韓利琳 楊熹通

摘 要：? 生物安全與環(huán)境健康安全法律制度息息相關(guān)，須協(xié)同治理生物安全與環(huán)境健康安全問題。由于公眾健康保護(hù)優(yōu)先理念未得到充分貫徹，生物安全與環(huán)境健康安全制度體系之間協(xié)調(diào)銜接不暢，實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的專門制度供給匱乏等問題，導(dǎo)致生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障實現(xiàn)公眾健康目標(biāo)的效果不佳。因此，生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障應(yīng)堅持公眾健康保護(hù)優(yōu)先的價值理念，促進(jìn)社會經(jīng)濟、生物安全與公眾健康保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須加強生物安全與環(huán)境健康安全法律制度之間的協(xié)同配合，構(gòu)建協(xié)同生物安全與環(huán)境健康安全保障的專門性法律制度體系。

關(guān)鍵詞：生物安全；環(huán)境健康安全；健康保護(hù)優(yōu)先；協(xié)同保障；制度銜接

中圖分類號：D922.68???? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號：1009-055X（2024）03-0104-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.010

一、引 言

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，人類對生物資源的開發(fā)利用與日俱增，同時也出現(xiàn)了生物多樣性銳減、外來物種入侵，不當(dāng)利用生物資源等問題。例如，2015年在新疆、甘肅、海南共銷毀了1 100多畝①違法轉(zhuǎn)基因玉米，2016年遼寧省查處3起轉(zhuǎn)基因玉米種子違法案件［1］。部分外來物種具有一定毒性或攻擊性、攜帶病原微生物，會對公眾健康產(chǎn)生直接威脅，如福壽螺、毒萵苣等外來物種入侵，不僅會破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡，而且會嚴(yán)重影響公眾健康。生物安全是人類安全發(fā)展的前提條件，生物安全就是生物免于危險、不受威脅和危害的客觀狀態(tài)［2］。環(huán)境健康安全是公眾在良好、無害環(huán)境中生存的一種健康狀態(tài)。相較于傳統(tǒng)環(huán)境污染對人體健康造成的危害，由危險生物因子引發(fā)的疫病危害、病原體傳播，濫用生物技術(shù)對人類遺傳、生物多樣性與糧食安全造成的威脅，呈現(xiàn)出影響范圍廣、科學(xué)認(rèn)知的不確定性、危害后果嚴(yán)重的特征。生物安全屬于生態(tài)安全中的重要一環(huán)，目的是確保生態(tài)環(huán)境中生物因子的穩(wěn)定無害，進(jìn)而維護(hù)公眾身體健康。獲取安全無害的生物資源是人類健康發(fā)展的必要條件。人對生物利用有著必然性，但必須確保利用行為控制在合理限度內(nèi)。生物安全對生態(tài)安全、公眾健康具有重大影響，環(huán)境健康安全是實現(xiàn)生物安全的重要基礎(chǔ)，只有協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全，才能從整體上有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境與公眾健康。

為了有效應(yīng)對生物安全問題與環(huán)境健康風(fēng)險，確保公眾環(huán)境健康安全，2007年中華人民共和國衛(wèi)生部、國家環(huán)境保護(hù)總局①等部門制訂了環(huán)境健康領(lǐng)域的第一個綱領(lǐng)性文件《國家環(huán)境與健康行動計劃》，初步建立環(huán)境健康管理體制與保障機制。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，為完善環(huán)境健康管理制度指明了方向。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強生物多樣性保護(hù)的意見》要求從生物安全監(jiān)測、生物遺傳資源監(jiān)管、外來入侵物種防控方面，提升生物安全管理水平。2022年中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》，顯示了環(huán)境保護(hù)工作對保護(hù)公眾健康的重視，統(tǒng)籌推進(jìn)健康中國與美麗中國建設(shè)。在國際層面，2000年通過的《生物多樣性公約》卡塔赫納生物安全議定書，以保護(hù)生物多樣性不受轉(zhuǎn)基因活生物體帶來的潛在威脅為目標(biāo)。2021年在昆明召開的聯(lián)合國生物多樣性大會強調(diào)，生物多樣性提供的生態(tài)服務(wù)能夠鞏固人類的健康福祉，生物安全與環(huán)境健康保護(hù)問題引起國際社會的普遍關(guān)注。因此，須考慮如何運用法治思維、法治手段應(yīng)對生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中出現(xiàn)的制度化困境，促使生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同一致地實現(xiàn)公眾健康保護(hù)目的，以構(gòu)建協(xié)調(diào)完善的公眾健康保障制度體系。

二、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法制依據(jù)與內(nèi)在機理

為有效防控多樣化的生物安全風(fēng)險，確保生物技術(shù)有序發(fā)展、保護(hù)公眾健康，我國頒布了一系列生物安全法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章［3］，為保障生物安全和公共健康安全提供了有效的法律依據(jù)。目前，我國生物安全立法主要采取綜合性立法與專門性立法相結(jié)合的形式，涉及環(huán)境健康安全保障的法律制度散見于生物安全法律、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律中。

（一）以《中華人民共和國生物安全法》為核心的生物安全法律體系的構(gòu)成

2020年頒布的《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱為《生物安全法》）規(guī)定了生物安全風(fēng)險防控體制和管理制度，通過構(gòu)建生物安全秩序以達(dá)到保障公眾健康之目的。這標(biāo)示著生物安全風(fēng)險預(yù)防機制逐步邁向成熟，對維護(hù)國家安全與民族生存發(fā)展具有重大意義［4］。此外，我國頒布了一系列涉及生物因素影響環(huán)境健康安全的法律法規(guī)，包括：《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱為《傳染病防治法》）（2013年修正）、《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱為《動物防疫法》）（2021年修訂）、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》（以下簡稱為《野生動物保護(hù)法》）（2022年修訂）、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》（2018年修訂）、《外來入侵物種管理辦法》（2022年施行）等。對主要的生物安全法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行列舉，如表1所示。

第一，以維護(hù)國家安全為核心的《生物安全法》主要包括生物安全管理體制、生物安全的風(fēng)險防控制度、生物安全各領(lǐng)域的管理規(guī)定。生物安全管理體制涉及具體職能機構(gòu)及其主要職責(zé)，中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是國家生物安全工作的決策與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。國家生物安全工作由國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)等部門負(fù)責(zé)。生物安全的風(fēng)險防控制度主要包括：生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度、調(diào)查評估制度、信息共享與發(fā)布制度、生物安全名錄和清單制度、生物安全審查制度、生物安全應(yīng)急制度。該法第三章至第七章規(guī)定了生物安全各具體領(lǐng)域的管理事項。例如，第二十七條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生健康等部門應(yīng)建立新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、進(jìn)出境檢疫、生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；第三十六條規(guī)定，科技部與國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)制定生物技術(shù)研發(fā)活動風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)與名錄。這些法律條文是防控生物安全風(fēng)險的重要依據(jù)，對保障環(huán)境健康安全發(fā)揮了重要作用。

