【摘要】污染防治能力現(xiàn)代化是我國生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要組成部分， 污染防治是生態(tài)環(huán)境治理中的核心問題。國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是實現(xiàn)污染防治能力現(xiàn)代化的制度保障。在分析國家審計參與污染防治能力現(xiàn)代化建設的必要性的基礎上， 結合污染防治能力現(xiàn)代化體系的特征， 構建審計監(jiān)督促進污染防治能力現(xiàn)代化的實施框架， 基于協(xié)同視角分析審計監(jiān)督促進污染防治能力現(xiàn)代化的實施路徑， 進而提出完善審計監(jiān)督的建議。

【關鍵詞】國家審計；污染防治能力現(xiàn)代化；審計協(xié)同；環(huán)境審計

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）15-0083-6

黨的二十大報告明確提出推進美麗中國建設， 要求深入推進環(huán)境污染防治， 打好污染防治攻堅戰(zhàn)， 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高水平保護與經濟高質量發(fā)展協(xié)同共進。審計作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量， 通過對環(huán)境污染防治的資金使用、 項目建設與資源配置情況進行核實， 對污染防治政策的執(zhí)行情況進行跟蹤， 對污染防治成果進行評價， 以發(fā)揮積極作用。盡管我國的環(huán)境污染治理工作已經取得階段性勝利， 但是生態(tài)環(huán)境保護總體上仍然面臨結構性、 根源性、 趨勢性的壓力， 重點區(qū)域、 重點行業(yè)污染問題仍然突出， 實現(xiàn)碳達峰、 碳中和任務艱巨。隨著污染防治能力現(xiàn)代化目標的提出， 如何構建促進污染防治能力現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系， 以及通過什么樣的途徑才能更有效地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用， 成為亟需解決的審計理論問題。

一、 國家審計參與污染防治能力現(xiàn)代化建設的必要性

1. 污染防治能力現(xiàn)代化建設離不開國家審計的參與。

（1） 污染防治能力現(xiàn)代化政策落實及治理效果評價需要國家審計。在2023年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上， 習近平總書記強調“以高品質生態(tài)環(huán)境支持高質量發(fā)展， 加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的本質要求， 而污染防治能力現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要組成部分， 污染防治相關政策的落實情況便成為評價中國式現(xiàn)代化進程的重要指標之一。根據2021年修訂的《審計法》的規(guī)定， 重大政策措施落實跟蹤審計正式成為國家審計機關的法定職責， 通過審計監(jiān)督有效揭示污染防治政策在執(zhí)行過程中的突出問題。同時， 通過對現(xiàn)有政策的完善以及監(jiān)督落實， 解決污染防治中遇到的問題， 促進有關污染防治政策制度和體制機制的完善， 建立預防環(huán)境污染問題的長效機制。

（2） 污染防治的資金使用情況離不開審計監(jiān)督。近年來， 中央財政設立了多項污染防治專項資金， 包括重金屬、 水、 大氣等， 支持了一系列污染防治項目。污染防治專項資金是否得到合理使用直接關系到污染防治的效果， 因此要改善污染防治專項資金使用難以達到預期的情況， 避免出現(xiàn)資金遭層層截留挪用、 環(huán)保資金監(jiān)管機制不完善、 資金使用效率低等問題。國家審計通過對污染防治專項資金收支的真實性、 合法性和效益性進行監(jiān)督， 能有效解決資金使用不規(guī)范、 效率不高、 效果不明顯等問題， 從而推動污染防治工作取得新成效。此外， 經濟責任審計能加強對權力的制約與監(jiān)督， 在有效避免腐敗行為的同時對領導干部的業(yè)績與能力進行評估， 促進領導干部更有效地領導各個部門， 組織當地企業(yè)更好地運用財政資金， 實現(xiàn)污染防治的目標。

2. 國家審計為污染防治能力現(xiàn)代化提供保障。

（1） 審計技術不斷創(chuàng)新。隨著科學技術的進步與發(fā)展， 近年來大數據審計逐漸進入大眾視野， 區(qū)別于傳統(tǒng)的審計技術方法， 大數據的加入不僅有助于更高效地處理數據信息， 從而提高審計效率、 節(jié)約人力成本， 還能對被審計單位的數據進行處理分析， 從而幫助審計人員更快速地抓住審計重點， 為審計工作的開展提供方向。此外， 許多地區(qū)在開展審計工作的過程中引入了無人機技術、 物聯(lián)網技術和紅外熱成像技術等， 從而更好地檢測違法排污行為， 提供更加有力、 可靠的審計證據。

