【摘要】隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理的貫徹落實(shí)， 國家審計(jì)保障預(yù)算績效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能效應(yīng)、 協(xié)同作用極其重要。本文以國家審計(jì)服務(wù)預(yù)算績效管理的功能效應(yīng)為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口， 分析國家審計(jì)與預(yù)算績效管理在優(yōu)化資源配置效率、 推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面的協(xié)同作用， 提出國家審計(jì)通過監(jiān)督全面實(shí)施預(yù)算績效管理的運(yùn)行路徑、 保障其實(shí)現(xiàn)路徑、 激勵(lì)其建設(shè)路徑和創(chuàng)新其發(fā)展路徑四個(gè)方面， 推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

【關(guān)鍵詞】國家審計(jì)；國家治理；預(yù)算績效管理；經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號(hào)】 F832 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）15-0078-5

習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)， 審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。2018年9月， 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》正式發(fā)布， 預(yù)算績效管理作為國家治理的重要保障， 政府部門應(yīng)以預(yù)算績效管理機(jī)制為切入點(diǎn)， 全面實(shí)施預(yù)算績效管理。全面實(shí)施預(yù)算績效管理的出發(fā)點(diǎn)是完善國家治理， 國家治理的目標(biāo)和模式則決定了國家審計(jì)的方向和制度形態(tài)。全面實(shí)施預(yù)算績效管理有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 發(fā)揮好國家審計(jì)的財(cái)政資金監(jiān)督作用， 增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力（王澤彩， 2018）。鑒于此， 有關(guān)部門單位應(yīng)以國家審計(jì)為中心， 做好國家審計(jì)監(jiān)督工作， 加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)決策、 經(jīng)濟(jì)制度、 經(jīng)濟(jì)管理等方面的稽查， 深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用， 推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理。

一、 國家審計(jì)對(duì)預(yù)算績效管理的功能

通過對(duì)各部門財(cái)政資金預(yù)算績效進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理仍存在部分預(yù)算收入統(tǒng)籌力度不夠、 預(yù)算績效管理體系不完整以及個(gè)別預(yù)算支出不明晰等問題。國家審計(jì)能夠通過發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)、 政治和社會(huì)方面的功能來防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)， 提升投資利用率， 發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（一） 國家審計(jì)對(duì)預(yù)算績效管理的經(jīng)濟(jì)功能

國家審計(jì)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排， 在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中扮演著重要角色。國家審計(jì)通過發(fā)揮預(yù)防、 揭示、 抵御等功能， 提升經(jīng)濟(jì)資源配置效率和政府審計(jì)質(zhì)量， 進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展（王世誼和劉穎， 2009）。國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)功能包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、 經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證三個(gè)方面。

1. 國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能。國家審計(jì)要求各級(jí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)人員采取“行政負(fù)責(zé)制”， 監(jiān)督財(cái)政收支的合法、 合規(guī)性和真實(shí)性。對(duì)于預(yù)算資金安排不合理的瀆職和失職行為， 有關(guān)部門需協(xié)作配合， 把審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、 組織人事、 巡視巡察等監(jiān)督貫通起來， 形成監(jiān)督合力， 進(jìn)而提高預(yù)算管理績效與質(zhì)量。

2. 國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)功能。這一功能具有考核性、 威懾性和反饋性作用。國家審計(jì)的考核性作用在于能夠優(yōu)化資源配置、 強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任意識(shí)。國家審計(jì)的威懾性作用在于通過個(gè)別預(yù)防和一般預(yù)防來抑制被審計(jì)單位的投機(jī)行為， 使其積極配合審計(jì)工作， 從而提高財(cái)政資金的使用效益。其中： 個(gè)別預(yù)防是指國家審計(jì)通過對(duì)違法違規(guī)的部門和個(gè)人進(jìn)行處罰， 威懾代理者， 避免違法違規(guī)行為再次發(fā)生， 抑制預(yù)算非效率管理的動(dòng)機(jī)； 一般預(yù)防是指國家審計(jì)威懾代理者通過提高國家審計(jì)機(jī)關(guān)人員失職的預(yù)期成本， 從根本上促使國家審計(jì)機(jī)關(guān)人員重視對(duì)預(yù)算績效的管理。國家審計(jì)的反饋性作用在于通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)果的分析， 及時(shí)將分析報(bào)告反饋給國家審計(jì)機(jī)關(guān)人員， 積極推進(jìn)財(cái)政部門和預(yù)算單位的預(yù)算績效管理改革進(jìn)程。

