*基金項目：北京師范大學教育學一流學科培優(yōu)項目“面向教育現(xiàn)代化的普惠性學前教育高質量發(fā)展研究”（編號：YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：李曉巍，北京師范大學教育學部教授，博士

［摘 要］ 學前教育高質量發(fā)展是實現(xiàn)“幼有優(yōu)育”的必由之路，而立法則是促進學前教育高質量發(fā)展的有力保障?！吨腥A人民共和國學前教育法（草案）》以最有利于學前兒童的原則為根本立場，旨在解決學前教育實踐中面臨的諸多問題。《草案》強調以公益普惠為基本方向，保障學前兒童的受教育權和參與權；推進科學保教，遵循學前兒童的身心發(fā)展規(guī)律；規(guī)定家園社三方協(xié)同育人責任，優(yōu)化學前兒童的成長環(huán)境。盡管《草案》在許多方面具有前瞻性和指導意義，充分體現(xiàn)了對學前兒童權益的高度重視，但在具體實施上，仍需進一步完善相關條款，健全相應的制度保障。

［關鍵詞］ 最有利于學前兒童的原則；學前教育法；公益普惠；科學保教；協(xié)同育人

學前教育是國民教育體系和社會公共服務體系的重要組成部分，是個體終身學習的開端，對個體發(fā)展、家庭幸福和社會穩(wěn)定具有關鍵意義。黨的二十大報告強調高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務?！蛾P于實施新時代基礎教育擴優(yōu)提質行動計劃的意見》提出要加快構建幼有優(yōu)育的高質量基礎教育體系。當前，學前教育雖然取得了跨越式發(fā)展，但推進普及普惠、安全優(yōu)質發(fā)展仍任重道遠。從宏觀的學前教育資源配置角度來看，城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體所能獲得的教育資源在數(shù)量和質量上仍有較大差距，弱勢兒童接受高質量學前教育的權利尚未得到充分保障。[1]從微觀的教育過程來看，兒童參與家庭、幼兒園和社會生活的機會仍有限，[2]幼兒園重教輕保、未以游戲為基本活動的問題依然存在，而且以幼兒園為主導的家園社協(xié)同育人模式面臨瓶頸。這些問題凸顯了在保障兒童權利、維護兒童利益方面所面臨的挑戰(zhàn)。據(jù)此，《中華人民共和國學前教育法（草案）》（以下簡稱《草案》）第六條提出“對學前兒童的教育應當堅持最有利于學前兒童的原則”。最有利于學前兒童的原則是我國有關兒童事務立法的進步，也是我國學前教育立法的亮點。如何在教育實踐中最大程度地落實該原則，是實現(xiàn)“幼有優(yōu)育”的著力點，也是實現(xiàn)學前教育高質量發(fā)展的關鍵所在，對于促進學前兒童的身心健康成長和提升全民族素質具有深遠意義。

一、“最有利于學前兒童的原則”指導學前教育立法的合理性

最有利于學前兒童的原則是我國學前教育立法的重要指導原則。這一原則體現(xiàn)了對兒童權益的關懷，為構建科學合理的學前教育法律體系提供了堅實的支撐。深入剖析該原則的歷史淵源、內涵及優(yōu)勢，可以更全面地理解其作為學前教育立法指導原則的合理性和必要性。

（一）最有利于學前兒童原則的歷史淵源與我國法律實踐

最有利于學前兒童的原則可以追溯至兒童利益最大化原則這一國際社會普遍認可的兒童權利保護原則。兒童利益最大化原則作為法律適用標準最早出現(xiàn)于英美法系國家的離婚、監(jiān)護、收養(yǎng)等案件中。1989年《兒童權利公約》第三條第一款規(guī)定，締約國法院處理涉及兒童案件時應該將兒童利益最大化原則作為判決的首要考慮因素。[3]此后，各國積極踐行該原則，通過立法和政策制定，不斷強化對兒童權利的保護。

在我國，傳統(tǒng)的家族和家長本位觀念曾導致兒童的個人利益被置于社會和家庭利益之下。但隨著社會觀念的進步，兒童的個人權益逐漸被提至重要位置。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了國家對婚姻、家庭、母親和兒童的保護責任，以及父母對未成年子女的撫養(yǎng)教育義務，同時禁止任何形式的虐待兒童行為。我國自1991年加入《兒童權利公約》后，結合本國國情與文化傳統(tǒng)，陸續(xù)制定和修訂了多部法律法規(guī)和政策文件，如《未成年人保護法》《婚姻法》《收養(yǎng)法》《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》等，均體現(xiàn)了兒童利益最大化原則。進一步地，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》首次直接提出堅持兒童利益最大化原則，強調在處理與兒童相關的具體事務時，必須確保兒童利益的最大化。

可以看出，兒童利益最大化原則作為國際社會廣泛認同的準則，其在我國法律體系中的確立具有里程碑意義。我國對該原則的踐行，展現(xiàn)了從傳統(tǒng)的家族和家長本位觀念向兒童中心價值觀的重要轉變。這一轉變不僅豐富了我國的法律文化，也深刻影響了我國對兒童權利保護的法律構建和政策導向，標志著我國在兒童權益保護方面的持續(xù)進步。

