi)發(fā)開(kāi)放高價(jià)值數(shù)據(jù)，全面進(jìn)行數(shù)據(jù)的管理和運(yùn)營(yíng)。另一方面，公共數(shù)據(jù)處理者還需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更多的管理和監(jiān)督，確保數(shù)據(jù)安全和高質(zhì)，進(jìn)而為人工智能算法提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)錄入。例如，《數(shù)據(jù)安全法》第六條專(zhuān)門(mén)規(guī)范政府部門(mén)的安全責(zé)任及其分工，第八條則是對(duì)所有數(shù)據(jù)處理者的安全和合規(guī)義務(wù)的原則性規(guī)范。

（二）配置體系：構(gòu)建公共數(shù)據(jù)處理者管理、運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)的權(quán)責(zé)體系

基于公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放定位，通過(guò)建立完善適應(yīng)的權(quán)責(zé)體系才能夠保障公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的有序進(jìn)行。當(dāng)然在權(quán)責(zé)體系構(gòu)建中各相關(guān)權(quán)益的厘定是非常困難的，多方共治需要各利益主體承擔(dān)不同的責(zé)任，主體間存在怎樣的關(guān)系、不同主體的角色定位是什么、各主體在治理中的職能和作用邊界要怎樣劃分等責(zé)任分配相關(guān)問(wèn)題都是公共數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中要面對(duì)的重要挑戰(zhàn)[18]。

針對(duì)于公共數(shù)據(jù)的處理者權(quán)責(zé)體系的構(gòu)建，可以從如下幾方面來(lái)展開(kāi)：其一，明確公共數(shù)據(jù)處理者的管理權(quán)。此處的管理權(quán)包括對(duì)于公共數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)等處理活動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)于公共數(shù)據(jù)的多元化管理，讓數(shù)據(jù)有序流通和利用。其二，明確公共數(shù)據(jù)處理者的運(yùn)營(yíng)權(quán)。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)是指按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求，經(jīng)公共數(shù)據(jù)管理部門(mén)和其他相關(guān)信息主體授權(quán)具有專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力的機(jī)構(gòu)，在構(gòu)建安全可控開(kāi)發(fā)環(huán)境基礎(chǔ)上，按照一定規(guī)則組織產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理、價(jià)值挖掘等運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)行為。其三，明確公共數(shù)據(jù)處理者的開(kāi)發(fā)權(quán)。此處的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)并不等同于數(shù)據(jù)收集，公共數(shù)據(jù)的主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)從需求出發(fā)，建立公共數(shù)據(jù)需求清單，滿(mǎn)足實(shí)際社會(huì)發(fā)展需要。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)要樹(shù)立底線(xiàn)思維，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三方合法權(quán)益。

人工智能技術(shù)的發(fā)展要求公共數(shù)據(jù)處理者構(gòu)建一個(gè)全新的權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)人工智能時(shí)代的權(quán)責(zé)體系。第一，要明確責(zé)任主體。在人工智能時(shí)代，需要明確誰(shuí)是數(shù)據(jù)管理和運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體，以及他們?cè)跀?shù)據(jù)生命周期中的權(quán)責(zé)分配。公共數(shù)據(jù)安全責(zé)任應(yīng)當(dāng)按照誰(shuí)收集誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)持有誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行管理[19]。第二，我們需要制定人工智能的應(yīng)用倫理規(guī)范，確保公共數(shù)據(jù)處理者在利用人工智能技術(shù)時(shí)嚴(yán)格遵守透明度、平等性和安全性的原則。例如，歐盟發(fā)布的《可信賴(lài)的人工智能倫理準(zhǔn)則》詳細(xì)羅列了七項(xiàng)人工智能倫理原則，它們涉及了人類(lèi)主體與監(jiān)管、技術(shù)的穩(wěn)定性和安全度、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)管理、透明度等領(lǐng)域?？傊谌斯ぶ悄苎该桶l(fā)展的時(shí)代下，我們必須及時(shí)更新和強(qiáng)化與人工智能直接關(guān)聯(lián)的法律和規(guī)章制度，為公共數(shù)據(jù)處理者提供清晰的法律方向和保障。