第二，在防控傳染病與動植物疫情方面，2022年修訂的《野生動物保護(hù)法》針對獵捕、運輸、交易野生動物等行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，以維護(hù)生態(tài)安全、防范公共衛(wèi)生風(fēng)險。嚴(yán)格限制對野生動物進(jìn)行利用，不僅體現(xiàn)了保障生態(tài)安全的迫切需求，而且是從源頭上切斷疫病傳播風(fēng)險，使環(huán)境健康安全免受威脅?！秱魅静》乐畏ā穼魅静☆A(yù)防，疫情報告、通報和公布，疫情控制以及傳染病救治等事項進(jìn)行了規(guī)定。該法第二章專門規(guī)定了各種傳染病預(yù)防措施，如建立傳染病監(jiān)測、預(yù)警制度，要求防止傳染病病原體的實驗室感染與病原微生物的擴散，明確相關(guān)主體對病原體污染物品的消毒處理義務(wù)?！秳游锓酪叻ā芬髮游镆卟∵M(jìn)行風(fēng)險評估、預(yù)防以及控制，確保公共衛(wèi)生安全與人體健康，體現(xiàn)了立法理念的進(jìn)步與前瞻性的制度設(shè)計［5］。該法第三十八條、第三十九條規(guī)定，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)采取封鎖、隔離、撲殺、無害化處理等強制性措施應(yīng)對動物疫情。該法主要涉及動物疫病預(yù)防、控制，動物疫情報告、通報和公布，動物檢疫及病死動物無害化處理等事宜，這些規(guī)定構(gòu)成相對完整的動物疫情防控制度體系。為防控植物傳染病，國務(wù)院出臺了《植物檢疫條例》。以上這些法律法規(guī)與《生物安全法》共同發(fā)揮防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情的作用，有保障公眾健康安全之功效。

第三，在外來物種入侵防控方面，《進(jìn)出境動植物檢疫法》主要針對進(jìn)境檢疫、出境檢疫以及過境檢疫作出了強制性要求，以防止疫病與有害生物傳入、傳出國境。這些法律措施對于嚴(yán)守本土生物安全，防止有害生物威脅公眾健康具有重要作用。在生物多樣性保護(hù)方面，《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定在珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)，劃出一定區(qū)域?qū)φ湎l危野生動植物進(jìn)行特殊保護(hù)?！锻鈦砣肭治锓N管理辦法》通過建立監(jiān)測預(yù)警機制、采取治理修復(fù)措施，以達(dá)到防范外來入侵物種危害的目的。例如，該辦法第十條規(guī)定引進(jìn)外來物種應(yīng)進(jìn)行審查評估，第十一條規(guī)定引進(jìn)單位應(yīng)采取防范措施防止外來物種逃逸、擴散。

第四，針對實驗室生物安全，國務(wù)院頒布《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，主要針對病原微生物分類管理、實驗室分級管理作出規(guī)定，以控制實驗室感染，保護(hù)實驗室人員與公眾健康。關(guān)于基因工程安全，1993年國家科委頒布《基因工程安全管理辦法》，以防范科技風(fēng)險、保障人體健康。該辦法第六條規(guī)定，根據(jù)潛在危險程度，將基因工程分為四個安全等級，劃分安全等級須考慮對人類健康與生態(tài)環(huán)境的影響程度；第八條至十二條規(guī)定了基因安全性評價制度?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)活動應(yīng)確保安全，以防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對人體健康的威脅。由此可見，研發(fā)、利用生物技術(shù)與環(huán)境健康安全密切關(guān)聯(lián)，審慎評價生物技術(shù)利用活動，是保護(hù)公眾健康的必然要求。為了保護(hù)人類遺傳資源，2019年出臺《人類遺傳資源管理條例》，規(guī)定采集、保藏、利用、對外提供我國人類遺傳資源，不得危害公眾健康、國家安全和社會公共利益。2017年科技部制定《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理辦法》，旨在促進(jìn)生物技術(shù)研究開發(fā)活動有序發(fā)展，維護(hù)生物安全。該辦法第八條規(guī)定，從事生物技術(shù)研究開發(fā)活動的相關(guān)主體須履行安全管理、風(fēng)險評估、制定應(yīng)急預(yù)案與處置方案等職責(zé)。生物技術(shù)研發(fā)利用主體作為首要責(zé)任人，須切實履行生物風(fēng)險防范義務(wù)。

上述這些法律法規(guī)、部門規(guī)章是針對生物安全領(lǐng)域特定事項的行為規(guī)范，能夠彌補《生物安全法》高度概括性的不足，促使生物安全各項法律順利實施。這些生物安全單行法律有各自獨特的調(diào)整范圍，直接調(diào)控有關(guān)生物安全保障的事宜。只有通過生物安全法律制度間的協(xié)調(diào)配合，才能從整體上維護(hù)生物安全，防范生物因素引起的環(huán)境健康風(fēng)險，進(jìn)而發(fā)揮保護(hù)公眾健康的制度功效。