（2） 審計全覆蓋不斷推進。2021年《審計法》的修訂明確了重大政策落實跟蹤審計與領導干部自然資源資產離任審計的法律地位， 同時審計的監(jiān)督范圍得到了進一步拓展與完善， 審計監(jiān)督的廣度不斷擴大、 深度不斷增加， 審計機關對污染防治項目的管理、 分配， 資金、 國有資源等的使用， 以及政策的落實情況進行全面審計， 對不符合可持續(xù)發(fā)展理念的項目、 污染防治的重點企業(yè)進行監(jiān)督， 揭示污染防治工作中存在的問題， 并監(jiān)督相關部門組織整改。國家審計的投入力度越大、 監(jiān)督和咨詢建議功能發(fā)揮得越好， 越有助于提升該地區(qū)工業(yè)“三廢”的處置效率（謝柳芳等，2020）。

綜上所述， 國家審計在污染防治領域已經擁有先進的審計技術與充分的國家支持， 能夠成為促進污染防治能力現(xiàn)代化建設的有力助推器。

二、 污染防治能力現(xiàn)代化體系及其特征

1. 污染防治能力現(xiàn)代化體系。隨著生態(tài)文明體系的提出與逐步完善， 作為其重要組成部分的現(xiàn)代化污染防治體系建設也十分緊迫。張偉進（2021）認為在建立污染防治能力現(xiàn)代化體系的過程中， 要綜合考慮領導責任、 企業(yè)責任、 監(jiān)管責任、 全民行動、 法律標準、 市場運行等多方面要求。朱旭峰和唐祎祺（2023）認為污染治理體系中應當包括治理主體間的互動機制確定、 污染治理制度與治理效能間的聯(lián)系。也有學者針對大氣污染提出需要解決目前的體制、 機制、 制度碎片化困境， 形成具有整合力的協(xié)同治理機制（李輝，2015）， 或從政府、 企業(yè)和社會公眾多主體參與視角出發(fā)， 研究政府型、 市場型和社會公眾型環(huán)境規(guī)制對綠色發(fā)展效率的影響效應， 這有助于形成多方共治環(huán)境污染、 提升綠色發(fā)展效率的良好格局， 是多主體參與視角下環(huán)境治理體系的有效拓展（劉傳明，2023）。

根據上述學者的觀點， 要保障污染防治的效果， 促進污染防治能力現(xiàn)代化， 就要構建一個以政府為主導、 以企業(yè)為主體、 公眾共同參與， 責任明晰， 具有良好聯(lián)系和互動關系， 可以高效運用法律制度、 經濟制度與道德規(guī)范的多元協(xié)同治理體系， 以促進溝通機制與統(tǒng)籌機制的完善， 最終實現(xiàn)治理效能的提升（如圖1所示）， 在改善環(huán)境污染情況的同時有效制止環(huán)境污染行為的發(fā)生， 構建不斷完善與反饋的動態(tài)治理過程。

2. 污染防治能力現(xiàn)代化體系的特征。

（1） 污染防治能力現(xiàn)代化體系是以協(xié)同為基礎的。與以行政管理為基礎的污染治理體系不同， 污染防治能力現(xiàn)代化體系是以協(xié)同治理理論為基礎構建的。

首先， 對于現(xiàn)代化的污染防治體系， 其污染防治責任主體之間需要協(xié)同配合， 是以政府為主導、 以企業(yè)為主體、 公眾共同參與的多元協(xié)商、 對話和互動的污染防治體系（王華和殷旭輝，2023）。企業(yè)作為污染防治工作的第一責任人， 應積極開展污染防治工作， 打造綠色產業(yè)體系。政府作為污染防治工作的主導者， 應督促政策的落實， 對違規(guī)行為進行懲罰。公眾作為污染防治工作的監(jiān)督者， 應參與防治工作， 積極開展群眾監(jiān)督， 實現(xiàn)污染防治成果的共治。

其次， 污染防治能力現(xiàn)代化體系是制度協(xié)同的體系， 污染防治能力現(xiàn)代化要將法律、 經濟、 道德等方面的制度有機結合起來。在污染防治過程中， 要發(fā)揮法律的規(guī)范作用， 強化其權威性和強制性， 以更好地用法律準繩規(guī)范環(huán)境污染行為； 要發(fā)揮道德的教化作用， 增強社會成員的環(huán)境保護意識， 用道德引導和規(guī)范社會成員行為， 形成全民共同參與污染治理、 共同監(jiān)督污染行為、 共同踐行綠色行動的良好風尚； 要發(fā)揮市場機制對企業(yè)的引導作用， 全面實施排污許可管理， 構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系， 依托排污許可管理， 使污染治理融入市場經濟建設， 推動企業(yè)自發(fā)地進行污染防治并利用綠色低碳化能源進行生產。三種制度協(xié)同發(fā)力， 形成良好的制度環(huán)境， 約束企業(yè)的污染行為， 激勵企業(yè)綠色生態(tài)化生產， 保障污染防治工作全方位、 多維度開展。