3. 國家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)鑒證功能。國家審計(jì)以公共資金、 國有資產(chǎn)和國有資源的管理、 分配及使用為主要審計(jì)內(nèi)容， 通過激勵(lì)公眾參與預(yù)算的方式， 建立公共平臺(tái)， 以確保公眾參與到預(yù)算績效管理的全過程中。國家審計(jì)依據(jù)對(duì)預(yù)算決策、 資源配置和公眾需求的分析， 將審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督、 媒體監(jiān)督有效結(jié)合起來， 對(duì)重大預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)， 綜合利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施績效整改問責(zé)。因此， 國家審計(jì)能夠查出一些隱匿較深的預(yù)算績效管理問題， 進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算績效管理約束制度的建立。

（二） 國家審計(jì)對(duì)預(yù)算績效管理的政治功能

國家審計(jì)服務(wù)于政治監(jiān)督， 其對(duì)預(yù)算績效管理的政治功能體現(xiàn)在規(guī)劃、 預(yù)防、 約束三個(gè)方面。

1. 國家審計(jì)的規(guī)劃功能。國家審計(jì)通過提前進(jìn)行整改和完善相關(guān)法律法規(guī)， 改進(jìn)政府預(yù)算編制， 健全轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估、 動(dòng)態(tài)調(diào)整和退出機(jī)制， 加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡， 強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束， 將全生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政支出的影響納入中期財(cái)政規(guī)劃， 合理制訂償債計(jì)劃， 鼓勵(lì)地方建立政府償債備付金制度。預(yù)算績效管理作為統(tǒng)籌管理各級(jí)財(cái)政資源的工具， 推動(dòng)了預(yù)算與績效管理一體化發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)了從績效管理到績效預(yù)算的跨越， 提升了財(cái)政資金使用效益和預(yù)算執(zhí)行效率。

2. 國家審計(jì)的預(yù)防功能。國家審計(jì)直接對(duì)國家機(jī)關(guān)人員任職或離任期間的權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和制約， 因此， 國家審計(jì)對(duì)此發(fā)揮預(yù)算管制功能， 促進(jìn)國家機(jī)關(guān)人員依法行權(quán)用權(quán)， 有效防止公共預(yù)算的無限膨脹， 提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。并且， 在國家機(jī)關(guān)人員準(zhǔn)備離職前， 國家審計(jì)對(duì)其在職期間財(cái)政預(yù)算的目的、 金額和用途等的必要性、 準(zhǔn)確性及科學(xué)性進(jìn)行審計(jì)， 監(jiān)督預(yù)算資金的使用績效， 有效預(yù)防在位者對(duì)財(cái)政資金預(yù)算的無限支配， 提升預(yù)算績效管理水平。

3. 國家審計(jì)的約束功能?；趯徲?jì)信息化理論， 國家審計(jì)是一種信息質(zhì)量保障機(jī)制， 其通過信息約束來監(jiān)督和遏制公共資源管理者和使用者濫用權(quán)力， 從而提高被審計(jì)單位的信息透明度（鄭偉等， 2020）。國家審計(jì)通過信號(hào)傳遞機(jī)制， 預(yù)測和揭露社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)與隱患， 堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)對(duì)執(zhí)行的有效控制。并且， 國家審計(jì)通過將審計(jì)成果應(yīng)用到財(cái)政預(yù)算安排和預(yù)算績效管理的考核中， 推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效， 將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、 調(diào)整預(yù)算安排進(jìn)行有機(jī)銜接， 以增強(qiáng)政策可行性和財(cái)政可持續(xù)性， 進(jìn)而強(qiáng)化引導(dǎo)約束。事后預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分， 是指對(duì)預(yù)算的完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋， 并通過績效信息公開和績效信息評(píng)價(jià)來完善預(yù)算績效考核流程， 提升預(yù)算管理透明度， 增強(qiáng)問責(zé)性。