（二）兒童利益最大化原則的適用困境

盡管兒童利益最大化原則在理念上得到了廣泛認同，但在具體實施過程中卻面臨諸多挑戰(zhàn)，其適用性存在一定困境。其一，該原則是一個高度概括和抽象的概念?！秲和瘷嗬s》尚未對其內涵、外延和價值進行明確界定，該原則作為直接移植使用的國際術語，在我國的相關政策、法律中沒有與之相對應的界定和解釋，導致在實際應用中出現(xiàn)不確定性、不平衡性甚至過度使用等問題。[4]基于適用的困難性和爭論性，我國的許多政策法規(guī)將“兒童優(yōu)先”作為兒童利益最大化原則的具體化使用。例如，2006年頒布的《未成年人保護法》第三條明確規(guī)定了未成年人的優(yōu)先保護原則；其二，何為“兒童最大利益”的判斷標準不一。兒童利益最大化原則是一項法律原則，而非一項能提供判斷標準的法律規(guī)則。盡管兒童權利委員會在其第14號一般性意見中指出，需要根據(jù)每個兒童或兒童群體的具體情況判斷其最大利益，如兒童的年齡、性別、經(jīng)驗、特殊狀況（如殘疾）以及他們所處的社會和文化背景等，[5]但在不同時間和情境下，具體的判斷標準仍存在一定的差異。因此，判斷何為“最大利益”以及哪些決策符合兒童“最大利益”在實際操作中仍是一個挑戰(zhàn)；其三，兒童最大利益的判斷主體存疑。理想情況下，判斷主體應是兒童本身，這符合兒童能動自治論的觀點。[6]然而，由于兒童的年齡較小，他們可能無法充分理解何為自身的最大利益，尤其是學前兒童，他們表達個人意見和做出決定的能力更為有限。因此，《兒童權利公約》只賦予兒童相對有限的決定權。在大多數(shù)情況下，國家機關、兒童監(jiān)護人等成為判斷兒童最大利益的主要主體，導致實踐中較難以兒童的利益為主，本應優(yōu)先考慮的兒童利益最大化原則在適用方法論上仍可能成為較為靠后的考慮因素，[7]這明顯與該原則的初衷相違背。

（三）最有利于學前兒童原則的內涵和優(yōu)勢

基于上述困境，《草案》（2023）以最有利于學前兒童的原則代替2020年的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》第十三條中的兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，以更全面、深刻地反映該部法律的各項具體制度，更好地指導各制度的實施。依據(jù)兒童權利公約委員會對兒童利益最大化原則內涵的三層面闡釋，最有利于學前兒童的原則是指，在涉及學前兒童的各項事務中，應始終以最有利于學前兒童發(fā)展為首要考慮因素，確保學前兒童的權益得到充分保障和尊重。這一原則不僅是一項實質性權利，即學前兒童有權要求決策者在制定政策和實施措施時優(yōu)先考慮他們的利益；同時，它也是基本的解釋性法律原則，可以指導法律專業(yè)人士在涉及學前兒童的法律事務中，始終從最有利于學前兒童的角度進行考慮和判斷；此外，它還是一種行事規(guī)則，要求在處理與學前兒童相關的各類事務時，始終堅持以最有利于兒童的成長和發(fā)展為出發(fā)點與落腳點。《草案》將“堅持最有利于學前兒童的原則”置于總則部分，意在將這一原則貫穿學前教育法的全部內容，確保無論在教育決策、資源分配，還是在日常的教育實踐中都能優(yōu)先貫徹該原則。

相較兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則，最有利于學前兒童的原則具備以下優(yōu)勢。首先，最有利于學前兒童的原則緊密結合了國內法律體系和法律實踐，在國內法律環(huán)境中展現(xiàn)出更強的適用性。隨著國內法律的不斷完善，特別是《民法典》和《未成年人保護法》等法律的出臺，“最有利于”的提法已經(jīng)逐漸在實踐中形成并得到廣泛認可。例如，《民法典》中的第三十五條、第一千零四十四條、第一千零八十四條均明確提到，監(jiān)護人和收養(yǎng)應當遵循“最有利于被監(jiān)護人”或“最有利于未成年子女”的原則。最有利于學前兒童的原則不僅是對國際兒童利益最大化原則的國內法表達，更是一種法律文化的傳承和發(fā)展。這種對應關系不僅體現(xiàn)了國際法與國內法的相互銜接，也展示了國內法在保護兒童權益方面的積極進步和創(chuàng)新，使得法律的實施更加貼近國情。

其次，最有利于學前兒童的原則為各方參與者提供了一個相對清晰和明確的決策標準。在實際操作中，最有利于學前兒童的原則無需過多糾結如何判斷“最大化”，而是可以直接依據(jù)“最有利于”這一標準來制定和執(zhí)行相關政策和措施，一定程度上降低了操作難度，提高了原則的實用性和可行性。

再次，該原則內涵更加豐富。在總則第六條中對如何堅持最有利于學前兒童的原則進行了細化，圍繞學前兒童的身心發(fā)展特點、人格尊嚴、參與權、表達權、平等性、全面發(fā)展等展開，是對最有利于學前兒童的原則內涵的本土拓展。