最后， 現(xiàn)代化的污染防治體系強調治理機制的協(xié)同。使用碎片化、 單一、 區(qū)域割裂的治理模式是難以高效地完成污染治理工作的， 只有讓統(tǒng)籌機制與溝通機制協(xié)同作用， 強化區(qū)域之間的溝通， 統(tǒng)籌調配各部門的工作， 明晰治理主體在污染防治工作中應承擔的責任， 才能實現(xiàn)目標協(xié)同、 多污染物控制協(xié)同、 部門協(xié)同、 區(qū)域協(xié)同、 政策協(xié)同， 不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、 整體性與協(xié)同性， 提升污染治理效能。

（2） 信息技術手段為污染協(xié)同治理提供支撐?，F(xiàn)代化信息手段是環(huán)境污染防治工作的重要支撐。當前以互聯(lián)網、 大數據、 云計算、 人工智能、 區(qū)塊鏈為代表的信息技術日新月異， 現(xiàn)代化污染防治工作離不開信息技術的融入。基于物聯(lián)網、 云計算、 大數據等技術手段搭建的污染數據共享平臺能優(yōu)化污染治理的方式， 充分發(fā)揮數據資源在科學治污、 精準治污中的作用。污染數據共享平臺可以有效地推動數據交換、 破除數據壁壘、 加速統(tǒng)一評價體系的建立， 統(tǒng)籌各個主體間的污染防治工作， 協(xié)助完善污染治理制度與治理機制， 構建一體化污染防治能力現(xiàn)代化體系。基于現(xiàn)代感知技術和大數據技術， 能夠搭建起生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡， 構建政府主導、 部門協(xié)同、 企業(yè)履責、 社會參與、 公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測格局， 優(yōu)化監(jiān)測站網布局， 提升環(huán)境質量、 生態(tài)質量， 實現(xiàn)污染源監(jiān)測全覆蓋， 從而解決區(qū)域化、 碎片化管理模式影響污染防治效果的問題?？梢哉f， 信息化是污染防治能力現(xiàn)代化體系的重要標志。

（3） 污染協(xié)同治理以治理效能作為評估標準。污染防治能力現(xiàn)代化體系是結果導向的防治體系， 治理效能的提高是評價污染防治體系是否實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵標準。污染防治效能的提高是污染防治主體協(xié)同、 制度運行、 機制有效的結果， 通過分析治理效能， 判斷污染防治過程中是否存在漏洞， 對存在的普遍或嚴重的問題進行統(tǒng)籌， 從而完善治理制度與機制， 加強各責任主體之間的合作， 拓展信息技術手段在污染防治工作中的應用， 形成一體化評價標準與反饋機制， 促進現(xiàn)代化污染防治體系的完善。

三、 推進污染防治能力現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系

《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將國家審計分為政策落實跟蹤審計、 財政審計、 金融審計、 國有企業(yè)審計、 農業(yè)農村審計、 民生審計、 資源環(huán)境審計、 經濟責任審計八個類型。結合污染防治能力現(xiàn)代化體系的特征， 本文認為八類審計業(yè)務均與污染防治能力現(xiàn)代化的關聯(lián)密切： 政策落實跟蹤審計（a）、 財政審計（b）、 國有企業(yè)審計（c）、 農業(yè)農村審計（d）、 資源環(huán)境審計、 經濟責任審計（e）、 民生審計（f）、 金融審計（g）。其中， 資源環(huán)境審計相關度最高， 故將其細分為領導干部自然資源資產離任審計（h）與污染防治專項資金審計（i）進行詳細闡述。上述審計業(yè)務共同作用形成促進污染防治能力現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系， 如圖2所示。

