關(guān)鍵詞 新型舉國體制 科技創(chuàng)新 戰(zhàn)略統(tǒng)合 中國高鐵

〔中圖分類號〕Ｄ６２ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０８－００８７－１０

一、問題的提出

新型舉國體制是對我國社會主義制度下集中力量辦大事的新型國家組織與動員方式的經(jīng)驗(yàn)與模式總結(jié)。舉國體制起源于古代中國“家國一體”的政治傳統(tǒng)，發(fā)展于新中國建國初期國家趕超的敘事邏輯，①正式實(shí)踐于２０世紀(jì)８０年代“政府直接辦體育”的訓(xùn)練機(jī)制，“舉國體制”逐漸成為國家統(tǒng)籌調(diào)配全國資源，達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)任務(wù)的特殊動員形式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，舉國體制對市場作用的忽視，造成難以充分調(diào)動市場主體積極性等問題，新型舉國體制由此應(yīng)運(yùn)而生，成為新時(shí)代我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下新的戰(zhàn)略選擇。新型舉國體制的實(shí)踐應(yīng)用逐漸從競技人才培養(yǎng)、②公共衛(wèi)生應(yīng)急研發(fā)③擴(kuò)展到數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代打破先發(fā)國家的技術(shù)封鎖④與大國重器研發(fā)創(chuàng)新等方面。⑤

新型舉國體制對促進(jìn)中國科技創(chuàng)新意義重大。２００９年，中央領(lǐng)導(dǎo)同志在年度國家科技重大專項(xiàng)組織實(shí)施推進(jìn)會上指出，要深化科技體制機(jī)制改革，探索健全市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國體制。２０１６年８月出臺的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》進(jìn)一步要求探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制，從而搶占科技領(lǐng)域的未來競爭制高點(diǎn)。２０２１年，中國共產(chǎn)黨十九屆六中全會指出要健全新型舉國體制，將科技自立自強(qiáng)作為我國發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。２０２２年１０月，中國共產(chǎn)黨二十大強(qiáng)調(diào)了健全新型舉國體制、在科技工作中加強(qiáng)黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性。２０２４年７月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，再次重申教育、科技、人才在中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性地位，提出要健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。

學(xué)界圍繞新型舉國體制的形成、特征與優(yōu)勢以及科技創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等主題進(jìn)行深入探討，形成富有啟發(fā)性的研究成果。首先，新型舉國體制的形成與發(fā)展。新型舉國體制是中國政治傳統(tǒng)、內(nèi)外部環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素共同塑造的產(chǎn)物，從傳統(tǒng)舉國體制到新型舉國體制，其原有的高效匯聚資源等核心特征被保留。與此同時(shí)，新型舉國體制又被賦予新的內(nèi)涵與特征，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，作為社會主義制度下的新型動員機(jī)制的優(yōu)勢也愈加彰顯。新型舉國體制依靠國家意志，確立高優(yōu)先級的重大任務(wù)，動員多方力量重點(diǎn)支持的核心內(nèi)涵保持基本穩(wěn)定。在新中國成立初期，面對來自西方國家的全面封鎖，我國需要快速由農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)并不允許平均用力，因此“舉國體制”主要指的是動員全國的財(cái)力、物力和人力，給予戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)一定的政策傾斜與資源傾斜。① 舉國體制的正式提出一般認(rèn)為是在２０世紀(jì)８０年代，源于洛杉磯奧運(yùn)會之后國家體委對我國優(yōu)勢體育項(xiàng)目迅速崛起的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，即采用“一條龍”的訓(xùn)練機(jī)制、全運(yùn)會賽制和國家隊(duì)的長訓(xùn)制等機(jī)制以在短時(shí)間內(nèi)取得成績突破。② 此后，這一模式逐漸成為由政府統(tǒng)籌調(diào)配全國資源，達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)任務(wù)的特殊動員形式。③ 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，舉國體制對政府的過分依賴，對市場作用的忽視，造成了經(jīng)濟(jì)效益不高，無法充分調(diào)動市場主體的積極性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舉國體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人才短缺等弊端逐漸凸顯，需要對傳統(tǒng)舉國體制進(jìn)行現(xiàn)代化改造，新型舉國體制由此產(chǎn)生。

其次，新型舉國體制的特征主要表現(xiàn)為：第一，面臨的核心任務(wù)以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)為主，在資源配置方式中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場的決定性作用；第二，在實(shí)施主體上注重政府與市場、社會的協(xié)同；第三，在追求目標(biāo)上，注重重大使命、核心目標(biāo)與綜合效益并重。新型舉國體制在克服傳統(tǒng)舉國體制弊端的基礎(chǔ)上，能更好發(fā)揮資源與權(quán)力集中的優(yōu)勢。

再次，新型舉國體制具有如下優(yōu)勢：其一，在組織機(jī)制方面，新型舉國體制之所以有效，歸根結(jié)底依賴于中央強(qiáng)大的行政統(tǒng)轄與規(guī)劃權(quán)力，以及兼具價(jià)值化與專業(yè)化的行政科層組織。④ 其二，在科研機(jī)制上，新型舉國體制在重大使命導(dǎo)向下形成了體系化、協(xié)同式和有組織的科研創(chuàng)新方式。⑤ 其三，在市場機(jī)制方面，市場機(jī)制決定創(chuàng)新投入的方向與效率，能夠推動形成技術(shù)創(chuàng)新和市場規(guī)模的良性循環(huán)。⑥