（二）以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)的環(huán)境健康安全法律梳理

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱為《環(huán)境保護(hù)法》）對環(huán)境與健康保護(hù)制度作出了原則性安排，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱為《水污染防治法》）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱為《土壤污染防治法》）等污染防治法律則對影響公眾健康的環(huán)境污染問題進(jìn)行規(guī)制。同時，為加強環(huán)境健康風(fēng)險管理，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部于2018年撤銷。（以下簡稱為環(huán)保部）發(fā)布《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》。此外，《中華人民共和國刑法》規(guī)定了破壞環(huán)境與資源、危害公共衛(wèi)生犯罪以及相應(yīng)的刑事處罰，對嚴(yán)重危害環(huán)境健康的行為進(jìn)行規(guī)制與懲罰，以保障公眾健康?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱為《民法典》）針對環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任，為公眾維護(hù)自身環(huán)境健康權(quán)益提供立法保障。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的第一條就開宗明義，明確規(guī)定了“保障公眾健康”的立法目的；第三十九條規(guī)定國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度，鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。立法機關(guān)通過在環(huán)境基本法中強調(diào)環(huán)境與健康保護(hù)工作的特殊性及重要性，為環(huán)境健康保護(hù)專項立法、單行立法打下根基［6］。這也側(cè)面反映環(huán)境立法的工作重心正逐步轉(zhuǎn)向健康保護(hù)領(lǐng)域。2018年頒布的《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》，是環(huán)境健康安全領(lǐng)域比較有代表性的規(guī)范性文件。該辦法初步確立環(huán)境與健康工作的管理體制，并規(guī)定環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測、調(diào)查與風(fēng)險評估制度以及環(huán)境健康風(fēng)險防控機制，對保護(hù)公眾健康，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)境與健康保護(hù)工作具有重要作用。環(huán)境污染是影響公共衛(wèi)生安全、造成公眾健康損害的主要因素。《中華人民共和國大氣污染防治法》《水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》等法律都是為了保障、維護(hù)公眾健康。但這些污染防治單行法主要針對的是污染防治問題，對環(huán)境健康風(fēng)險的預(yù)防與管控少有細(xì)致規(guī)定。此外，環(huán)保部發(fā)布的《人體健康水質(zhì)基準(zhǔn)制定技術(shù)指南》與《環(huán)境與健康現(xiàn)場調(diào)查技術(shù)規(guī)范橫斷面調(diào)查》有效推動了環(huán)境與健康管理科學(xué)化、規(guī)范化，標(biāo)志著環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)被納入環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。作為一種“技術(shù)性規(guī)范”，環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)屬于環(huán)境健康安全立法的組成部分。針對嚴(yán)重危害環(huán)境健康安全的行為，《中華人民共和國刑法修正案（十一）》規(guī)定了非法采集人類遺傳資源，違法進(jìn)行基因編輯，以食用為目的非法獵捕、收購、運輸、出售野生動物及非法引進(jìn)外來入侵物種所應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，以打擊犯罪行為、教育社會公眾。

（三）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的內(nèi)在機理

生物安全與環(huán)境健康安全保障之所以需要協(xié)同考慮，是因為生物安全與環(huán)境健康安全存在密切聯(lián)系，這種密切聯(lián)系為生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。而且，生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同的出發(fā)點與歸宿都在于保障公眾健康。對于保護(hù)公眾健康目標(biāo)的一致追求，使得生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障成為可能。首先，二者存在交叉關(guān)系，生物安全部分包含于環(huán)境健康安全之中，隨著經(jīng)濟社會、科技發(fā)展而逐漸引起人們重視。其次，兩者存在互相作用的關(guān)系。健康安全的環(huán)境確保人們能夠健康生存與持續(xù)發(fā)展，是開展生物安全保障工作的首要目標(biāo)，也是實現(xiàn)生物安全的內(nèi)在要求。而保障生物安全是實現(xiàn)環(huán)境健康安全的重要途徑，只有構(gòu)建完善有效的生物安全制度體系，才能使公眾健康得到充分保證。因此，治理生物安全問題應(yīng)符合公眾利益需求，政府須注重把保障公民生命健康列入生物安全治理的總體目標(biāo)當(dāng)中［7］。生物安全法治與環(huán)境健康安全法治具有法治目標(biāo)的一致性，生物安全與環(huán)境健康安全從立法目的、法律原則到法律制度的設(shè)計，都是圍繞防范環(huán)境風(fēng)險、保護(hù)生態(tài)環(huán)境展開的，都是為了應(yīng)對生物安全與生態(tài)環(huán)境損害問題，保護(hù)公眾健康。我國在環(huán)境健康安全方面的法律法規(guī)、規(guī)章相當(dāng)龐雜，涉及生物安全、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染防治多個領(lǐng)域，但各領(lǐng)域立法側(cè)重點不同、法律規(guī)范之間效力層級存在差異、制度措施的保護(hù)功效還有待提升。生物安全與環(huán)境健康安全的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性決定了生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治方式是緊密聯(lián)系的，不能將生物安全問題與環(huán)境健康問題分割解決，保障生物安全與環(huán)境健康安全應(yīng)由協(xié)調(diào)一致的制度體系予以回應(yīng)。

由于生物安全與環(huán)境健康安全之間具有互相影響、功能互動、目標(biāo)一致的內(nèi)在耦合性，對兩者的法治規(guī)范措施就有了協(xié)調(diào)一致、高度整合的科學(xué)根據(jù)。“協(xié)同治理”理論認(rèn)為，社會系統(tǒng)內(nèi)部逐漸分化、專門化和多樣化，由此導(dǎo)致了目標(biāo)和計劃的多樣性，其尋求實現(xiàn)子系統(tǒng)間的目標(biāo)與實現(xiàn)手段的協(xié)同，進(jìn)而發(fā)揮系統(tǒng)功效的最大化［8］。在法治領(lǐng)域運用協(xié)同思維，以關(guān)聯(lián)性視域來審視特定法律關(guān)系，采用的分析思路與得到的研究論斷顯示出綜合性與系統(tǒng)性特點［9］。在生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障方面，從價值理念的確立到政策措施、法律制度的制定，再到管理工作的開展，都旨在實現(xiàn)對生物安全與環(huán)境健康安全問題的一體化治理。由于生物安全與環(huán)境健康安全保障法律體系都涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，通過維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，達(dá)到保護(hù)公眾健康目的。因此，可將生物安全法律與環(huán)境健康安全法律視為“生態(tài)環(huán)境法律體系”這個系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，通過子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)運行、互相配合，以發(fā)揮法律調(diào)控系統(tǒng)的整體性功能。生態(tài)環(huán)境法律體系中包含的各項法律制度以保護(hù)生物安全在內(nèi)的生態(tài)安全為直接目的，以實現(xiàn)公眾健康、社會持續(xù)發(fā)展為最終目的。這就要求在生物安全與環(huán)境健康安全法律子系統(tǒng)的運行過程中，立法部門不僅要考慮各規(guī)則體系追尋的價值目標(biāo)，而且須統(tǒng)籌設(shè)計相應(yīng)的法律制度，完善子系統(tǒng)間的銜接規(guī)則。因此，實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治化，須以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，整體設(shè)計保障生物安全與環(huán)境健康安全的制度措施，避免碎片化的治理思路，提升制度規(guī)范之間協(xié)調(diào)配合的治理能效。

三、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治化困境

在生態(tài)環(huán)境問題與生物安全風(fēng)險與日俱增的背景下，公眾對健康安全的需求提升。但保障公眾環(huán)境健康的制度體系仍未完全建立，生物安全與環(huán)境健康安全法治對于公眾健康保護(hù)仍不夠重視。只有深入分析生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中的難題，方能為保護(hù)公眾健康提供有效對策。