（三） 國家審計(jì)對(duì)預(yù)算績效管理的社會(huì)功能

國家審計(jì)是國家治理的基石和重要保障， 其對(duì)預(yù)算績效管理發(fā)揮抵御、問責(zé)、 揭示等社會(huì)功能。

1. 國家審計(jì)的抵御、 問責(zé)功能。國家審計(jì)通過抵御功能揭示國家治理中的違法違規(guī)行為， 并針對(duì)審計(jì)政策措施執(zhí)行過程中所暴露的問題， 提出改進(jìn)建議， 形成國家審計(jì)的免疫機(jī)制（劉家義， 2012）。財(cái)政廳與審計(jì)廳協(xié)助合作， 在制定年度任務(wù)時(shí)， 互相征求意見， 合理確定預(yù)算績效評(píng)價(jià)和財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目。在此過程中， 國家審計(jì)通過發(fā)揮問責(zé)功能， 規(guī)范政府收入的預(yù)算管理， 堅(jiān)持實(shí)事求是編制收入預(yù)算， 將財(cái)政收入的規(guī)模和增幅納入考核標(biāo)準(zhǔn)， 提高收入質(zhì)量， 維護(hù)全國統(tǒng)一市場的公平競爭。并且， 國家審計(jì)的抵御、 問責(zé)功能通過規(guī)范預(yù)算調(diào)劑行為和按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支的事項(xiàng)， 嚴(yán)禁以撥代支， 加強(qiáng)地方財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理， 并對(duì)政府投資基金設(shè)立和出資進(jìn)行預(yù)算約束， 提高資金使用效益。

2. 國家審計(jì)的揭示功能。審計(jì)機(jī)關(guān)具有權(quán)威性、 獨(dú)立性和專業(yè)性等特質(zhì)， 其能夠揭露國有企業(yè)內(nèi)部可能存在的管理結(jié)構(gòu)和制度性缺陷， 以及國有企業(yè)違法違規(guī)、 資源利用率低、 技術(shù)落后等問題， 評(píng)價(jià)國有企業(yè)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和事項(xiàng)， 及時(shí)反饋給政策制定者以糾正和修復(fù)政策漏洞， 并針對(duì)存在的漏洞和偏差提出相應(yīng)的對(duì)策建議， 促進(jìn)預(yù)算績效管理機(jī)制的高質(zhì)量發(fā)展。國家審計(jì)依法對(duì)違反國家政策法規(guī)、 損害民生和資源環(huán)境的企業(yè)展開全方位、 立體化的審計(jì)監(jiān)督， 促使企業(yè)積極改進(jìn)預(yù)算績效管理模式， 提高生產(chǎn)效率和資金使用效率（王彥東等， 2021）。此外， 國家審計(jì)的揭示功能有助于改善企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后、 產(chǎn)品創(chuàng)新能力低下、 升級(jí)換代周期長等弊端， 完善企業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 不斷提高企業(yè)預(yù)算績效。

二、 國家審計(jì)與預(yù)算績效管理的協(xié)同作用

國家審計(jì)通過評(píng)估政府部門的預(yù)算績效考核結(jié)果， 分析其評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況的匹配度， 進(jìn)而提出整改建議。由于審計(jì)機(jī)關(guān)履職需要預(yù)算資金的支持， 國家審計(jì)能夠通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理來提高資源配置效率、 推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展（黃海艷和張娜， 2022）， 進(jìn)而發(fā)揮兩者的協(xié)同作用（詳見圖1）。國家審計(jì)與預(yù)算績效管理的協(xié)同作用能夠提升經(jīng)濟(jì)增長效率， 保障財(cái)政支出的穩(wěn)定性（韓峰等， 2020）。

（一） 提高資源配置效率

優(yōu)化資源配置是國家治理目標(biāo)的重要體現(xiàn)， 也是政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)在要求。國家審計(jì)是我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的主導(dǎo)力量， 其通過維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)法和加強(qiáng)廉政建設(shè)， 提升國家治理效能、 行政效率與政府公信力， 進(jìn)而影響社會(huì)、 政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國家審計(jì)作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系中不可或缺的一部分， 以財(cái)政收支的真實(shí)完整性為基礎(chǔ)， 依據(jù)各部門的資源使用情況審查資源配置的數(shù)量和流程， 切實(shí)提高資源配置效率， 有效衡量資源配置過程中的“績”和“效”。