最后，科技創(chuàng)新中的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研究主要探討了關(guān)鍵核心技術(shù)的內(nèi)涵、類型與特征以及實(shí)現(xiàn)路徑等問題。其一，關(guān)鍵核心技術(shù)的本質(zhì)是對一系列核心技術(shù)的集成，包括但不限于關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)以及現(xiàn)代工程技術(shù)等，與擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會、保護(hù)國家安全等息息相關(guān)，構(gòu)成國家競爭力的核心要素。⑦ 其二，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的類型與特性。關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)可以分為高端基礎(chǔ)裝備、先進(jìn)工藝制造和科學(xué)依賴型技術(shù)研發(fā)等，⑧其中對國家發(fā)展有重要戰(zhàn)略意義的大型基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)品等更適宜于采用新型舉國體制。關(guān)鍵核心技術(shù)具有動態(tài)非線性、強(qiáng)不確定性、高度復(fù)雜性、①高度的戰(zhàn)略性，②以及高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)周期長等特性。③ 其三，關(guān)鍵核心技術(shù)突破的實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)鍵核心技術(shù)的突破需要借助市場力量有效促進(jìn)包括資金、人才和設(shè)備等資源靈活無障礙的自由流動，使其流向最具創(chuàng)新潛力和市場價(jià)值的領(lǐng)域。預(yù)期的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不僅能提振各方主體的投資信心，激發(fā)其內(nèi)在的創(chuàng)新熱情，還能引導(dǎo)他們將更多的財(cái)力、人力和智力資源投入核心技術(shù)攻關(guān)中，形成全社會共同參與、協(xié)同推進(jìn)科技創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。此外，市場化機(jī)制賦予關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)敏捷性、適應(yīng)性與持續(xù)性，使其不再孤立于商業(yè)環(huán)境之外，而是深深植根于真實(shí)的用戶需求、行業(yè)痛點(diǎn)以及未來市場趨勢之中，④不僅追求技術(shù)上的高精尖，更強(qiáng)調(diào)其實(shí)用性和轉(zhuǎn)化能力。

上述研究為本文提供了有益啟發(fā)，但是這些研究未能清晰揭示新型舉國體制促進(jìn)科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)過程與機(jī)制，而回答這個(gè)問題對更好發(fā)揮新型舉國體制的制度效能，推進(jìn)中國創(chuàng)新型國家建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的關(guān)鍵核心技術(shù)突破尤為重要。本文在既有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新型舉國體制助推科技創(chuàng)新的分析框架，并以中國高鐵的跨越式發(fā)展為例，深入探討新型舉國體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，厘清新型舉國體制的效度與限度，以期為有效發(fā)揮新型舉國體制效能，促進(jìn)中國科技創(chuàng)新提供些許借鑒。

二、新型舉國體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：分析框架

本文認(rèn)為，科技創(chuàng)新中的新型舉國體制是指在國家的統(tǒng)籌安排下，黨和政府高效匯聚國家資源、市場資源和社會資源，以制度創(chuàng)新、機(jī)制構(gòu)建和平臺建設(shè)等形式開展組織協(xié)同和行為協(xié)同，將集中力量辦大事的體制優(yōu)勢與高效化資源配置的市場優(yōu)勢有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)黨和國家制定的重大發(fā)展目標(biāo)的一種組織動員模式。新型舉國體制作為中國特色的科技創(chuàng)新組織管理模式，旨在通過戰(zhàn)略統(tǒng)合、組織整合、科創(chuàng)融合和市場競合四種實(shí)現(xiàn)機(jī)制，系統(tǒng)性地調(diào)動和整合全社會力量，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會各種要素的有機(jī)整合與高效協(xié)同，攻克關(guān)鍵核心技術(shù)難關(guān)，推動技術(shù)突破和科技創(chuàng)新。

１．戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制

戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制是組織內(nèi)部為了實(shí)現(xiàn)某一共同戰(zhàn)略意圖，通過統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)行動等方式，形成緊密協(xié)作與高效的運(yùn)作體系。新型舉國體制的戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制集中表現(xiàn)為中央的宏觀駕馭與戰(zhàn)略引領(lǐng)，對發(fā)揮新型舉國體制的系統(tǒng)觀、全局觀和統(tǒng)籌觀等優(yōu)勢具有顯著意義。⑤

新型舉國體制的實(shí)踐具有明顯的目標(biāo)導(dǎo)向?qū)傩?，發(fā)展目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)是決定新型舉國體制實(shí)踐成敗的關(guān)鍵。⑥ 黨中央和國務(wù)院等是國家政治體系的“中樞”和決策核心，決定黨和國家的發(fā)展目標(biāo)、重大事項(xiàng)和核心任務(wù)。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃之外，黨還以其強(qiáng)大的基層組織和社會動員能力，上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用；國務(wù)院更多負(fù)責(zé)對宏觀事務(wù)進(jìn)行調(diào)控管理，整合地方利益并以監(jiān)督和績效考評等形式引導(dǎo)地方政府的細(xì)化執(zhí)行。各層級、各部門具有高度的戰(zhàn)略一致性，所有成員及組成部分都對總體戰(zhàn)略有清晰理解，并能在各自職責(zé)范圍內(nèi)采取一致行動，避免策略分散和執(zhí)行脫節(jié)，確保相關(guān)政策的一致性和連貫性，減少政策碎片化帶來的困擾，實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同、政策協(xié)同和集體行動協(xié)同。

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制體現(xiàn)在中央會根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和全球科技發(fā)展趨勢，制定長期且具前瞻性的科技發(fā)展規(guī)劃，明確關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展順序。在這一發(fā)展規(guī)劃下，進(jìn)一步指導(dǎo)和統(tǒng)籌全社會的科技資源，以攻克“卡脖子”技術(shù)、前瞻性技術(shù)和顛覆性技術(shù)。可見，戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制不僅為關(guān)鍵核心技術(shù)的突破勾勒出清晰的戰(zhàn)略愿景，并且還能在一定程度上保障技術(shù)研發(fā)的自主原創(chuàng)性，使培育關(guān)鍵技術(shù)能堅(jiān)持自主創(chuàng)新道路，各產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

２．組織整合機(jī)制

組織整合機(jī)制是將組織內(nèi)外部的各種有形與無形資源進(jìn)行識別、評估、分配、組合和再利用，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化。新型舉國體制的組織整合機(jī)制集中表現(xiàn)為主管部門的集中統(tǒng)一管理。主管部門的集中統(tǒng)一管理賦予相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配各方物質(zhì)資源、財(cái)政資源、技術(shù)資源和人才資源的權(quán)力，成為達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)不可動搖的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。統(tǒng)一的專業(yè)化管理有利于建立并完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和監(jiān)管框架，確保各企業(yè)在同一套規(guī)則6JVOtgHllv0ri/A6tS42mQnUo/bnD6RdgGYLYA5MQL0=下有序運(yùn)營，減少市場無序競爭。集中統(tǒng)一管理有助于科研團(tuán)隊(duì)與供應(yīng)商、客戶和合作伙伴等建立長期穩(wěn)定的關(guān)系，通過規(guī)模優(yōu)勢降低成本與風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大市場影響力。