此外，最有利于學前兒童的原則更加強調兒童發(fā)展與社會進步的和諧統(tǒng)一。兒童不僅是家庭成員，也是社會的重要組成部分。在討論兒童利益時，應考慮到兒童利益與社會整體利益的相互依存和協(xié)調發(fā)展，避免片面追求兒童利益最大化。相較于兒童利益最大化原則，最有利于學前兒童的原則更注重平衡與協(xié)調。該原則并非簡單地追求兒童最大利益，而是強調在保障兒童基本權益的同時，充分考慮社會整體利益和長遠發(fā)展，倡導兒童發(fā)展與社會的和諧共進。

最后，該原則更符合兒童本位論。最有利于學前兒童的原則從利益的角度抽離出來，摒棄了功利性教育的色彩，聚焦于學前兒童的主體成長體驗。這有助于圍繞學前兒童的興趣、需求和發(fā)展特點設計和實施教育活動，使得兒童能夠在愉快的氛圍中自主學習、自由發(fā)展，從而實現(xiàn)其潛能的最大化。該原則以學前兒童為中心，讓學前教育真正回歸其本質——促進兒童的全面發(fā)展與健康成長，不僅符合兒童本位論的要求，也為學前教育的高質量發(fā)展指明了方向。

如上所述，從“兒童利益最大化”到“最有利于學前兒童”原則的調整充分體現(xiàn)了我國政府對學前教育實踐困境的深度反思，順應了國際人權法的發(fā)展趨勢和兒童權利保護的主流方向。該原則是我國兒童保護領域的首要原則，反映的是以學前兒童為主體和中心，將兒童置于所有決策和行動的出發(fā)點與落腳點，既體現(xiàn)了對兒童權利與利益的尊重和保護，也與國際社會日益重視和加強兒童權利保護的趨勢相一致?！恫莅浮返闹贫ǎ腔谧钣欣趯W前兒童的原則，整合了學前兒童的各項權利，充分考慮學前兒童身心發(fā)展需求、特點和規(guī)律，鼓勵幼兒園、家庭和社區(qū)協(xié)同配合，為學前兒童創(chuàng)造一個更加健康、和諧的教育環(huán)境，讓每個兒童獲得充分的關懷與支持，從而激發(fā)其潛能，實現(xiàn)全面發(fā)展。

二、“最有利于學前兒童的原則”在學前教育實踐中的落實仍面臨挑戰(zhàn)

生存權、受保護權、發(fā)展權與參與權是兒童的四項基本權利。其中，生存權和受保護權是基礎，一直以來受到包括《中華人民共和國憲法》和《未成年人保護法》等多部法律的關注，并被賦予了全面而詳盡的法律規(guī)范，為兒童的生存與安全奠定了堅實的法律基石。隨著學前教育改革的不斷深化，追求高質量的學前教育成為共識，改革和發(fā)展的重點轉向兒童的全面發(fā)展。鑒于國內現(xiàn)有的法律體系和學前教育發(fā)展現(xiàn)狀，《草案》更加聚焦于學前兒童的發(fā)展權和參與權，對這兩項權利進行了更為細致的闡述，旨在為兒童營造一個更高質量、更加適宜的教育環(huán)境。然而，在教育實踐工作中落實最有利于學前兒童原則，保障學前兒童的發(fā)展權和參與權仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）學前兒童的基本權利保障仍需持續(xù)加強

1. 弱勢學前兒童受教育權保障有待深化。

《中華人民共和國憲法》規(guī)定公民有受教育的權利和義務，而學前教育公平是實現(xiàn)教育公平和社會公平的基礎，[8]適齡兒童依法享有平等接受學前教育的權利是實現(xiàn)社會公平的重要方面。黨和國家在推進學前教育發(fā)展的過程中，強調學前教育的公益普惠屬性，持續(xù)加大投入，新建、改建、擴建一批幼兒園，積極解決學前教育發(fā)展不平衡、不充分的問題。

盡管過去十多年來學前教育取得了顯著進步，但學前教育均衡發(fā)展仍存在挑戰(zhàn)。我國學前教育發(fā)展不平衡歸根到底是由學前教育資源配置不均造成的，而這一矛盾在不同區(qū)域和不同主體間都有所體現(xiàn)。[9]從學前教育資源配置角度來看，城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體所能獲得的教育資源在數(shù)量和質量上仍存在差距，弱勢兒童接受高質量學前教育的權利尚未得到充分保障。[10]在學前教育城鄉(xiāng)發(fā)展方面，縣鎮(zhèn)幼兒園的結構性質量指標優(yōu)于農村幼兒園，城鄉(xiāng)學前兒童在認知發(fā)展、非認知技能以及身體健康等各領域也存在一定差異。[11]在學前教育區(qū)域發(fā)展方面，東部地區(qū)學前教育發(fā)展水平相對較高，但中西部地區(qū)，特別是中部地區(qū)，由于起點最低且增長乏力，存在著“中部塌陷”的問題。[12]最后，從殘疾兒童群體接受學前教育的情況來看，學前融合教育尚處于起步階段，學前殘疾兒童的入園率較低，普通幼兒園接納殘疾兒童的數(shù)量有限，且面向殘疾兒童的學前教育教學資源仍較為匱乏。[13]

