【摘要】在全球可持續(xù)發(fā)展遇小春寒之際， 中國ESG市場(chǎng)逆勢(shì)而行， 政府在頂層設(shè)計(jì)和政策推進(jìn)方面功不可沒。目前， 我國政策話語體系日益完善， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)服務(wù)迅速發(fā)展， 然而， 在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新形勢(shì)下， ESG政策體系仍存在全面性、 協(xié)調(diào)性和先進(jìn)性等方面的不足。本文以政府層面46份ESG相關(guān)政策文件為樣本， 采用內(nèi)容分析法并通過Nvivo12 Plus質(zhì)性研究工具， 對(duì)原始政策內(nèi)容進(jìn)行詞匯云和高頻詞主題搜索， 圍繞政策工具類型五個(gè)維度將政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分析并構(gòu)建政策工具關(guān)系圖。基于以上研究， 從政策工具結(jié)構(gòu)角度廓清我國ESG政策體系存在結(jié)構(gòu)不平衡、 協(xié)同不到位以及體系不完善等問題。最后， 針對(duì)研究與發(fā)現(xiàn)為政府未來制定與優(yōu)化ESG政策提出建議， 以期為國內(nèi)ESG政策體系的構(gòu)建提供參考。

【關(guān)鍵詞】政策工具；ESG；Nvivo；文本質(zhì)性分析

【中圖分類號(hào)】 F279.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）15-0116-6

一、 引言

氣候?yàn)?zāi)害的頻發(fā)以及國際局勢(shì)的動(dòng)蕩等諸多因素影響著全球經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)， 全球可持續(xù)發(fā)展遇小春寒之際， 中國經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的中長期趨勢(shì)不變， 越來越多的企業(yè)達(dá)成高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的理念共識(shí)。在這一背景下， ESG在中國的發(fā)展正在進(jìn)入快車道， ESG作為可以衡量企業(yè)高質(zhì)量、 可持續(xù)發(fā)展程度的重要標(biāo)準(zhǔn)正在被政府與市場(chǎng)所接受， 具有中國特色的ESG實(shí)踐生態(tài)體系正在形成， 主要表現(xiàn)在自上而下的政策話語體系愈加完善、 相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與配套專業(yè)服務(wù)突飛猛進(jìn)、 ESG生態(tài)系統(tǒng)的參與主體呈現(xiàn)出日益多元化的趨勢(shì)且活躍度提升明顯、 ESG資產(chǎn)管理規(guī)模擴(kuò)大等方面。

這離不開自上而下的政府頂層設(shè)計(jì)和政策推進(jìn)。自2020年以來， 國家層面加強(qiáng)了對(duì)ESG發(fā)展的重視， 政策工具逐漸成為中國ESG發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前， 我國ESG相關(guān)的政策體系已初具規(guī)模。從行業(yè)協(xié)會(huì)、 證券交易所到中國證監(jiān)會(huì)、 國務(wù)院國資委， 各層級(jí)組織通過陸續(xù)出臺(tái)與ESG相關(guān)的規(guī)則和政策， 細(xì)化E、 S、 G相關(guān)內(nèi)容要求， 指引和推動(dòng)我國企業(yè)進(jìn)行ESG實(shí)踐， 逐漸加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)、 社會(huì)責(zé)任和公司治理的監(jiān)管和承諾。具體來看， 我國ESG相關(guān)規(guī)則和政策始于環(huán)境和公司治理信息的披露， 通過規(guī)范信息披露制度的方式著手推動(dòng)ESG標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展； 而后， 增加和豐富投資者關(guān)系管理的內(nèi)容及方式， 推動(dòng)ESG產(chǎn)品創(chuàng)新與試點(diǎn)示范建設(shè)； 同時(shí)， 鼓勵(lì)企業(yè)開展國際合作， 協(xié)同ESG實(shí)踐發(fā)展， 拓寬我國資本市場(chǎng)的ESG探索。

但在新形勢(shì)、 新要求的“雙碳”目標(biāo)背景下， ESG政策體系的建立健全仍面臨缺乏體系全面性、 政策工具協(xié)調(diào)性、 政策導(dǎo)向先進(jìn)性等情況， 標(biāo)準(zhǔn)與政策銜接、 標(biāo)準(zhǔn)有效實(shí)施機(jī)制等也存在不足（張蒽和蔡紀(jì)雯，2023）?；诖?， 本文擬基于政策工具視角對(duì)我國ESG相關(guān)政策文本內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)性文本研究， 結(jié)合Nvivo12 Plus分析結(jié)果厘清我國ESG相關(guān)政策存在的問題與可優(yōu)化之處， 并相應(yīng)為政府未來制定政策提供建議， 以期為國內(nèi)ESG政策體系構(gòu)建給予借鑒參考。