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程中，技術(shù)研發(fā)具有顯著的長期性和高強(qiáng)度特征，無論是單一的市場主體還是政府部門，往往因資源有限、能力邊界和市場波動等因素的限制，難以獨(dú)立、持續(xù)地承擔(dān)此類艱巨任務(wù)。在此背景下，主管部門采取集中統(tǒng)一的管理模式，不僅能夠確保技術(shù)攻關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，還能從宏觀層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，整合各類要素資源。在此管理模式之下，能夠有效消除資源配置過程中的分散、重復(fù)和低效，更加有力地應(yīng)對國內(nèi)外激烈競爭與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

３．科創(chuàng)融合機(jī)制

科創(chuàng)融合機(jī)制是指科技創(chuàng)新活動與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合與協(xié)同演進(jìn)，在新型舉國體制下集中表現(xiàn)為有組織的科技創(chuàng)新模式。有組織的科技創(chuàng)新模式最關(guān)鍵的是產(chǎn)學(xué)研用的協(xié)同，以特定的行動邏輯塑造協(xié)作主體一致的行動目標(biāo)和方式。產(chǎn)學(xué)研的深度與強(qiáng)度將顯著提升領(lǐng)軍企業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)突破能力，政府支持會對該關(guān)系起到正向的調(diào)節(jié)作用。① 有組織的科技創(chuàng)新模式構(gòu)建一種以國家創(chuàng)新平臺為核心、產(chǎn)學(xué)研用一體化的科技創(chuàng)新體系，使各個(gè)科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)與企業(yè)緊密合作，共同開展前沿技術(shù)研究、應(yīng)用開發(fā)與人才培養(yǎng)，縮短科技成果向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化周期。這與小團(tuán)隊(duì)“單打獨(dú)斗”不同，是真正的跨機(jī)構(gòu)、跨學(xué)科、跨團(tuán)隊(duì)“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”。②

科創(chuàng)融合機(jī)制要構(gòu)建有組織的科技創(chuàng)新平臺。關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新常涉及復(fù)雜技術(shù)系統(tǒng)的整體性突破，要與產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行持續(xù)互動和溝通協(xié)商。③ 有組織的科技創(chuàng)新平臺是在政府專項(xiàng)資金等的支持下，圍繞特定的創(chuàng)新項(xiàng)目組織資源，構(gòu)建匯集高校、科研院所、國家級實(shí)驗(yàn)室和工程技術(shù)研究中心的創(chuàng)新體系。在該創(chuàng)新模式中，研發(fā)聯(lián)合體能夠共享知識、經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，資源能得到更大程度的共享。④ 科學(xué)合理的科研試驗(yàn)機(jī)制也能給予創(chuàng)新主體充分的容錯(cuò)空間，達(dá)到以更快速度開發(fā)新技術(shù)、產(chǎn)品或解決方案的目的。多個(gè)參與者也能在開放環(huán)境中持續(xù)互動，從而使科研機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作效果最大化，形成功能互補(bǔ)、深度整合且高效完備的協(xié)同創(chuàng)新體系。⑤ 有組織的科技創(chuàng)新平臺首先需要在產(chǎn)業(yè)鏈層面實(shí)現(xiàn)深度協(xié)同，即產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)圍繞新技術(shù)、新產(chǎn)品進(jìn)行同步研發(fā)、測試和推廣，形成協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，加速產(chǎn)業(yè)升級。其次要加快創(chuàng)新平臺建設(shè)，創(chuàng)建科技園區(qū)、孵化器和眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新載體，搭建研發(fā)聯(lián)合體，從而更好聚集各類創(chuàng)新資源。

４．市場競合機(jī)制

市場競合機(jī)制利用市場競爭與合作等多種手段，既保證技術(shù)創(chuàng)新任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，又充分發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng)新潛力。在新型舉國體制下集中體現(xiàn)為改革驅(qū)動的一系列市場化運(yùn)作機(jī)制。在中央的宏觀駕馭與主管部門的集中統(tǒng)一管理下，市場化的運(yùn)作機(jī)制是新型舉國體制的重要基石，需要通過機(jī)構(gòu)改革、適度引入社會資本、搭建合理的激勵(lì)與競爭機(jī)制等方式，真正激發(fā)多元主體的創(chuàng)新活力，推動科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相較于傳統(tǒng)舉國體制，新型舉國體制更強(qiáng)調(diào)有為政府和有效市場的有機(jī)結(jié)合，遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用。新型舉國體制下的市場競合機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開放性和調(diào)適性，更加注重回應(yīng)外部情勢、市場效益與公眾需求。政府不能代替市場做決策，而是通過兼顧經(jīng)濟(jì)邏輯與政治邏輯來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和政治效益的雙贏。①

在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中，市場競合機(jī)制主要采取公開招標(biāo)和競爭性評審等方式，讓市場機(jī)制篩選出最具創(chuàng)新能力和潛力的主體參與攻關(guān)；在資金支持上，通過國家和地方層面設(shè)立的科技創(chuàng)新引導(dǎo)基金，采用股權(quán)投資和貸款貼息等方式，引導(dǎo)社會資本投向國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和前沿技術(shù)領(lǐng)域；在收益分配機(jī)制上，實(shí)施科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，允許科研人員和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)合理分享成果轉(zhuǎn)化收益，激發(fā)創(chuàng)新內(nèi)生動力等。