2. 學前兒童參與權保障需加大推進力度。

參與權是《兒童權利公約》中明確提出的兒童的基本權利之一，旨在“確保有主見能力的兒童有權對影響到其本人的一切事項自由發(fā)表自己的意見，對兒童的意見應按照其年齡和成熟程度給予適當?shù)目创?。成人根?jù)學前兒童的能力水平，為兒童創(chuàng)造更加多元的機會，使其能夠自由、平等、廣泛而理性地參與不同領域的活動，真正實現(xiàn)教育公正，構建民主的生活。[14]我國在保障學前兒童參與權方面取得了一定進步，例如，通過《國家人權行動計劃（2016—2020年）》等政策文件明確了兒童參與權的內涵，并鼓勵和支持兒童參與家庭、學校和社會事務，暢通其參與和表達渠道。再如，《幼兒園保育教育質量評估指南》明確指出，在教育過程中，教師應“鼓勵幼兒表達自己的觀點，提出問題”“尊重并回應幼兒的想法與問題”等。

然而，學前兒童參與社會事務決策的機會仍然有限，很多學前兒童缺乏積極參與社會生活的意識，不會表達自己的想法和感受。[15]兒童雖然在家庭的瑣碎事務中相較以往擁有了更多的話語權，但仍然較少參與到家庭重大事務的決策中。在幼兒園中，教師對兒童的觀點缺乏足夠的重視，兒童深入?yún)⑴c環(huán)境創(chuàng)設與課程決策的機會仍有限。[16]在社會事務的決策上，學前兒童相對擁有更少的話語權。成人社會的價值觀念往往將兒童看作是一個需要保護的弱勢群體，使得兒童的參與權在文化觀念層面難以得到應有的理解和關注。[17]學前兒童在許多實際問題上仍然不能獨立地發(fā)表意見和參與決策的制定。

（二）科學保教水平有待提高

1. 保教分離、重教輕保的問題仍然存在。

學前階段是兒童身體生長和發(fā)育的關鍵時期。高質量的保育和照料能夠為學前兒童提供良好的營養(yǎng)、充足的睡眠、適當?shù)腻憻捄蛢?yōu)質的衛(wèi)生保健，促進學前兒童的身心健康發(fā)展。同時，學前兒童的學習方式不同于其他年齡段的兒童，他們日常行為習慣的培養(yǎng)和各方面的發(fā)展是在生活和游戲的全過程中進行的。[18]保教分離既不符合學前兒童身心發(fā)展的規(guī)律，也錯失了許多教育契機。[19]為推進幼兒園科學保教，黨和國家制定并頒布了多項文件，如《保教質量評估指南》《幼兒園督導評估辦法》等，為幼兒園科學保教提供了明確指導，為提升保教質量提供了有力的政策保障。

然而，幼兒園教育教學實踐中還存在著保教分離、重教輕保的傾向。在幼兒的一日生活中，教師更傾向于關注如何在教學和游戲活動中為幼兒提供教育指導，較少承擔保育任務。部分教師即使承擔保育工作，也誤將保育等同于身體照料，可能忽視一日生活中蘊含的教育價值。[20]在家庭和社會層面，成人在不同教育理念與行動的相互博弈中缺乏對兒童立場的考慮，在全局性的教育焦慮中迷失了方向，而幼兒園的保育、教育以及管理功能也在這一焦慮的背景下發(fā)生異化，[21]使得學前教育有時偏離了保教結合的規(guī)律，墜入“學前教育小學化”的陷阱之中。

2. 以游戲為基本活動的要求尚未全面落實。

學前兒童學習和發(fā)展的特點要求學前教育必須以游戲為基本活動。游戲不僅是學前兒童的一種活動方式，更是其生命存在的基本方式。[22]游戲是學前兒童的自然天性，能幫助學前兒童體驗周遭的生活世界，鼓勵學前兒童的自我表達和創(chuàng)造。同時，學前兒童的學習需要大量的資源和材料，還需要與周圍的人和物發(fā)生互動，通過獲得直接經(jīng)驗和積極的情感體驗促進學習的發(fā)生，[23]因而學前兒童需要游戲為其提供直接、豐富、綜合的經(jīng)驗。隨著成人對兒童和童年理解的加深，游戲作為學前兒童成長過程中不可或缺的活動得到廣泛認同和重視。

然而，以游戲為基本活動的觀念落實到教育實踐中仍存在一定的挑戰(zhàn)。部分幼兒園一日活動的安排不盡合理，學前兒童自主游戲的時間不充裕；[24]區(qū)角投放的游戲材料結構化程度較高，且許多材料并未得到充分的挖掘和利用；此外，由于班額大、室內活動面積相對不足，學前兒童的游戲空間也容易受到擠壓。在家庭教育中，仍有部分家長持有傳統(tǒng)的“唯學習論”觀念，片面重視知識學習，忽視了游戲對學前兒童發(fā)展的價值。[25]