二、 文獻(xiàn)綜述

ESG相關(guān)政策屬于政策規(guī)制的一種（趙艷和孫芳，2022）。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為， 政策規(guī)制可導(dǎo)致企業(yè)吸納資本投資能力下降、 核心業(yè)務(wù)拓展受限等， 進(jìn)而增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。例如， 污染密集型行業(yè)中的企業(yè)可能受限于政策規(guī)制的影響， 使其在擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)的籌資中競(jìng)爭(zhēng)力下降（席鵬輝，2017）。但適當(dāng)?shù)恼咭?guī)制在某種程度上可以促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新， 例如以創(chuàng)新補(bǔ)償和先發(fā)優(yōu)勢(shì)等措施來提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙贏（許文立和孫磊，2023）。Dadhich和Hiran（2022）的研究就表明政策規(guī)制可以促使組織對(duì)經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)和環(huán)境績效越來越敏感， 以通過可持續(xù)發(fā)展來增加其價(jià)值創(chuàng)造， 使得企業(yè)在創(chuàng)新方面的投入可以降低生產(chǎn)成本。政府監(jiān)管在政策規(guī)制方面的明確要求是企業(yè)創(chuàng)新的最初推動(dòng)因素（Purwandani和Michaud，2021）。Mulaessa（2021）也認(rèn)為， 企業(yè)在推進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)的過程中， 政策規(guī)制可以促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng)新實(shí)踐， 進(jìn)而最大限度地減少工業(yè)的負(fù)面影響， 最終獲得經(jīng)濟(jì)效益的提升?；诖?， 在ESG日益受到政府關(guān)注、 中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要企業(yè)追求可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)下， 政府正通過出臺(tái)一系列ESG相關(guān)政策規(guī)制， 對(duì)企業(yè)的ESG行為進(jìn)行引導(dǎo)。然而， 在實(shí)踐中仍存在由于未能選擇結(jié)構(gòu)適當(dāng)?shù)恼吖ぞ叨斐烧唠y以有效執(zhí)行、 政策客體不配合、 政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差等情況（姜楠和曹現(xiàn)強(qiáng)，2023）。在推動(dòng)企業(yè)ESG實(shí)踐的政策規(guī)制過程中， 還可能會(huì)出現(xiàn)政策工具的結(jié)構(gòu)性問題。這不僅會(huì)浪費(fèi)政府在政策推行時(shí)所投入的資源， 還會(huì)造成政策客體與相關(guān)利益方對(duì)政府公信力的信任偏差， 更為關(guān)鍵的是還可能會(huì)因此貽誤政策推行的最佳時(shí)機(jī)（王清，2021）。因此， 有必要對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的ESG相關(guān)政策的作用效果進(jìn)行細(xì)致分析。

在政策實(shí)施過程中， 實(shí)施效果的達(dá)成受到政策工具的科學(xué)性（李強(qiáng)彬等，2023）、 政策主體的主導(dǎo)特征（周付軍，2023）和政策目標(biāo)的執(zhí)行效力（黃冬婭，2020）等影響。政策工具是政府在制定與貫徹政策時(shí)的實(shí)操性方式與方法（Marciano和Craft，2023）， 也是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的舉措， 同時(shí)還是連接政策目標(biāo)、 政策執(zhí)行和政策結(jié)果之間的橋梁（崔晶，2022）。政策工具的合理運(yùn)用是政策有效落地的關(guān)鍵， 是制度理性、 價(jià)值理性以及工具理性三者的自洽與耦合（宋敏和龍勇，2022）。公共政策理論認(rèn)為， 在政策制定與落地的過程中， 政策主體應(yīng)當(dāng)圍繞政策客體特征， 依據(jù)政策工具作用領(lǐng)域合理地構(gòu)建政策工具之間的客觀契合， 以形成有機(jī)互補(bǔ)的政策合力， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)理想的政策效果（任昌輝和巢乃鵬，2021）。因而， 諸多國家在對(duì)政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)， 對(duì)政策工具結(jié)構(gòu)的關(guān)注度日趨提升， 這種趨勢(shì)體現(xiàn)在政策工具選擇靈活性增強(qiáng)、 組合化運(yùn)用以及類型多樣化等， 期望通過優(yōu)化政策執(zhí)行過程來提升政策成效， 進(jìn)而提高政府治理水平。

為了更好地分析我國ESG相關(guān)政策對(duì)企業(yè)ESG治理行為的影響效果， 本文希望通過梳理國內(nèi)ESG相關(guān)政策， 借助Nvivo12 Plus分析軟件構(gòu)建基于政策工具視角的質(zhì)性研究框架， 梳理政策結(jié)構(gòu)中可能存在的問題與矛盾， 并針對(duì)性地為政府優(yōu)化ESG政策提供建議， 以提高政策的執(zhí)行效果， 進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)ESG實(shí)踐。

