DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.02.006政治建設(shè)與社會治理

作者簡介：郭根，上海理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，副教授。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“大都市郊區(qū)鎮(zhèn)域治理單元重構(gòu)模式比較與優(yōu)化對策研究”（21BZZ099），項目負責(zé)人：葉敏；上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“超大城市預(yù)防和化解社會矛盾的治理機制創(chuàng)新與本土化經(jīng)驗研究”（2018EKS008），項目負責(zé)人：郭根。

摘" 要：中國共產(chǎn)黨在治國理政實踐中，以鮮明的政治品格和強大的政治優(yōu)勢高質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，高水平融入社會治理，全面推進中國式現(xiàn)代化。源于西方學(xué)術(shù)話語的“國家—社會”范式卻無法為中國的治理敘事提供科學(xué)解釋，在微觀視角、理論邏輯以及結(jié)構(gòu)方法等方面呈現(xiàn)失語狀態(tài)?；厮莞母镩_放以來黨建引領(lǐng)基層治理的歷史邏輯，經(jīng)由街居黨建、社區(qū)黨建和區(qū)域化大黨建，黨建在基層治理中的核心地位、戰(zhàn)略功能得以不斷拓展。同時，黨建機制深度融入基層治理，實現(xiàn)了對“行政化治理”“多中心治理”以及“技術(shù)化治理”的超越，進而在化解三大困境與不足過程中彰顯了“中國之治”的基層密碼。而在實踐上，憑借引領(lǐng)政權(quán)能力建設(shè)、融入社會治理體系、貫通應(yīng)急治理過程，黨建為提升基層治理效能，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護社會安全穩(wěn)定提供了重要保障。作為中國基層治理的制度優(yōu)勢、實踐品質(zhì)和重要法寶，黨建引領(lǐng)已然成為超越西方治理范式、構(gòu)建中國特色自主知識體系的邏輯起點和既成事實。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；合作治理；協(xié)同治理；情感治理；接訴即辦；樓宇黨建

中圖分類號：D61

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）02-0073-12

一、文獻綜述與問題提出

肇始于西方學(xué)術(shù)界的“國家—社會”范式一度成為學(xué)者關(guān)注的理論議題，“國家中心論”和“社會中心論”也成為東西方不同立場的學(xué)術(shù)表達。黑格爾認為，需要國家凌駕于市民社會之上，借助法律體系和司法保護等武器來“代替”整個社會，并以國家的權(quán)威性來解決市民社會無法解決的公共利益問題［1］。馬克斯·韋伯認為，“‘政黨’的故土原則上在‘權(quán)力’的領(lǐng)域里。黨派的行為旨在獲得社會的‘權(quán)力’，也就是說：旨在對一種不管是什么樣內(nèi)容的共同體行為施加影響”［2］。相反，米格代爾卻對國家的改造能力表示懷疑，他認為，國家的改造能力是有限度的，國家從來就無法自主于社會之上?！皣业淖灾餍?、政策傾向、國家領(lǐng)導(dǎo)者的當(dāng)務(wù)之急，以及國家的凝聚力都極大地受到其管理的社會的影響?！保?］更有甚者，詹姆斯·C.斯科特則直截了當(dāng)?shù)乇磉_了對擅用國家權(quán)力改造社會的質(zhì)疑，因為當(dāng)國家權(quán)力堅持推行簡單的規(guī)劃方案的決定權(quán)和行動能力越強，對國民和社會的價值目標(biāo)越漠視，一定程度上反而越難以成功［4］。由此可見，植根于西方的“國家—社會”范式一方面將國家、社會界分為涇渭分明的兩個領(lǐng)域，另一方面在二者的相互關(guān)聯(lián)上又無法達成一致意見。由此，政黨被賦予“國家—社會”范式中的代理人角色，并擔(dān)負著重要功能。一種觀點認為，基于利益、情感以及共同原則的政黨常常以“代表機構(gòu)”和“表達工具”的角色，置身于社會之上，“操作”民意、“塑造”社會［5］。也有學(xué)者主張政黨源于社會，與國家對立。還存在一種“中立”觀點認為，政黨是“將國家機構(gòu)與公民社會機構(gòu)聯(lián)系起來的機制”［6］，沒有政黨一系列功能的履行，很難想象如何能夠長期有效地治理復(fù)雜的現(xiàn)代社會。