預(yù)算績效管理通過編制預(yù)算方案并監(jiān)督預(yù)算方案的執(zhí)行， 合理配置有限的資金、 資源， 力求達(dá)到投入成本最少、 投資收益最高的目標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化和資源配置最優(yōu)化。事中預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置的關(guān)鍵舉措， 通過實(shí)行項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度提醒機(jī)制， 全面開展預(yù)算執(zhí)行和成本運(yùn)行多項(xiàng)監(jiān)控， 完善協(xié)同發(fā)展績效指標(biāo)框架， 從而基本建成涵蓋財(cái)政、 部門、 政策和項(xiàng)目的績效管理。預(yù)算績效管理要求預(yù)算單位完善事前預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制， 關(guān)注公共資源的配置效率、 公共資金的使用方向， 從源頭上預(yù)防資源錯(cuò)配和資金浪費(fèi)問題， 提高行政決策的科學(xué)性及政府的工作效率和公信力， 牢固樹立“花錢必問效、 無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念， 深化預(yù)算績效管理體制改革。預(yù)算績效管理將長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合， 即預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算管理過程兩手抓、 兩手都要硬， 合理設(shè)置績效目標(biāo)， 將績效考核過程公開化、 透明化， 為調(diào)配資金資源提供專業(yè)支持。

（二） 推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)和任務(wù)所在。國家審計(jì)通過處理、 處罰、 整改、 曝光和預(yù)警功能， 推動(dòng)公共服務(wù)政策落實(shí)， 跟蹤監(jiān)督公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效解決公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中存在的問題和短板。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共財(cái)政支出進(jìn)行審計(jì)， 調(diào)整國家財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)， 進(jìn)而縮小區(qū)域城鄉(xiāng)差距， 促使公共服務(wù)均等化， 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享、 人與自然和諧共處的高質(zhì)量發(fā)展（李明和聶召， 2014）。國家審計(jì)通過關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)庫與法治案例資源庫來篩查數(shù)據(jù)和調(diào)取證據(jù)， 以及時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)異動(dòng)， 減少國家審計(jì)的差異化， 提升審計(jì)工作效率， 推動(dòng)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代國家審計(jì)從“身體力行”監(jiān)督轉(zhuǎn)向人工智能審查。國家審計(jì)應(yīng)用能夠挖掘結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的數(shù)字技術(shù)， 采用專業(yè)數(shù)據(jù)管理技術(shù)框架來分析數(shù)據(jù)， 直觀地呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和規(guī)律， 反映單位基礎(chǔ)情況、 會(huì)計(jì)核算、 資產(chǎn)管理、 賬戶管理等預(yù)算信息， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化。

預(yù)算績效管理側(cè)重于公共服務(wù)的質(zhì)量和效果， 在實(shí)踐中逐步完善、 健全預(yù)算績效管理體系， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效指標(biāo)的可比較、 可檢測、 可公開， 從而達(dá)到全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算績效管理將各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算編制、 預(yù)算評(píng)價(jià)、 預(yù)算項(xiàng)目、 預(yù)算資產(chǎn)等數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)中心， 建立起全國性質(zhì)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息庫， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)中的問題和短板， 為財(cái)政預(yù)算政策制定、 財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行、 政府財(cái)政資金使用有效性的衡量提供準(zhǔn)確的依據(jù)， 進(jìn)而提高公共服務(wù)的供需匹配效率。預(yù)算績效管理引入第三方機(jī)構(gòu)參與， 充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立、 客觀、 公正的優(yōu)勢， 增強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的可信度和精確度， 提升政府的行政效能。預(yù)算決策的民主化也推動(dòng)了其科學(xué)化的發(fā)展。預(yù)算績效管理可使公眾需求通過多種渠道體現(xiàn)在預(yù)算之中， 在不斷的評(píng)價(jià)與修正中趨向于絕大多數(shù)公眾的偏好， 提供社會(huì)福利最大化的公共服務(wù)。