（三）家園社協(xié)同育人面臨困境

1. 幼兒園未有效發(fā)揮協(xié)同育人主陣地作用。

幼兒園是對學前兒童實施保育和教育的機構，承擔著學前兒童的保教責任，是學前教育的主陣地。一方面，學前兒童在幼兒園度過大多數(shù)時間，與教師、同伴、園所環(huán)境密切接觸，受到幼兒園全面的教育影響。另一方面，幼兒園在家庭、社區(qū)之間架起溝通橋梁，為學前兒童創(chuàng)設了從家庭、幼兒園到社會的系統(tǒng)性教育環(huán)境，并在其中給家庭和社區(qū)育人提供有力支持，是發(fā)揮教育整體功能的重要紐帶和關鍵主體。根據(jù)交疊影響域理論，作為學前兒童生活的三個主要場域，幼兒園、家庭、社區(qū)的協(xié)作伙伴關系可以增加學前兒童的社會資本，產(chǎn)生最佳教育效果，[26]若三方不能有效地溝通合作，學前兒童全面發(fā)展的機會將會受到限制。

目前，幼兒園愈發(fā)重視與家庭和社區(qū)的合作，積極探索有效的協(xié)同育人模式。但目前幼兒園協(xié)同育人狀況并不樂觀。幼兒園在多數(shù)情況下處于主導地位，因其專業(yè)性定位在合作中起著支配作用，與其他主體的合作表現(xiàn)出單向性，主體關系尚未從合作走向協(xié)同。[27]盡管家園合作已成為較為主流的共育模式，但家園共育目標尚不精準，家園共育內容較為單一。[28]幼兒園協(xié)同社區(qū)的共育意識不強，社區(qū)教育資源未能充分融入幼兒園教育。此外，家園社三方未能有效解決主體分工問題，存在責任邊界模糊，角色缺位、越位或錯位等問題。[29]上述問題反映出幼兒園尚未有效發(fā)揮主陣地作用，協(xié)同共育意識不足、深度不夠、質量有待提升。

2. 家庭未有效履責行權。

家長教養(yǎng)子女的責任和權利具有天然性和基礎性。一方面，基于父母生養(yǎng)子女這一不可爭辯的事實，父母和子女有直系血親關系，撫養(yǎng)、保護、教育子女是家長的至高責任；[30]另一方面，家長是兒童的第一任老師，家庭是兒童的第一個課堂，家庭的影響自兒童出生以來就已存在，且滲透于生活的方方面面，其影響范圍之廣、程度之深，是其他教育無法比擬的，也是其他教育不可替代的。即便家長將兒童送入幼兒園接受教育，仍無法取代家庭教育的基礎地位，家長仍需積極行使教育權利。

但在教育實踐中，由于家長教育理念存在偏差、教育主體意識薄弱，以及受到社會環(huán)境等多重因素的影響，部分家長未有效履行家庭教育責任，充分行使家庭教育權。一方面，部分家長教育理念相對落后，重智輕德或擔心教育投入不足，導致出現(xiàn)超負荷教育現(xiàn)象；[31]另一方面，部分家長家庭教育主體責任意識不強，主觀上免除自身教養(yǎng)之責，將兒童托付給幼兒園，未積極參與兒童成長全過程，更多時候在家園合作中扮演傾聽者和服從者角色，家園合作處于單向支配關系，且在社區(qū)教育中參與度也相對較低。此外，家庭在教育和養(yǎng)育孩子的過程中面臨諸多復雜的社會因素，如教育資源不均衡、教育競爭加劇、社會對成功標準的單一化追求等，導致家長感到無奈和挫敗，降低了他們的教育自我效能感。上述主客觀因素一定程度上削弱了家庭教育效果，不利于最有利于學前兒童原則的實現(xiàn)，反映到學前兒童成長中往往會造成諸多問題，比如身心健康受損、全面發(fā)展機會受限等。

3. 社區(qū)未充分開發(fā)和利用資源和環(huán)境。

隨著終身學習體系和學習型社會的建立，幼兒園不再是學前階段唯一的教育權威主體，社區(qū)教育、家庭教育與幼兒園教育平等存在，社區(qū)作為大環(huán)境系統(tǒng)，持續(xù)影響著幼兒園教育和家庭教育。社區(qū)的積極參與是進一步改善幼兒園和家庭教育效果，促進學前兒童身心和諧全面發(fā)展的外在保障。具體而言，社區(qū)的協(xié)同對于統(tǒng)一幼兒園、家庭、社區(qū)的教育步調、形成教育合力，為學前兒童早期發(fā)展施以一致的價值觀、教育觀、實踐觀影響，促進學前兒童全面發(fā)展有重要意義。[32]

在學前階段，教育的偶發(fā)性相較于其他學段更強。而且學前兒童主要通過直接感知、實際操作和親身體驗來探索周圍世界，對他們而言，“自然即課程、生活即課程”，[33]學前兒童在與周圍環(huán)境的接觸中不斷內化生活經(jīng)驗。然而，目前社區(qū)的資源和環(huán)境建設、活動組織和服務內容等并沒有充分考慮所在地兒童的需求，社區(qū)大多提供的是行政性服務，因此較難參與進幼兒園教育和家庭教育。[34]此外，盡管部分社區(qū)建有兒童活動中心、少年宮、圖書館等場館，但仍未有效發(fā)揮其應有的協(xié)同育人作用，資源利用率較低，甚至演變?yōu)榻膛嗟攸c，導致教育資源和空間的浪費?？梢姡鐓^(qū)尚未能為學前兒童發(fā)展提供豐富的資源和良好的環(huán)境，尚未有效發(fā)揮協(xié)同育人的物質和空間載體作用。

三、在立法與實踐中有效貫徹“最有利于學前兒童的原則”

