關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險 社會福利 非繳費型公共養(yǎng)老金 待遇調(diào)整機制

〔中圖分類號〕Ｆ８４２．６ 〔文獻標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０７－００８２－１３

２００９年新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度開始試點實施，２０１１年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度開始實施，居民養(yǎng)老保險制度在短短幾年時間內(nèi)在全國范圍實現(xiàn)了制度全覆蓋。黨的十八大之后，養(yǎng)老保險制度改革步伐加快，２０１４年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔２０１４〕８號），兩項居民養(yǎng)老保險制度開始合并實施。與此同時，職工養(yǎng)老保險制度改革也在持續(xù)推進，２０１４年機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險“雙軌制”改革邁出重要一步，２０１８年建立基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度，２０２２年職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度正式實施。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險成為我國基本養(yǎng)老保險體系的兩個支柱，但兩者的基本屬性存在差異，制度運行面臨的問題與挑戰(zhàn)也不盡相同。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實施近１５年，以較短的時間實現(xiàn)了較高的覆蓋面，但保障水平與高質(zhì)量發(fā)展階段要求不相適應(yīng)，制度面臨可持續(xù)性矛盾。下一個１５年是人口結(jié)構(gòu)急速轉(zhuǎn)變時期，壓力和挑戰(zhàn)也將倍增，改革勢在必行。當(dāng)前制度面臨的表象問題是籌資壓力大與待遇水平低之間的矛盾，而實質(zhì)性問題是制度基本屬性與功能定位的偏差，在當(dāng)前人口與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型多重壓力影響下，這一偏差導(dǎo)致制度功能弱化。已有相關(guān)研究大多關(guān)注于現(xiàn)行制度設(shè)計下的保險精算平衡與待遇調(diào)整機制，①政策部門同樣按照保險的邏輯在居民繳費激勵、城鄉(xiāng)保險制度銜接、保險經(jīng)辦管理等方面進行調(diào)整，社會各界也都習(xí)慣于將居民養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險進行比較討論，混淆了基礎(chǔ)概念與理論問題，②導(dǎo)致相關(guān)改革與政策調(diào)整難以達成共識。

本文旨在全面觀察當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度面臨的多重壓力，在此前提下探討制度的社會保險屬性與社會福利屬性，提出基于明確概念與功能界定的改革思路，并從保障水平適度性與財政可負擔(dān)性角度進行評估。其主要貢獻在于澄清城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的基本概念與本質(zhì)屬性，基于社會福利屬性與相關(guān)理論依據(jù)，提出一個非繳費型公共養(yǎng)老金的改革方案與待遇調(diào)整機制。

一、轉(zhuǎn)型重壓：制度面臨的可持續(xù)性挑戰(zhàn)

中國人口與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型速度很快，而城鄉(xiāng)一體化制度改革步伐相對滯后，轉(zhuǎn)型過程更為復(fù)雜，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性面臨人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)二元體制、養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險、區(qū)域發(fā)展不平衡等多重轉(zhuǎn)型壓力。

１．中長期挑戰(zhàn)：快速老齡化與人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

中國老年人口數(shù)量規(guī)模大、老齡化速度極快，養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力。２０２３年中國６０歲及以上人口比重高達２１．１％，６５歲及以上人口占比達到１５．４％，③后者已超過１４％的“中度老齡化社會”國際慣用標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計未來６０歲及以上老齡人口占比將以每年１個百分點的增速提高，到２０３５年將突破３０％；６５歲及以上人口比重預(yù)計將在２０３３年超過２１％，即中國將用十年左右時間就經(jīng)歷從“中度老齡化社會”向“重度老齡化社會”的過渡（見圖１），該進程快于大部分相應(yīng)老齡化階段的世界典型國家。同時，中國人均預(yù)期壽命不斷延長，２０２２年已達到７７．９歲，④老年群體養(yǎng)老負擔(dān)持續(xù)加大。預(yù)測研究顯示，中國２０２１—２０３５年養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重將從５％快速提高到１０％，⑤未來養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力。

當(dāng)前，中國人口負增長與老齡化進程交織，超低生育水平持續(xù)，少子化特征顯著。２０２２年，新中國成立以來較長時期的人口增長態(tài)勢發(fā)生轉(zhuǎn)折，人口總量達峰后出現(xiàn)負增長。人口達峰伴隨著少子化問題的加劇。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，２０２２年中國總和生育率已下降到１．０９的歷史超低水平，全年出生人口僅為９５６萬人。⑥ 未來０—１４歲人口占比將快速下降，根據(jù)預(yù)測２０２７年將降至１４．７％，中國由此進入“超少子化社會”。