（三） 促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是保障經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。國家審計(jì)對(duì)公共資金、 公共資源、 公共資產(chǎn)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查， 保障經(jīng)濟(jì)安全重大戰(zhàn)略任務(wù)的有效實(shí)施， 促進(jìn)全體人民共同富裕。國家審計(jì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想， 重點(diǎn)審查民生資金， 加大民生項(xiàng)目的審計(jì)力度， 并分析經(jīng)濟(jì)支出與民生支出之間的協(xié)調(diào)性等， 促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

預(yù)算績效管理建立了控制導(dǎo)向的舉債程序， 實(shí)現(xiàn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益平衡， 專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配， 強(qiáng)化國家審計(jì)對(duì)舉債過程的監(jiān)督， 并將結(jié)果向社會(huì)公布， 減少不同部門之間因競爭稀缺額度而產(chǎn)生的利益博弈。同時(shí)， 預(yù)算績效管理在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控上對(duì)政府信用評(píng)級(jí)、 債務(wù)定期審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)信息披露的原則進(jìn)行了規(guī)定， 構(gòu)成社會(huì)公眾了解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)威渠道， 確保社會(huì)公眾對(duì)債務(wù)信息的知情權(quán)， 綜合評(píng)估政府的償債能力， 從而在源頭上減少債務(wù)融資， 防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外， 預(yù)算績效管理能夠強(qiáng)化國有企業(yè)和事業(yè)單位的監(jiān)管并加強(qiáng)督查審計(jì)問責(zé)， 切實(shí)防范惡意逃廢債， 以化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制， 堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量， 有效降低隱性債務(wù)存量， 增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。預(yù)算績效管理通過規(guī)范管理政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目， 推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌和醫(yī)療、 失業(yè)、 工傷等社?；鸸芾恚?促進(jìn)財(cái)政收支基本平衡。為增強(qiáng)預(yù)算績效管理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力， 政府建立了償債資金儲(chǔ)備機(jī)制， 健全了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制， 將償債資金在預(yù)算績效管理分配中予以反映， 防范債務(wù)兌付風(fēng)險(xiǎn)， 充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調(diào)節(jié)作用， 促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

三、 國家審計(jì)推進(jìn)預(yù)算績效管理全面實(shí)施的VVEfefdSty/zR6/TwOaAwW5sYe83ZWWUdviBw0a+fCM=路徑

隨著我國經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)的追求高速增長的粗放式發(fā)展模式向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高質(zhì)量協(xié)同并進(jìn)的新發(fā)展模式轉(zhuǎn)變， 國家審計(jì)逐步展開了對(duì)預(yù)算編制績效、 預(yù)算執(zhí)行績效以及預(yù)算評(píng)價(jià)績效的審計(jì)工作。圖2展示了國家審計(jì)推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑。與傳統(tǒng)預(yù)算審計(jì)相比， 國家審計(jì)通過監(jiān)督運(yùn)行路徑、 保障實(shí)現(xiàn)路徑、 激勵(lì)建設(shè)路徑和創(chuàng)新發(fā)展路徑等方面， 推動(dòng)國家審計(jì)與預(yù)算績效管理的統(tǒng)一化與系統(tǒng)化發(fā)展， 從而促進(jìn)國家治理體系的健全和治理能力的提高。

（一） 國家審計(jì)監(jiān)督全面實(shí)施預(yù)算績效管理的運(yùn)行路徑

國家審計(jì)通過審查政府預(yù)算單位的財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、 合法性和合規(guī)性， 履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能， 推動(dòng)對(duì)預(yù)算績效管理全方位、 全過程、 全覆蓋的監(jiān)督， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響財(cái)政資金預(yù)算管理的突出問題， 提高財(cái)政資金使用效率， 增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力。國家審計(jì)將全面深化改革作為總目標(biāo)， 追求以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效、 健康發(fā)展為主， 充分發(fā)揮國家審計(jì)的獨(dú)立性， 全方位提升預(yù)算績效設(shè)計(jì)效率與效果。國家審計(jì)對(duì)全面預(yù)算績效管理的事前預(yù)算績效編制、 事中預(yù)算績效監(jiān)督、 事后預(yù)算績效評(píng)價(jià)的真實(shí)性、 合規(guī)性、 完整性進(jìn)行審查， 進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算績效管理的統(tǒng)一化與系統(tǒng)化發(fā)展。