從既有文獻看，中國學(xué)者一方面認識到，西方理論視野中的“國家—社會”二維分析框架和中國的歷史與現(xiàn)實均存在較大出入，而傾向于選擇契合中國特色化、本土化治理實踐的“政黨—國家—社會”三維分析框架，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)基層黨建研究本土化分析范式。吳新葉在回顧“國家—社會”范式的知識傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，直陳其范式在面對中國社會治理敘事中的四大局限［7］。比如，在方法論上，“國家—社會”范式偏好整體性思維，對于社會治理的核心議題——鮮活的微觀生活場景選擇“無視”。而且，面對中國社會治理場景中的快速變革，多從國家與社會沖突的視角理解，這顯然與事實不符，因為在“摸著石頭過河”的改革實踐中，黨和國家的治理“自覺”更為顯著。同時，隨著社會治理智能化的推進，大數(shù)據(jù)、遠程控制等技術(shù)的應(yīng)用并未進入“國家—社會”范式的議題或?qū)ο螅尸F(xiàn)出失語狀態(tài)?？傊?，源自西方歷史傳統(tǒng)與學(xué)術(shù)話語的“國家—社會”范式為中國社會治理提供了深入研究和借鑒的方法進路與實踐參考，但“其精英路線、微觀敘事、結(jié)構(gòu)分析方法等，對中國故事并不能提供充分的解釋力。中國社會治理體制中的黨委領(lǐng)導(dǎo)決定了治理的實踐品質(zhì)，它以黨建引領(lǐng)為政治宣示與實踐展開”［7］。另一方面，基于實踐探索的典型經(jīng)驗，遵循政黨研究邏輯，有學(xué)者也提出諸如嵌入式引領(lǐng)［8］，嵌入式合作［9］，耦合調(diào)適［10］，主導(dǎo)式引領(lǐng)、協(xié)商式引領(lǐng)、自治式引領(lǐng)［11］等概念范疇；著眼治理研究邏輯，概括諸如統(tǒng)合型聯(lián)動［12］，統(tǒng)合治理［13］，整體性治理［14］等治理機制，以期為基層黨的建設(shè)與社會治理實踐提供具有解釋力的理論資源。然而，如果僅僅從中西方研究范式的視角去理解政黨在基層社會治理中的功能定位以及解讀基層治理實踐的多元化機制，實際上并不能真正切入黨的建設(shè)與基層社會治理的要害。尤為重要的是，研究中國問題需要充分認識在歷史傳統(tǒng)、實踐邏輯以及制度形態(tài)上黨的建設(shè)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的特殊“位置”以及基層社會治理中黨建引領(lǐng)的特殊“功能”。正如景躍進所言，政黨的位置差異深刻影響了國家與社會的關(guān)系……應(yīng)當(dāng)重視政黨自身的國家治理功能［15］。郭定平也認為，將政黨置于傳統(tǒng)的國家—社會二分理論框架中，會遮蔽政黨的特殊性，不利于挖掘政黨組織的學(xué)術(shù)價值［16］。中國共產(chǎn)黨既是整體性政黨，又是使命型政黨。強烈的歷史使命感、政治責(zé)任感，使其在國家—社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出強烈的政黨自主性。在“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的治國理政實踐中，更是以鮮明政治品格和強大政治優(yōu)勢高質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，高水平引領(lǐng)社會治理，推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興。

改革開放40多年取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革，再一次證明了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是改革開放與中國式現(xiàn)代化建設(shè)的制度優(yōu)勢和根本保障。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確了在基層社會治理中堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。黨的二十大報告則將“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”［17］54等作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。黨和國家為黨的建設(shè)與基層社會治理作出的頂層設(shè)計，為進一步加強和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。特別值得注意的是，黨的二十大報告將“（四）完善社會治理體系”置于“十一、推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”部分［17］54，進一步凸顯了基層社會治理在維護國家安全和社會穩(wěn)定中的重要作用，也再次確證了基層社會治理中“黨建引領(lǐng)”的特殊地位和政治功能。簡言之，維護社會秩序、保持社會活力僅僅是社會治理的基礎(chǔ)功能，從黨的長期執(zhí)政角度看，社會治理則是“把黨的領(lǐng)導(dǎo)植根于基層、植根于人民群眾之中，進而夯實新時代國家治理體系的社會基石”［18］231。因此，在理論上如何回應(yīng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能”的科學(xué)意涵，在實踐中如何超越單一的“黨建”邏輯與“治理”邏輯，并在回溯歷史脈絡(luò)與現(xiàn)實需求的過程中具象化“黨建引領(lǐng)”機制，為基層穩(wěn)定與國家安全保駕護航，是本文嘗試回應(yīng)的議題。

二、回溯黨建：中國社會治理的歷史邏輯

改革開放40多年來，黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融入中國社會每一個基層細胞，伴隨社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會管理體制的變革以及社會治理的轉(zhuǎn)型，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)在加強中改進，在實踐中發(fā)展，成為中國社會不可或缺、舉足輕重的關(guān)鍵力量。同時，也奠定了中國社會建設(shè)的政治底色，彰顯了在中國特色社會主義制度下基層社會治理漸進式轉(zhuǎn)型的基本走向。事實上，回顧當(dāng)代中國社會治理轉(zhuǎn)型的歷史進程，不難發(fā)現(xiàn)：“黨的建設(shè)”作為一種戰(zhàn)略性治理機制，貫穿中國社會轉(zhuǎn)型全過程，深入中國治理變遷全領(lǐng)域，并在推動治理領(lǐng)域條塊協(xié)同、社會組織有序發(fā)展、治理網(wǎng)絡(luò)深度拓展等方面發(fā)揮著舉足輕重的戰(zhàn)略功能和關(guān)鍵作用。黨建引領(lǐng)基層治理既是西方“國家—社會”理論范式無法解釋的社會事實，也是理解過去40多年中國社會治理模式演進的核心主線。