勞動年齡人口負增長速度快于總?cè)丝?，因而維持養(yǎng)老保障體系可持續(xù)的難度增加。早在２０１３年，中國勞動年齡人口就在達峰后進入下降通道。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，２０２０年中國１５—６４歲勞動年齡人口為９.６８億，⑦中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所課題組預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，２０３０年中國勞動年齡人口將縮減到９．５０億人，２０３５年下降到９．０４億，２０５０年進一步縮減到７．５０億。一方面，勞動年齡人口下降與老年人口上升推高了老年撫養(yǎng)比，另一方面，勞動力供給萎縮給依賴低成本青壯勞動力要素投入的經(jīng)濟生產(chǎn)模式帶來挑戰(zhàn)，導(dǎo)致未來潛在經(jīng)濟增長放緩，生產(chǎn)、就業(yè)結(jié)構(gòu)面臨沖擊，年輕人數(shù)量和占比下降也可能導(dǎo)致創(chuàng)新活力不足，勞動生產(chǎn)率提高受阻。

２．短期沖擊：人口隊列震蕩與“嬰兒潮”一代集中進入老年階段

當(dāng)前，“嬰兒潮”一代陸續(xù)進入老年階段，短期內(nèi)養(yǎng)老金需求急速增加，應(yīng)對養(yǎng)老金體系沖擊的“窗口期”較短。新中國成立后，中國開啟了較長時期的經(jīng)濟恢復(fù)，人口隊列震蕩增長，最大規(guī)模的一輪“嬰兒潮”出現(xiàn)在三年自然災(zāi)害之后的１９６２—１９７３年。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，出生于１９６１年的人口為１０５６萬，出生于１９６２年的人口為１９１３萬，同比提高８１％；出生于１９６３年的人口為２６０４萬，較１９６１年增長１４７％（見圖２）。獨特的出生隊列對當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)與老齡化進程帶來高強度的持續(xù)沖擊。預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，“十四五”時期全國新增６０歲人口將達到１０２０１萬人，較“十三五”時期增長３４％；“十五五”時期進一步增加到１１７７０萬人，較“十三五”時期增長５４％。按照當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度安排，１９６２—１９７３年出生的“嬰兒潮”一代從２０２２年開始集中進入養(yǎng)老金待遇享受階段，新增享受待遇人數(shù)與養(yǎng)老金支付將跳躍式增長，并且這一沖擊將持續(xù)到２０３５年前后。中國獨特的人口出生隊列特征導(dǎo)致人口老齡化形勢更為復(fù)雜，應(yīng)對“嬰兒潮”一代集中進入老齡階段的沖擊有必要引起關(guān)注，要在未來養(yǎng)老金體系的籌資安排上做好前瞻性準(zhǔn)備。①

３．體系內(nèi)部約束：戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后阻礙目標(biāo)群體轉(zhuǎn)移

戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險目標(biāo)群體未能有效轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系。近十年來，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率同步提升，但二者之間仍存在較大差距。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由２０１２年的３５．３％上升至２０２３年的４８.３％，同期常住人口城鎮(zhèn)化率由５３.１％上升至６６．２％，平均高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率約１８個百分點，人戶分離群體規(guī)模龐大。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國人戶分離人口約為４．９億人，與第六次全國人口普查時相比增長了８９％。戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化是低質(zhì)量城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)，大量本應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系的人口游離于體系之外，只能由城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險體系接納。農(nóng)民工群體中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率長期徘徊在２０％左右的低位，①這不僅阻礙了該群體養(yǎng)老保險待遇的提升，也妨礙了養(yǎng)老金體系實現(xiàn)更廣泛群體的自我平衡，導(dǎo)致居民養(yǎng)老保險體系長期負載過重。

戶籍制度等領(lǐng)域的改革措施將影響居民養(yǎng)老保險的未來籌資需求。自２００９年試點實施以來，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度以極短時間將人員覆蓋率提升到接近８０％，目前已基本實現(xiàn)全覆蓋（見圖３）。實際上，居民養(yǎng)老保險偏高的制度撫養(yǎng)比有條件通過戶籍制度、土地制度、勞動力市場制度等領(lǐng)域改革得到緩解，例如，最大限度地放寬落戶限制，縮小常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距等。④ 根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算可知，過去十年間我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇人數(shù)與６０歲及以上人口數(shù)之比逐年下降，從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個百分點，主要歸因于部分參保人員從居民養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)入了職工養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前受制于關(guān)鍵領(lǐng)域體制機制約束，戶籍人口城鎮(zhèn)化步伐緩慢，推動以人為本的城鎮(zhèn)化有助于緩解居民養(yǎng)老保險體系的籌資需求。

４．養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險：激增的養(yǎng)老金負擔(dān)壓縮籌資空間