三、新型舉國體制助推中國高鐵跨越式發(fā)展的實(shí)現(xiàn)過程與機(jī)理

作為國內(nèi)大市場乃至世界市場快速流轉(zhuǎn)的交通物流網(wǎng)絡(luò)保障，高鐵產(chǎn)業(yè)是具有國民經(jīng)濟(jì)屬性的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。中國高鐵的跨越式發(fā)展，正是中國新型舉國體制下科技創(chuàng)新的成功典范。中國高鐵的發(fā)展起點(diǎn)遠(yuǎn)落后于世界發(fā)達(dá)國家，世界上第一條高速客運(yùn)專線于１９６４年誕生于日本，而中國的第一條高速鐵路——京津城際鐵路，直到２００８年８月１日才正式開通。在中央系列政策的推動下，中國高鐵在不到２０年時(shí)間內(nèi)，從核心技術(shù)的落后，到自主研制形成獨(dú)立的知識產(chǎn)權(quán)，最終走出國門成為“中國名片”。其不僅技術(shù)體系最為全面、集成能力首屈一指，還擁有世界最長的運(yùn)營里程、最快的運(yùn)行速度，并且在建規(guī)模亦居世界之首。② 在技術(shù)創(chuàng)新上，完成從總成到模塊再到零部件、從硬件到軟件、從工程技術(shù)到基礎(chǔ)理論的全面趕超。在路網(wǎng)規(guī)模上，現(xiàn)已全面建成“四縱四橫”高鐵鐵路主骨架，通達(dá)９４.９％的５０萬人口以上城市。２０２３年底，高鐵運(yùn)營里程達(dá)４．５萬公里，穩(wěn)居世界第一，中國高鐵技術(shù)裝備出口全球１００多個(gè)國家和地區(qū)，中歐班列通達(dá)歐洲２５個(gè)國家２０８座城市。③

高鐵產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展集中體現(xiàn)了科技創(chuàng)新中新型舉國體制的重要作用。首先，高鐵產(chǎn)業(yè)是一個(gè)由工務(wù)工程、通信信號、牽引供電、高速列車、客運(yùn)服務(wù)等六大子系統(tǒng)組成的復(fù)雜產(chǎn)品體系，不僅要對單個(gè)技術(shù)單元深入研發(fā)，更要尋求各技術(shù)單元之間的有機(jī)集成，形成一體化的解決方案，這樣才能保證列車在高速運(yùn)行時(shí)保持穩(wěn)定可靠，并與沿線的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)系統(tǒng)無縫對接。其次，高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)多方資源，也是各大科研組織的資源集成。高鐵不僅在研發(fā)階段需要匯聚眾多高校、科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)，進(jìn)行車輛設(shè)計(jì)、線路規(guī)劃等諸多核心技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)與集成，而且在新技術(shù)開發(fā)完成后，還需要嚴(yán)謹(jǐn)周密的試驗(yàn)驗(yàn)證環(huán)節(jié)。再次是各個(gè)地方政府的利益協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。在技術(shù)研發(fā)與試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上，高鐵的建設(shè)與運(yùn)營還需跨越多個(gè)行政區(qū)域，線路籌劃工作必須進(jìn)行全面系統(tǒng)的可行性研究和征地拆遷等工作。最后，高鐵的建設(shè)與運(yùn)營需要大量資金投入。長期而言最優(yōu)的融資方式是通過引入市場化機(jī)制通過公私合作、特許經(jīng)營和股權(quán)合作等方式吸引更多社會資本參與，既可以減輕政府財(cái)政壓力，又能讓投資者共享高鐵發(fā)展帶來的收益。

新型舉國體制之所以能促進(jìn)中國高鐵的跨越式發(fā)展和實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)攻關(guān)，在于充分發(fā)揮新型舉國體制對戰(zhàn)略、組織、技術(shù)和市場要素的有機(jī)整合與高效協(xié)同，通過戰(zhàn)略統(tǒng)合、組織整合、科創(chuàng)融合和市場競合四個(gè)機(jī)制的有效運(yùn)作彰顯出新型舉國體制的制度優(yōu)勢與發(fā)展效能。

１．戰(zhàn)略統(tǒng)合：中央的宏觀駕馭與方向引領(lǐng)

在中國高鐵的發(fā)展過程中，戰(zhàn)略統(tǒng)合主要體現(xiàn)為中央的宏觀駕馭與方向引領(lǐng)，具體表現(xiàn)在科學(xué)論證、方向把控、戰(zhàn)略規(guī)劃、長期布局和運(yùn)營管理等方面。

第一，在科學(xué)論證上，黨中央和國務(wù)院始終關(guān)注世界科技發(fā)展趨勢、中國科技發(fā)展需求，及時(shí)部署關(guān)鍵共性技術(shù)和重大工程建設(shè)。在高鐵建設(shè)的論證階段，面對中國建設(shè)高鐵的必要性、種類和方式等一系列重大問題，充分調(diào)動多方力量集思廣益，組織專家進(jìn)行廣泛的可行性分析，形成《關(guān)于“八五”期間開展高速鐵路技術(shù)攻關(guān)的報(bào)告》等成果，最終形成修建高鐵的共識。① 達(dá)成共識后，就高鐵的具體建設(shè)方案和技術(shù)路徑等問題進(jìn)行研究論證。在修建京滬高鐵過程中，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，國家科委、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委以及原鐵道部②等相關(guān)部門緊密合作，集結(jié)了一批在各自領(lǐng)域內(nèi)的知名專家，組建了“京滬高速鐵路重大技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題前期研究”課題組。在資金、技術(shù)和人才等方面都比較困難的條件下，國家在財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠等方面給予強(qiáng)有力的金融支撐。

第二，在方向把控上，黨中央確定了自主研發(fā)的發(fā)展方向。在高速鐵路發(fā)展過程中，曾出現(xiàn)過技術(shù)走向“分岔點(diǎn)”。２００４年４月，原鐵道部暫停了許多自己開發(fā)的工程，被視為“未來將長期依賴于組裝外國產(chǎn)品”。為此，中央政府在主要科技開發(fā)方向把控上發(fā)揮了重要作用。２００６年，黨中央作出了“建設(shè)創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略部署。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署了《中國高速列車自主創(chuàng)新聯(lián)合行動計(jì)劃》，這一里程碑式的協(xié)議再次凸顯了我國鐵路行業(yè)對自主創(chuàng)新的堅(jiān)定共識和決心，明確指出未來技術(shù)發(fā)展的堅(jiān)定方向。③