（一）街居黨建：聚焦黨組織建設(shè)，服務(wù)群眾需求，維護基層社會穩(wěn)定

20世紀(jì)50年代，我國建立起了一套包括單位制與街居制、人民公社制、戶籍制、人民信訪制度以及集體主義意識形態(tài)在內(nèi)的配置公共資源的社會體制，形成了“國家—單位—個人”一元主體的社會管理格局和“總體性社會”［19］。1987年黨的十三大報告明確要求在改革開放中加強和改進黨的建設(shè)，強調(diào)指出“新時期黨的一切工作，都必須保證黨的基本路線的貫徹執(zhí)行”［20］。1991年《中國共產(chǎn)黨街道工作委員會條例（試行）》頒布，明確規(guī)定：黨的街道工作委員會是區(qū)委的派出機關(guān)，根據(jù)區(qū)委授權(quán)，對本街道的政治、經(jīng)濟、行政和社會文化教育等各項工作實行政治領(lǐng)導(dǎo)［21］。1992年黨的十四大報告指出，機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道等基層黨組織，都要根據(jù)自己的特點，加強和改進自身建設(shè)，各級黨委要采取得力措施，努力把基層黨組織建設(shè)成為團結(jié)和帶領(lǐng)群眾進行改革和建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘［22］。1996年9月中組部下發(fā)《關(guān)于加強街道黨的建設(shè)工作的意見》，明確了街道黨委是街道各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心的職責(zé)定位，同時要求，基層黨組織要加強自身建設(shè)，重點做好街道、居民區(qū)干部的教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督工作，不斷發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，保證黨和政府的各項任務(wù)在轄區(qū)內(nèi)順利完成［23］。

改革開放后，隨著“單位制”的逐漸消解，“單位人”越來越多地變成“社會人”，街道和居民區(qū)的黨組織繼而承擔(dān)起“單位黨員”的再組織工作。另一方面，“街居制”開始成為社會管理領(lǐng)域最重要的制度架構(gòu)，街道和居委會開始承接，并逐漸擔(dān)負起單位制下公共服務(wù)和社會整合“最后一公里”的相應(yīng)職能，在社會治理中的角色不斷得到強化。為了確?！敖志又啤背浞职l(fā)揮治理效能、更好地凝聚社會和服務(wù)居民，許多地方開始探索街居黨建。與此同時，《關(guān)于加強街道黨的建設(shè)工作的意見》下發(fā)之后不久，中組部又印發(fā)了上海市長寧區(qū)華陽路街道、天津市河西區(qū)馬場街道等具有典型性的街道黨建工作經(jīng)驗案例，以供在全國范圍內(nèi)學(xué)習(xí)交流。由此，黨中央從開始重視、肯定街居黨建進入了示范推廣階段?？傮w而言，街居黨建主要聚焦黨組織自身建設(shè)，黨建治理機制主要表現(xiàn)為承接職能轉(zhuǎn)移，對居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)提供支持與引導(dǎo)，同時推動城市基層社會主義民主和城市社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)的發(fā)展。黨員教育、黨員管理和社會動員是這一時期街居黨建工作的主要內(nèi)容。

（二）社區(qū)黨建：突出社會管理，拓展自治空間，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同治理

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著市場化改革的深入推進，城市經(jīng)濟體制改革帶來的大量下崗職工回歸社區(qū)，農(nóng)村富余勞動力也涌入城市，城市急劇發(fā)展和人員快速流動引發(fā)的群體性事件和社會問題給社會管理帶來巨大壓力。另一方面，城市居民與社區(qū)之間的聯(lián)系則更加緊密，自治意識不斷增強，對社區(qū)服務(wù)的要求也更加多元化。為了有效化解接踵而至的基層社會矛盾，滿足居民的自治需求，維持基層社會穩(wěn)定，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，“社區(qū)黨建”在實踐中逐漸取代“街居黨建”成為這一時期基層黨的建設(shè)的主要場域。

“社區(qū)黨建”的正式提出始于上海市1995年開展的城市黨建專題調(diào)研。1996年，上海市委結(jié)合調(diào)研情況和上海市黨建實踐，率先提出了“社區(qū)黨建”的概念。1998年，上海市委出臺《關(guān)于加強和改進社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見》，指出社區(qū)黨建工作是以街道黨工委和居民區(qū)黨支部為主體的，由街道轄區(qū)內(nèi)各機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位基層黨組織共同參與的區(qū)域性黨建工作，是街道黨建工作的延伸與拓展。自此，上海市開始在全市范圍內(nèi)全面開展社區(qū)黨建工作。與此同時，國內(nèi)其他城市也陸續(xù)啟動了社區(qū)黨建的試點工作。這一時期，社區(qū)黨建主要突出黨組織的“服務(wù)性”和“覆蓋面”，就是首先要做到凡是有黨員的地方，就有黨組織的教育管理；凡是有居民的地方，就有黨組織服務(wù)群眾的工作，就有黨員在發(fā)揮作用［24］。在此基礎(chǔ)上要尤為注重黨組織協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，目的就是使社區(qū)黨建作為整合資源的一種重要機制，惠及社區(qū)建設(shè)。

1999年，全國街道社區(qū)黨的建設(shè)工作座談會在上海召開，會議總結(jié)了社區(qū)黨建工作存在的問題和經(jīng)驗。隨后，又先后在北京、?？?、天津等地多次召開城市街道、社區(qū)黨建的專題研討會和交流會，進一步總結(jié)經(jīng)驗，探索規(guī)律，推進發(fā)展。由此，“以點帶面”的社區(qū)黨建由前期試點轉(zhuǎn)入全面推進階段。2002年，黨的十六大報告要求切實做好基層黨建工作，特別要高度重視社區(qū)黨的建設(shè)，以服務(wù)群眾為重點，構(gòu)建城市社區(qū)黨建工作新格局，全面做好機關(guān)黨建工作和學(xué)校、科研院所、文化團體等事業(yè)單位的黨建工作［25］。2004年黨的十六屆四中全會進一步提出構(gòu)建和諧社會的任務(wù)，并從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的角度，突出了在新形勢下加強社會管理的緊迫性和重要性，并第一次提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局［26］。這標(biāo)志著“我國由政府行政主導(dǎo)的社會管理逐漸轉(zhuǎn)向基于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與并相互依賴的社會協(xié)同治理”［18］11，也是第一次在黨的報告中突顯“社會治理”的價值意蘊，并有意識地開始探索、布局從傳統(tǒng)的單一中心治理結(jié)構(gòu)向多元治理模式轉(zhuǎn)變，并將國家、社會、市場等多元主體納入社會治理情境中，且致力于構(gòu)建一種良性互動、彼此支撐的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