中國正處在快速的人口轉(zhuǎn)變期，職工與居民對養(yǎng)老金的需求都很大，養(yǎng)老金缺口已成為債務(wù)風(fēng)險的重要來源。更為突出的矛盾是，中國的“未富先老”特征明顯，養(yǎng)老金債務(wù)風(fēng)險發(fā)生在中國經(jīng)濟發(fā)展尚未達到發(fā)達階段之時。與其他國家相比，中國養(yǎng)老金負擔(dān)水平曲線更為陡峭。如前文所述，２０２１—２０３５年間中國養(yǎng)老金支出（含職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險）占ＧＤＰ的比重將從５％提高到１０％，增速高于相應(yīng)老齡化階段的日本等典型國家。主要發(fā)達國家在推動養(yǎng)老金改革、控制養(yǎng)老金支出方面取得一定進展，養(yǎng)老金負擔(dān)水平呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢。根據(jù)ＯＥＣＤ統(tǒng)計數(shù)據(jù)，日本、英國、美國及ＯＥＣＤ國家已將養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重控制在１０％以內(nèi)。然而，在保證當(dāng)前基本需求下，中國養(yǎng)老金支出占ＧＤＰ的比重在２０３５年之前仍會快速攀升，看不到趨于穩(wěn)定的跡象?！笆奈濉睍r期中國經(jīng)濟發(fā)展水平預(yù)期恰好達到高收入國家最低標(biāo)準(zhǔn)，但養(yǎng)老金負擔(dān)水平已超過ＯＥＣＤ國家平均水平，預(yù)期到２０３５年將趕超日本、德國等典型國家。一方面，目前中國居民養(yǎng)老保險的保障水平偏低，要求持續(xù)提高居民養(yǎng)老金水平，增強公共財政投入力度。另一方面，總體養(yǎng)老金負擔(dān)水平激增，尤其職工保險的養(yǎng)老金缺口更大、債務(wù)風(fēng)險更高、問題也更為緊迫，擠占了居民養(yǎng)老保險制度籌資空間。

５．地區(qū)不平衡：養(yǎng)老金待遇差距超越區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在地區(qū)之間發(fā)展不平衡，養(yǎng)老金待遇基尼系數(shù)超過人均ＧＤＰ基尼系數(shù)。居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計的初衷在于幫助未納入職工養(yǎng)老保險的居民抵御貧困風(fēng)險，這決定了制度應(yīng)更加強調(diào)國民權(quán)益與公平。然而，由于不同省份的人口年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況存在差異，各省之間居民養(yǎng)老保險基金結(jié)構(gòu)性矛盾突出，待遇水平參差不齊。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，２０１０年超過９０％的省份居民養(yǎng)老金待遇不足每人每月１００元（見表１），待遇最高和最低省份的養(yǎng)老金待遇差值為３７２元；２０１５年，全國居民養(yǎng)老金待遇大幅提升，僅有不足３０％的省份低于１００元，但省際養(yǎng)老金待遇差距進一步擴大，待遇最高和最低省份的差距提升到７４１元，相比２０１０年接近翻倍；２０２２年，雖然全部省份的居民養(yǎng)老金待遇均高于１００元，但省際養(yǎng)老金待遇差距高達１４１９元，相比２０１５年又翻了一倍。區(qū)域間養(yǎng)老金待遇差距的擴大速度幾乎為每５到６年翻一番，遠高于養(yǎng)老金待遇水平的提高速度。

作為社會保障制度的組成部分，養(yǎng)老保險制度的設(shè)立是實現(xiàn)收入再分配的重要方式，應(yīng)在實現(xiàn)效率的基礎(chǔ)上更加注重公平。然而，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的基尼系數(shù)持續(xù)高于人均ＧＤＰ的基尼系數(shù)，且二者之間差距呈現(xiàn)放大趨勢。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)測算可知，全國３１個省份經(jīng)濟發(fā)展水平差距趨于收斂，人均ＧＤＰ基尼系數(shù)由２０１０年的０．２６下降為２０１５年的０．２３，２０２２年進一步下降到０．２１；但各地區(qū)之間居民養(yǎng)老金的差距一直在高位運行，２０１０年基尼系數(shù)為０．３７，２０１５年小幅下降到０．３３，到２０２１年反彈到０．３６，２０２２年進一步增長至０．３９。這意味著居民養(yǎng)老保險制度不僅沒有起到調(diào)節(jié)老年群體收入差距的作用，反而拉大了省際老年群體生活水平差距，未能有效發(fā)揮收入再分配功能。這主要歸因于現(xiàn)行制度中居民養(yǎng)老金待遇對地方財政的依賴性較強，待遇調(diào)整中地方政府的靈活性較大。①

人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型始終是制度運行的外部環(huán)境，其影響主要反映在籌資壓力與可持續(xù)性矛盾的程度大小，并不能根本上改變制度運行方向，解決深層次矛盾需要回到基礎(chǔ)理論層面，清晰地回答居民養(yǎng)老保險制度究竟屬于何種類型，應(yīng)該以及如何發(fā)揮其基本功能，如此相應(yīng)的責(zé)任主體與籌資渠道才能有清晰化的解答。

二、回歸本質(zhì)：籌資和待遇調(diào)整的理論依據(jù)與基本思路

基礎(chǔ)概念混淆、本質(zhì)屬性認識偏差對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展造成極大困擾，導(dǎo)致相關(guān)改革進程緩慢。當(dāng)務(wù)之急是正本溯源，澄清基礎(chǔ)概念與理論邏輯，抓住關(guān)鍵矛盾，立足城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險社會福利的本質(zhì)屬性和抵御生存風(fēng)險的基本功能，剝離掉摻雜其中的“保險”功能。