1. 審計監(jiān)督責任主體參與污染治理。責任主體協(xié)同指在污染治理過程中， 政府、 企業(yè)與公眾共同參與污染防治工作。

在主體協(xié)同的過程中， 政府處于主導地位， 因此通過領導干部自然資源資產離任審計和污染防治專項資金審計對政府的行為進行監(jiān)督評價十分重要。領導干部自然資源資產離任審計能有效提高環(huán)境治理效率（李兆東和李振覃，2023）， 其作用機制主要是通過對主要領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的情況進行評價， 判斷領導干部是否完成國家關于大氣、 水、 土壤污染防治等行動計劃目標， 有無干預環(huán)境監(jiān)測、 環(huán)境統(tǒng)計以及數據弄虛作假的情況， 有無環(huán)境污染事件預防處置機制等， 目的是發(fā)現(xiàn)領導干部在污染防治過程中存在的不作為情況， 確保政府堅決貫徹落實相關污染防治政策， 規(guī)范污染防治行為。

污染防治專項資金審計主要評價專項資金使用的規(guī)范性和績效， 查處挪用、 占用污染防治專項資金的行為， 判斷重大污染防治項目的資金分配是否合理以及專項資金是否得到高效利用。

企業(yè)是污染防治工作的主體， 為了保障污染防治工作的順利開展， 需要對企業(yè)行為加以約束， 可以通過國有企業(yè)審計、 經濟責任審計進行監(jiān)督評價。國有企業(yè)審計對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門進行審計， 審查國有企業(yè)是否使用低污染原材料、 規(guī)范污染物排放行為， 并判斷國有資本監(jiān)管部門的國有企業(yè)污染防治監(jiān)管工作是否存在漏洞（唐洋等，2023）。經濟責任審計針對各級黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員的經濟責任進行審計， 目的是評價被審計領導干部是否存在因盲目追求效益而忽視污染治理的問題， 及時根據審計情況提出整改要求， 與污染監(jiān)測部門及時溝通信息， 發(fā)揮監(jiān)督合力。

在社會公眾層面， 污染防治工作的推進主要可以通過農業(yè)農村審計與民生審計促進。農業(yè)農村審計圍繞鄉(xiāng)村建設行動實施情況進行審計， 評價農村人居環(huán)境整治和農業(yè)廢棄物綜合利用情況， 結合審計結果， 完善農村污染治理政策， 并且采取措施以控制農業(yè)生產導致的環(huán)境污染問題， 例如： 農藥過量使用、 秸稈燃燒、 農膜過度使用等； 民生審計可以評價公眾對污染防治工作的滿意度， 以及是否對污染治理工作實施有效監(jiān)督， 以確保公眾參與的真實有效， 促進以政府為主導、 以企業(yè)為主體、 公眾共同參與的多元化協(xié)同治理。

2. 審計保障不同治理制度在污染治理中發(fā)揮作用。治理制度的協(xié)同是保障污染防治工作順利開展的基石。通過政策落實跟蹤審計、 財政審計、 金融審計對法律制度與經濟制度的落實情況進行評價， 以及對道德的促進， 從不同角度保證污染治理主體主動承擔污染防治責任。我國幅員遼闊， 地區(qū)之間差異很大， 污染防治政策的出臺和執(zhí)行需要結合當地的實際情況進行調整。對污染防治政策進行跟蹤審計， 一方面可以對大氣、 土壤、 水等重點污染防治對象政策的合理性與可行性進行評估， 通過分析政策預估效果與實際情況存在差異的原因， 結合當地的污染情況， 對政策進行調整， 保障污染防治政策的可行性； 另一方面， 對污染防治政策的執(zhí)行進行監(jiān)督， 督促相關責任人落實污染防治政策， 對違規(guī)問題進行整改， 保障污染防治政策能得到高效的落實（喬青儀，2020）。財政審計可用于判斷地方政府是否投入財政資金用于生態(tài)文明制度的建設， 提高公眾在環(huán)境污染治理中的參與度， 營造全民治污的新氛圍， 樹立生態(tài)文明道德觀， 改變公眾的行為習慣， 從根源上解決環(huán)境污染問題。市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用， 宏觀經濟的變化往往會影響企業(yè)的發(fā)展方向， 金融業(yè)作為推動碳中和轉型最主要的抓手之一， 近年來金融機構陸續(xù)開展直接投融資、 碳指標交易和銀行貸款等金融活動限制溫室氣體排放（李兆東和馮寧，2023）， 金融審計通過密切關注這些金融活動在金融機構的推廣情況， 不斷完善污染防治環(huán)節(jié)與金融鏈條的融合， 從而引導市場投資轉向綠色化、 低碳化、 節(jié)能化。