總體而言，隨著基層黨組織的覆蓋面和服務(wù)力的不斷增強，這一時期的城市社區(qū)黨建的社會管理功能不斷深化拓展，街道、社區(qū)黨組織的整合力也得到進一步提升，并將轄區(qū)內(nèi)機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、各類社會組織等統(tǒng)一納入社區(qū)黨的建設(shè)體系中，形成以街道黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心，多種組織共同參與，互聯(lián)互補的新型黨建網(wǎng)絡(luò)。同時又依托這一網(wǎng)絡(luò)進行社區(qū)治理和公共服務(wù)改革。實質(zhì)上，城市社區(qū)黨建是街道黨工委以擴大黨在基層的政治影響力、思想引領(lǐng)力為目標(biāo)，通過對街道黨建、轄區(qū)內(nèi)單位黨建、“兩新”組織黨建等資源的整合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享，形成共同推進城市社區(qū)建設(shè)的合力。

（三）區(qū)域化黨建：引領(lǐng)政權(quán)建設(shè)，創(chuàng)新社會治理，夯實基層安全

伴隨著中國城市化和現(xiàn)代化的不斷推進，社會關(guān)系結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、多元，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上呈現(xiàn)出虛化、弱化的現(xiàn)象，基層黨的建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)分化，社會治理難度加大的現(xiàn)實問題，基層黨建模式需要在新的社會條件下進一步作出調(diào)適，并直接表現(xiàn)為由社區(qū)黨建拓展為區(qū)域化黨建。區(qū)域化黨建“通常是指在一個特定區(qū)域內(nèi)，由當(dāng)?shù)攸h組織領(lǐng)導(dǎo)并整合駐區(qū)單位、居民區(qū)和轄區(qū)各類組織，而形成的一個區(qū)域性共建共治共享同盟”［27］。區(qū)域化黨建在實際運行中突出表現(xiàn)為“地域網(wǎng)絡(luò)化”“主體多元性”“動態(tài)開放性”［28］三大特征。在空間布局上以特定區(qū)域為邊界，以點帶面、點面結(jié)合；在主體力量上以基層黨組織為紐帶，聯(lián)結(jié)體制內(nèi)外不同組織，外引內(nèi)聯(lián)、跨界融合；在黨建議題上以區(qū)域性公共治理問題為抓手，吸納社會，形成合力。有學(xué)者指出，“區(qū)域化”黨建是基于“單位制”黨建與新型社會形態(tài)之間的不適應(yīng)，黨的基層組織出現(xiàn)“離散化”與“懸浮化”的不良現(xiàn)象，進而導(dǎo)致執(zhí)政黨內(nèi)部聚合能力和外部整合功能雙重弱化的認識而作出的規(guī)避政治風(fēng)險和社會風(fēng)險的“適應(yīng)性”調(diào)整［29］。有鑒于此，著眼于解決基層黨建實踐中存在的問題，持續(xù)加強基層政權(quán)建設(shè)，不斷引領(lǐng)基層社會治理，進一步夯實黨的基層領(lǐng)導(dǎo)力的需要，黨的十七大報告要求落實黨建工作責(zé)任制，全面推進農(nóng)村、企業(yè)、城市社區(qū)和機關(guān)、學(xué)校、新社會組織等基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化組織設(shè)置，擴大組織覆蓋，創(chuàng)新活動方式［30］。2008年，習(xí)近平在全國組織工作會議上也提出，要堅持對社區(qū)農(nóng)村企業(yè)等黨組織進行分類指導(dǎo)，全面推進基層黨組織建設(shè)。“積極探索構(gòu)建以街道黨組織為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、駐區(qū)單位黨組織和社區(qū)內(nèi)的全體黨員共同參與的區(qū)域化黨建格局。”［31］2009年，《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》則進一步要求，實現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會覆蓋［32］，區(qū)域化黨建由此在全國全面推開。

黨的十八大以來，上海、北京等地紛紛結(jié)合本地區(qū)黨建實際，積極探索區(qū)域化黨建在提升社區(qū)自治、共治水平，引領(lǐng)城市治理等方面的功能作用和創(chuàng)新實踐。由此，區(qū)域化黨建進入體制機制建設(shè)的新階段。2019年，習(xí)近平在中央政法工作會議上指出：“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局?！保?3］《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進一步將“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”［34］作為黨建引領(lǐng)社會治理的重中之重。2020年，習(xí)近平在吉林考察時指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強、不能削弱。”［35］62022年，習(xí)近平在黨的二十大報告中進一步明確：“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向……推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！保?7］672023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定組建中央社會工作部，并將統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨建工作等列為重要工作內(nèi)容，進一步確證了黨建引領(lǐng)基層治理，領(lǐng)導(dǎo)基層政權(quán)建設(shè)，維護基層社會穩(wěn)定的鮮明指向。