第三，在戰(zhàn)略規(guī)劃上，黨中央將高速鐵路的布局上升到國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面，將國家意志的貫徹成功轉(zhuǎn)化為遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的技術(shù)路線。五年規(guī)劃綱要為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。從“八五”計(jì)劃開始，高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃持續(xù)被寫入五年規(guī)劃之中?！鞍宋濉庇?jì)劃中，國務(wù)院批準(zhǔn)了“高速鐵路成套技術(shù)”重大科技攻關(guān)項(xiàng)目論證，將其列為“八五”重點(diǎn)科技攻關(guān)計(jì)劃；“九五”計(jì)劃中提出建設(shè)京滬高鐵；“十五”計(jì)劃中提出要大力發(fā)展高速鐵路，加快既有線改建；“十一五”計(jì)劃提出要攻克２００ｋｍ／ｈ及以上高速動車組等關(guān)鍵技術(shù)；如果說前期規(guī)劃的重點(diǎn)在于對基礎(chǔ)設(shè)施本身建設(shè)的安排上，那么“十二五”規(guī)劃后，五年規(guī)劃更加重視高速鐵路網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、高鐵發(fā)展規(guī)劃與國家重大戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展等的銜接，“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)全國高速鐵路網(wǎng)絡(luò)和“四縱四橫”客運(yùn)專線；“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)提出建設(shè)現(xiàn)代高速鐵路網(wǎng)，建設(shè)區(qū)際快捷大能力通道等項(xiàng)目；“十四五”規(guī)劃提出在２０２５年基本貫通“八縱八橫”高速鐵路。

第四，在長期布局上，國家發(fā)展和改革委、交通運(yùn)輸部、中國鐵路總公司等以科學(xué)方式制定《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃了鐵路網(wǎng)絡(luò)每個(gè)時(shí)期的建設(shè)目標(biāo)。中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的制定體現(xiàn)出一定的創(chuàng)新性，２００４年首個(gè)具有重要意義的發(fā)展規(guī)劃——《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》出臺，該規(guī)劃第一次系統(tǒng)提出“客運(yùn)專線”概念，第一次明確提出“引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、聯(lián)合設(shè)計(jì)生產(chǎn)、打造中國品牌”的總體要求。中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃根據(jù)完成實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，確保與不斷發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際相適應(yīng)。２００８年，《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》調(diào)整方案出臺，進(jìn)一步調(diào)高了２０２０年的鐵路營業(yè)里程目標(biāo)。２０１６年，為更好適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》再次修編，提出２０３０年鐵路營運(yùn)里程目標(biāo)，也第一次明確提出“高速鐵路網(wǎng)”的概念。中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃不僅是愿景目標(biāo)的制定，也清晰地提出了有力的保障措施，包括深化投融資體制改革、培育壯大高鐵經(jīng)濟(jì)、科學(xué)組織項(xiàng)目建設(shè)等。２０１９年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，就基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展布局、交通裝備的技術(shù)升級等作出了總體性規(guī)劃；２０２０年《新時(shí)代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》出臺，提出中國鐵路在２０３５年、２０５０年的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，進(jìn)一步指導(dǎo)未來３０年高鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；２０２１年發(fā)布《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，明確提出包括鐵路、公路、水運(yùn)和民航等在內(nèi)的綜合立體交通統(tǒng)籌融合發(fā)展的要求。

第五，在運(yùn)營管理上，中央有關(guān)部門對高速鐵路的規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目可研、環(huán)保和水保等方面給予大力支持。同時(shí)，高速鐵路建設(shè)往往涉及大范圍的國土規(guī)劃和城鎮(zhèn)統(tǒng)籌，地方政府需要在建設(shè)用地、市政配套和站城融合等方面，保證高速鐵路與其他基礎(chǔ)設(shè)施及城鎮(zhèn)發(fā)展的有機(jī)融合，妥善處理征地拆遷等問題。此外，中央決策層還擁有對原鐵道部干部的任免權(quán)，對高速鐵路建設(shè)包括土地使用、投資和建設(shè)規(guī)模等問題的最后決定權(quán)。①

２．組織整合：主管部門的集中統(tǒng)一管理

高速鐵路不能完全交由市場，需要由政府進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在我國高鐵建設(shè)中，原鐵道部是高鐵建設(shè)的政府主管部門，在對外技術(shù)引進(jìn)中，充分利用市場規(guī)模，在競爭中占據(jù)一定優(yōu)勢；幫助企業(yè)克服集體行動困境，完成本土創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變；保障管理人員與技術(shù)人員的專業(yè)水平，最大程度規(guī)避安全隱患；依托專業(yè)能力實(shí)體，持續(xù)不斷地探索技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新之路。

首先，在技術(shù)引進(jìn)上，原鐵道部的集中統(tǒng)一管理使中國高鐵形成“統(tǒng)一大市場”，成為國外鐵路公司不可舍棄的重要市場。在高鐵項(xiàng)目建設(shè)的早期，中國高鐵企業(yè)規(guī)模相對較小，在與掌握頂尖高速鐵路技術(shù)的跨國公司進(jìn)行談判時(shí)，往往處于不利地位。為了改善這一狀況，原鐵道部積極調(diào)整策略，將全國３５家機(jī)車車輛制造廠和各地鐵路局集合起來統(tǒng)一下達(dá)訂單，并將這些訂單作為與跨國公司技術(shù)引進(jìn)談判的重要籌碼。通過這種方式，中國成功地從國外引進(jìn)了先進(jìn)的高鐵技術(shù)，有力地推動了國內(nèi)高鐵產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在招標(biāo)流程中，原鐵道部特別規(guī)定了投標(biāo)資格條件，確保只有滿足以下要求的中國制造企業(yè)（包括中外合資企業(yè)）才能參與：企業(yè)必須在我國境內(nèi)合法注冊；具備鐵路動車組的獨(dú)立制造能力；還需獲得來自國外合作伙伴的成熟技術(shù)支持，這些支持應(yīng)涵蓋鐵路動車組的設(shè)計(jì)與制造，②以此防止跨國公司的技術(shù)控制。這使得國外高鐵公司要進(jìn)入中國高鐵市場，只能先把技術(shù)轉(zhuǎn)讓給中國高鐵企業(yè)之后再聯(lián)合投標(biāo)，合作對象只有兩家——南車四方和北車長客。如此，國內(nèi)重點(diǎn)機(jī)車制造企業(yè)受讓了世界各國的先進(jìn)技術(shù)，也讓我國消化吸收國外先進(jìn)技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)彎道超車成為可能。