國家審計(jì)以預(yù)算項(xiàng)目收支分類為要求， 依據(jù)政府收支科目制度辦法， 建立一套涵蓋“可靠性”“可比性”和“及時(shí)性”的分行業(yè)績效目標(biāo)和指標(biāo)體系， 使項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)管有據(jù)可依。審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行、 管理以及績效目標(biāo)運(yùn)行等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)預(yù)期完成情況、 項(xiàng)目實(shí)施情況、 資金管理情況、 成本比較等方面的問題， 并采取有效糾正措施。國家審計(jì)的監(jiān)督可以保障政府切實(shí)進(jìn)行預(yù)算績效管理， 通過審核各項(xiàng)目績效目標(biāo)與工作執(zhí)行的匹配度， 確定預(yù)算資金額度， 協(xié)同各部門發(fā)展， 建立全覆蓋預(yù)算績效監(jiān)督體系， 提高政府各部門資金與績效的匹配程度。國家審計(jì)健全預(yù)算績效管理體系需要建立涵蓋預(yù)算績效目標(biāo)管理、 預(yù)算績效監(jiān)督管理、 預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理等全環(huán)節(jié)的管理制度， 提高預(yù)算績效管理工作的透明度， 提升政府績效管理效率和財(cái)政資金利用率。全覆蓋的預(yù)算績效監(jiān)督體系不僅需要完善既有的預(yù)算編制監(jiān)督考評(píng)制度， 還需要將“雙監(jiān)控”、 第三方評(píng)估等監(jiān)督評(píng)估方式融入現(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果中， 形成良好的閉環(huán)全覆蓋預(yù)算績效監(jiān)督系統(tǒng)。

（二） 國家審計(jì)保障全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑

國家審計(jì)通過分析政府預(yù)算績效單位履職后實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所達(dá)到的預(yù)算管理效果， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)職能， 為預(yù)算單位提供相關(guān)審計(jì)評(píng)價(jià)意見， 有效保障預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。國家審計(jì)堅(jiān)持以預(yù)算績效目標(biāo)為導(dǎo)向， 將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等評(píng)價(jià)方式緊密結(jié)合， 考核預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行、 財(cái)務(wù)監(jiān)督等， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)年度預(yù)算評(píng)價(jià)管理工作全覆蓋。因此， 在預(yù)算編制環(huán)節(jié)實(shí)施績效目標(biāo)管理要求考核人員將績效意識(shí)貫穿預(yù)算管理全過程， 關(guān)注績效目標(biāo)的設(shè)立， 明確預(yù)算資金的投資及使用成本、 效益和利潤等預(yù)期目標(biāo)， 量化預(yù)算計(jì)劃指標(biāo)， 牢固樹立預(yù)算績效管理意識(shí)， 提升財(cái)政資金使用效率和效益。政府考核監(jiān)督部門應(yīng)參照相關(guān)法律法規(guī)， 借助第三方評(píng)估開展前期績效評(píng)估， 有效結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的可行性和績效目標(biāo)的科學(xué)性， 將評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為預(yù)算績效安排的參考依據(jù)， 關(guān)注預(yù)算資金使用的效率性、 效果性和經(jīng)濟(jì)性， 提高預(yù)算管理水平。建立全覆蓋的預(yù)算績效考評(píng)體系是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、 科學(xué)化和規(guī)范化的催化劑。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果的考評(píng)缺位問題， 國家審計(jì)作為政府內(nèi)部監(jiān)督工具， 聚焦監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果， 落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)， 實(shí)現(xiàn)全覆蓋預(yù)算績效與國家審計(jì)監(jiān)督各口徑規(guī)范銜接。