三、超越治理：中國社會治理的制度密碼

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征和最大制度優(yōu)勢。在當(dāng)代中國，黨建引領(lǐng)社會治理已經(jīng)從黨和國家的政策話語進入基層治理的日常生活實踐，并愈來愈發(fā)揮著舉足輕重的戰(zhàn)略功能。隨著黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的地方實踐日益豐富，以黨的建設(shè)引領(lǐng)、提升社會治理效能，以基層治理績效維護、鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，既是中國基層治理超越西方“國家—社會”理論范式和“多中心治理”實踐特色所在，也是理解擁有超大規(guī)模人口的中國國家治理現(xiàn)代化，探尋中國之治制度密碼的關(guān)鍵。

（一）超越“行政化治理”：政黨引領(lǐng)合作治理，紓解“行政有效、治理無效”的實踐困境

“治理”概念最早發(fā)軔于西方國家治理實踐和政策話語，作為應(yīng)對政府財政危機、治理失效以及對民眾需求回應(yīng)不足的新公共管理運動，一開始就將“治理”指向政治發(fā)展領(lǐng)域，并特別針對后殖民地和發(fā)展中國家提出了批評。20世紀(jì)90年代末，作為在理論與實踐層面對“統(tǒng)治”“管理”的修正和超越，“治理”理念引入中國大陸最初就與社會管理存在本質(zhì)差異。治理意味著多元治理主體——政府、企業(yè)、社會組織與公民等在國家權(quán)力與社會權(quán)力交互作用下共同合作治理社會的過程。換言之，基層社會治理的理想形態(tài)應(yīng)當(dāng)是國家（政府）、市場（企業(yè)）和社會（組織）邊界清晰、彼此支撐，優(yōu)勢互補、有效互動的結(jié)果。然而，多數(shù)情況下，基層社會治理中的國家力量與社會力量呈現(xiàn)非均衡狀態(tài)，國家力量主導(dǎo)下的行政邏輯替代市場邏輯和社會邏輯發(fā)揮治理功能，卻也抑制了市場和社會的自主性和功能性的有效發(fā)揮，基層社會治理形態(tài)也隨之由多元互動邏輯演變?yōu)樾姓壿嬛鲗?dǎo)，最終演化為行政化治理［36］。行政化治理依靠科層組織的有效運轉(zhuǎn)完成基層社會的專業(yè)化治理，但行政機構(gòu)的“條塊”結(jié)構(gòu)與治理的社會化要求二者之間存在的天然張力也衍生出諸多治理難題，并呈現(xiàn)“行政有效、治理無效”的狀態(tài)。

基層治理中的行政化邏輯所依仗的科層組織，自身是一個圍繞效率和執(zhí)行而構(gòu)建起來高度專業(yè)化的結(jié)構(gòu)體系，橫向結(jié)構(gòu)條塊分割、邊界清晰，縱向結(jié)構(gòu)上下貫通、職責(zé)明確?！翱茖咏M織”內(nèi)部部門職能、人員權(quán)責(zé)重疊交叉，外部參與方式單一，制度銜接性差，因此造成了信息資源不對稱、目標(biāo)價值不一致、權(quán)力配置分散等問題，最終顯現(xiàn)出諸種治理碎片化困境，這已成為掣肘基層治理現(xiàn)代化的最大梗阻［37］。同時，上級政府遵循科層制的關(guān)系結(jié)構(gòu)，常常以行政命令直接推動的方式將治理任務(wù)按照權(quán)責(zé)對等原則，通過自上而下垂直貫通結(jié)構(gòu)和條線關(guān)系，轉(zhuǎn)移到基層政府，其權(quán)力運作邏輯在實踐中也造成了基層自治組織的行政化，導(dǎo)致“行政吸納社會”［38］的局面。而且，基層工作重心往往為上級政府和部門領(lǐng)導(dǎo)的偏好所左右，而對本轄區(qū)居民需求的回應(yīng)性不夠，在疲于應(yīng)付上級任務(wù)的過程中導(dǎo)致治理與服務(wù)的割裂。

如上所述，中國基層治理的理論與實踐要求國家、市場、社會、民眾等治理主體都能自覺保持彼此的良性互動和團結(jié)合作關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)出一個功能清晰、規(guī)范有序，互相成就、共同生長的動態(tài)空間。如果只有單一的政府管理，沒有市場主體、社會組織和民眾的廣泛參與，這種治理模式即便暫時有效，長期來看也一定存在缺陷。政黨組織超越“行政化治理”，及時介入并主導(dǎo)社會治理，一方面，執(zhí)政黨訴諸黨建行動，通過資源整合和重心下移，強化黨對市場與社會領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷拓展覆蓋面和服務(wù)力，將引領(lǐng)政權(quán)建設(shè)與加強社會整合，優(yōu)化社會治理與提升公共服務(wù)統(tǒng)一起來，發(fā)揮黨強大的組織體系，強化公共政策的執(zhí)行力度，提升基層治理的有效性，維護基層社會的穩(wěn)定。另一方面，以執(zhí)政黨為核心的社會治理共同體也因廣泛的政策實踐、良好的治理效能，獲得了基層社會對執(zhí)政黨的政治認同，對政府的情感信任，進一步夯實了黨在基層執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，形塑了政黨權(quán)威。