例如，“人工智能法草案”2023年和2024年已連續(xù)兩年在國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃中被列入預(yù)備提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議項(xiàng)目。2024年3月16日在北京“AI善治論壇 人工智能法律治理前瞻”專(zhuān)題研討會(huì)上發(fā)布了《中華人民共和國(guó)人工智能法（學(xué)者建議稿）》[20]。

通過(guò)以上措施，可以更好地應(yīng)對(duì)人工智能時(shí)代公共數(shù)據(jù)處理者的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，確保數(shù)據(jù)的有效管理和合理利用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府的發(fā)展。

四、公共數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)配置的舉措

有了公共數(shù)據(jù)處理者管理、運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)的權(quán)責(zé)體系，還需要深入完善每個(gè)權(quán)責(zé)的具體內(nèi)容，在此過(guò)程中可能會(huì)遇到很多問(wèn)題，但此項(xiàng)權(quán)責(zé)配置需要循序漸進(jìn)，更需要融入公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本理念。公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放不能單純消極地公之于眾，而應(yīng)由主管部門(mén)以搭建服務(wù)平臺(tái)的態(tài)度和目標(biāo)來(lái)推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，構(gòu)建數(shù)據(jù)合理收集、融合、利用的生態(tài)系統(tǒng)[21]。

（一）明確公共數(shù)據(jù)處理者的責(zé)任主體范圍

公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的界限需要明確，何謂承擔(dān)公共管理職能的組織當(dāng)前仍沒(méi)有統(tǒng)一定論，尤其是政府部門(mén)已經(jīng)成為最大的公共數(shù)據(jù)處理者，哪些機(jī)關(guān)部門(mén)要去公開(kāi)，不同部門(mén)之間的公共數(shù)據(jù)如何公開(kāi)等牽涉到這一基礎(chǔ)性問(wèn)題。尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位如何細(xì)化明確，仍是當(dāng)前空白的要點(diǎn)。增加公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放體量非常重要，但并不意味著不該公開(kāi)、限制公開(kāi)的數(shù)據(jù)也被公開(kāi)，此類(lèi)責(zé)任主體的清單仍需要建立，明確界限范圍。

隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)的治理也面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。人工智能技術(shù)在提升公共管理效率和決策質(zhì)量上發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，但同時(shí)也帶來(lái)了數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、技能人才短缺、數(shù)字鴻溝等問(wèn)題[22]。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，有必要進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)處理者的責(zé)任主體范圍，并結(jié)合人工智能技術(shù)的發(fā)展，制定相應(yīng)的政策和制度。首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，作為支持公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的統(tǒng)一載體[23]。其次，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的主體應(yīng)根據(jù)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)結(jié)合各自的行業(yè)或地域特性，對(duì)其公開(kāi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)，確立其數(shù)據(jù)開(kāi)放的特點(diǎn)、所需條件以及管理策略。除此之外，對(duì)于公共數(shù)據(jù)，還應(yīng)該加強(qiáng)其安全管理與保密措施，以確保在數(shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)用的全過(guò)程中能做到安全可控。從宏觀(guān)角度看，明晰公共數(shù)據(jù)處理者的職責(zé)邊界，結(jié)合現(xiàn)代人工智能的持續(xù)進(jìn)步，制定相關(guān)的策略和框架，是確保公共數(shù)據(jù)得到開(kāi)放、共享和高效應(yīng)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

總體而言，明確公共數(shù)據(jù)處理者的責(zé)任主體范圍，并結(jié)合人工智能技術(shù)的發(fā)展，制定相應(yīng)的政策和制度，是推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和高效利用的關(guān)鍵步驟。這不僅有助于提升公共管理和服務(wù)水平，還能促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)治理的現(xiàn)代化[24]。