三、 研究設(shè)計(jì)與過程

1. 研究方法。本文基于政策工具視角采用內(nèi)容分析法進(jìn)行質(zhì)性分析， 利用Nvivo12 Plus工具對(duì)ESG相關(guān)政策文本進(jìn)行梳理與編碼， 其中Nvivo12 Plus通過政策工具維度有效協(xié)助研究者對(duì)ESG相關(guān)政策文本進(jìn)行歸納、 整理以及編碼工作。首先， 本文利用所整理與篩選的ESG相關(guān)政策建立文本數(shù)據(jù)庫， 借助Nvivo12 Plus工具中文本搜索和詞頻統(tǒng)計(jì)功能， 對(duì)政策文本內(nèi)容單元進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)和比較分析； 再根據(jù)政策工具維度對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼與參考點(diǎn)統(tǒng)計(jì)， 最后利用內(nèi)容分析法圍繞編碼分析結(jié)果對(duì)政策文本的特征進(jìn)行探索研究。

2. 原始資料收集與篩選。質(zhì)性研究一般以豐富嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y料為標(biāo)準(zhǔn)。本文在選取政策文件時(shí)嚴(yán)格遵守以下四個(gè)原則： 一是權(quán)威性原則， 即選擇以國家層面的發(fā)文主體且公開發(fā)布的政策文本， 地方層面出臺(tái)的政策文本未納入選擇范圍； 二是關(guān)聯(lián)性原則， 即所選政策文本需與ESG領(lǐng)域關(guān)聯(lián)緊密； 三是規(guī)范性原則， 即選擇立法政策或者行政政策， 包括黨和國家文件、 工作文件、 規(guī)范性文件等； 四是有效性原則， 即所選擇的政策文本必須是現(xiàn)行有效的， 已失效政策文本不納入本文的選擇范圍（劉澤，2022）。

基于以上原則， 本文選取了2020 ～ 2022年46份ESG相關(guān)政策文件。相較于其他年份， 2020 ～ 2022年中國ESG邁入快速發(fā)展階段， 發(fā)布ESG報(bào)告的企業(yè)呈現(xiàn)突破式增長， 與此同時(shí)相關(guān)政策文件陸續(xù)出臺(tái)， ESG規(guī)范和監(jiān)管力度進(jìn)一步加大。本文選取的政策文件出自中共中央辦公廳、 國務(wù)院、 生態(tài)環(huán)境部、 財(cái)政部、 國家發(fā)展改革委、 國家能源局、 中國人民銀行、 國家金融監(jiān)督管理總局（原銀保監(jiān)會(huì)）等部門機(jī)構(gòu)， 所有政策原文均從官網(wǎng)下載， 并可公開查閱。

3. 政策工具選擇。政府突破政策執(zhí)行困境、 化解政策失靈以及達(dá)成政策目標(biāo)等都離不開政策工具的協(xié)同作用， 政策工具也是政府管理公共事務(wù)的主要抓手。在政策工具發(fā)展的歷史演變過程中， 羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德（Xie等，2023）、 施耐德和英格拉姆（Bali等，2021）以及豪利特和拉米什（黃棟，2021）等學(xué)者提出的政策工具分類方法為各國政府在政策的全生命周期中包括制定、 決策、 執(zhí)行和評(píng)估階段， 提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指導(dǎo)。

本文結(jié)合麥克唐奈和埃爾莫爾、 施耐德和英格拉姆的分類方法， 將政府工具分為權(quán)威工具（Authority tools）、 激勵(lì)工具（Incentive tools）、 能力工具（Capacity tools）、 象征與勸誡工具（Symbolic and hortatory tools）和系統(tǒng)變革工具（Systems change tools）（毛婧和祁占勇，2023）。權(quán)威工具多是政府強(qiáng)制性的政策發(fā)布， 要求政策客體服從政策導(dǎo)向， 大多數(shù)情況下是政府采用頻率最高的工具， 在ESG政策文本中表現(xiàn)為指導(dǎo)思想、 司法保障以及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等。激勵(lì)工具是政府以財(cái)政資源傾斜或金融機(jī)制優(yōu)化等方式鼓勵(lì)政策客體執(zhí)行政策， 在ESG政策文本中表現(xiàn)為財(cái)政優(yōu)惠、 優(yōu)化價(jià)格機(jī)制以及金融扶持等。能力工具多是通過提升政策客體的技能和資源來增強(qiáng)其執(zhí)行政策的能力和適應(yīng)性， 在ESG政策文本中表現(xiàn)為創(chuàng)新引領(lǐng)、 能力建設(shè)以及技術(shù)規(guī)范等。象征與勸誡工具則是以價(jià)值信念倡導(dǎo)的方式使政策客體遵守政策規(guī)定， 限制不符合要求的行為， 在ESG政策文本中表現(xiàn)為宣傳引導(dǎo)、 市場(chǎng)導(dǎo)向以及環(huán)境說明等。系統(tǒng)變革工具是指通過體制機(jī)制變革和明確權(quán)責(zé)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)， 在ESG政策文本中表現(xiàn)為職責(zé)分配、 體系建立。