（二）超越“多中心治理”：政黨引領(lǐng)協(xié)同治理，修正“強國家、弱社會”的關(guān)系窠臼

“多中心”一詞最早由英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼提出，意指與一元化秩序或者單中心秩序相對應(yīng)的多中心秩序或者自發(fā)秩序，單中心或一元化秩序為終極的權(quán)威所協(xié)調(diào)，并存在上下等級差序，自發(fā)或者多中心秩序則是指多種因素的行為相互獨立并相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中規(guī)制其相互關(guān)系［39］?！岸嘀行摹崩砟顟?yīng)用到治理領(lǐng)域，意味著公共事務(wù)中存在的多個治理主體，彼此之間不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，共同對公共事務(wù)進行治理，共同提供公共服務(wù)。在此過程中，社會組織逐漸興起，政府權(quán)力逐漸弱化，公民被提倡積極參與社區(qū)以及地方的公共事務(wù)治理，并在參與中不斷提升治理能力。繼博蘭尼之后，文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂伯特和羅伯特·瓦倫對多中心治理理論的重要貢獻之一，即是在市場秩序與國家主權(quán)秩序之外，發(fā)現(xiàn)了社會運轉(zhuǎn)的多中心秩序。奧斯特羅姆夫婦的“多中心”理論認為，“多中心”體制可使大都市治理跨越每一個治理單元的地域約束，實現(xiàn)更廣泛的公共利益［40］。大都市政府壟斷了公共服務(wù)供給，民眾被剝奪了替代服務(wù)供給的選擇。相反，多中心大都市區(qū)的公共服務(wù)由不同公共服務(wù)主體供給，從而能更好地提高治理效率。

西方“多中心”治理內(nèi)涵在實踐過程中不斷演化發(fā)展，而這一過程離不開西方學(xué)術(shù)界的大力推進?？傮w而言，呈現(xiàn)兩大特征，“一是去意識形態(tài)化，有意淡化國家或政府的統(tǒng)治本質(zhì)；二是去權(quán)威化，強調(diào)多中心化，主張通過協(xié)商以增進共識的方式達成合作行動”［41］。就治理實踐而言，“多中心”治理一開始便秉持“回應(yīng)社會需求”的價值取向，著眼于解決回應(yīng)不足、服務(wù)不周等難題，主張了解偏好、貼近居民以及提供多元化、差異化服務(wù)為其宗旨。然而，在中國40多年的改革開放和社會管理（治理）實踐中，面對社會經(jīng)濟變化產(chǎn)生的社會矛盾和問題，盡管政府在社會管理和公共服務(wù)以及引導(dǎo)自治等方面做出了積極回應(yīng)，但是，政府越俎代庖，越位、錯位、缺位現(xiàn)象也較為多發(fā)，而社會由于先天不足、組織化意識不強、合作程度較低，在治理實踐中難以動員公共資源以形成集體行動。于是，政府想要管住管好社會就不得不深度介入社會領(lǐng)域的各個方面，并形成了“強國家—弱社會”模式。然而，與西方不同，中國政治中的國家與社會關(guān)系更加注重整合性、協(xié)調(diào)性，強調(diào)以中庸為基調(diào)的辯證法，追求融合、妥協(xié)。當(dāng)然，這是一種理想狀態(tài)。而且，以“多中心”為特征的治理話語，在中國實際治理行動中能否奏效，關(guān)鍵取決于政府、市場、社會組織以及公民等治理主體是否有意愿、有條件、有能力并主動讓渡個別利益訴求，尋求公共利益最大化，通過協(xié)商達成最大共識。事實上，這一預(yù)設(shè)在基層治理實踐中往往未能如愿。正如學(xué)者所言，“真正反映社會現(xiàn)實且有價值的說法，是建構(gòu)‘政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式’，且離不開一個更為重要的主導(dǎo)性因素，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”［41］。

在中國社會治理格局中，通過政黨領(lǐng)導(dǎo)，特別是執(zhí)政黨的黨建引領(lǐng)實踐，不斷修正“強國家—弱社會”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，推動協(xié)同治理。這一“修正—建構(gòu)”過程包含了三個維度。一是在宏觀上，訴諸黨建引領(lǐng)國家能力建設(shè)，以馬克思主義執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)資料公有制，以及社會主義市場經(jīng)濟制度，破解西方“資本國家”與“勞動社會”之間固有的矛盾，實行對資本利益最大化的規(guī)訓(xùn)，并進而走向社會利益最大化。二是在中觀上，通過加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨治國家框架內(nèi)，找到了“人民監(jiān)督政府”和“黨的自我革命”兩個答案，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主統(tǒng)一起來，既跳出傳統(tǒng)中國治亂興衰的歷史周期率，也規(guī)避了西方國家政黨傾軋、利益博弈而形成的對社會公共利益的擠壓和損害，在社會主義民主政治實踐中實現(xiàn)了“政黨—國家—社會”實質(zhì)上的統(tǒng)一。三是在微觀上，通過堅持黨對經(jīng)濟、政治、外交、軍隊等領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)，一方面確保國家主權(quán)不受侵害，對內(nèi)履行社會管理職能，對外積極參與全球治理，為世界各國提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品；另一方面通過資源整合和制度供給，充分發(fā)揮政府統(tǒng)合機制、市場效率機制以及社會服務(wù)機制的功能，為社會力量創(chuàng)造自主生長的空間，推動多元治理主體各司其職、良性互動，激發(fā)社會活力，在協(xié)同治理的治理實踐中形塑“強國家—強社會”的治理格局。事實上，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮黨建引領(lǐng)的政治優(yōu)勢，通過制度創(chuàng)新和機制優(yōu)化，在全社會范圍內(nèi)進行資源整合和社會動員，基本形成了共建共治共享的社會治理格局，正向人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體邁進。