3. 審計推動污染治理機制的完善。治理機制的完善是污染防治的關鍵。污染防治工作涉及范圍廣、 主體多， 需要統(tǒng)籌資源， 共同努力促進污染防治目標的實現(xiàn)， 政策落實跟蹤審計可以督促行為主體積極落實污染防治政策， 領導干部自然資源資產離任審計可以促進領導干部積極統(tǒng)籌資源， 最大限度地保障污染防治工作的推進， 民生審計通過構建公眾溝通渠道， 鼓勵公眾揭露企業(yè)違規(guī)排污行為， 遏制污染性能源無規(guī)劃濫用情況的發(fā)生（李兆東和霍奕瑋，2024）。具體而言： 在組織跨區(qū)域環(huán)境治理工作時， 不同地區(qū)的經濟情況、 污染程度、 監(jiān)管體系、 執(zhí)法標準都存在一定的差異， 審計機關在實施政策落實跟蹤審計的過程中， 通過對跨區(qū)域環(huán)境治理的監(jiān)督， 可以協(xié)調不同區(qū)域、 不同部門的污染防治工作， 優(yōu)化區(qū)域產業(yè)布局、 能源結構、 交通和水利基礎設施等重大發(fā)展戰(zhàn)略， 及時發(fā)現(xiàn)問題， 制定更有利于污染防治的政策制度； 領導干部自然資源資產離任審計針對各級政府黨政主要領導和資源環(huán)境相關部門領導， 在貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設方針政策和決策部署方面的情況， 以及在自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護方面遵守法律法規(guī)、 重大決策、 目標完成、 履行監(jiān)督責任、 資金征管用和項目建設運行等的情況， 進行審計監(jiān)督， 判斷領導干部是否在任職期間統(tǒng)籌行政資源、 財政資金、 人類資源等促進生態(tài)文明建設； 民生審計的重點是審查公眾知情權與話語權的保障程度， 協(xié)助構建公眾參與的監(jiān)督渠道， 擴展公眾參與跨區(qū)域環(huán)境污染防治協(xié)作范圍， 實時更新環(huán)境信息， 讓公眾積極參與到污染防治工作中。

綜上， 目前的國家審計業(yè)務已經觸及污染防治能力現(xiàn)代化的主要方面， 就每一個單一業(yè)務而言， 其審計監(jiān)督的力度和效果都是比較強的， 但審計業(yè)務之間缺乏聯(lián)系， 在一次審計中審計發(fā)現(xiàn)的問題可能并不嚴重， 但若將多項審計業(yè)務同類審計發(fā)現(xiàn)疊加起來， 可能會成為較為嚴重的問題， 這就需要審計業(yè)務之間的協(xié)同。協(xié)同既可以提高審計資源的使用效率， 又可以更加綜合地分析被審計領導和單位的情況， 更全面地揭示問題。

四、 審計監(jiān)督促進污染防治能力現(xiàn)代化的路徑： 基于審計業(yè)務協(xié)同的分析

2024年發(fā)布的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》指出， 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標， 實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度， 在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中具有基礎性作用。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控有利于支撐實施更科學、 更系統(tǒng)、 更精細的分區(qū)分類污染防治工作， 切實提升新時期環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。因此， 本部分在準確把握加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控總體要求的前提下， 圍繞加強頂層設計， 提出審計協(xié)同促進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的實現(xiàn)路徑， 最終促進污染防治能力現(xiàn)代化。

1. 政策落實跟蹤審計與資源環(huán)境審計協(xié)同： 監(jiān)督生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控政策的落實與完善。我國生態(tài)環(huán)境空間異質性明顯， 針對單一區(qū)域、 線、 點的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求， 因此在污染防治過程中要堅持問題導向、 精準溯源、 分區(qū)施策， 才能實現(xiàn)因地制宜， 解決突出的環(huán)境污染問題。通過政策落實跟蹤審計與資源環(huán)境審計協(xié)同， 監(jiān)督當地政府是否積極研究落實以碳排放、 污染物排放等為依據的差別化調控政策， 并對政策落實效果進行評價。具體而言， 將政策落實跟蹤審計與資源環(huán)境審計的結論結合起來進行分析， 能有效發(fā)揮資源環(huán)境審計的專業(yè)優(yōu)勢， 客觀精準地對污染防治效果進行評價， 跳出資金審計的局限， 全面反映污染防治政策的實際落實情況， 從而揭示地方政府在修訂、 落實地方性污染防治分區(qū)管控政策時存在的主要問題， 督促相關部門針對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。此外， 二者協(xié)同有利于識別區(qū)域性突出的污染問題， 推動因地制宜地實施精細化管理， 聚焦突出生態(tài)環(huán)境問題， 深入推進更科學、 更系統(tǒng)、 更精細的分區(qū)分類污染防治工作， 選擇當地典型污染地區(qū)開展試點， 積累相關經驗， 完善污染防治機制與政策體系， 提升精準治污、 科學治污、 依法治污水平。