其次，在我國高鐵技術(shù)發(fā)展中，原鐵道部是高鐵的唯一經(jīng)營者，也是系統(tǒng)集成者，保證了總成企業(yè)和零部件企業(yè)之間的協(xié)調(diào)一致，并具備全產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)能力。在我國高鐵產(chǎn)業(yè)鏈的分工中，總成企業(yè)負(fù)責(zé)將各種零部件通過自己的組裝線組裝成最終完整的產(chǎn)品，而零部件企業(yè)一般專注于制造和供應(yīng)某種或多種類型的零部件或組件。高鐵行業(yè)作為一個(gè)復(fù)雜的全產(chǎn)業(yè)鏈行業(yè)，會遇到各部分難以形成整體優(yōu)勢的問題，但原鐵道部的統(tǒng)一管理避免了此種情況的發(fā)生。首先由原鐵道部向零部件企業(yè)提出產(chǎn)品國產(chǎn)化的要求，然后與集成企業(yè)共同為其提供技術(shù)支撐和測試設(shè)備，運(yùn)用行政命令與訂單激勵(lì)等方法，促成集成企業(yè)與零部件供應(yīng)商之間的協(xié)作互動，從而打破了總成企業(yè)與零部件企業(yè)的“合作悖論”，使我國高速鐵路行業(yè)成為少數(shù)幾個(gè)能夠從整車到核心零部件等環(huán)節(jié)打造全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)能力的行業(yè)之一。

最后，在專業(yè)保障上，原鐵道部上下技術(shù)能力過硬，為中國高鐵發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。在垂直管理體制下，原鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)幾乎都具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)背景，或者有著豐富的一線工作經(jīng)歷，因此原鐵道部成為具有跨知識整合和跨組織協(xié)調(diào)能力的主體，其強(qiáng)大的技術(shù)能力也成為商業(yè)應(yīng)用需求與裝備企業(yè)技術(shù)能力有效銜接的關(guān)鍵。就科技資源調(diào)配的職能而言，最早的科研計(jì)劃等方面的任務(wù)是由原鐵道部的動車組項(xiàng)目聯(lián)合辦公室承擔(dān)，２０１３年國家機(jī)構(gòu)改革后交給中國鐵路總公司的科技管理部。就新車型的研發(fā)而言，由中國鐵道科學(xué)研究院（下稱“鐵科院”）等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。鐵科院是中國鐵路唯一的多學(xué)科、多專業(yè)的綜合性研究機(jī)構(gòu)，在每一次新車型研發(fā)中，原鐵道部等都會通過鐵科院按照市場運(yùn)行需要，制定一套詳細(xì)的技術(shù)要求，然后由整車企業(yè)和零部件企業(yè)完成。

３．科創(chuàng)融合：有組織的科技創(chuàng)新平臺新模式

新型舉國體制之下，中國高鐵發(fā)展通過整合全國科技資源，依托有組織的科技創(chuàng)新平臺新模式，打破部門、行業(yè)、院校和企業(yè)的體制壁壘，對各項(xiàng)關(guān)鍵核心技術(shù)集群攻關(guān)。其一，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺新模式首先體現(xiàn)在高鐵技術(shù)攻關(guān)過程中打破部門之間的壁壘。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署《中國高速列車自主創(chuàng)新聯(lián)合行動計(jì)劃合作協(xié)議》，標(biāo)志著科技部首次與一個(gè)行業(yè)通過產(chǎn)業(yè)層面的合作，建立國家層面的自主創(chuàng)新平臺。此次合作協(xié)議的簽署，標(biāo)志著科技部門在高鐵建設(shè)中的角色發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目支撐、理論支持到成果認(rèn)定，科技部門均深度參與。這一合作有效解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與市場需求不完全匹配、科技成果難以有效轉(zhuǎn)化等問題，標(biāo)志著中國高鐵創(chuàng)新體系從傳統(tǒng)的“市場—產(chǎn)業(yè)”二元制模式，優(yōu)化升級為更加開放包容的“市場—產(chǎn)業(yè)—科技”三元體系。通過計(jì)劃確定的技術(shù)路線，中國完成了擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的和諧號３８０系列高速列車的研發(fā)、生產(chǎn)、交付和大規(guī)模運(yùn)營。聯(lián)合行動計(jì)劃簽署半年后，科技部又以“９７３”“８６３”“科技支撐”三大國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的形式，承擔(dān)了新一代高速動車組的科研任務(wù)。

其二，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺新模式將各類研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)凝聚成一個(gè)高度協(xié)同的科技合作網(wǎng)絡(luò)。２００４年前，我國只是根據(jù)短期需要，臨時(shí)整合鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的高校和院所，忽視鐵路系統(tǒng)之外的科研機(jī)構(gòu)。２００８年之后，我國愈加意識到高鐵發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)涉及不同學(xué)科和多種領(lǐng)域，先后調(diào)動國內(nèi)１００余家科研院所、國家級實(shí)驗(yàn)室和工程技術(shù)研究中心開展廣泛的技術(shù)合作，助力本土高鐵技術(shù)能力的迭代升級，高鐵部門創(chuàng)新平臺進(jìn)一步擴(kuò)大。①