１．本質(zhì)屬性：保險還是福利？

按照國際勞工組織（ＩＬＯ）達成共識的定義，社會保障或社會保護（ｓｏｃｉａｌｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ）是一項人權(quán)，是一整套旨在減少和預(yù)防整個生命周期中的貧困和脆弱性的政策和制度，通常以多種繳費型制度（如社會保險）和非繳費型福利制度（如社會救助）的組合來提供相關(guān)保障待遇，構(gòu)筑社會安全網(wǎng)。② 盡管各國制度模式與政策工具選擇存在差異，但基本原則是繳費型制度一般適用于個人、社會和政府的共同責(zé)任，最常見的形式是覆蓋正規(guī)就業(yè)勞動者的法定社會保險制度，“保險”的大數(shù)法則和風(fēng)險分散功能發(fā)揮關(guān)鍵作用；而非繳費型（ｎｏｎｃｏｎｔｒｉｂｕｔｏｒｙ）福利制度適用于政府主體責(zé)任，旨在保障脆弱群體的基本生存權(quán)利，體現(xiàn)對所有居民一視同仁的普惠性，最常見的形式是以無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式提供定期且可預(yù)見的經(jīng)濟支持，一些國家和機構(gòu)倡導(dǎo)的非繳費型國民養(yǎng)老金計劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ）正是基于這一理念提出并付諸實踐的。中國新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險試點實施初期，也曾經(jīng)提議將其基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分發(fā)展成與繳費脫鉤的“社會養(yǎng)老金”或“國民養(yǎng)老金”。③ 世界銀行提出的分析框架與評估報告中，中國社會安全網(wǎng)項目除了低保、五保和減貧項目之外，同時也納入了新農(nóng)保項目，估算得到２０１４年中國社會安全網(wǎng)投入強度（占ＧＤＰ比重）約為０.７６％。④ 以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)的中國社會救助（ｓｏｃｉａｌａｓｓｉｓｔａｎｔ）體系，其功能定位是解決困難群體生存危機、維護社會底線公平，基本特點是非繳費性和發(fā)揮收入再分配功能，⑤居民養(yǎng)老保險確實具有類似屬性。從社會保障制度內(nèi)涵理解，現(xiàn)行中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的本質(zhì)屬性應(yīng)是社會福利（ｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅ），而非社會保險（ｓｏｃｉａｌｉｎｓｕｒａｎｃｅ）。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存在屬性上的本質(zhì)差別，盡管兩者都被稱為“保險”，享受待遇都叫“養(yǎng)老金”，基本模式也都采取個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，但兩者本質(zhì)屬性完全不同。居民養(yǎng)老保險制度以政府為主導(dǎo)，依靠中央和地方各級財政投入，采取近似普惠制的方式補貼個人繳費和養(yǎng)老金支付，參保居民僅負擔(dān)少量繳費即有資格享受待遇，而職工養(yǎng)老保險制度主要以個人和用人單位繳費為主，中央和地方各級政府僅定向補貼少數(shù)困難地區(qū)和職工。根據(jù)財政部《２０２２年全國社會保險基金收支決算表》，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入中繳費收入占到８１．０％，另外有１４．８％和４．２％的財政補貼收入和其他收入；而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中繳費收入僅占３０．３％，籌資主體部分為財政補貼收入（占比６２．２％），另有７．５％的其他收入。當(dāng)年４０４０億元城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出中個人賬戶養(yǎng)老金支出為５３４億元，僅占１３．２％，各級財政負擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占到８５％。職工養(yǎng)老保險遵循精算平衡原則與風(fēng)險共擔(dān)機制，而居民養(yǎng)老保險主要依靠財政兜底運行，本質(zhì)上屬于一種社會福利政策。因此，職工養(yǎng)老保險的待遇屬性是“養(yǎng)老金”，而居民養(yǎng)老保險的待遇本質(zhì)上屬于“老年津貼”，兩者待遇水平?jīng)]有可比性。基本概念的混淆可能會誤導(dǎo)政策調(diào)整方向，也容易引發(fā)社會民眾的誤解，不時有媒體甚至一些學(xué)者熱議兩類養(yǎng)老金水平差距高達２０倍之多，正是歸因于這種認識偏差。①

制度調(diào)整方向是回歸居民養(yǎng)老保險的“福利”屬性，剝離掉摻雜其中的“保險”功能。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的初衷是盡快補齊養(yǎng)老保險制度短板，實現(xiàn)人人享受基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)，制度設(shè)計參考了統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度，對于快速推進制度實施發(fā)揮了積極作用。但個人賬戶再次成為遺留問題：一方面繳費水平低、保障功能有限，無法做到保險的精算平衡；另一方面經(jīng)辦管理與行政成本高，更突出問題是導(dǎo)致制度基本屬性混淆、引發(fā)一系列錯綜復(fù)雜的難題，居民養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險的制度銜接問題正是兩種不同屬性的事物牽強聯(lián)結(jié)的后果。②