（一）健康保護(hù)優(yōu)先理念未得到充分重視

公眾是安全利益的直接享有主體，環(huán)境健康安全是每個公民生存發(fā)展的前提基礎(chǔ)。安全是環(huán)境健康安全立法的價值內(nèi)核，而保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生物安全的最終目的也在于為人類提供一個良好健康的生存、發(fā)展環(huán)境。但現(xiàn)行生物安全立法、環(huán)境與健康保護(hù)立法對于公眾健康保障卻不夠重視，未能全面考慮環(huán)境風(fēng)險對人體健康的影響。目前，我國生物安全立法首要目標(biāo)是防范與應(yīng)對生物安全風(fēng)險，環(huán)境保護(hù)立法首先體現(xiàn)的價值理念在于保護(hù)環(huán)境、防治污染，這與保障公眾環(huán)境健康安全的價值目標(biāo)仍有差距。僅以保護(hù)生態(tài)環(huán)境或維護(hù)生物安全為目標(biāo)的立法設(shè)計，難以滿足新時代公眾健康保護(hù)的需求。生物安全與環(huán)境健康安全法治協(xié)同的根本追求在于保障公眾健康，凸顯健康保護(hù)在立法理念中的重要性，以安排各具體法律制度實現(xiàn)對公眾健康的協(xié)同保障。健康保護(hù)優(yōu)先理念是協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全的科學(xué)指導(dǎo)原則，開展生物安全與環(huán)境健康保護(hù)工作應(yīng)貫徹落實該原則。

《生物安全法》作為防范生物風(fēng)險、保護(hù)公眾健康的重要立法，在法律文本中僅有6處條文直接涉及公眾健康保護(hù)，且缺乏詳細(xì)的健康保護(hù)規(guī)定。其他生物安全單行法律從不同的領(lǐng)域來保障生物安全，由于出自不同部門，而且出臺時間較早，在立法理念上對生物安全保障考量不夠［10］，也難以實現(xiàn)保障公眾健康之目的?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》意在防范野生動物引起的環(huán)境健康風(fēng)險，保障公共衛(wèi)生安全。該法第一條規(guī)定維護(hù)生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生；其雖然關(guān)注到了生態(tài)系統(tǒng)中“動物”的要素，卻未充分考慮到公眾健康保護(hù)事項，即“人”的要素。例如，《野生動物保護(hù)法》對與公眾健康密切相關(guān)的檢驗檢疫程序僅作原則性規(guī)定，缺乏可操作性，對野生動物的合理利用缺乏有效規(guī)定［11］。這些不足嚴(yán)重制約了野生動物保護(hù)立法的健康保護(hù)功能。生物安全法律對公眾健康保障的重視不足，導(dǎo)致生物安全法律無法與環(huán)境健康安全法律有效配合，以共同保障公眾健康。在環(huán)境健康立法方面，雖然《環(huán)境保護(hù)法》以及各污染防治單行法確立了“保護(hù)生態(tài)環(huán)境與人體健康”的立法目的，也制定了一些環(huán)境健康保護(hù)的制度措施；但這些法律條文大多較為籠統(tǒng)，只能為環(huán)境與健康保護(hù)工作提供基礎(chǔ)性、原則性的法律依據(jù)，缺乏對于保障公眾健康的制度措施與程序的細(xì)致規(guī)定。有學(xué)者指出，環(huán)境立法在法律制度設(shè)計上沒有把環(huán)境風(fēng)險與健康相聯(lián)系，著眼于環(huán)境問題的逐個解決，卻對公眾健康問題不夠重視，導(dǎo)致保障人體健康立法目的實際落空［12］。造成這一窘境背后的原因在于我國環(huán)境保護(hù)工作的首要任務(wù)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防范環(huán)境風(fēng)險，對生物威脅等環(huán)境風(fēng)險可能給公眾帶來的嚴(yán)重危害認(rèn)識不足。

（二）生物安全與環(huán)境健康安全法律體系的協(xié)調(diào)配合不足

實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須在一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的法秩序領(lǐng)域，將保障公眾健康的制度規(guī)則有機地組合成一個整體，以達(dá)到高效化的協(xié)同治理目標(biāo)。法律秩序必須被當(dāng)作一個整體來運行，碎片化的法律難以形成法律思維，無助于法律秩序的構(gòu)建［13］。生物安全、環(huán)境與健康保護(hù)法律有著各自的立法目的、規(guī)則體系，這些法律條款多數(shù)與環(huán)境健康問題間接相關(guān)，建立的法律制度對于公眾健康保障需求回應(yīng)不夠充分。生物安全與環(huán)境健康安全法律在制定之初對其他法律設(shè)定的價值目標(biāo)考慮不足，且缺少法律制度之間的協(xié)調(diào)配合內(nèi)容，因而不能形成系統(tǒng)化的環(huán)境健康保護(hù)體系，最終導(dǎo)致生物安全法律與環(huán)境保護(hù)法律不能有效協(xié)調(diào)配合保護(hù)公眾健康。根據(jù)《生物安全法》第二條的規(guī)定，我國生物安全立法的調(diào)整對象主要涉及七個領(lǐng)域。各生物安全專門立法的直接目的是防范生物風(fēng)險，設(shè)計的制度措施也各有不同，對公眾健康的保護(hù)效果不夠明顯。我國目前的環(huán)境資源立法采取的是“單行立法”思路，針對需要規(guī)制的環(huán)境與資源問題頒布、修訂單行法律予以規(guī)范。這樣的立法模式較少考慮各法律制度之間的關(guān)聯(lián)性，保護(hù)公眾健康的需要難以被及時顧及。