2. 領導干部自然資源資產離任審計、 經濟責任審計與民生審計協(xié)同： 強化監(jiān)督執(zhí)紀問責， 完善領導干部考核機制。2024年發(fā)布的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》中指出， 要將重點管控單元的環(huán)境質量變化作為監(jiān)管執(zhí)法的重點內容， 完善考核評價， 建立激勵與約束并舉的考核機制， 對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作推進情況進行跟蹤評估， 將評估結果應用于污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核、 “兩山”創(chuàng)建等工作中。領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計協(xié)同有利于推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控政策的落地， 明確責任分工， 強化對權力的監(jiān)督管理。將領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計結合實施， 評價與定責同步， 多維反映領導干部履職盡責情況， 二者協(xié)同不僅能互相借鑒審計結果， 擴大審計范圍， 提高審計工作質量， 還能融合審計程序， 共享審計證據， 提升審計效率。審計結果按《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》的要求分別進行評價， 通過審計結果的共享和相互印證， 將領導干部的履職情況與自然資源資產的變化進行關聯(lián)， 按照經濟責任審計的要求獲取相關證據， 準確界定相關責任。對生態(tài)環(huán)境損害明顯、 責任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責人和相關負責人， 按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等規(guī)定， 進行責任追究。對于發(fā)現(xiàn)的重大污染問題， 按照終身問責的規(guī)定追究相關責任， 并跟蹤督促相關責任人及時處理。此外， 對領導干部經濟和環(huán)境責任履行情況進行綜合考量后出具的審計報告， 能作為領導干部在污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核中的重要評價標準， 考核結果將作為對地方領導班子和相關領導干部進行全面、 綜合評估的關鍵依據， 對其獎懲、 任免等決策產生重要影響， 以此強化地方黨政領導干部在履職過程中的污染防治意識， 扭轉部分領導“重經濟發(fā)展、 輕環(huán)境治理”的政績觀， 促進產業(yè)結構綠色化調整， 推動污染防治能力現(xiàn)代化進程（李兆東和郭磊，2024）。

3. 金融審計與財政審計協(xié)同： 強化對資金撥付使用的監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部科技與財務司司長鄒首民指出， 在污染防治資金領域， 一方面要爭取中央財政資金支持， 建成中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫， 另一方面要引導金融資金支持， 建立生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫， 兩個項目儲備庫相互補充， 互不重疊， 錯位發(fā)展， 共同為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供資金支持。通過財政審計與金融審計協(xié)同， 能基本實現(xiàn)對污染防治資金來源的監(jiān)督全覆蓋， 保障污染防治資金使用的合法性和效益性。具體來說， 審計協(xié)同對資金的監(jiān)督主要集中在以下方面： 一是關注污染防治資金的分配標準和分配方法是否符合專項資金管理辦法要求， 揭示污染防治專項資金多頭分配、 資金下達不及時和虛報冒領的問題， 確保污染防治專項資金用到實處， 實現(xiàn)污染防治資金的“精準滴灌”， 提高資金使用績效； 二是關注金融機構是否積極推動綠色金融業(yè)務發(fā)展， 優(yōu)化綠色金融激勵約束機制， 為實體行業(yè)污染防治、 綠色制造、 清潔能源等重點領域提供資金支持， 從而建立更加完善的綠色金融服務體系， 推進環(huán)境友好型項目的發(fā)展； 三是關注相關領導干部的職權使用是否存在利用職務之便受賄而影響污染防治項目招標， 以及將污染防治資金截留私分、 貪污挪用等行為， 控制污染防治專項資金在下達過程中存在的風險， 保障公共財產的安全。