4. 主題搜索。利用Nvivo12 Plus可視化詞頻查詢功能進(jìn)行詞云檢索（詞匯頻數(shù)統(tǒng)計(jì)）， 為檢索有效且篩選不必要重復(fù)詞義詞匯， 詞頻條件設(shè)置為出現(xiàn)頻率最高的前50個(gè)去“同義詞”（如出現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)”“準(zhǔn)則”， 則只取“標(biāo)準(zhǔn)”）的詞匯， 并對(duì)64項(xiàng)ESG相關(guān)政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。由結(jié)果可以看出， ESG政策文本中出現(xiàn)頻次較高的詞匯有： 發(fā)展、 能源、 體系、 建設(shè)、 技術(shù)、 綠色、 標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)高頻詞匯分類， 剔除開展、 提升、 作用等顯著不合適的詞， 發(fā)現(xiàn)發(fā)展、 體系、 技術(shù)、 綠色、 標(biāo)準(zhǔn)等是國家在制定ESG相關(guān)政策時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)。

ESG政策文本文件以“發(fā)展”為中心， 詞頻高達(dá)2927次， “環(huán)境”為目標(biāo)， “技術(shù)”為著力點(diǎn)， “綠色”為任務(wù)， 解決了“生態(tài)”問題， 圍繞著“國家”“行業(yè)”“企業(yè)”來“推進(jìn)”， 提出了“管理”“標(biāo)準(zhǔn)”“服務(wù)”來“推動(dòng)”相關(guān)政策的順利落實(shí)， 具體詞頻（前20位）如表1所示。

5. 編碼分析。主題搜索和文本詞頻統(tǒng)計(jì)只是分析ESG政策文本的第一步， 為了進(jìn)一步探究國內(nèi)ESG相關(guān)政策， 需采用編碼的方式對(duì)ESG政策文本進(jìn)行處理分析。本研究選取ESG政策中具體文本內(nèi)容作為基本分析單元， 借助文本處理工具Nvivo12 Plus， 圍繞內(nèi)容分析法來展開質(zhì)性文本研究。其中， 按照“政策工具類型（父節(jié)點(diǎn)）—政策子工具（子節(jié)點(diǎn)）—具體政策內(nèi)容”的方式對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和內(nèi)容分析。具體編碼方式為： 以本文研究主題為切入點(diǎn)確定編碼一級(jí)維度（父節(jié)點(diǎn)）來構(gòu)建研究框架， 接下來對(duì)政策文本具體內(nèi)容進(jìn)行二級(jí)編碼（子節(jié)點(diǎn)）， 最后通過概念類屬的整合方式將形成的若干子節(jié)點(diǎn)歸納到相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)中。

根據(jù)前文分析所述， 本研究中將基于政策工具類型五個(gè)維度對(duì)原始46篇政策文本內(nèi)容進(jìn)行分類， 并將這五個(gè)政策工具類型作為對(duì)應(yīng)一級(jí)編碼的父節(jié)點(diǎn)； 然后， 通過政策工具類型對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行概念化的歸納和比較， 本階段編碼的過程中， 編碼者首先在政策文本內(nèi)容中提取關(guān)鍵字詞作為編碼子節(jié)點(diǎn)， 并在文本內(nèi)容中不斷對(duì)比， 借由關(guān)鍵字詞發(fā)現(xiàn)概念類屬， 對(duì)類屬加以歸納形成共性的子節(jié)點(diǎn)， 即政策子工具； 最后， 檢查并確立概念類屬形成子節(jié)點(diǎn)與政策工具類型各維度所代表的父節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)系， 將子節(jié)點(diǎn)編碼有機(jī)地整合、 連接到相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)編碼中。

基于以上編碼分析， 本文對(duì)46份政策文本資料中的內(nèi)容進(jìn)行節(jié)點(diǎn)編碼， 以政策工具類型對(duì)政策文本進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)， 形成ESG政策工具類型的父節(jié)點(diǎn)、 子節(jié)點(diǎn)及其參考點(diǎn)與覆蓋率詳情， 具體如表2和表3所示。