改革必須正本溯源，正視關(guān)鍵理論問題與制度基本屬性，將居民養(yǎng)老保險調(diào)整為具有完全福利屬性的“公共養(yǎng)老金”，即一個不與貢獻掛鉤、無須繳費的國民養(yǎng)老金計劃（ｎａｔｉｏｎａｌｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ），近似無差別地為全體城鄉(xiāng)老年人提供一個最低收入保障。這需要剝離掉目前居民養(yǎng)老保險制度中的“保險”功能，即將個人賬戶轉(zhuǎn)移或取消，轉(zhuǎn)移方向優(yōu)先考慮并入“個人養(yǎng)老金計劃”，發(fā)展市場化運營的補充養(yǎng)老保險，不建議轉(zhuǎn)入第一支柱的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，總體方向是回歸“福利”屬性。

２．基本功能：保障老年生活還是抵御生存風(fēng)險？

居民養(yǎng)老保險無力解決老年人的全部生活保障問題，基本功能在于兜住底線、避免其陷入老年貧困。③ 居民養(yǎng)老保險的福利屬性決定了制度更強調(diào)國民權(quán)益與公平，接近于國際上公共養(yǎng)老金體系中的“零支柱”，以無條件收入補貼方式為老年人提供一定程度的生活保障，但老年人的全部生活保障還必須依靠其他養(yǎng)老金計劃、個人儲蓄、家庭代際轉(zhuǎn)移等。主要發(fā)達國家類似國民養(yǎng)老金的替代率一般在２０％左右，２０２３年日本國民養(yǎng)老金的平均替代率甚至達到３２．４％，④這其中部分群體需要參保繳費。因此，居民養(yǎng)老保險制度不可能肩負起城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老需求，更切實際的是兜住民生底線、發(fā)揮抵御生存風(fēng)險的功能。

貧困線可作為居民養(yǎng)老保險保障水平的“地板線”或“最低線”。２０２０年，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，這一標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入２３００元（２０１０年不變價）。⑤ 根據(jù)２０２３年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算可知，２０２２年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險平均養(yǎng)老金水平為２４５４元，勉強達到貧困線標(biāo)準(zhǔn)，意味著目前養(yǎng)老金水平剛剛達到防范老年人陷入絕對貧困風(fēng)險的目標(biāo)。２０２２年，世界銀行將新的全球貧困線由之前的１．９０美元／（人·日）上調(diào)至２．１５美元／（人·日），①據(jù)此估算目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于這一最新貧困線的７４．８％（見表２），居民養(yǎng)老保險抵御貧困風(fēng)險的功能仍然比較脆弱。

３．待遇標(biāo)準(zhǔn)：最低生活保障水平作為目標(biāo)線

最低生活保障水平是居民養(yǎng)老保險待遇水平的理想“目標(biāo)線”。由于居民養(yǎng)老保險并非一般意義上的社會保險，其相對于工資水平的養(yǎng)老金替代率指標(biāo)也就沒有參考價值。作為一種社會福利制度，以收入水平或消費水平的一定比例設(shè)定待遇標(biāo)準(zhǔn)更具有現(xiàn)實意義。參考目前經(jīng)濟發(fā)展階段和居民生活水平，若居民養(yǎng)老保險平均養(yǎng)老金水平能夠達到農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（即相當(dāng)于全國居民人均食品消費支出水平），則養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付就能夠基本滿足老年人最低的生存需求，能夠較好地防止出現(xiàn)老年人貧困風(fēng)險。②

當(dāng)前居民養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)距離合意的理想水平還有較大差距。如表２所示，２０２２年城鄉(xiāng)居民平均養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的３５．８％，僅相當(dāng)于全國居民人均食品消費支出的３２.８％，也只相當(dāng)于全國居民低收入組人均可支配收入的２８．５％。這意味著，若要基本實現(xiàn)居民養(yǎng)老保險待遇水平滿足老年人基本生存需求的目標(biāo)，目前養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)至少還需要提高兩倍左右。這一理想目標(biāo)并非不切實際，從中國所處經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟體量來看，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)具備一定的基礎(chǔ)條件，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，２０２２年全國人均ＧＤＰ水平達到８５６９８元，目前平均養(yǎng)老金水平僅相當(dāng)于人均ＧＤＰ的２．９％，經(jīng)濟增長的再分配仍有空間。根據(jù)研究估算（詳見后文第三部分），若將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平逐步提高到農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（即相當(dāng)于全國居民人均食品消費支出水平），到２０３５年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支付總額占當(dāng)年ＧＤＰ比重僅為１％左右。