現(xiàn)有法律制度之間協(xié)調(diào)銜接不暢，阻礙了法治協(xié)同保障環(huán)境健康目標(biāo)的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為現(xiàn)行法律中的環(huán)境風(fēng)險管控措施與義務(wù)規(guī)范未能考慮法律體系的整體性，與相關(guān)法律制度協(xié)調(diào)配合不夠。例如，《生物安全法》在第二章規(guī)定了一系列的生物安全風(fēng)險防控制度，《土壤污染防治法》在第四章規(guī)定了風(fēng)險管控和修復(fù)制度，這兩部法律對于生物污染物引發(fā)的土壤污染風(fēng)險都能予以規(guī)制，法律制度在內(nèi)容、實施機制等方面有重復(fù)交叉的部分，因而可能造成制度適用上的困難。同時，生物安全立法對生物風(fēng)險產(chǎn)生的健康影響關(guān)注不夠；環(huán)境健康安全立法則忽視了引起健康問題的生物因素。規(guī)制生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、外來物種入侵防范、生物物種利用問題的法律制度對于環(huán)境健康風(fēng)險的防控仍須加強。而傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險防治法律制度大多關(guān)注環(huán)境污染引起的公眾健康問題，對于生物物種不當(dāng)利用、生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用引起的環(huán)境健康風(fēng)險不夠重視［14］。《環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定，引進(jìn)外來物種以及研發(fā)利用生物技術(shù)，應(yīng)防止對生物多樣性造成破壞。但此條規(guī)定較為抽象，不足以有效保護(hù)生物多樣性。進(jìn)行生物保護(hù)、利用及管理活動時，具體應(yīng)如何操作，須遵守哪些生物安全法律制度也不得而知?！锻鈦砣肭治锓N管理辦法》《引進(jìn)陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》并未規(guī)定保障公眾健康的具體制度措施，無法與環(huán)境健康安全法律制度有效配合，難以發(fā)揮保護(hù)公眾健康的作用。每一項法律制度的規(guī)制范圍都是有限的，生物安全立法無法對生物安全領(lǐng)域的環(huán)境健康保護(hù)事項一一作出規(guī)定，環(huán)境與健康保護(hù)立法也難以對引起環(huán)境健康風(fēng)險的生物因素全面考慮。應(yīng)對環(huán)境健康問題不僅需要體系化、專門性的制度供給，而且需要在現(xiàn)行法律制度之間形成有效的協(xié)調(diào)銜接機制。在法律責(zé)任銜接方面，各法律規(guī)范之間的法律責(zé)任條款對接不順，容易導(dǎo)致法定義務(wù)的落空。例如，《生物安全法》第八十三條、《野生動物保護(hù)法》第四十六條規(guī)定了適用有關(guān)法律規(guī)定的法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)適用哪些法律、處以何種法律責(zé)任，立法未作明確說明。

（三）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的制度供給不足

現(xiàn)行環(huán)境健康保護(hù)法與生物安全法對于公眾健康需求的回應(yīng)不足，表現(xiàn)為缺少專門性的法律制度針對環(huán)境健康問題予以規(guī)制。而專門化的環(huán)境健康法律制度是協(xié)同生物安全與環(huán)境健康安全法治的重要鏈接，也是實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全雙重保障目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。由于缺少專門性的制度條款，環(huán)境健康領(lǐng)域的制度供給嚴(yán)重不足［15］，致使環(huán)境與健康保護(hù)工作收效甚微。我國環(huán)境立法活動較為頻繁，但涉及環(huán)境健康保障的環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防、環(huán)境健康管控以及環(huán)境健康損害救濟制度仍不夠健全，缺少專門應(yīng)對生物風(fēng)險的環(huán)境健康保護(hù)制度。例如，《土壤污染防治法》針對土壤污染引起的環(huán)境健康風(fēng)險，規(guī)定了預(yù)防與管控制度，但我國其他環(huán)境單行法未對環(huán)境健康風(fēng)險防控制度作出細(xì)致規(guī)定。缺乏環(huán)境健康風(fēng)險防控制度，這使我們難以做到有效的風(fēng)險規(guī)制，而且使得主管部門的風(fēng)險防范責(zé)任難以落實，致使無法有效防控環(huán)境健康風(fēng)險［16］。在對環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防具有關(guān)鍵作用的環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測、調(diào)查與風(fēng)險評估制度方面，目前欠缺具體的實施細(xì)則。在環(huán)境健康風(fēng)險評估方面，健康風(fēng)險評估機制的缺失，削弱了評估制度應(yīng)有的預(yù)防功效［17］。環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系的割裂，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不能滿足公眾健康保護(hù)的需要。環(huán)境健康安全與公眾健康權(quán)益緊密相連，但當(dāng)前的制度設(shè)計不足以讓公眾充分參與環(huán)境健康管理工作，也缺乏對環(huán)境健康損害救濟的具體規(guī)定。在法律責(zé)任制度方面，現(xiàn)行生物安全及環(huán)境保護(hù)法律對于環(huán)境健康安全保障的回應(yīng)不足，涉及環(huán)境健康損害的法律責(zé)任制度無法有效補救公眾健康損害。

四、生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治完善路徑

探索生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治路徑，是為了有效實現(xiàn)保護(hù)公眾健康的目標(biāo)。在價值理念層面，須把公眾健康保護(hù)放在突出地位。在法治運行環(huán)節(jié)，須加強生物安全與環(huán)境健康安全法律體系間的協(xié)調(diào)，建立專門化的環(huán)境健康保障制度。

（一）生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的價值理念

生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的價值理念即開展生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障工作所欲達(dá)到的目的，是制定、實施、適用相關(guān)法律的基本遵循。生物安全、環(huán)境健康安全法律的價值目標(biāo)是多元化的，也是分主次的。生物安全法、環(huán)境保護(hù)法是以人為中心的，并非以生物為中心或以生態(tài)為中心，環(huán)境法律注重防止污染以保護(hù)公眾健康［18］。正確的價值理念是協(xié)同保障生物安全與環(huán)境健康安全的科學(xué)性與合理性基礎(chǔ)。因此，首先應(yīng)樹立正確的價值理念。

1.優(yōu)先保護(hù)公眾健康

公眾健康是和諧社會的重要目標(biāo)。只有公眾健康得到有效保障，才能實現(xiàn)人的全面發(fā)展以及社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。生物安全立法對人體健康的保護(hù)契合環(huán)境健康安全立法的調(diào)整范圍，即與生物技術(shù)發(fā)展、生物利用引起的健康風(fēng)險防范相呼應(yīng)，體現(xiàn)了生物安全立法對正義價值的訴求［19］。2020年出臺的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，以切實保障人民群眾生命健康為目的，在維護(hù)生物安全的同時，突出了保護(hù)公眾健康的重要性。這也反映出保護(hù)公眾健康逐漸成為生物安全立法的核心價值目標(biāo)。因此，《野生動物保護(hù)法》《外來入侵物種管理辦法》等生物安全法律，應(yīng)在立法目的中增加“保護(hù)公眾健康”的內(nèi)容，今后開展與公眾健康相關(guān)的生物安全立法、環(huán)境與健康立法都應(yīng)當(dāng)樹立保護(hù)公眾健康的價值目標(biāo)。為加強公眾健康立法保障，須在法律中明確相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，將環(huán)境健康保護(hù)措施融入法律體系，以確保環(huán)境健康安全立法的正當(dāng)性與合理性，并實現(xiàn)法律體系的完整與自洽［20］。對法律的道德性之要求的遵循，可以保障實現(xiàn)更廣泛的人生目標(biāo)［21］188。只有重視人之健康的環(huán)境健康安全法才是良法；只有在環(huán)境健康安全立法中貫徹“以人為本”的思想，才能實現(xiàn)立法最終的價值追尋。