由上述Nvivo12 Plus編碼分析結(jié)果可知， 一級(jí)編碼政策工具類型（父節(jié)點(diǎn)）中能力工具的數(shù)量最多， 參考點(diǎn)總計(jì)702個(gè)， 涉及33份政策文本。在二級(jí)編碼政策子工具（子節(jié)點(diǎn)）中， 支持鼓勵(lì)和創(chuàng)新引領(lǐng)出現(xiàn)頻率較高， 這說明在該類ESG政策工具的使用中， 政府更多采用鼓勵(lì)措施來推進(jìn)政策的落地實(shí)施， 也表明對(duì)國內(nèi)大部分初涉ESG領(lǐng)域的企業(yè)而言， 當(dāng)前政策更加關(guān)注示范效應(yīng)， 具有較為明顯的國內(nèi)政策特點(diǎn)。而社會(huì)監(jiān)督出現(xiàn)頻率較低， 其原因在于國內(nèi)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚不完善， 難以形成有效的監(jiān)督。其次是權(quán)威工具和象征與勸誡工具， 權(quán)威工具參考點(diǎn)為327個(gè)， 涉及36份政策文本， 象征與勸誡工具參考點(diǎn)為320個(gè)， 同樣涉及36份政策文本。其中在二級(jí)編碼政策子工具（子節(jié)點(diǎn)）中， 目標(biāo)考核和支持鼓勵(lì)出現(xiàn)頻率較高， 說明政府頒布ESG政策的同時(shí)會(huì)以支持鼓勵(lì)的導(dǎo)向來勸誡企業(yè)踐行ESG行為， 同時(shí)也會(huì)通過考核企業(yè)在ESG領(lǐng)域的實(shí)踐來督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)良好的ESG發(fā)展。再次是系統(tǒng)變革工具， 其參考點(diǎn)為226個(gè)， 涉及32份政策文本， 可以看出政府在ESG領(lǐng)域的改革嘗試， 政府有意愿通過建立新的體系與合理的責(zé)任分配來推動(dòng)企業(yè)在ESG領(lǐng)域的規(guī)范作為， 這符合當(dāng)前ESG領(lǐng)域在我國發(fā)展前期的現(xiàn)實(shí)情況。最后是激勵(lì)工具， 其參考點(diǎn)為141個(gè)， 涉及32個(gè)政策文本， 可見政府在ESG政策工具中使用財(cái)政手段激勵(lì)目標(biāo)企業(yè)的情況尚不多， 但其所體現(xiàn)的激勵(lì)導(dǎo)向仍是通過增強(qiáng)財(cái)政的優(yōu)化政策來提升ESG發(fā)展領(lǐng)域的助企紓困針對(duì)性。

如前所述， 政策工具的綜合運(yùn)用決定了政策執(zhí)行的效果。

四、 研究與發(fā)現(xiàn)

2020 ～ 2022年， 我國ESG持續(xù)升溫。這一時(shí)期， 企業(yè)發(fā)布ESG報(bào)告的數(shù)量呈現(xiàn)出顯著的增長態(tài)勢(shì)， 更重要的是， ESG相關(guān)政策的制定和出臺(tái)步伐加大， 不僅體現(xiàn)了國家對(duì)ESG重要性的深刻認(rèn)識(shí)， 也顯示了政府推動(dòng)ESG實(shí)踐的決心和力度。這些政策文件雖然在多個(gè)層面發(fā)揮了協(xié)同作用， 但并未形成良好的協(xié)同效應(yīng)， 存在明顯的短板和不平衡。例如： 一些具體領(lǐng)域的操作性政策相對(duì)匱乏， 影響了ESG實(shí)踐的具體推進(jìn)。此外， 政策的執(zhí)行力度和監(jiān)管力度也存在不足， 部分企業(yè)在ESG實(shí)踐中仍存在違規(guī)操作， 而政府的監(jiān)管和處罰措施并未及時(shí)跟進(jìn)。

作為政策目標(biāo)和政策行動(dòng)的連接機(jī)制， 政策工具的綜合運(yùn)用決定了政策執(zhí)行的效果， 帶動(dòng)我國ESG進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)代。通過Nvivo12 Plus對(duì)ESG政策的文本分析可以看出， 不同的政策工具對(duì)企業(yè)的影響作用是不同的。其中： 權(quán)威工具是企業(yè)行為的支撐力， 通過權(quán)威性和規(guī)范性來支持和保證企業(yè)對(duì)ESG政策的執(zhí)行和遵守， 確保政策工具基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)； 激勵(lì)工具是推動(dòng)力， 通過獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制來推動(dòng)個(gè)體或組織行為的改變和積極參與， 從而激發(fā)出企業(yè)自主的ESG行為； 能力工具是持續(xù)力， 通過提升個(gè)體或組織的能力和技能， 保證企業(yè)ESG實(shí)踐活動(dòng)的持續(xù)性， 幫助企業(yè)將ESG行動(dòng)從隨機(jī)、 偶發(fā)的行為， 轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸庾R(shí)、 有規(guī)劃且與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相契合的共享價(jià)值創(chuàng)造行為， 從而實(shí)現(xiàn)長期政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展； 象征與勸誡工具是控制力， 通過象征性的標(biāo)識(shí)、 警示和勸誡來調(diào)整不符合政策或倡導(dǎo)政策導(dǎo)向的行為， 從而及時(shí)對(duì)企業(yè)行為糾偏； 系統(tǒng)變革工具是創(chuàng)新力， 通過政府層面的不斷創(chuàng)新變革和調(diào)整來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的與時(shí)俱進(jìn)和動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。具體五種力量的關(guān)系如圖1所示。在推動(dòng)政策實(shí)施時(shí)， 這些工具多元組合， 相互協(xié)調(diào)， 在政策執(zhí)行中發(fā)揮綜合作用。