（二）授權(quán)運(yùn)營(yíng)中建立多維風(fēng)險(xiǎn)防范措施

公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)是對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的有效補(bǔ)充，特別是在高價(jià)值數(shù)據(jù)的開(kāi)放方面起到了顯著作用。為了確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)揮最大效用，需要明確其中的法律風(fēng)險(xiǎn)，首要就是梳理授權(quán)方和被授權(quán)方之間的法律關(guān)系。正是因?yàn)槭跈?quán)方有國(guó)家機(jī)關(guān)的參與，雙方之間的授權(quán)協(xié)議是行政協(xié)議，授權(quán)方可同時(shí)授權(quán)多方參與并可加入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，挑選優(yōu)質(zhì)的授權(quán)主體。國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出“要加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”[25]，這為公共數(shù)據(jù)營(yíng)運(yùn)構(gòu)建起了頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，一些地方也已建立了統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，可充分發(fā)揮平臺(tái)作用，提供安全、可信、可靠、可控、可溯源的機(jī)制，防控授權(quán)中的法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，新發(fā)布的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》中首次專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”，起到了很好的示范作用。

在人工智能時(shí)代下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同主體對(duì)人工智能系統(tǒng)的控制力度，采取權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，加諸相應(yīng)的合規(guī)義務(wù)，建立多維風(fēng)險(xiǎn)防范措施。可將人工智能和算法技術(shù)按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行分類(lèi)管理，確保每個(gè)層級(jí)都有相應(yīng)的監(jiān)管措施。同時(shí)，在法律層面對(duì)企業(yè)收集數(shù)據(jù)的技術(shù)應(yīng)用及數(shù)據(jù)過(guò)濾保護(hù)機(jī)制進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)定與嚴(yán)格監(jiān)管。明確數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)規(guī)則、透明與可解釋規(guī)則，以防止數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露。此外，明確人工智能的法律主體，確定在人工智能載體觸犯他人利益、造成社會(huì)損失時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。建立透明性、隱私保護(hù)與可追責(zé)性的規(guī)則架構(gòu)，確保在人工智能致?lián)p時(shí)能夠明確責(zé)任。

（三）平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人信息及隱私權(quán)保護(hù)

公共數(shù)據(jù)來(lái)源于自然人、法人、非法人組織等各類(lèi)社會(huì)主體的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，雖然是在提供公共服務(wù)過(guò)程中收集的，但也要遵守網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等法律、法規(guī)以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求。由于政府主體的參與，違反個(gè)人信息及隱私保護(hù)而承擔(dān)的責(zé)任主要是行政責(zé)任和刑事責(zé)任，在行政責(zé)任承擔(dān)方面需要跟《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律責(zé)任銜接，加強(qiáng)侵害個(gè)人信息、隱私權(quán)、商業(yè)秘密等處罰力度。

平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人信息及隱私權(quán)保護(hù)，還可以借助數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。如可反向識(shí)別數(shù)據(jù)保留限制原則是平衡數(shù)據(jù)共享與隱私權(quán)保護(hù)的重要支撐[26]。各地搭建的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)就可以融入相關(guān)數(shù)字化保護(hù)技術(shù)，確保在源頭收集數(shù)據(jù)的時(shí)候排除違法性干擾，通過(guò)徹底的脫敏、匿名化等手段防控泄露風(fēng)險(xiǎn)。其中隱私計(jì)算技術(shù)通過(guò)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的特性，在數(shù)據(jù)的開(kāi)放性、共享性和隱私安全之間達(dá)成了平衡。該技術(shù)可以在數(shù)據(jù)不被外泄的情況下進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。另外運(yùn)用數(shù)據(jù)的脫敏、匿名處理等技術(shù)，也能夠有力保護(hù)個(gè)人隱私，避免在數(shù)據(jù)處理時(shí)發(fā)生惡意攻擊或外泄。在應(yīng)用人工智能技術(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)基于知情同意這一關(guān)鍵原則，以有效保護(hù)個(gè)人信息。像生成式人工智能新規(guī)就主張以得到知情同意為核心，以確保個(gè)人數(shù)據(jù)得到充分和有效的保護(hù)。