公眾只有及時、充分地了解到可能發(fā)生的環(huán)境健康危害，才能采取有效的措施來保護(hù)自身健康安全。公眾能否有效參與環(huán)境開發(fā)、決策活動，一定程度上決定了保護(hù)公眾健康目標(biāo)能否實現(xiàn)。為有效防范環(huán)境健康風(fēng)險，生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門須加強環(huán)境健康信息公開，在環(huán)境健康管理活動中充分考慮公眾意見。

2.統(tǒng)籌預(yù)防生物風(fēng)險與環(huán)境健康風(fēng)險

安全作為法的基本價值，是個人的基本需要，是社會穩(wěn)定發(fā)展的基本前提，也是推動國家和法律產(chǎn)生發(fā)展的價值動因［22］。對于由生物因素引起的環(huán)境健康風(fēng)險，如若防控不力就會威脅公眾健康、公共衛(wèi)生安全，甚至上升為國家安全問題。發(fā)展現(xiàn)代生物技術(shù)、開發(fā)利用各種生物資源能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展，有助于提高人民生活水平；但這一行為本身因具有不確定性、復(fù)雜性而容易產(chǎn)生較大的風(fēng)險，可能引起環(huán)境健康安全問題。因此，應(yīng)充分考慮這些風(fēng)險可能產(chǎn)生的不利影響。具體而言，須通過立法規(guī)定各類預(yù)防風(fēng)險的制度，有效防范環(huán)境健康風(fēng)險。風(fēng)險預(yù)防是進(jìn)行環(huán)境健康安全立法應(yīng)堅持的核心原則，建立以環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防為導(dǎo)向的法律規(guī)范與法律制度體系是未來環(huán)境健康安全立法的應(yīng)有之義。烏爾里?！へ惪耍?3］18-19認(rèn)為，威脅當(dāng)今人類生存的風(fēng)險是現(xiàn)代化的風(fēng)險，是伴隨工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品且隨著全球化而加劇。人類無法完全了解各種環(huán)境風(fēng)險的致害機理與危害后果，對風(fēng)險認(rèn)知常常具有滯后性。面對不確定性的環(huán)境健康風(fēng)險，須采取及時、適當(dāng)?shù)墓芸嘏c保護(hù)措施。因此，只要根據(jù)法定閾值標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)該風(fēng)險有可能造成公眾健康損害，就應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施［24］。生物風(fēng)險的不確定性更大，相較于環(huán)境污染來說更難識別，甚至在科學(xué)上都可能無法判斷一些現(xiàn)代生物利用活動是否會導(dǎo)致危害發(fā)生。因此，市場主體在開發(fā)應(yīng)用生物技術(shù)、開展生物利用活動時，更應(yīng)以審慎的態(tài)度充分考慮該行為可能帶來的不利影響，綜合衡量行為所帶來的利益；同時由行政機關(guān)通過相應(yīng)的制度措施防控風(fēng)險，實行風(fēng)險評估、風(fēng)險管理以及安全監(jiān)控機制［25］，以促使現(xiàn)代生物技術(shù)健康有序發(fā)展，保障公眾健康。在生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障過程中，管控環(huán)境風(fēng)險須兼顧考慮應(yīng)對生物風(fēng)險與公眾健康威脅，協(xié)同運用各種風(fēng)險防范措施。在環(huán)境與健康管理保護(hù)工作中，須同時考慮生物安全與公眾健康保護(hù)需求，采取預(yù)防措施一并防范生物風(fēng)險與環(huán)境健康風(fēng)險。

3.促進(jìn)社會經(jīng)濟、生物安全與公眾健康保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

社會經(jīng)濟、生物安全以及公眾健康三者是密不可分、辯證統(tǒng)一的。發(fā)展社會經(jīng)濟能夠更好地保障生物安全，為保護(hù)公眾健康提供必備的物質(zhì)條件；良好的生物安全環(huán)境是社會經(jīng)濟發(fā)展的前提基礎(chǔ)，也是公民健康生存發(fā)展的可靠保障；公眾健康則是社會經(jīng)濟發(fā)展、維護(hù)生物安全的根基與最終目標(biāo)。只有維護(hù)好生物安全、提高公民健康水平，才能實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。黨和政府始終把人民生命安全與身體健康放在首位，堅持以人民為中心的根本立場。由此，環(huán)境健康安全立法應(yīng)以保護(hù)公眾健康為首要目標(biāo)與優(yōu)先價值位階。對于生態(tài)環(huán)境立法而言，面對環(huán)境問題損害公眾健康的情況，“健康優(yōu)先”應(yīng)在“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上作為環(huán)境保護(hù)立法的價值取向［26］。在今后的法治工作中，要合理安排保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物安全、發(fā)展經(jīng)濟與保護(hù)公眾健康的價值序位，應(yīng)充分認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物安全以及實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展是為了更好地保障公眾健康，健康保護(hù)優(yōu)先應(yīng)成為環(huán)境立法遵循的基本原則。以健康為中心的價值理念，是生物安全與環(huán)境健康安全法治的共同追求。在實施健康中國戰(zhàn)略時期，環(huán)境健康安全法治應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需求，將環(huán)境保護(hù)與健康保護(hù)相結(jié)合。