預(yù)算績效評(píng)價(jià)考核制度是一種在預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān)督過程中， 融入績效理念和方法等的現(xiàn)代評(píng)價(jià)監(jiān)督方式， 包括定量指標(biāo)評(píng)價(jià)和定性指標(biāo)評(píng)價(jià)。定量指標(biāo)評(píng)價(jià)以被直接量化的數(shù)值作為衡量標(biāo)準(zhǔn)， 定性指標(biāo)評(píng)價(jià)則需要考核人員借助自身的經(jīng)驗(yàn)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行判斷。審計(jì)機(jī)關(guān)在定量與定性相結(jié)合的預(yù)算績效指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一的全覆蓋預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 立足工作實(shí)際， 做到與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接， 跟蹤督促審計(jì)問題整改， 切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益。國家審計(jì)對(duì)相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)， 圍繞預(yù)算管理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)發(fā)布專門的政府預(yù)算績效審計(jì)報(bào)告， 促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用， 充分實(shí)現(xiàn)“一果多用”， 使預(yù)算績效管理規(guī)范化和制度化。審計(jì)機(jī)關(guān)以審計(jì)結(jié)果為依據(jù)， 在跟蹤分析研究的基礎(chǔ)上， 編制政府預(yù)算績效管理審計(jì)報(bào)告， 對(duì)各項(xiàng)目的預(yù)算績效總體情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果在政府各部門之間的信息共享， 并向社會(huì)公告， 推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理。在預(yù)算績效管理工作中， 政府各部門基于評(píng)價(jià)指標(biāo)開展績效評(píng)價(jià)工作， 要求政府制定科學(xué)合理的預(yù)算績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 這有助于發(fā)揮預(yù)算績效管理真正的激勵(lì)、 監(jiān)督作用。

（三） 國家審計(jì)激勵(lì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的建設(shè)路徑

國家審計(jì)基于其內(nèi)在的權(quán)威性和公正性， 履行問責(zé)職能， 跟蹤督促問題整改， 從而深化績效責(zé)任落實(shí)， 強(qiáng)化預(yù)算管理整改?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確指出， 審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督， 財(cái)政、 審計(jì)等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級(jí)財(cái)政部門要推進(jìn)績效信息公開， 重要績效目標(biāo)、 績效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大、 同步向社會(huì)主動(dòng)公開， 搭建社會(huì)公眾參與績效管理的途徑和平臺(tái)， 自覺接受人大和社會(huì)各界的監(jiān)督。各部門應(yīng)當(dāng)整合總體價(jià)值追求與管理工具， 建立與自身管理體制相協(xié)調(diào)的激勵(lì)約束機(jī)制， 注重績效標(biāo)準(zhǔn)制定的協(xié)調(diào)性， 重點(diǎn)實(shí)施終身責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查制度， 以健全預(yù)算績效管理體系， 促進(jìn)績效問責(zé)一體化。

國家審計(jì)通過落實(shí)“一把手”問責(zé)整改機(jī)制， 以審計(jì)整改情況為重要依據(jù)， 嚴(yán)格追究屢審屢犯的預(yù)算績效管理單位的責(zé)任， 實(shí)現(xiàn)責(zé)任分解、 檢查監(jiān)督、 倒查追究的審計(jì)問責(zé)閉環(huán)鏈條。預(yù)算績效管理以績效評(píng)價(jià)為依據(jù)， 實(shí)施自上而下和自下而上的行政問責(zé)機(jī)制， 減少人為因素的主觀判斷， 促進(jìn)行政問責(zé)與績效預(yù)算的一體化?？冃гu(píng)價(jià)是績效信息的來源， 問責(zé)建立在績效評(píng)價(jià)之上。各部門根據(jù)績效目標(biāo)開展預(yù)算管理工作， 努力獲取良好的績效評(píng)價(jià)， 實(shí)現(xiàn)資源共享， 保證國家審計(jì)報(bào)告的完整性和科學(xué)性。國家審計(jì)報(bào)告不僅要聚焦具體預(yù)算績效管理的項(xiàng)目或資金， 推動(dòng)財(cái)政資源的高效配置， 而且要著眼于宏觀層面制度建設(shè)總體狀況， 系統(tǒng)全面報(bào)告政府預(yù)算績效管理情況， 體現(xiàn)國家審計(jì)的問題導(dǎo)向， 反映預(yù)算績效管理實(shí)際， 落實(shí)審計(jì)結(jié)果問責(zé)， 推動(dòng)績效信息公開和接受社會(huì)監(jiān)督， 確保國家審計(jì)真正促進(jìn)全面預(yù)算績效管理。國家審計(jì)的建設(shè)性功能能夠促進(jìn)公民參與到預(yù)算績效管理法律制度的完善中， 提高社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算績效的關(guān)注， 保障公民在法律上的主體地位， 促進(jìn)政府預(yù)算的民主化。