基于上述實踐挑戰(zhàn)，《草案》提出學前教育應堅持最有利于學前兒童的原則，回應社會問題，為構建更加公平、科學、優(yōu)質的學前教育體系提供法律支撐。為了確保最有利于學前兒童原則在教育實踐中的有效實施，仍需進一步審視和完善相關法律條文，健全相應的制度保障。

（一）權利為本：保障學前兒童基本權利

1. 加大弱勢兒童受教育權的保障力度。

在政府主導下開辦普惠性幼兒園，堅持貫徹公益普惠這一基本前提，是我國發(fā)展學前教育事業(yè)的重中之重。《草案》第八條明確指出：“國家推進普及學前教育，構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系”，深入貫徹了黨對“辦好人民滿意的教育”的戰(zhàn)略部署，并針對學前教育資源分配不均且質量參差不齊的核心問題，回應了社會公眾對學前教育普惠、高質量發(fā)展的切實需要。學前兒童享受普惠性學前教育是其正當權益，而《草案》則在法律層面上對尊重和保障學前兒童這一程序性權利做出了規(guī)定，確保學前兒童在受教育問題上的平等正義。[35]

堅持公益普惠的基本方向，貫徹落實學前教育公平，必然要求資源的合理配置，縮小個體、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間學前教育發(fā)展的差距。學前教育的補償性公平要求在教育機會公平的基礎上給予處境不利者資源上的傾斜，而差異性公平則要求基于受教育者自身條件的區(qū)別提供差異化的資源配給。[36]針對前者，《草案》第八條突出強調在相應教育資源的配置上向幾個重點區(qū)域和重點群體傾斜，為學前教育實現(xiàn)普惠、均衡發(fā)展提供了法律保障。而針對學前教育的差異性公平，一方面應通過立法保障殘疾兒童接受普惠性學前教育，另一方面，也應進一步明確幼兒園教師在承擔融合教育任務上的主體責任，并就幼兒園如何在環(huán)境創(chuàng)設中保障融合教育的開展、如何建設融合教育師資隊伍以及如何對融合教育過程進行評估與監(jiān)督等關鍵問題建立合理的評價和監(jiān)督機制，健全相應的制度保障。

2. 厘清保障學前兒童參與權的主體責任。

在國內的成文法中，兒童的參與權已經(jīng)得到了確認，《未成年人保護法》首次將參與權與生存權、受保護權、發(fā)展權共同列為未成年人的法定權利，實現(xiàn)了兒童的參與權從應有權利到實有權利的轉化。[37]同時，《草案》明確提出：“鼓勵學前兒童參與家庭、社會和文化生活，重視學前兒童的意見?！痹撘?guī)定進一步明確了保障兒童參與權的要求，承認了學前兒童是整全、獨特、具有獨立意義且能自由參與社會生活的積極主體，有助于在立法層面鼓勵兒童積極參與到社會生活的建構之中，自主表達意見，提升權利意識。

盡管《草案》從立法層面強調了學前兒童參與權的重要性，自上而下引導社會各主體在觀念和行動上做出相應的轉變，但是要保障學前兒童的參與權，仍需要家庭、幼兒園和社區(qū)各主體厘清各自的角色和責任，進一步明確兒童參與權的范圍、形式和程序。政府應配合《草案》出臺相應的兒童參與權保障的實施細則，建立家庭、幼兒園和社區(qū)的協(xié)作機制，保證各方主體有效地履行其職責。

（二）發(fā)展為旨：遵循學前兒童發(fā)展規(guī)律

1. 完善落實保教結合原則的培訓與考核體系。

保教結合不僅對于保教實踐和園所管理有所助益，更是學前教育區(qū)別于學校教育的突出體現(xiàn)。雖然早在1979年頒布的《城市幼兒園工作條例（試行草案）》中已經(jīng)明確提出“幼兒園必須貫徹保教結合的原則”，其后頒布的《幼兒園管理條例》《幼兒園工作規(guī)程》等也在政策層面突出了保教結合的價值。但是，囿于相關政策的立法層級低、權威性弱等問題，其能夠發(fā)揮的效力有限。[38]為了應對保教實踐中的問題，優(yōu)化教師和保育員的角色定位，《草案》與學前教育領域的政策一脈相承，從更高的立法層級明確提出“幼兒園應當堅持保育和教育相結合的原則”，為保教結合理念向實踐轉化提供了立法保障。

要落實《草案》提出的保教結合原則，一方面，應加強全面系統(tǒng)的培訓，切實幫助保育員和教師樹立科學的保教觀念、提高認識，提升保教能力。另一方面，要健全管理機制，完善評價體系。首先，應細化、規(guī)范不同崗位的工作行為、職責任務、考核指標體系，體現(xiàn)保教結合原則。其次，要優(yōu)化考核制度，鼓勵幼兒園建立內部自我評估機制。最后，可以健全激勵機制，調動教師參與保育工作的積極性，有效貫徹保教結合原則。

2. 貫徹游戲權為學前兒童的基本權利。

堅持“以游戲為基本活動”是學前教育相較于其他階段教育的關鍵區(qū)別，這一區(qū)別不能僅停留在教育的理念層面，更應該在法律中加以強調?！恫莅浮分忻鞔_提出，“幼兒園應當以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動”，第一次在法律層面強調了游戲對于學前兒童發(fā)展的價值，明確了游戲在學前教育中的基本定位。