高速鐵路的建設(shè)包括機(jī)車、路軌、材料和控制系統(tǒng)等方面，覆蓋動車組總成、車體和轉(zhuǎn)向架等九項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，涉及電子、通信、材料、計(jì)算機(jī)和航空等多個(gè)學(xué)科。經(jīng)過長期探索，我國在機(jī)車、路軌和通信等領(lǐng)域逐步建立了系統(tǒng)化的高鐵技術(shù)開放式創(chuàng)新平臺。一是中國高鐵動車組技術(shù)平臺。在引進(jìn)、消化和吸收的基礎(chǔ)上，原鐵道部組織成立了南車青島四方、北車長客和北車唐山三個(gè)動車組技術(shù)引進(jìn)平臺，基礎(chǔ)研發(fā)平臺、制造平臺和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)平臺也逐漸成型。二是高速軌道技術(shù)平臺。研究人員通過在京津城際軌道實(shí)驗(yàn)現(xiàn)場、武廣高鐵進(jìn)行的一系列試驗(yàn)研究，解決了在復(fù)雜地質(zhì)條件下鋪設(shè)鐵路的技術(shù)難題。三是中國高鐵通信信號技術(shù)平臺。２００７年底，原鐵道部牽頭成立了由通號公司、鐵科院以及北京和利時(shí)公司組成的聯(lián)合攻關(guān)小組，共同建設(shè)了高鐵信號技術(shù)仿真實(shí)驗(yàn)室平臺。經(jīng)過多年努力，該團(tuán)隊(duì)最終成功開發(fā)出具有完全自主知識產(chǎn)權(quán)的調(diào)度集中系統(tǒng)——中國高速鐵路行車指揮平臺。

其三，有組織的高鐵科技創(chuàng)新平臺新模式搭建了一系列共建共享的研發(fā)聯(lián)合體以共享資源和人才。除了傳統(tǒng)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和聯(lián)合設(shè)計(jì)，新模式還引入“共建研發(fā)實(shí)體模式”。在這一模式下，企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)共同成立新的研發(fā)聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)和人才的深度共享和優(yōu)化配置，推動高鐵技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新與發(fā)展。高速鐵路建造技術(shù)國家工程實(shí)驗(yàn)室由中國鐵路工程總公司、中南大學(xué)、中國鐵道科學(xué)研究院和鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司聯(lián)合建設(shè)。

其四，高鐵試驗(yàn)體系和工作流程的設(shè)置也充分彰顯有組織的科研創(chuàng)新模式的革新與突破。西方傳統(tǒng)高鐵強(qiáng)國的試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭话阋云髽I(yè)自建試驗(yàn)平臺為主，很少大規(guī)模投資正線試驗(yàn)線路，而我國建立了一套集固定設(shè)備與移動設(shè)備、試驗(yàn)基地與正線試驗(yàn)、實(shí)車試驗(yàn)與試驗(yàn)仿真為一體的綜合試驗(yàn)檢驗(yàn)平臺。在中國標(biāo)準(zhǔn)動車組正式上線運(yùn)營前的６０萬公里的線路運(yùn)用考核中，中國鐵路總公司通過多部門協(xié)同合作，將大西高鐵綜合試驗(yàn)線、鄭徐高鐵和哈大高鐵作為試驗(yàn)線，從而幫助標(biāo)準(zhǔn)動車組在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營。① 原鐵道部門對試驗(yàn)環(huán)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，也為新車型的研發(fā)鑄就了穩(wěn)固的安全基石。為確保列車提速后的安全性能，２００４年原鐵道部制定了《鐵路局主要領(lǐng)導(dǎo)、部機(jī)關(guān)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人定期添乘提速列車機(jī)車檢查制度》，要求原鐵道部和鐵路局領(lǐng)導(dǎo)親自添乘提速列車，通過嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)和管理規(guī)范倒逼裝備企業(yè)的新車型開發(fā)必須達(dá)到商業(yè)化應(yīng)用的性能要求。

４．市場競合：改革驅(qū)動的市場化運(yùn)作機(jī)制

在我國高鐵的發(fā)展歷程中，市場競合主要通過一系列政企分開的機(jī)構(gòu)改革、公司制度改革、混合所有制改革等改革方式驅(qū)動形成市場化的運(yùn)作機(jī)制，逐漸減少對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預(yù)，真正激發(fā)市場的內(nèi)生動力與潛在能力。

其一，市場競合強(qiáng)調(diào)政企分開。市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提是經(jīng)濟(jì)活動主體的獨(dú)立性，即企業(yè)在公平競爭的市場上根據(jù)市場情況自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧和自我發(fā)展。在建國后相當(dāng)長一段時(shí)期，原鐵道部被看作計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“最后一個(gè)堡壘”，因?yàn)樗幕A(chǔ)建設(shè)和技術(shù)研究都依靠政府資金進(jìn)行，難以保證服務(wù)品質(zhì)和水平，任人唯親和裙帶關(guān)系等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。２０１３年，基于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國鐵路領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x的重大改革：鐵道部被撤銷，其行政職責(zé)轉(zhuǎn)由國家鐵路局承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，包括鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮、客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的經(jīng)營以及專運(yùn)和特運(yùn)任務(wù)等。這一改革舉措不僅推動了鐵路行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，更從體制和機(jī)制層面確保了鐵路運(yùn)輸?shù)慕】?、持續(xù)發(fā)展，為鐵路事業(yè)的未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其二，市場競合積極推行公司制。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是公司制，公司制下市場主體的運(yùn)營具有更為明晰的責(zé)權(quán)劃分，相互依賴又相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，公開透明的監(jiān)管、運(yùn)營體系和政策支持體系等。我國鐵路總公司的公司制改革為其在市場競合中的穩(wěn)健發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。２０１７年９月，《中國鐵路總公司關(guān)于全面推進(jìn)鐵路局公司制改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，確定公司制改革“三步走”目標(biāo)，截至２０１７年底，１８個(gè)鐵路局改制為集團(tuán)有限公司。２０１９年６月，中國鐵路總公司通過重組，組建了一支由董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的獨(dú)立、自負(fù)盈虧的法人主體，同時(shí)也是一家具有市場主體地位的現(xiàn)代企業(yè)，能夠更加靈活地參與市場化競爭。