同時(shí)，企業(yè)應(yīng)遵循最小化權(quán)限原則，限制數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)限，減少不必要的數(shù)據(jù)收集和使用。另外，透明度有助于建立人工智能的可靠性以及人們對(duì)這項(xiàng)技術(shù)的信任。聯(lián)合國(guó)隱私權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告中也指出，透明度不僅有助于促進(jìn)和保護(hù)隱私權(quán)，還能增強(qiáng)人們對(duì)人工智能的信任。

（四）強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放和獲取的公平性

在人工智能發(fā)展的進(jìn)程中，確保數(shù)據(jù)的開(kāi)放性和公平性至關(guān)重要。這不僅影響到算法的公平和透明性，還需要制定明確的數(shù)據(jù)法規(guī)政策，以保證各群體能夠平等地使用信息，從而消除算法偏見(jiàn)。在確保數(shù)據(jù)的隱私和安全性上，一方面要求公正地開(kāi)放數(shù)據(jù)資源，以保證數(shù)據(jù)的合理和合規(guī)運(yùn)用。另一方面要求多角度的數(shù)據(jù)收集與處理，避免數(shù)據(jù)分布不均衡而使分析結(jié)果不科學(xué)。只有這樣雙管齊下，才可以推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的公正開(kāi)放和使用，從而促進(jìn)人工智能技術(shù)的廣泛發(fā)展。

具體而言，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放與利用是一體兩翼的關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)各類(lèi)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的公平，也要強(qiáng)調(diào)大眾獲取利用數(shù)據(jù)的公平。這對(duì)于公共數(shù)據(jù)的處理者也對(duì)應(yīng)著不同的權(quán)責(zé)。

在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的公平性方面，根據(jù)數(shù)據(jù)使用者的實(shí)際需求來(lái)開(kāi)放對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)是非常必要的。如上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上，用戶(hù)檢索頻率較高的分別是服務(wù)、高新技術(shù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，這反映了用戶(hù)對(duì)數(shù)據(jù)需求集中在民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域。因而，開(kāi)放更高價(jià)值、與社會(huì)民生有迫切關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)是當(dāng)務(wù)之急。歐盟的《關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)和公共部門(mén)信息再利用的指令》中對(duì)應(yīng)是“高價(jià)值數(shù)據(jù)集”，也就是那些“具有很高的商業(yè)潛力”，可以加快“增值信息產(chǎn)品”以及推動(dòng)“人工智能發(fā)展的關(guān)鍵數(shù)據(jù)源”的數(shù)據(jù)[27]。公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放需要循序漸進(jìn)地按照需求程度來(lái)展開(kāi)。

在公共數(shù)據(jù)利用的公平性方面，目前各主要地方法規(guī)中均突出強(qiáng)調(diào)了公共數(shù)據(jù)的利用，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享利用而非糾結(jié)于數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭(zhēng)議是當(dāng)前協(xié)調(diào)的趨勢(shì)。公共數(shù)據(jù)的利用針對(duì)的是數(shù)據(jù)獲取主體的便利性和公平性，如果公眾獲取公共數(shù)據(jù)很難或者有不公平的問(wèn)題，那就背離了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主要目標(biāo)。因而在公共數(shù)據(jù)處理者的權(quán)責(zé)中需要充分圍繞數(shù)據(jù)利用性來(lái)展開(kāi)，各地有了較好的嘗試，如杭州市提出了公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于對(duì)“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度觀(guān)點(diǎn)”征集意見(jiàn)的公告》建議對(duì)于各類(lèi)市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中采集加工的不涉及個(gè)人信息和公共利益的企業(yè)數(shù)據(jù)，推動(dòng)由市場(chǎng)主體享有數(shù)據(jù)持有、支配和收益的權(quán)利，確保投入的勞動(dòng)等要素資源獲得合理回報(bào)。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出，要充分發(fā)揮海量數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)。在人工智能的歷史性進(jìn)程中，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放和利用雖然面臨諸多挑戰(zhàn)，各地各方面正積極探索新機(jī)制和新模式，以解決這些爭(zhēng)議問(wèn)題。本文聚焦于公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理者權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，旨在通過(guò)深入分析，厘清公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用的進(jìn)路，構(gòu)建起一個(gè)適應(yīng)人工智能時(shí)代的管理權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)的權(quán)責(zé)體系。這一體系將促進(jìn)公共數(shù)據(jù)處理者更高效地利用人工智能技術(shù)，提高數(shù)據(jù)處理的智能化水平，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的運(yùn)營(yíng)優(yōu)化，并鼓勵(lì)創(chuàng)新導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)。同時(shí)，面對(duì)數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、算法偏見(jiàn)等挑戰(zhàn)，合理的權(quán)責(zé)配置將有助于確保公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放和利用既安全又高效，最終實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)高價(jià)值的進(jìn)一步釋放，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新提供更加有力的數(shù)據(jù)支持。