（三）超越“技術(shù)化治理”：政黨引領(lǐng)情感治理，彌補“制度至上、技術(shù)優(yōu)先”的剛性不足

制度治理、技術(shù)治理等在中國社會治理理論與實踐中都占有極為重要的地位，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。但這一極具轉(zhuǎn)型特點、時代特征的剛性治理圖景卻并未排斥情感治理等柔性治理方式的介入。況且，在長期的革命、建設(shè)以及改革開放實踐中，中國共產(chǎn)黨運用自身的組織優(yōu)勢，全面深入基層社會，貫徹“全心全意為人民服務(wù)”的理念，培養(yǎng)階級情感和民眾認同，將“江山就是人民、人民就是江山”的莊嚴承諾寫在中國式現(xiàn)代化建設(shè)的旗幟上，致力于滿足人民日益增長的美好生活需要，始終把“關(guān)心人”“愛護人”“感化人”作為重要的價值目標(biāo)，在全面建成小康社會，實施精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和民生保障等一系列重大戰(zhàn)略過程中，中國共產(chǎn)黨訴諸黨建引領(lǐng)、搭建黨群紐帶，高揚“以人為本的價值理念，運用情感動員、情感認同、情感融通、情緒安撫、心理慰藉等手段，有效滿足人民群眾情感需要”［42］，為中國革命和建設(shè)事業(yè)的成功奠定了強大的情感和心理基礎(chǔ)。

從另一個方面來看，社會治理主體，特別是政府部門在實踐中傾向于運用信息技術(shù)賦能社會治理，強調(diào)技術(shù)嵌入治理、技術(shù)服務(wù)治理、技術(shù)優(yōu)化治理等。然而，技術(shù)化治理在提升社會治理效能的同時也越來越顯示出其自身的局限性。韋伯曾對“制度—技術(shù)”型現(xiàn)代治理技術(shù)局限性表示擔(dān)憂，他認為科層體制已經(jīng)演變?yōu)椤袄硇缘睦位\”，并批判了科層制的技術(shù)理性帶來的弊端，其倡導(dǎo)的“可計算性”在遭遇具體問題的實質(zhì)性“公道”之時，難免會陷入教條主義的困境［43］。同時，面對瞬息萬變的復(fù)雜社會，過分依賴單一的理性化程序、技術(shù)化指標(biāo)、工具性操作長期來看可能難以奏效，特別是“在需要依靠微觀經(jīng)驗、個體情感和社會資本相互博弈的基層社區(qū)治理實踐中便顯得捉襟見肘，極易導(dǎo)致只限于形式的技術(shù)化和制度化的技術(shù)治理嚴重偏離治理初衷”［44］。因為“技術(shù)化和制度化的操作方式……發(fā)展得越迅速，就越脫離基層的治理實踐，反而使得‘行政性整合’和‘關(guān)系性整合’在這些形式的掩蓋下得到強化”［45］。對于治理技術(shù)化、工具化的過分倚重以及由此導(dǎo)致在實踐中可能的治理失敗啟示我們，不要陶醉于智能化時代治理技術(shù)化的狂歡，對技術(shù)治理不可過于樂觀，且對于基層治理之“技術(shù)萬能的幻象、技術(shù)替代的幻象、技術(shù)賦權(quán)的幻象和技術(shù)共贏的幻象”［46］更要保持持續(xù)的關(guān)注和必要的警惕。因此，訴諸政黨領(lǐng)導(dǎo)下的情感治理，對于“軟化‘國家—社會’之間的結(jié)構(gòu)性張力，重構(gòu)政社互動關(guān)系具有良好的導(dǎo)向作用”［47］。而且，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層黨組織、政府通過“送溫暖”“對口支援”“駐村幫扶”等民生行動，在黨與民眾之間、國家與社會之間通過情感輸送，傳遞黨和政府的聲音，展現(xiàn)組織關(guān)懷，體現(xiàn)同志溫暖。

就情感治理而言，就是通過黨建中的信仰筑初心、服務(wù)強信心、情感暖人心的獨特優(yōu)勢，彌補“制度—技術(shù)”治理的不足。通過黨建引領(lǐng)基層治理，進一步發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的優(yōu)勢，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)和核心競爭力。具體而言，一是在價值塑造層面上，不斷強化馬克思主義信仰的“人民性”，重申使命型政黨的“初心使命”，以“為民服務(wù)”的實質(zhì)行動置換階級社會“替民做主”的形式宣稱，在基層社會治理中豐富了“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的真正內(nèi)涵，淡化了國家強制力量和制度剛性要求的治理不足。二是在組織建設(shè)層面上，堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，通過增強黨組織的政治功能和組織功能，以黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理，整頓軟弱渙散的黨組織，不斷夯實黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治優(yōu)勢融入“中國之治”的制度優(yōu)勢之中，依托新型舉國體制，在脫貧攻堅、防汛抗洪以及偉大抗疫斗爭中不斷轉(zhuǎn)化為“治理效能”，不斷增強黨心、民心、信心。三是在工作方法層面上，在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)，重申“從群眾中來到群眾中去”的工作方法，不斷增進同人民群眾的感情，真誠傾聽群眾呼聲、真實反映群眾愿望、真情關(guān)心群眾疾苦，以柔性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)重塑黨群關(guān)系、干群關(guān)系，自覺向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，從人民的創(chuàng)造性實踐中獲得正確認識，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。