4. 國有企業(yè)審計、 民生審計與工程審計協(xié)同： 實現(xiàn)對民生領域污染防治項目的監(jiān)管。國有企業(yè)審計通過對企業(yè)在污染防治工作上的投資、 運營和內部控制進行監(jiān)管， 對企業(yè)執(zhí)行國家環(huán)保政策法規(guī)情況、 環(huán)境保護資金投入與使用效果、 污染防治設施建設與運行效果、 新能源的研發(fā)進展等進行評價， 揭露企業(yè)在生產經營過程中的高耗能、 高污染， 破壞生態(tài)環(huán)境， 缺乏監(jiān)督污染物整改的相關制度等問題。此外， 要密切關注水污染整治、 農用土地重金屬污染防治、 危險廢物整治等污染防治重點項目的開展、 維護和管理情況。通過國有企業(yè)審計和工程審計協(xié)同， 關注企業(yè)是否積極配合污染防治重點項目的開展， 以及傳統(tǒng)重污染企業(yè)是否積極配合綠色低碳轉型升級， 推動減污降碳協(xié)同增效。此外， 當前各地在選擇污染防治項目參建單位時以生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果為依據， 指導企業(yè)主動對標， 審計協(xié)同有利于揭示污染防治項目參建單位存在的偷工減料、 圍標串標、 挪用資金等問題， 規(guī)范污染防治項目的合規(guī)合法性和效益性， 防范化解項目全過程可能存在的重要風險。

對民生領域涉及的污染防治項目， 審計協(xié)同也能積極發(fā)揮促進作用。對農村人居環(huán)境整治開展相關政策和資金情況專項審計， 針對農村黑臭水體、 農業(yè)用地重金屬污染治理、 農村生活垃圾治理等開展審計監(jiān)督， 揭示有關部門在農村人居環(huán)境整治工作推進中存在的資金使用不到位問題及政策落實中存在的漏洞。審計機關通過對發(fā)現(xiàn)問題提出整改建議， 并督促有關部門落實整改， 實現(xiàn)農村人居環(huán)境整治水平提升與公共基礎設施改善。

五、 進一步推進審計監(jiān)督的建議

1. 創(chuàng)新審計模式， 推進研究型審計。污染防治工作的專業(yè)性與污染防治政策的多變性， 導致審計機關在工作中會出現(xiàn)對問題把握不精準、 政策理解不到位、 審計建議難落實等問題， 傳統(tǒng)的審計模式難以作用于現(xiàn)代化污染防治工作， 這就需要轉變審計模式， 從傳統(tǒng)的以問題為導向的審計轉變?yōu)檠芯啃蛯徲?。通過在污染防治審計工作中融入研究思維， 結合污染防治工作的特點， 確定政策、 制度、 資金、 項目的主線地位（張長文和李兆東，2024）。污染防治審計的審計對象主要包括資金、 項目與政策三個方面。具體來說： 首先， 研究型審計以污染防治資金管理為主線、 污染防治效能為評價目標， 對污染防治相關部門制定的資金分配政策與責任主體的資金使用績效進行評價， 判斷資金運用管理對改善污染情況的貢獻程度， 進而界定部門與污染防治項目責任人的責任。其次， 研究型審計以污染防治項目為主線， 對項目提出的科學性， 實施的合規(guī)性、 合理性， 建設的效果性等進行評價， 判斷項目的建設是否切實改善了環(huán)境污染情況， 研究相關部門的政策是否有利于項目開展、 責任主體是否履行責任推進項目建設、 項目的資金分配是否充足等， 從而對污染防治項目的執(zhí)行情況與執(zhí)行效果進行評價， 從政策、 資金等方面保障項目的順利開展。最后， 研究型審計以污染防治政策為主線， 以評價和監(jiān)督污染防治效果為審計目標， 圍繞政策是否完善、 是否得到有效執(zhí)行開展審計工作， 主要通過研究是否配備足夠的資金貫徹執(zhí)行相關政策制度、 責任主體是否通過項目將政策制度落地， 最終評價政策對污染防治效果的貢獻程度， 指出政策存在的漏洞以及在落地過程中存在的問題， 推動污染防治政策的完善。

2. 融合AIGC技術， 提升審計效率。在推進污染防治領域的審計工作中， 涉及與環(huán)保、 林業(yè)、 國土、 水利等多個部門的合作， 審計內容豐富， 所需數據和信息分散在各個部門， 在獲取審計證據的過程中會涉及海量結構化和非結構化數據， 要從這些紛繁冗雜的數據中識別和判斷風險點并發(fā)現(xiàn)重大錯報， 無疑需要大量的人力與時間， AIGC（AI-Generated Context）技術的使用可以有效解決這一問題。AIGC是通過人工智能技術自動生成內容的一種技術， 其技術優(yōu)勢在于高效處理數據， 讓計算機像人一樣學習知識并利用學到的知識解決問題（易冰心等，2023）。具體來說： 首先， 可以利用AIGC技術對大量結構化的財務數據進行深度分析， 自動識別異常交易和異常數據， 幫助審計人員快速鎖定疑點， 揭露污染防治工作中的潛在風險或貪腐行為， 提升審計工作的效率。其次， 將AIGC技術融入審計工作， 可以對污染防治領域的規(guī)章制度進行更加全面高效的分析， 基于算法和決策的視角， 發(fā)現(xiàn)政策制度可能存在的漏洞， 從而促進決策機制的完善。最后， 還可以利用AIGC自動生成審計報告。AIGC可以基于工作底稿， 自動提取關鍵信息， 根據審計人員的要求自動生成審計報告， 并根據審計師的反饋自動調整報告的內容， 以提高報告的質量和準確性， 從而減少審計人員的工作量， 緩解審計資源緊張的問題。