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The Allocation of Rights and Responsibilities of Public Data Processors in the Context of Artificial Intelligence

Zhang Dongmei

（Department of Law， Shanghai Sanda University， Shanghai 201209，China）

Abstract： In the era of artificial intelligence， public data not only unleashes economic and social value but also becomes a key force in promoting the modernization of social governance， fostering high-quality development of the digital economy， and achieving the modernization of the national governance system and governance capabilities. The allocation of rights and responsibilities of public data processors should be in line with the level of artificial intelligence development. At present， the rights and responsibilities of data processors of public data are not clear and extended， which limits the further development of public data opening and utilization. To this end， the idea of configuring the rights and responsibilities of public data processors is put forward， which is to build a rights and responsibility system for the management， operation and development of public data processors from data confirmation to the establishment of data management and operation rights. At the same time， it also puts forward the countermeasures for the four-point implementation of the power and responsibility configuration of public data processors.

Keywords： artificial intelligence; public data; data processor; rights and responsibilities configuration

作者簡(jiǎn)介：張冬梅（1980—），女（回族），上海人，講師，博士，研究方向：科技法，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法，知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理。

1 有關(guān)“公共數(shù)據(jù)”的地方性立法主要是地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件及地方工作文件體現(xiàn)的。地方政府規(guī)章如《山東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放辦法》《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等都是2022年后實(shí)施的，地方規(guī)范性文件如《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)公共數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《溫州市公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放管理暫行辦法》《長(zhǎng)寧區(qū)公共數(shù)據(jù)管理辦法》等。

2 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》。

3 《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第三條：本條例所稱(chēng)公共數(shù)據(jù)，是指本省國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位（以下統(tǒng)稱(chēng)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)），在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。根據(jù)本省應(yīng)用需求，稅務(wù)、海關(guān)、金融監(jiān)督管理等國(guó)家有關(guān)部門(mén)派駐浙江管理機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，屬于本條例所稱(chēng)公共數(shù)據(jù)。

4 《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第三條：本辦法下列用語(yǔ)的含義：（一）公共數(shù)據(jù)，是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)、提供公共服務(wù)過(guò)程中制作或者獲取的，以電子或者非電子形式對(duì)信息的記錄；（二）數(shù)源部門(mén)，是指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章確定的某一類(lèi)公共數(shù)據(jù)的法定采集部門(mén)；（三）數(shù)據(jù)主體，是指相關(guān)數(shù)據(jù)所指向的自然人、法人和非法人組織；（四）省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，是指在數(shù)字政府改革模式下，集約建設(shè)的省市一體化的政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，分為省級(jí)節(jié)點(diǎn)和地級(jí)以上市分節(jié)點(diǎn)，是承載數(shù)據(jù)匯聚、共享、分析等功能的載體。

5 《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》和《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》皆規(guī)定其政務(wù)數(shù)據(jù)（信息） 資源歸國(guó)家所有。

⑥ 《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》稱(chēng)其為數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位，《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》稱(chēng)其為其他公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》稱(chēng)其為公共服務(wù)企事業(yè)單位。

⑦ 《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第四十二條：違反本辦法規(guī)定，數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位有下列情形之一的，由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，給予通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予處分；造成損失的，責(zé)令賠償損失；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。