1. 政策工具結(jié)構(gòu)存在失衡。將Nvivo12 Plus軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼分析的結(jié)果與政策工具關(guān)系圖相對(duì)應(yīng)可以發(fā)現(xiàn)， 不同政策工具之間基本能夠平衡， 在推動(dòng)政策實(shí)施的過程中存在結(jié)構(gòu)緊密、 相互協(xié)調(diào)、 共同作用的協(xié)同機(jī)制， 但是也存在一定的不足。從表2可以發(fā)現(xiàn)， 不同政策工具（父節(jié)點(diǎn)）聚類分析的子節(jié)點(diǎn)分布差異明顯， 且呈現(xiàn)較為明顯的路徑依賴。能力工具是ESG政策內(nèi)容的核心內(nèi)容和主要抓手， 其政策文本覆蓋的子節(jié)點(diǎn)的占比也較高， 約為41%； 權(quán)威工具和象征與勸誡工具占比相當(dāng)， 均為19%， 而激勵(lì)工具的占比僅為8%， 表現(xiàn)出較為明顯的差異。而政策實(shí)施必須注重政策工具之間的協(xié)同性與關(guān)聯(lián)性， 才能保證政策穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。在政策實(shí)施慣性的影響下（糜皛等，2022）， 不同政策工具之間明顯的數(shù)量差異會(huì)導(dǎo)致政策資源的傾斜， 在政策客體上重產(chǎn)業(yè)輕激勵(lì)， 打擊企業(yè)ESG實(shí)踐的積極性， 造成企業(yè)的自主ESG實(shí)踐動(dòng)力不足。從長遠(yuǎn)來看， 動(dòng)力不足會(huì)限制企業(yè)在能力建設(shè)上的長期規(guī)劃， 抑制能力工具的作用效果， 進(jìn)而影響企業(yè)ESG實(shí)踐的長期穩(wěn)定發(fā)展。

此外， 每個(gè)工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不平衡也給政策工具的效果帶來隱患。這在表3中體現(xiàn)得更為明顯。例如， 在能力工具中， 子節(jié)點(diǎn)創(chuàng)新引領(lǐng)、 能力建設(shè)以及健全體系三方面占比總和接近58%， 而子節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范僅占3%， 盡管上述三個(gè)方面為企業(yè)ESG實(shí)踐的重要因素， 但長期側(cè)重式的政策工具分布則會(huì)促使企業(yè)“野蠻”發(fā)展， 進(jìn)而演變成激進(jìn)發(fā)展的局面， 導(dǎo)致對(duì)企業(yè)ESG行為的保護(hù)力度不足， 增加了企業(yè)的試錯(cuò)成本， 違背了政策導(dǎo)向與ESG的本質(zhì)內(nèi)涵。這種現(xiàn)象體現(xiàn)在象征性勸誡工具中， 本來應(yīng)該是控制、 糾偏的作用， 但體現(xiàn)出來更多的則是支持鼓勵(lì)（占到55%）。政策工具的不平衡具體到企業(yè)ESG實(shí)踐中的影響， 表現(xiàn)為企業(yè)傾向?qū)嵤岸唐娇臁钡腅SG行動(dòng)， 追求短期快速體現(xiàn)ESG效益的顯性項(xiàng)目， 導(dǎo)致看似投入了大量ESG資源的行動(dòng)并未有效實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。

2. 政策工具的協(xié)同未能實(shí)現(xiàn)。由政策文本編碼分析結(jié)果與政策工具關(guān)系圖可知， 政策工具是五種力量的綜合體， 各力量協(xié)同作用， 政策文本根據(jù)政策內(nèi)容的不同導(dǎo)向各有側(cè)重， 才能夠較好地在相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)推動(dòng)企業(yè)ESG實(shí)踐。例如， ESG產(chǎn)品創(chuàng)新與試點(diǎn)示范建設(shè)的完成同時(shí)需要權(quán)威工具政策中社會(huì)監(jiān)督和進(jìn)度安排、 激勵(lì)工具政策中財(cái)政支持和財(cái)政優(yōu)惠以及能力工具政策中創(chuàng)新引領(lǐng)和模式創(chuàng)新等政策子工具的協(xié)同配合。但從數(shù)據(jù)來看， 五種政策工具沒有很好地體現(xiàn)近年來我國持續(xù)采取的 “激勵(lì)為主， 約束為輔”的激勵(lì)約束機(jī)制， 其使用也呈現(xiàn)出各自為政的問題。