（二）生物安全與環(huán)境健康安全保障的法律協(xié)同機制完善

實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障，須促使生物安全制度與環(huán)境健康安全法律協(xié)調(diào)銜接，形成全方位保障公眾健康的法律制度體系。法律法規(guī)存在于一定的規(guī)整脈絡(luò)中，各項規(guī)定彼此須相互協(xié)調(diào)、邏輯一貫，以避免產(chǎn)生相互矛盾的決定［27］6。任何一部法律都難以單獨實現(xiàn)公眾健康保護(hù)、預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險、維護(hù)生物安全等目的；須推進(jìn)法律之間的系統(tǒng)化銜接，從而實現(xiàn)系統(tǒng)、綜合、全面保護(hù)的立法目標(biāo)［28］。加強公眾健康保護(hù)，不僅要制定專門的法律制度，還須使法律制度之間能夠協(xié)調(diào)配合。生物安全立法與環(huán)境健康安全立法不是互相隔離的，而是相互聯(lián)系、彼此影響的，共同起到保護(hù)公眾健康的作用。對于生物風(fēng)險引起的環(huán)境健康問題，主要適用環(huán)境健康安全法律；預(yù)防生物風(fēng)險則應(yīng)適用生物安全法律。做好法律制度間的協(xié)調(diào)銜接工作，首先須注意各個立法的功能定位與調(diào)整范圍，對于本法難以規(guī)制的事項，應(yīng)明確指引適用其他法律中的制度規(guī)定。例如，對于生物污染物引發(fā)的土壤污染風(fēng)險，雖然《生物安全法》也有所涉及，但《土壤污染防治法》是專門規(guī)制土壤污染風(fēng)險的特別法，應(yīng)優(yōu)先適用《土壤污染防治法》中的風(fēng)險管控制度。環(huán)境健康安全法律可針對環(huán)境與健康保護(hù)工作，設(shè)計環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防法律制度。但環(huán)境健康安全立法不可能面面俱到，對環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的細(xì)節(jié)性事項全都予以規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》中不能詳盡規(guī)定的生物風(fēng)險防范制度、環(huán)境健康保護(hù)制度，應(yīng)由相應(yīng)的生物安全立法、環(huán)境健康安全專項立法進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在環(huán)境健康安全立法的過程中，須注意環(huán)境健康安全與生物安全密切相關(guān)。推動環(huán)境健康安全立法要以生物安全思想為指引，環(huán)境健康安全立法不僅是保護(hù)公眾健康的重要舉措，而且是貫徹生物風(fēng)險預(yù)防理念的重要途徑。因此，在將來開展環(huán)境健康保護(hù)立法時，應(yīng)注意環(huán)境健康法律與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法、生物安全法之間的對接，避免法律規(guī)定間的重復(fù)與沖突。

在生物安全立法的過程中，立法機關(guān)應(yīng)理順生物安全法律與環(huán)境健康安全法律的關(guān)系，避免法律條款之間的沖突?？梢愿爬偨Y(jié)環(huán)境健康安全法律的理念、原則、制度，將能夠同時適用于生物安全立法與環(huán)境健康安全立法的制度規(guī)定納入生物安全法律制度中。同時，也要做好生物安全單行法的立、改、廢、釋工作，使生物安全法律與環(huán)境健康安全法律形成制度合力，共同規(guī)制生物風(fēng)險引起的環(huán)境健康問題。堅持保護(hù)公眾健康的立法目標(biāo)與風(fēng)險預(yù)防法律原則、實施風(fēng)險預(yù)防法律制度，是生物安全立法與環(huán)境健康安全立法相契合的一面，在立法內(nèi)容中都應(yīng)有所體現(xiàn)。建議在《外來入侵物種管理辦法》《引進(jìn)陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》等防范外來物種入侵的法律規(guī)范中，規(guī)定公眾健康保障的具體措施。在做好立法銜接工作的同時，還須完善生物安全法律體系內(nèi)的相關(guān)制度?？紤]到野生動物引起的疫病傳染風(fēng)險對公眾健康威脅巨大，野生動物保護(hù)法律制度須進(jìn)一步優(yōu)化。建議在野生動物保護(hù)立法中，增加“保護(hù)公眾健康”之立法目的，擴大野生動物立法的保護(hù)范圍，設(shè)定一些更為主動的防范機制，如高風(fēng)險野生動物目錄、高風(fēng)險野生動物處置許可制度、人畜共患病防治機制［29］243-244。

在法律責(zé)任協(xié)同保障方面，應(yīng)注重法律責(zé)任之間的協(xié)調(diào)銜接。在環(huán)境健康安全立法中應(yīng)規(guī)定適用其他法律時的銜接條款，明確所適用的法律以及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對于不適宜由環(huán)境健康安全立法規(guī)制的環(huán)境健康侵權(quán)，應(yīng)交由《民法典》《中華人民共和國民事訴訟法》予以規(guī)制，并作好立法之間的協(xié)同配合。

（三）構(gòu)建公眾環(huán)境健康保護(hù)的專門制度

以專門化的法律制度體系保護(hù)公眾健康，是生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的有力依托。確保公眾健康與生態(tài)安全是制度體系首先應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)，環(huán)境健康保護(hù)相關(guān)制度短板須優(yōu)先得到彌補［30］。制定專門化的環(huán)境健康安全保障制度，即在生物安全、環(huán)境保護(hù)法律中規(guī)定公眾健康保護(hù)內(nèi)容，賦予制度規(guī)則之健康保障能效。環(huán)境健康安全專門制度可分為風(fēng)險預(yù)防制度、過程管控制度與損害救濟制度。

首先，風(fēng)險預(yù)防性法律制度主要包括環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測、調(diào)查、評估制度，重點對生物因素引起的健康風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測、調(diào)查與評估，實現(xiàn)生物風(fēng)險與環(huán)境健康風(fēng)險的協(xié)同控制。生物風(fēng)險既可能影響公眾的生命健康，也可能造成生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性降低、生物遺傳資源喪失等一系列嚴(yán)重后果［31］；必須通過風(fēng)險預(yù)防法律制度提前進(jìn)行管控，以減輕由風(fēng)險產(chǎn)生的不利影響。環(huán)境健康風(fēng)險監(jiān)測是對影響人體健康的環(huán)境因素進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)視、測定，以掌握環(huán)境健康風(fēng)險變化狀況，并逐步建立統(tǒng)一的環(huán)境與健康監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對包括生物風(fēng)險在內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險的統(tǒng)一監(jiān)測。環(huán)境健康風(fēng)險調(diào)查指針對特定的環(huán)境健康事項開展專門的調(diào)查活動。韓國《環(huán)境健康法》規(guī)定的健康影響調(diào)查請求制度值得借鑒。公眾因環(huán)境有害因素造成健康損害或擔(dān)心自身健康損害的，可向環(huán)境部長提出調(diào)查請愿書。當(dāng)環(huán)境部長確認(rèn)健康影響調(diào)查申請為必要并經(jīng)過委員會審查后時便可實施調(diào)查［32］。環(huán)境健康風(fēng)險評估是根據(jù)監(jiān)測、調(diào)查工作獲取的信息數(shù)據(jù)，進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險識別，并評估風(fēng)險發(fā)生的概率與危害程度。落實風(fēng)險評估制度，須完善環(huán)境健康風(fēng)險評估的實施程序，對環(huán)境健康損害鑒定評估機構(gòu)的資質(zhì)條件、評估程序、法律責(zé)任予以立法規(guī)定，并由相關(guān)部門發(fā)布相應(yīng)的環(huán)境健康損害鑒別標(biāo)準(zhǔn)［33］。