（四） 國家審計(jì)創(chuàng)新全面實(shí)施預(yù)算績效管理的發(fā)展路徑

國家審計(jì)通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)量化各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)， 提供更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)報(bào)告， 使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值（劉星等， 2016）。當(dāng)前使用迷彩U鎖可隨時(shí)遠(yuǎn)程登錄專網(wǎng)， 預(yù)算績效管理利用這一便利條件， 通過數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)等信息共享機(jī)制， 與政府、 企業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等形成有效的溝通渠道（李曉慧和蔣亞含， 2018）， 并及時(shí)分享審計(jì)監(jiān)督成果， 推進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享， 加快建設(shè)覆蓋本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并與中央財(cái)政對(duì)接， 建立全覆蓋、 全鏈條的轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)資金從預(yù)算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、 流向明確、 賬目可查、 賬實(shí)相符， 提高預(yù)算支出的透明度。審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌各行業(yè)、 各地區(qū)、 各部門的數(shù)字資源， 有效拼接整合審計(jì)的數(shù)據(jù)信息， 還原財(cái)政審計(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與擴(kuò)散過程， 強(qiáng)化部門對(duì)所屬單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控管理職責(zé)， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出的透明化。

各部門利用信息化手段加強(qiáng)預(yù)算管理過程控制， 反映項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度， 對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的預(yù)算管理由事后前移到事中， 切實(shí)提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率， 降低審計(jì)成本， 為提高資金使用效益提供保障。審計(jì)機(jī)關(guān)通過采集預(yù)算績效項(xiàng)目業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析比對(duì)， 精準(zhǔn)定位預(yù)算執(zhí)行績效管理中的缺陷， 為推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。各審計(jì)專職人員基于多重?cái)?shù)據(jù)科學(xué)分析資金使用績效， 統(tǒng)籌開展全流程預(yù)算績效管理工作質(zhì)效核查和實(shí)施后續(xù)審計(jì)查核措施， 可保證審計(jì)質(zhì)量， 提高審計(jì)工作效率。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

韓峰，胡玉珠，陳祖華．國家審計(jì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用研究——基于地級(jí)城市面板數(shù)據(jù)的空間計(jì)量分析［ J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2020（1）：29 ～ 40．

黃海艷，張娜．國家審計(jì)賦能我國公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究［ J］．中國行政管理，2022（4）：146 ～ 148．

劉家義．論國家治理與國家審計(jì)［ J］．中國社會(huì)科學(xué)，2012（6）：60 ～ 72+206．

李明，聶召．國家審計(jì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用研究——來自省級(jí)地方政府的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［ J］．審計(jì)研究，2014（6）：36 ～ 41+112．

劉星，牛艷芳，唐志豪．關(guān)于推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)工作的幾點(diǎn)思考［ J］．審計(jì)研究，2016（5）：3 ～ 7．

李曉慧，蔣亞含．政府審計(jì)對(duì)注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的影響：“順風(fēng)車”還是“威懾力”？［ J］．會(huì)計(jì)研究，2018（3）：78 ～ 85．

王世誼，劉穎．政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中發(fā)揮作用的途徑和方式［ J］．審計(jì)研究，2009（4）：17 ～ 20．

王澤彩．預(yù)算績效管理：新時(shí)代全面實(shí)施績效管理的實(shí)現(xiàn)路徑［J］．中國行政管理，2018（4）：6 ～ 12．

王彥東，馬一先，喬光華．國家審計(jì)能促進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化嗎？——基于2008 ～ 2016年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的證據(jù)［ J］．審計(jì)研究，2021（1）：31 ～ 39．

鄭偉，張立民，崔雯雯等．信息技術(shù)與國家審計(jì)質(zhì)量——基于違規(guī)金額和地區(qū)生產(chǎn)總值的視角［ J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2020（4）：1 ～ 8．