在權(quán)威工具政策中， 更傾向于政策子工具目標(biāo)考核的使用， 而作為可持續(xù)發(fā)展的政策， 其長期性與可持續(xù)性的考核有待時(shí)間的檢驗(yàn)； 而目前的能力工具還無法支撐構(gòu)建完善的考核機(jī)制， 這會(huì)導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)在ESG探索實(shí)踐時(shí)過度競(jìng)爭(zhēng)， 甚至導(dǎo)致“泡沫”出現(xiàn)， 進(jìn)而形成資源的溢出效應(yīng)（楊文珂等，2021）。同時(shí)， 權(quán)威工具政策忽視了政策子工具社會(huì)監(jiān)督的重要性， 反饋表達(dá)未形成有效閉環(huán)， 不能對(duì)激勵(lì)工具和能力工具做有效糾偏。在能力工具政策中， 對(duì)創(chuàng)新引領(lǐng)政策子工具的重視程度顯著高于其他子工具， 僅此一項(xiàng)占比22%， 可以刺激企業(yè)積極主動(dòng)創(chuàng)新； 但在激勵(lì)工具中， 差異化獎(jiǎng)懲機(jī)制的占比僅有6%， 無法有效保證企業(yè)的ESG創(chuàng)新行為及時(shí)被肯定， 這可能會(huì)挫傷企業(yè)的積極性。同時(shí)， 能力工具政策中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面重視不足， 也無法及時(shí)對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新行為進(jìn)行控制和反饋， 增加了創(chuàng)新成本。鑒于我國ESG實(shí)踐領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)情況， 政策工具間不協(xié)同可能會(huì)導(dǎo)致政策工具間的矛盾， 造成企業(yè)在具體實(shí)踐時(shí)無所適從， 產(chǎn)生抗拒， 進(jìn)而出現(xiàn)政策實(shí)施目標(biāo)的偏差甚至政策失靈的情況； 也有可能引發(fā)政策工具類型之間的擠迫效應(yīng)， 加劇結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

3. 政策工具體系存在完善空間。作為國家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略政策， ESG相關(guān)政策必須是系統(tǒng)且完備的。政策工具的覆蓋面要盡可能估計(jì)到對(duì)企業(yè)影響的全方位全過程。根據(jù)本文的研究結(jié)果可知： 激勵(lì)工具更多體現(xiàn)為財(cái)務(wù)上的獎(jiǎng)勵(lì)， 忽略了非財(cái)務(wù)性工具； 能力工具中對(duì)通用性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注不足， 對(duì)特異性的行為沒有響應(yīng)的政策工具， 同時(shí)也忽略了企業(yè)ESG行為與業(yè)務(wù)行為之間的協(xié)同共創(chuàng)的支持工具建設(shè)； 象征與勸誡工具的操作性不強(qiáng)， 在執(zhí)行過程中不能有針對(duì)性地對(duì)企業(yè)的偏差行為進(jìn)行修正； 系統(tǒng)變革的工具種類不足； 等等。這些政策工具的空白點(diǎn)會(huì)造成企業(yè)ESG實(shí)踐中的行為選擇出現(xiàn)偏差， 也有可能使其在遇到新問題時(shí)無所適從。

五、 政策建議

1. 優(yōu)化政策工具布局， 健全政策工具體系。政策工具的合理布局是政策持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵（楊達(dá)和丁川，2023）， ESG作為我國一項(xiàng)發(fā)展性的系統(tǒng)性工程， 需要以宏觀的視角將ESG相關(guān)政策作為一個(gè)整體， 考慮企業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律， 設(shè)計(jì)全面完善的政策工具體系。雖然現(xiàn)有的政策工具體系從框架結(jié)構(gòu)上已經(jīng)基本完成構(gòu)建， 在保障、 推動(dòng)、 保持、 約束、 創(chuàng)新等方面都有相應(yīng)的政策工具發(fā)揮作用， 但各工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還有待于進(jìn)一步完善。第一， 在激勵(lì)工具中關(guān)注非經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)工具的開發(fā)與使用， 例如決策參與機(jī)會(huì)。第二， 有效發(fā)掘和培育具有中國特色的ESG能力建設(shè)行為， 例如在能力工具中考慮特異性標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。第三， 進(jìn)一步設(shè)計(jì)與規(guī)劃促進(jìn)ESG行為與企業(yè)業(yè)務(wù)行為融合的政策工具（Marakova等，2021）， 從提高綠色創(chuàng)新能力、 激發(fā)綠色創(chuàng)新行為著手， 為企業(yè)提供獲得新知識(shí)資源的途徑， 促使企業(yè)獲得更高程度的綠色創(chuàng)新效益。第四， 選擇更加具體且具操作性的象征與勸誡工具， 加強(qiáng)輿論建設(shè)與宣傳、 教育學(xué)習(xí)以及表彰示范， 進(jìn)一步發(fā)揮其糾偏的作用。最后， 系統(tǒng)變革工具的作用是促進(jìn)企業(yè)ESG實(shí)踐的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展， 因此， 在工具設(shè)計(jì)上， 考慮未來， 能捕捉到新要素、 新方法甚至新發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該成為此類政策工具的設(shè)計(jì)原則。