４．籌資原則：公共財政投入為主的政府責(zé)任

當(dāng)前居民養(yǎng)老保險繳費政策設(shè)計缺乏效率，不必作為社會福利的籌資來源。③ 一方面，參保繳費水平很低，“多繳多得”缺乏內(nèi)在激勵機制。２０２２年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費收入為１６７５億元，①處在繳費階段的參保人員為３８４８８萬人，②人均年繳費水平僅為４３５元。四川?。冢钥h參保經(jīng)辦數(shù)據(jù)顯示，９３％的參保居民選擇了最低的１００元檔次繳費（見圖４），這并非反映居民對政策不了解、保險意識淡薄，實際上恰恰相反，制度設(shè)計從根本上決定了選擇最低檔次就能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，這一選擇在經(jīng)濟行為上是最“合算”的。ＺＴ縣全部參保人員中，已經(jīng)享受待遇的占到３３．７％，明顯高于老年人口占比，逆向選擇問題普遍存在，處在繳費階段的年輕人參保積極性較低，這同樣是理性經(jīng)濟行為。另一方面，居民養(yǎng)老保險覆蓋群體眾多，甚至超過職工養(yǎng)老保險，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事務(wù)所（中心、站）、行政村（社區(qū)）村（居）民委員會協(xié)辦人員等各級經(jīng)辦機構(gòu)投入大量人力物力。剝離保險賬戶，將居民養(yǎng)老保險調(diào)整為老年津貼預(yù)期能夠提高制度運行效率。此外，居民養(yǎng)老保險個人賬戶基金還存在保值增值風(fēng)險與投資運營問題，２０１６年以來職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率大幅提高到６％—８％，而目前各地居民養(yǎng)老保險記賬利率仍然維持在２％左右。③

作為一種體現(xiàn)國民公平權(quán)益的養(yǎng)老保障制度，公共財政應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任。其一，調(diào)整后的居民養(yǎng)老保險應(yīng)該遵循社會福利屬性和共享發(fā)展的理念，體現(xiàn)基本公共服務(wù)與福利的公平性，包括城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的相對公平，按照事權(quán)與財權(quán)匹配原則，中央財政應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，有必要按照老齡化進程動態(tài)調(diào)整財政預(yù)算。其二，地方政府既有責(zé)任，也有動力加大投入。未來老年人將成為重要的人力資源，④隨遷老年人更是區(qū)域間人口爭奪的著力點。在避免“福利競賽”的前提下，可以激勵地方增加財政投入以適度提高保障水平。其三，應(yīng)整合現(xiàn)有財政資源，取消當(dāng)前繳費階段的各級財政補貼，統(tǒng)籌轉(zhuǎn)入當(dāng)期待遇發(fā)放，以提高保障水平。

三、?；九c可負擔(dān)的平衡：財務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測

作為一種社會福利的居民養(yǎng)老保險制度，以兜住生存風(fēng)險為基本原則，在當(dāng)前人口與經(jīng)濟快速轉(zhuǎn)變階段，究竟能否實現(xiàn)福利水平?；九c財政可負擔(dān)之間的平衡，有必要進行測算評估。鑒于其“保險”屬性被剝離，財務(wù)可持續(xù)性的測算過程更加簡潔，測算結(jié)果的不確定性相對更小。

１．預(yù)測方案

居民養(yǎng)老保險與戶籍制度緊密掛鉤，制度覆蓋群體相對穩(wěn)定，主要變動在于居民保險與職工保險之間的轉(zhuǎn)換。根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算可知，我國６０歲及以上人口中領(lǐng)取居民養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)占比從２０１３年的６８％下降至２０２２年的５９％，年均降低１個百分點。延續(xù)這一下降態(tài)勢，低、中、高方案分別假設(shè)每年下降１．５個百分點、１．０個百分點、０．５個百分點。預(yù)測顯示（見圖５），低、中、高方案居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取人數(shù)分別在２０３０年、２０３３年、２０３５年達峰，峰值人數(shù)分別為１７７６２萬人、１９５４６萬人、２２００６萬人，此后均進入下降通道，在不考慮養(yǎng)老金待遇調(diào)整情況下，居民養(yǎng)老保險給付壓力將逐漸減輕。目前居民養(yǎng)老金待遇水平偏低，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的?；竟δ?，未來財務(wù)可持續(xù)性壓力主要來自養(yǎng)老金待遇調(diào)整。

制度要實現(xiàn)其“?；尽钡墓δ?，需要顯著提高養(yǎng)老金待遇水平。２０２２年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出為４０４０億元，①實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為１６４６４萬人，②平均養(yǎng)老金水平僅為２０４元／（人·月）。方案一至三分別假設(shè)居民養(yǎng)老金待遇保持不變、待遇年均增長３％、待遇年均增長５％，方案四假設(shè)居民養(yǎng)老金替代率保持在２０％，方案五假設(shè)居民養(yǎng)老金水平為農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)。各方案的人均養(yǎng)老金待遇水平與相對于農(nóng)村居民人均可支配收入的替代率存在差異（見表３）。其中，方案五的養(yǎng)老金替代率能夠達到３４％，可以看成一個理想目標(biāo)。

２．保障水平與負擔(dān)水平

基于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險享受待遇人數(shù)的中方案預(yù)測，可以估算２０２２—２０３５年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支付總額及其占ＧＤＰ、財政收入的比重。在方案一至三中，居民養(yǎng)老金待遇在現(xiàn)有水平上隨經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步增長，支付總額由２０２２年的４０４５億元分別增長為２０３５年的４７２０億元、６９３２億元、８９０１億元，支付總額占ＧＤＰ的比重維持在５‰以下，占財政收入的比重約為１４‰—２７‰，養(yǎng)老金支付壓力總體可控。