《兒童權利公約》中已明確提出，“兒童有權享有休息和閑暇，從事與兒童年齡相宜的游戲和娛樂活動”，游戲權已經(jīng)被視為兒童的一項基本權利。游戲權的存在以兒童世界和成人世界的區(qū)分為前提，承認兒童的游戲權正是承認兒童作為獨立的認識主體的體現(xiàn)。[39]只有將游戲權視為學前兒童的基本權利，才能真正體現(xiàn)最有利于學前兒童原則的價值。因此，應在立法層面明確規(guī)定保障學前兒童的游戲權，引導社會各界充分重視游戲對于學前兒童成長和發(fā)展的重要價值并保障學前兒童游戲的時間、空間、條件等。

（三）協(xié)同為要：優(yōu)化學前兒童成長環(huán)境

1. 堅持幼兒園主導，強化家庭教育指導責任。

自《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國家庭教育促進法》對家校社三方互動關系提出法律要求后，《草案》再次以法律的形式明確了學前教育階段協(xié)同育人的重要性，對幼兒園開展協(xié)同育人提出了基本要求，如“幼兒園應當充分利用家庭、社區(qū)的教育資源，拓展學前兒童生活和學習空間”。這一規(guī)定與《教育部等十三部門關于健全學校家庭社會協(xié)同育人機制的意見》精神相一致，即幼兒園在協(xié)同育人中發(fā)揮主導作用。并且，《草案》著重提及家庭教育指導，提出“幼兒園應當主動與父母或者其他監(jiān)護人交流學前兒童身心發(fā)展狀況，指導家庭科學育兒”，為幼兒園開展家庭教育指導做出基本規(guī)范。該條例與《中華人民共和國家庭教育促進法》的相關內容相呼應，實現(xiàn)了兩部法律在家庭教育指導方面的有機銜接。

當前，家庭教育領域面臨諸多挑戰(zhàn)，家長在科學育兒上存在各種困惑，幼兒園與幼兒園教師熟知幼兒在園表現(xiàn)，是指導家庭科學育兒的主力軍。然而，實踐中很多幼兒園對家庭教育指導這一工作落實力度尚不足。[40]因此，有必要在立法中將其明確提升到“責任”層面，參考教育部等十三部門聯(lián)合印發(fā)的《關于健全學校家庭社會協(xié)同育人機制的意見》中“學校要把做好家庭教育指導服務作為重要職責，納入學校工作計劃”，明確規(guī)定幼兒園應將家庭教育指導服務納入其工作職責。通過法律形式明確幼兒園責任具有更強的實踐引領力，有助于提高家庭教育指導的實施效果，優(yōu)化學前兒童的家庭養(yǎng)育環(huán)境。

2. 保障家庭主體，擴展家長教育權并完善支持體系。

家園社協(xié)同育人中，家長不只有責任，也擁有權利，權利的賦予使家長具備更強的協(xié)同育人意愿和積極性。我國相關法律如《中華人民共和國教育法》《民法通則》等對家長教育權的描述多指向責任與義務，忽視賦予家長權利，[41]從而影響了家長教育子女的主體意識和參與學校教育的熱情。而OECD的《強勢開端Ⅲ：幼兒教育與保育》報告表明，很多國家都將參與早期教育與保育活動作為家長的基本權利。[42]為彌補我國對家長教育權重視的不足，《草案》將對家長教育權的關注提高到法律層面，指出“家長委員會可以對幼兒園重大事項決策和關系學前兒童切身利益的事項提出意見和建議，對幼兒園保育教育工作和日常管理進行監(jiān)督”。即強調家長應當享有對幼兒園教育的參與權和知情權，并且有權監(jiān)督幼兒園教育的實施。家長擁有上述權力是改善家園合作、提高幼兒園教育有效性的現(xiàn)實之需，也是進一步保障學前兒童權益、實現(xiàn)最優(yōu)發(fā)展的重要手段。《草案》中對家長教育權的強調，對于改善家園協(xié)作的效果、提升幼兒園保教質量、合力促進學前兒童身心健康發(fā)展的效果是值得期待的。與此同時，《草案》也對家長的家庭教育責任做出要求，提出父母應“尊重兒童身心發(fā)展規(guī)律和年齡特點”，“創(chuàng)造良好家庭環(huán)境，為適齡兒童接受學前教育提供必要條件”，“積極配合、支持幼兒園開展保育和教育”。即家長應根據(jù)孩子身心發(fā)展特點實施家庭教育，同時應加強和幼兒園、社區(qū)的交流合作，為學前兒童發(fā)展提供多樣化資源。這是對家長“怠于履責”的預防要求。