2. 調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)平衡， 夯實(shí)政策協(xié)同合力?，F(xiàn)有政策體系的有效性依賴于政策工具之間的協(xié)同執(zhí)行以及與政策目標(biāo)的良好擬合度。雖然政策在新興領(lǐng)域的過渡期， 政策工具與政策目標(biāo)維度存在一定程度的失衡是政策體系構(gòu)建不可避免的過程， 但政府也應(yīng)及時(shí)調(diào)整政策工具之間的結(jié)構(gòu)平衡（郭敏等，2020）。因此， 不同政策工具之間的協(xié)同， 就成為提升政策工具效果的必然選擇。在前文的分析中可以看出， ESG政策工具間并沒有發(fā)揮出明顯的協(xié)同效應(yīng)。這種結(jié)構(gòu)上的差異會(huì)降低政策合力， 難以有效達(dá)成目標(biāo)。因此， 必須從全局設(shè)計(jì)各政策工具的作用邊界以及工具間的協(xié)作方式， 構(gòu)建結(jié)構(gòu)平衡的政策工具體系， 提升政策合力。首先， 需要捋順各政策之間的發(fā)力方向， 確保不能出現(xiàn)工具間互相矛盾或掣肘的情況。對(duì)企業(yè)出現(xiàn)的類似ESG實(shí)踐行為， 各工具的影響應(yīng)該保持一致。其次， 要確保各類政策工具不要重合， 確保同一類政策的統(tǒng)一性。最后， 要完善各類政策工具的子系統(tǒng)， 確保各類政策工具可以通過影響企業(yè)ESG實(shí)踐行為的不同方面， 協(xié)力推動(dòng)企業(yè)ESG的良性發(fā)展。既要考慮向前的拉力（推動(dòng)、 持續(xù)、 創(chuàng)新）， 也要考慮保障措施（支撐、 控制）的協(xié)調(diào)配合。

3. 補(bǔ)齊政策工具內(nèi)部短板， 保障政策工具多元靈活。如前所述， 每一類政策工具的子系統(tǒng)中存在著許多不完善甚至是空白之處。不同的政策工具對(duì)應(yīng)著不同的現(xiàn)實(shí)需求， 短板不僅會(huì)導(dǎo)致部分需求無法實(shí)現(xiàn)， 根據(jù)木桶原理， 短板更是決定政策工具綜合使用效果的關(guān)鍵因素。因此， 補(bǔ)齊短板勢(shì)在必行。首先， 梳理并明確目前政策無法覆蓋的需求， 將其進(jìn)行類別劃分； 然后， 將部分可被現(xiàn)有政策工具覆蓋的需求歸入現(xiàn)有的政策子工具； 最后， 將不可被現(xiàn)有政策工具覆蓋的需求進(jìn)行二次梳理， 設(shè)計(jì)并增加與之適配的政策子工具， 進(jìn)而增強(qiáng)政策子工具的可選擇性。

在補(bǔ)齊短板的基礎(chǔ)上， 政府工具的設(shè)計(jì)者可以進(jìn)一步發(fā)掘多元化的政策子工具。由于單一工具的作用力是一元的， 通常只影響企業(yè)行為的某一方面， 如果片面追求此類政策工具， 例如過多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)， 就會(huì)誘發(fā)企業(yè)行為的片面性， 這與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是相違背的。因此， 需要增強(qiáng)政策工具的多元靈活。一方面， 采取組合工具， 有助于提升工具的實(shí)施效果； 另一方面， 企業(yè)的ESG實(shí)踐是動(dòng)態(tài)發(fā)展的， 也需要設(shè)計(jì)者根據(jù)發(fā)展階段的實(shí)際情況推陳出新、 動(dòng)態(tài)調(diào)整， 實(shí)現(xiàn)政策的有序穩(wěn)定銜接。

此外， 與企業(yè)ESG實(shí)踐的相關(guān)保障體系的政策工具的設(shè)計(jì)規(guī)劃也應(yīng)納入工具設(shè)計(jì)的考慮范圍之內(nèi)。例如， ESG人才培養(yǎng)體系能為企業(yè)的ESG實(shí)踐提供新鮮血液。但在現(xiàn)有的人才培養(yǎng)體系中， 并沒有與之相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。因此， 推動(dòng)企業(yè)ESG實(shí)踐的順利實(shí)施， 提升實(shí)施效果， 還需要國家人才機(jī)制的相關(guān)政策工具加以保障。從中國式現(xiàn)代化的國家發(fā)展目標(biāo)的高度來看， 企業(yè)ESG實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的重要一環(huán)。企業(yè)的ESG實(shí)踐不僅需要ESG直接相關(guān)政策工具的推動(dòng)， 還需要與之相關(guān)的保障體系的協(xié)調(diào)響應(yīng)。因此， 與之相關(guān)的政策工具的調(diào)整完善也是政策中的應(yīng)有之義。

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