其三，市場競合重視引入社會資本參與高鐵研發(fā)與建設(shè)。推動社會資本與國有資本融合發(fā)展，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政企合作，通過市場機(jī)制拓寬資金來源渠道，以此提升基礎(chǔ)設(shè)施水平與公共服務(wù)質(zhì)量。我國積極推動電力、電信、軍工和民航等重要領(lǐng)域的混合所有制改革，鼓勵(lì)社會資本投資鐵路建設(shè)。２００５年７月，原鐵道部出臺《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入鐵路建設(shè)和經(jīng)營等領(lǐng)域。２０１５年１２月，杭臺高速鐵路被國家發(fā)改委列為全國首批八個(gè)社會資本投資鐵路示范項(xiàng)目之一。２０１７年９月，浙江省政府與復(fù)星牽頭的民營資本聯(lián)合體簽署杭紹臺鐵路ＰＰＰ項(xiàng)目投資合同，其中民營聯(lián)合體占５１％。② ２０１６年，國家發(fā)改委推出濟(jì)南至青島、武漢至十堰等六條高速鐵路ＰＰＰ項(xiàng)目，旨在發(fā)揮社會資本投資鐵路示范項(xiàng)目帶動作用。２０１８年，中國鐵路總公司取得“混改”第一單，深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司、浙江吉利控股集團(tuán)有限公司組成的聯(lián)合體以４３億元受讓動車網(wǎng)絡(luò)科技有限公司４９％的股權(quán)。③ 這表明中國高鐵領(lǐng)域的參與者和推動者越來越多，市場化運(yùn)作機(jī)制也愈加健全，拓寬鐵路投融資渠道的積極信號進(jìn)一步激活了市場主體創(chuàng)新的積極性。

其四，市場競合形成了穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制與適度的競爭機(jī)制。我國高鐵產(chǎn)業(yè)鏈分工高度專業(yè)化，作為高鐵的總成企業(yè)所從事的活動是以系統(tǒng)集成為導(dǎo)向，即將鐵路關(guān)鍵系統(tǒng)集成于自身，主要專注總成活動和少數(shù)核心零部件的研制。而各級供應(yīng)商根據(jù)總成企業(yè)需求以及自身技術(shù)水平和研發(fā)能力的差異，調(diào)整技術(shù)投入與研發(fā)方向。為防止少數(shù)零部件供應(yīng)商形成壟斷，高鐵產(chǎn)業(yè)推行招投標(biāo)制，以開放靈活的市場關(guān)系為導(dǎo)向，以市場交易代替行政命令?？偝善髽I(yè)根據(jù)自身需要，將后進(jìn)入行業(yè)的創(chuàng)新主體動態(tài)納入創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)，在市場上形成適度有效競爭。我國高鐵行業(yè)建立了以三家整車企業(yè)為龍頭、以一批關(guān)鍵系統(tǒng)供應(yīng)商為骨干、數(shù)以千計(jì)的多級配套企業(yè)為支撐的高鐵裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，涉及冶金、機(jī)械、材料、電子、電氣和化工等諸多行業(yè)。①

四、結(jié)論與討論

本文主要探討新型舉國體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以中國高鐵的技術(shù)創(chuàng)新和跨越式發(fā)展為例，從戰(zhàn)略統(tǒng)合機(jī)制、組織整合機(jī)制、科創(chuàng)融合機(jī)制和市場競合機(jī)制四個(gè)方面考察了新型舉國體制助推科技創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)過程與機(jī)理。

新型舉國體制在促進(jìn)科技創(chuàng)新、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、普惠民生福祉、維護(hù)國家安全等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。② 新型舉國體制之所以能發(fā)揮巨大效用，主要原因在于：第一，新型舉國體制堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，以凝聚最大共識為發(fā)展目標(biāo)，自覺傳承了傳統(tǒng)舉國體制推進(jìn)民族復(fù)興、聚焦民生福祉、實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，③同時(shí)又積極回應(yīng)了市場化、信息化和全球化等時(shí)代需求。其二，作為一項(xiàng)以“集中”為本質(zhì)的治理制度，新型舉國體制體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和國家動員能力。強(qiáng)大的國家動員能力有利于保障政府的組織能力和協(xié)調(diào)能力，通過整合優(yōu)化資源，激發(fā)政府、市場、社會和個(gè)人等多元主體參與，由國家力量撬動市場資源和社會資源，使新型舉國體制產(chǎn)生巨大杠桿效應(yīng)，以超常規(guī)的效率實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。④其三，新型舉國體制成功的關(guān)鍵在于國家角色和市場機(jī)制的有效協(xié)同，政治邏輯與市場邏輯的有機(jī)耦合，政治效益和經(jīng)濟(jì)效益的適度融合，同時(shí)要妥善處理好政府與市場的關(guān)系。舉國之力不單單是舉政府之力，更是舉市場之力與社會之力。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，新興技術(shù)要想在激烈的市場競爭中蓬勃發(fā)展，必須堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，同時(shí)重視技術(shù)鏈和價(jià)值鏈協(xié)同發(fā)展，充分考慮成果的實(shí)用性以及投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益。⑤

新型舉國體制助推中國高鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以為中國其他產(chǎn)業(yè)突圍與技術(shù)突破提供諸多啟示：第一，新型舉國體制要堅(jiān)持人民至上，這一體制實(shí)行的目標(biāo)是服務(wù)于公共利益與人民需求，而不應(yīng)當(dāng)用于其他政治性目標(biāo)和個(gè)人化政績等非正當(dāng)性追求。第二，新型舉國體制適用的領(lǐng)域是國家戰(zhàn)略、公共產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，而不應(yīng)涉足私人產(chǎn)品等市場可自發(fā)供給的領(lǐng)域。第三，在新型舉國體制的應(yīng)用中，政府發(fā)揮的是引導(dǎo)而非主導(dǎo)作用，需要防止政府參與對市場的扭曲。如“遠(yuǎn)期”技術(shù)的偏好可能會限制工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提升，補(bǔ)貼等激勵(lì)政策等也有可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)。⑥ 第四，新型舉國體制要尊重市場規(guī)律和科學(xué)規(guī)律。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，既要注意新型舉國體制達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的短時(shí)間高產(chǎn)出的“速成”和“集成”的工具性本質(zhì)，更要尊重科研特有的依靠長期積累、持續(xù)迭代提升的自發(fā)性和原始性特征，⑦要沉下心做好基礎(chǔ)研究和長期研究，避免短期主義對科研創(chuàng)新的傷害。

作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院

責(zé)任編輯：張陳一軒