為了實現(xiàn)兒童的最優(yōu)身心發(fā)展，當家長無法負擔起兒童的所有教育時，會選擇將其部分教育權利讓渡給學校教育。[43]因此，家長有責任對學校教育進行監(jiān)督，享有對幼兒園教育的參與權、知情權和監(jiān)督權。類似的，家長也會將其部分教育權讓渡給社會教育，家長在社會教育層面的權利也有必要以法律的形式予以明確?！吨腥A人民共和國家庭教育促進法》的家庭責任章節(jié)提出，“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應當與中小學校、幼兒園、嬰幼兒照護服務機構、社區(qū)密切配合，積極參加其提供的公益性家庭教育指導和實踐活動，共同促進未成年人健康成長”。該條例對家長的社會教育參與權做出規(guī)定。因此有必要做好《學前教育法》與《家庭教育促進法》的銜接，在法律層面補充社會教育中的家長教育權。此外，許多家長感受到自身教育能力不足，教育效能低下，進而產(chǎn)生教育焦慮的心理體驗。這實際上反映出深層次的制度機制問題。為此，應更加重視家庭教育相關法規(guī)政策與《草案》的配套銜接，不斷完善家庭教育工作體制機制，強化家庭教育支持，為家長提供更多的教育資源和指導，從而緩解他們的教育焦慮和壓力，提升教育效能，為兒童的健康、全面發(fā)展提供有力保障。

3. 促進全社會參與，提供優(yōu)質育人資源。

繼教育部等十三部門《關于健全學校家庭社會協(xié)同育人機制的意見》對社區(qū)支持和全面育人提出要求后，《草案》的頒布進一步為社區(qū)協(xié)同育人提供了法律保障，要求“全社會應當為適齡兒童接受學前教育、健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境”。在這種綜合性教育的過程中，學前兒童將得到來自幼兒園、家庭和社區(qū)三方面的關注和支持，從而為其創(chuàng)造一個更加完整、健康、豐富的成長環(huán)境。豐富的資源和環(huán)境是學前兒童學習的重要材料，同時也是協(xié)同育人順利開展的重要物質和空間載體，因此《草案》提出，“圖書館、博物館、文化館、美術館、科技館、紀念館、體育場館、青少年宮、兒童活動中心等公共文化服務機構應當提供適合學前兒童身心發(fā)展的公益性教育服務，并按照有關規(guī)定對學前兒童免費或者優(yōu)惠開放”。該條例將社區(qū)空間環(huán)境利用從成人視角轉向兒童視角，明確了社區(qū)場館資源服務于學前兒童的公益屬性，也規(guī)定了場館資源的開放性和可獲得性，保護了學前兒童享有社區(qū)資源的權益。

社會作為各個家庭單元的集合，在教育資源的多元性與實踐性方面具有獨特優(yōu)勢，可以對幼兒園教育和家庭教育形成有益補充。隨著《社區(qū)教育服務規(guī)范》《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》等文件的出臺，社區(qū)育人正朝著規(guī)范化和高質量方向發(fā)展。[44]如果在立法層面對社區(qū)面向幼兒園和家庭開發(fā)并提供優(yōu)質教育資源提出要求，將有助于建立完整和諧的育人生態(tài)，進一步提高協(xié)同育人質量，實現(xiàn)幼兒園、家庭、社區(qū)間的資源共享和互動共贏，為學前兒童提供更好的成長環(huán)境，在貫徹最有利于學前兒童原則的基礎上實現(xiàn)共同的教育目標。

人生百年，立于幼學。堅持最有利于學前兒童的原則是學前教育立法的根本，是保障學前兒童利益，促進學前兒童全面發(fā)展的現(xiàn)實之需，也是實現(xiàn)“幼有優(yōu)育”美好愿景，促進學前教育高質量發(fā)展的時代呼喚?！恫莅浮坊谧钣欣趯W前兒童的原則，為維護學前兒童受教育權和參與權，實施保教并重、游戲為主的教育教學活動，優(yōu)化學前兒童的家園社成長環(huán)境提供了法律保障。在立法層面與學前教育實踐中貫徹最有利于學前兒童的原則可以保障學前兒童平等地獲得優(yōu)質教育資源，為其創(chuàng)造更加安全、健康、快樂的成長環(huán)境，助力學前兒童的全面均衡發(fā)展。與此同時，這一原則應貫穿并融入其他相關法律體系，如衛(wèi)生保健和社會福利等，共同構筑一個以兒童為中心的綜合性法律支持體系，還需關注該原則在兒童成長各階段的持續(xù)應用，確保兒童在成長的每一個階段都能得到最有利于其發(fā)展的關懷和支持。

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In the Best Interests of Preschool Children： Revisiting the

Preschool Education Law

WANG Xinghua， TAN Xinge， QIU Yue， LI Xiaowei

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： To achieve high？鄄quality development is a new proposition for the modernization of preschool education in China， and the enactment of legislation is a powerful guarantee for the promotion of high？鄄quality development of preschool education. The Preschool Education Law of the People’s Republic of China （Draft） takes “the best interests of preschool children” as the fundamental principle for legislation， aiming to safeguard the rights of preschool children in the practice of early childhood education. It emphasizes the basic direction of public welfare and universality to guarantee preschool children’s right to education and participation； it establishes principles of interconnection between care and education， and play as the basic activity， following the rules of children’s development； it stipulates the responsibility of the family， the kindergarten and the community to work together to improve the educational environment for children. Although the draft law provides legal guidance for the implementation of the principle of “the best interests of preschool children” in the practice of preschool education， further improvement of relevant provisions and corresponding institutional measures is needed.

Key Words： principle of the best interests of preschool children； The Preschool Education Law of the People’s Republic of China； public welfare； scientific care and education； collaborative education

（責任編輯：熊燦燦）