其次，過程管控類法律制度主要包括環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境健康審查制度。環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)指為保護(hù)公民健康而規(guī)定的環(huán)境中有害因素的限量，以及根據(jù)環(huán)境特征與人體健康安全要求而制定的技術(shù)指標(biāo)。環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境健康安全法律有效實施的基礎(chǔ)，建立以保護(hù)公眾健康為目標(biāo)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系十分重要。例如，美國《清潔空氣法》《清潔水法》以公民健康為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量環(huán)境污染限值，根據(jù)公共健康安全底線規(guī)定污染限值，并通過環(huán)保局與法院來執(zhí)行這些限值［34］。美國《清潔空氣法》要求制定兩種不同的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括能為公眾健康提供足夠安全保障的基本標(biāo)準(zhǔn)與能夠保護(hù)公眾福祉的二級標(biāo)準(zhǔn)［35］。完善環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)，須結(jié)合維持生物安全的水平標(biāo)準(zhǔn)，確立以公眾健康項目與生活環(huán)境項目為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基本類型，制定生物危害導(dǎo)致的健康損害評價標(biāo)準(zhǔn)、健康監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)［36］191-192。環(huán)境健康審查要求在環(huán)境健康管理工作中應(yīng)謹(jǐn)慎審查生物技術(shù)應(yīng)用、生物資源利用行為。當(dāng)生物技術(shù)應(yīng)用與環(huán)境利用行為被評估為有害時，行為主體應(yīng)在環(huán)境健康主管部門的審查下進(jìn)行應(yīng)用或利用。主管部門對新技術(shù)、新物質(zhì)的應(yīng)用與使用進(jìn)行監(jiān)管，建議由生態(tài)環(huán)境部與有關(guān)行政機關(guān)協(xié)商審議，在對新技術(shù)或物質(zhì)進(jìn)行評價后，可限制具有潛在風(fēng)險性的新技術(shù)應(yīng)用或者物質(zhì)使用。

最后，損害救濟類法律制度主要包括環(huán)境健康安全應(yīng)急處置、環(huán)境健康損害賠償。環(huán)境健康安全應(yīng)急處置指行政部門、企業(yè)應(yīng)建立預(yù)警與應(yīng)急處置系統(tǒng)，針對生物風(fēng)險、環(huán)境健康風(fēng)險制定預(yù)警應(yīng)急方案，有需要時及時發(fā)布預(yù)警信息，并采取現(xiàn)場應(yīng)急處置措施。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償與責(zé)任法》明確了主體責(zé)任以及治理費用的連帶責(zé)任，規(guī)定國家應(yīng)急計劃與救助行動［37］。通過立法明確規(guī)定環(huán)境健康損害賠償制度，使受害人能得到及時、充分的救濟。環(huán)境健康損害賠償針對環(huán)境損害事件導(dǎo)致的公眾健康受損，規(guī)定責(zé)任主體承擔(dān)環(huán)境健康損害責(zé)任、賠償范圍與賠償數(shù)額，是保障公眾健康權(quán)益的重要制度。美國環(huán)境健康損害賠償范圍較為廣泛，包括醫(yī)療費用、收入損失、死亡與傷害、精神損失、財產(chǎn)損失、懲罰性賠償、按日累計賠償?shù)纫幌盗匈r償內(nèi)容［38］。擴大環(huán)境健康損害賠償范圍，不僅能夠全面填補受害者的損失，而且對違法者也會產(chǎn)生一定威懾。除了根據(jù)相關(guān)法律、司法解釋，追究行為主體的損害賠償責(zé)任，還可以考慮建立損害賠償社會化的健康損害補償基金。損害補償基金具有補充性，當(dāng)受害者無法從法律上的其他途徑獲得損害賠償金時，由該基金補償受害人的具體損害［39］175。例如，規(guī)定從事環(huán)境健康高風(fēng)險活動的企業(yè)應(yīng)購買環(huán)境健康強制責(zé)任保險，設(shè)立環(huán)境健康損害賠償基金。在特定情形下，政府負(fù)責(zé)對遭受嚴(yán)重環(huán)境健康損害的公民進(jìn)行救助與適當(dāng)補償。

五、結(jié) 語

在生態(tài)文明與健康中國建設(shè)時期，為防范生物風(fēng)險、應(yīng)對環(huán)境健康問題，提升生物安全與環(huán)境健康安全法律制度間的協(xié)同效力是實現(xiàn)生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的關(guān)鍵所在。生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障的法治工作應(yīng)遵循以公眾健康保護(hù)優(yōu)先為中心的價值理念，圍繞風(fēng)險預(yù)防、過程管控、損害救濟構(gòu)建體系化的制度系統(tǒng)。要實現(xiàn)公眾環(huán)境健康保護(hù)目標(biāo)，不僅要加強法律制度之間的協(xié)調(diào)銜接，還須增強現(xiàn)行生物安全、環(huán)境與健康保護(hù)法律制度對公眾健康的保護(hù)效能。唯有如此，才能為生物安全與環(huán)境健康安全協(xié)同保障提供有效的制度基礎(chǔ)。

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On the Legal Path of Collaborative Guarantee of Bio-safety and Environmental Health and Safety

HAN Lilin YANG Xitong

（School of Economic Law， Northwest University of Politics and Law， Xian 710122， Shaanxi， China ）

Abstract：Bio-safety is closely related to environmental health and safety laws and systems， so it is necessary to coordinate the governance of bio-safety and environmental health and safety issues. Due to the insufficient implementation of the concept of prioritizing public health protection， the coordination between bio-safety and environmental health and safety systems is not smooth， and there is a shortage of specialized systems to achieve coordinated guarantee of bio-safety and environmental health and safety. As a result， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety has poor effect in achieving public health goals. Therefore， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety should adhere to the value concept of prioritizing public health protection， and promote the coordinated development of socio-economic， bio-safety， and public health protection. To achieve the synergy between bio-safety and environmental health and safety， it is necessary to promote the coordination between the legal systems of bio-safety and environmental health and safety， and to build a specialized legal system for the synergy between bio-safety and environmental health and safety.

Key words：bio-safety; environmental health and safety; health protection priority; collaborative guarantee; institutional connection