3. 創(chuàng)新組織形式， 加強人才培養(yǎng)。污染防治工作是一項專業(yè)性很強的工作， 涉及的專業(yè)領域相互交叉， 不同的污染物防治都有其自身的專業(yè)技術要求， 這無疑加大了污染防治審計工作的難度。此外， 污染防治工作的開展涉及跨區(qū)域治理， 跨區(qū)域的審計必然涉及多個行政區(qū)域， 與之相對應的污染防治審計工作更是難上加難。要克服專業(yè)性強與跨區(qū)域審計的問題， 一方面要加強對參審人員的專業(yè)能力培訓， 建設經驗豐富的污染防治審計領域的人才隊伍， 要始終堅持“開門搞審計”的理念， 從污染防治相關單位或高校聘請長期從事污染防治方面研究的外部專家參與審計， 就審計內容提出專業(yè)性意見， 確保審計結論科學準確、 客觀公正， 提升審計的專業(yè)化水平； 另一方面， 污染防治審計工作應遵循全國審計工作“一盤棋”的要求， 樹立和強化大項目管理理念， 創(chuàng)新審計組織形式， 采取由審計署統(tǒng)一組織、 特派辦和地方審計機關共同參與完成的審計組織形式， 通過“統(tǒng)一指揮、 混合編組、 分區(qū)作戰(zhàn)”或“交叉審”“聯(lián)動審”“分片包干”等方式， 增強審計項目實施的整體性、 全局性和宏觀性。

【 主 要 參 考 文 獻 】

李輝．霧霾協(xié)同治理需解決三大問題［ J］．中國機構改革與管理，2015（3）：9 ～ 10．

李兆東，馮寧．審計監(jiān)督促進碳金融發(fā)展的機制與路徑分析［ J］．財會月刊，2023（24）：90 ～ 96．

李兆東，郭磊．國家審計對低碳轉型發(fā)展的影響研究——來自領導干部自然資源資產離任審計試點的證據［ J］．南京審計大學學報，2024（3）：1 ～ 13．

李兆東，霍奕瑋．國家審計促進自然資源管理現(xiàn)代化的作用機制與實現(xiàn)途徑［ J］．財會月刊，2024（1）：79 ～ 84．

李兆東，李振覃．自然資源資產離任審計能提升環(huán)境治理效率嗎？［ J］．審計與經濟研究，2023（5）：1 ～ 10．

劉傳明．環(huán)境規(guī)制對綠色發(fā)展效率的影響效應研究［D］．北京：中央財經大學，2023．

喬青儀．污染防治政策審計研究——基于國家治理視角［ J］．對外經貿，2020（11）：126 ～ 128．

唐洋，張文璐，唐敏，蔡忠海．環(huán)境審計助力中國式現(xiàn)代化建設的功能分析與實施策略［ J］．審計月刊，2023（7）：17 ～ 20．

王華，殷旭輝．協(xié)同理念下資源環(huán)境審計：價值轉向、治理維度與建構路徑［ J］．財會月刊，2023（20）：106 ～ 110．

謝柳芳，鄭國洪，孫鵬閣．國家審計與環(huán)境污染治理［ J］．財會月刊，2020（4）：85 ～ 92．

易冰心，劉思琦，王志勇．AIGC在審計領域的運用［ J］．中國注冊會計師，2023（11）：69 ～ 73．

張偉進．現(xiàn)代化污染防治體系構建的重要性、主要障礙及應對策略［ J］．重慶社會科學，2021（11）：119 ～ 128．

張長文，李兆東．高校研究型內部審計探析：內涵與模式［ J］．財會通訊，2024（7）：117 ～ 120．

朱旭峰，唐祎祺．制度建構、治理效能與路徑探索——新時代生態(tài)文明建設背景下的大氣污染治理［ J］．天津社會科學，2023（5）：39 ～ 45．