在原有居民養(yǎng)老金水平上的微調(diào)難以滿足城鄉(xiāng)居民的最低生存需求，養(yǎng)老金替代率僅為１０％左右（方案一為７％—１２％、方案二為１１％—１２％、方案三為１２％—１４％）。主要發(fā)達國家的國民養(yǎng)老金替代率一般在２０％左右，方案四參考這一標(biāo)準(zhǔn)，支付總額將由２０２２年的６６５３億元激增至２０３５年的１２６７７億元，占ＧＤＰ和財政收入的比重分別達到６‰和４８‰。若進一步將居民養(yǎng)老金設(shè)置為農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)（方案五），替代率將提升至３４％，這與發(fā)達國家較高水平的國民養(yǎng)老金待遇相近（如２０２３年日本國民養(yǎng)老金的平均替代率為３２．４％①）。該方案能夠基本覆蓋居民食品消費支出（２０２２年全國居民人均食品消費支出為７４８１元、農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為６８４９元），即滿足老年人最低生存需求，這要求將目前養(yǎng)老金待遇至少提高兩倍左右，支付總額也將從２０２２年的１１３１６億元提升至２０３５年的２１５６２億元，支付總額占ＧＤＰ的比重約為１１‰、占財政收入的比重為６５‰（見圖６）。

四、完善籌資和待遇調(diào)整機制的對策建議

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的社會福利屬性決定了公共財政在制度運行中的主體責(zé)任，但在人口與經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，主要依靠公共財政進行籌資的居民養(yǎng)老保險體系將難以為繼，迫切需要擴展籌資渠道，籌資渠道的選擇及其優(yōu)先序同樣也要考慮制度的社會福利屬性。

１．?dāng)U展籌資渠道

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的“福利”屬性決定了公共財政將長期承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，但未來潛在經(jīng)濟增長放緩、財政剛性約束增強，加之養(yǎng)老需求激增，必須尋求公共財政之外的籌資渠道，以緩沖養(yǎng)老金支付壓力。遵循權(quán)益對等與公平原則，新增籌資渠道應(yīng)該優(yōu)先選擇具有國民權(quán)益屬性的公共資源，即體現(xiàn)“取之于民、用之于民”的理念?？尚械恼吖ぞ甙ㄒ韵聨追矫妫?/p>

一是劃撥國有資本專項用于居民養(yǎng)老保險。國有企業(yè)屬全民所有，其收益用于全體城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障無可非議。① 建議將劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸬呐e措從職工養(yǎng)老保險擴展到居民養(yǎng)老保險，進一步擴大國有資本的劃撥范圍，由目前的９３家央企擴展至所有央企和地方國有企業(yè)，將劃轉(zhuǎn)國有資本覆蓋面②逐步提高到５０％，國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例從目前的１０％提高到２０％，并研究確定用于居民養(yǎng)老保險的比重。

二是從全國社保儲備基金中設(shè)立居民養(yǎng)老保險賬戶。目前社保儲備基金尚未啟用，也未公布明確的觸發(fā)啟動方案，僅原則上提出用于彌補老齡化高峰時期的社會保障需要。社保儲備基金作為國家重要的戰(zhàn)略儲備，理應(yīng)保障全體城鄉(xiāng)居民。建議在社保儲備基金中明確用于居民養(yǎng)老保險的比重，進一步通過彩票公益金、國有資本分紅、中央財政預(yù)算撥款等途徑擴大儲備基金規(guī)模，尤其彩票公益金劃轉(zhuǎn)比例可以大幅提高。應(yīng)盡快研究制定社保儲備基金觸發(fā)啟動方案，發(fā)揮緩沖養(yǎng)老金支付風(fēng)險的功能。

三是探索可行的新稅種以補充養(yǎng)老保障資源。新技術(shù)革命時代經(jīng)濟與就業(yè)方式發(fā)生深刻變化，財稅與社保制度也要順應(yīng)新時代變革，“數(shù)字稅”“機器人稅”等新稅種雖尚存爭議，卻是大勢所趨。中國在相關(guān)領(lǐng)域處于引領(lǐng)地位，建議加快新稅種研究并適時啟動。遵循共享發(fā)展理念，新增稅收資源應(yīng)主要用于全體城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障與收入補償，發(fā)揮類似于“全民基本收入（ｕｎｉｖｅｒｓａｌｂａｓｉｃｉｎｃｏｍｅ，ＵＢＩ）”的功能。③

四是鼓勵地方財政擴大養(yǎng)老資源配置。從財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系和現(xiàn)行激勵機制來看，中央財政在普惠性的社會福利中承擔(dān)著主體責(zé)任，但長期來看也將難堪重負，有必要最大程度上激勵地方政府優(yōu)化資源配置。建議通過優(yōu)化激勵機制、強化制度約束等舉措，引導(dǎo)地方政府將地方稅、共享稅的預(yù)算支出更多用于居民養(yǎng)老保障，從土地出讓金中劃撥一定比例擴充居民養(yǎng)老保險基金，在未來房產(chǎn)稅設(shè)計中考慮其養(yǎng)老保障功能，支持有支付困難的地方政府發(fā)行應(yīng)急性的養(yǎng)老保障專項債券。

２．優(yōu)化調(diào)整機制

職工養(yǎng)老保險的調(diào)整機制既需要考慮繳費籌資階段，又需要重視待遇發(fā)放階段，遵循精算平衡原則。相比之下，居民養(yǎng)老保險的調(diào)整機制中唯一重要的就是待遇調(diào)整，機制設(shè)計應(yīng)遵循幾方面原則：一是動態(tài)且靈活，機制意味著自動觸發(fā)、不是相機決策，調(diào)整是常態(tài)、但并非無序；二是理性且有邏輯，調(diào)整規(guī)則全國統(tǒng)一且建立在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撝?，不取決于利益相關(guān)者的主觀感受與社會輿論，長期來看待遇水平既能增長、也允許年度間下降；三是明確且可預(yù)期，調(diào)整方案應(yīng)盡可能簡潔，普通居民可以理解，從而產(chǎn)生良好的預(yù)期；四是適度且有底線，即盡力而為、量力而行，在現(xiàn)有資源約束下最大程度兜住民生風(fēng)險，提高保障水平。

居民養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制應(yīng)與勞動力市場指標(biāo)脫鉤。待遇水平的調(diào)整不宜參考社會平均工資水平，工資指標(biāo)面向勞動力市場群體，僅適用于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險調(diào)整機制；也不宜直接參考居民總體消費水平，這是因為老年人與年輕人、就業(yè)群體的消費結(jié)構(gòu)存在較大差異；此外，調(diào)整后的居民養(yǎng)老保險待遇調(diào)整也不必考慮參保（繳費）年限、年齡等因素。

待遇調(diào)整機制主要參考居民收支的兩個指標(biāo)，形成兩種方案。一是以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入實際增長率（扣除物價因素）作為主要依據(jù)。這一指標(biāo)通常不低于ＧＤＰ增長率，確保了老年人養(yǎng)老保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展基本同步?？紤]到老年人已經(jīng)退出勞動力市場，即不工作的人與工作的人同等分享了經(jīng)濟發(fā)展成果，這一方案可以理解為慷慨的“高方案”。二是以城鄉(xiāng)居民人均食品消費支出名義增長率（包含物價因素）作為主要依據(jù)。由于食品消費的需求彈性較低，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，２０２２年我國恩格爾系數(shù)已經(jīng)下降到３０％左右，①食品消費支出增長率通常低于總體消費支出增長率，同時食品消費對于物價反應(yīng)敏感，選擇名義增長率更為妥當(dāng)。這一方案旨在滿足老年人基本生存需求，確保其生活水平不降低，可以理解為穩(wěn)妥的“基準(zhǔn)方案”。

３．盤活存量資源

在未來較長時期內(nèi)，經(jīng)濟增長放緩、增量資源收縮是一個總體趨勢，積極盤活存量資源、提高資源使用效率既務(wù)實可行、也勢在必行。綜合觀察目前社會保險體系的運行現(xiàn)狀，未來至少可以在以下幾個方面有所作為：一是經(jīng)辦管理數(shù)字化，將節(jié)省的管理成本轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老基金。依托中國信息化與數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，老年人的基礎(chǔ)信息、養(yǎng)老保障的待遇資格確認與待遇發(fā)放完全有條件實現(xiàn)信息化、自動化、一體化處理，②各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)可以大幅度精簡合并，經(jīng)辦人員、協(xié)辦人員可以轉(zhuǎn)移到其他公共服務(wù)領(lǐng)域。二是推動相關(guān)部門機構(gòu)改革，優(yōu)化社會保障管理職責(zé)劃分。社會保險與社會福利的屬性不同、職能不同，在組織管理體系上也有必要清晰界定職責(zé)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險從社會保險中剝離出去后，不再需要保險經(jīng)辦管理與精算業(yè)務(wù)，在職能管理上可以歸屬老年福利主管部門。不同于需要瞄準(zhǔn)特定群體、開展收入核算與監(jiān)督管理的低保制度，普惠制、全覆蓋的老年福利在管理費用上可以大幅收縮。③ 三是挖掘可利用的閑置公共資源補充養(yǎng)老金體系。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民流向城市，農(nóng)村農(nóng)房和宅基地越來越多地處于閑置或半閑置狀態(tài)，一些城市尤其是城郊房地產(chǎn)過度開發(fā)形成了一批“爛尾樓”、閑置產(chǎn)業(yè)園和土地等，這類閑置資源通過適當(dāng)?shù)姆绞奖P活，可以將增值收益注入養(yǎng)老金體系，讓全體居民分享國有和集體資產(chǎn)收益。

總之，一項制度改革的成敗關(guān)鍵取決于內(nèi)外兩方面：一是理順理論邏輯、抓住關(guān)鍵矛盾，二是破除利益壁壘、實施頂層設(shè)計。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的核心問題源于制度設(shè)計之初，混合了社會保險與社會福利的雙重功能，制度慣性使得調(diào)整成本越來越大，一個可行的選擇是將其納入新時代社會保障體系整體改革方案之中。

作者單位：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所

責(zé)任編輯：牛澤東