四、扎根基層：中國社會治理的實踐樣態(tài)

（一）黨建引領(lǐng)政權(quán)能力建設(shè)，提升基層治理效能

習(xí)近平總書記強調(diào)，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作［35］6。只有把基層黨組織建設(shè)強、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。早在2018年，北京市就開始探索以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”為主要內(nèi)容的黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新改革。通過發(fā)揮黨的政治組織優(yōu)勢，激活基層黨組織的組織動員能力，凝聚社會共識，驅(qū)動資源整合，緩解城市基層治理難點、堵點。2019年，“12345市民服務(wù)熱線”開通，“一號通辦”“接訴即辦”推出，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革進入“接訴即辦”機制創(chuàng)新階段。2021年4月28日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》公布，針對加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力等提出具體要求。自此，在黨和國家層面，黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度化建設(shè)正式拉開序幕。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，北京、上海等地結(jié)合本地實際，針對基層黨建和治理“兩張皮”的共性問題，健全黨的基層組織體系，解決基層黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化虛化，基層治理效能不高等問題，不斷增強基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)能力和政治引領(lǐng)功能。一方面，北京、上海等地圍繞“賦權(quán)、下沉、增效”的目標(biāo)，構(gòu)建以簡約高效為目標(biāo)的街鄉(xiāng)管理體系，規(guī)范街道公共服務(wù)、公共管理、公共安全的職能定位，明確面向基層、面向群眾、面向問題的工作要求，推動基層治理重心下移、資源下沉，以黨建引領(lǐng)基層政權(quán)能力建設(shè)，提升為民服務(wù)能力，破解基層“看得見的管不了、管得了的看不見”的治理難題。另一方面，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，對街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合，理順街道部門條塊關(guān)系，規(guī)范職能權(quán)責(zé)。改革后，北京市街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)“從平均19個精簡到5至7個，事業(yè)單位統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置3個，部門設(shè)置全部圍繞居民日常生活訴求”［48］。為了更好地增強服務(wù)能力，北京上海等地創(chuàng)新黨建工作方法，推行在職黨員“雙報到”，組建“黨員工作隊”，通過黨員亮身份、樹形象、做表率，推動黨的建設(shè)融入社區(qū)發(fā)展，用實際行動服務(wù)群眾“最后一公里”。

（二）黨建融入社會治理體系，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

黨的二十大報告指出，深入推進新時代黨的建設(shè)，必須“加強新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)”［17］68。20世紀(jì)90年代末，針對新經(jīng)濟組織、新社會組織建立黨組織難、開展黨的活動難、黨員教育管理難等新情況，上海率先探索了商務(wù)樓宇黨建。彼時，在上海市浦東新區(qū)嘉興大廈里建立了第一個樓宇聯(lián)合黨支部，形成了以“支部建在樓上”為形式的“兩新”組織黨建工作模式。2001年，位于靜安區(qū)的中華企業(yè)大廈創(chuàng)設(shè)了上海市第一個“黨員服務(wù)點”，在機制上解決了樓宇內(nèi)黨員無法開展黨建活動的難題，并由此探索了以屬地黨組織牽頭、以樓宇為單位建立黨員服務(wù)點的樓宇黨建工作模式。之后，上海市委把“支部建在樓上”的成功經(jīng)驗在樓宇數(shù)量較為集中的十個中心城區(qū)進行全面推廣［49］。進入新時代，聚焦“誰負責(zé)”“怎么建”“力量弱”“起作用”等問題，上海開始探索新業(yè)態(tài)、新就業(yè)群體黨建工作，不斷增強黨在“兩新”組織與新就業(yè)群體中的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想引領(lǐng)。

上海市靜安區(qū)大寧路街道靈石路沿線是上?；ヂ?lián)網(wǎng)電競企業(yè)的重要匯聚區(qū)，被譽為“靈石中國電競中心”“宇宙電競中心”。轄區(qū)街道黨組織深入互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域開展黨建工作。一是街道將互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域黨建作為年度黨建1號工程，組建互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域黨建工作專班，形成制度化、規(guī)范化黨建工作體系，并建立“街道+”的區(qū)級部門直通車服務(wù)模式，解決“誰負責(zé)”問題。二是建立街道黨組織書記直接聯(lián)系企業(yè)制度，完善基層黨組織參與企業(yè)經(jīng)營決策體制機制，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在企業(yè)健康發(fā)展中的“紅色生產(chǎn)力”功能。打造“白領(lǐng)”特色思政課，提升黨的思想引領(lǐng)力，解決“怎么建”問題。三是加強基層黨組織書記隊伍建設(shè)，夯實互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域黨建力量。組織專職、資深黨務(wù)工作者進駐企業(yè)，幫助打造標(biāo)桿黨支部，解決“力量弱”問題。四是通過組建企業(yè)運營專業(yè)顧問團，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展把脈。借助黨建聯(lián)建、行業(yè)沙龍等平臺，提升黨建一體化服務(wù)能力，為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)參與園區(qū)治理實踐提供便利，解決“起作用”問題［50］?？傊?，新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)，就是主動把握互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，適應(yīng)從業(yè)人員用工方式靈活、流動性強等特點，以前瞻性視角、前沿性思路，與時俱進高標(biāo)準(zhǔn)推進黨建工作體制機制創(chuàng)新、組織設(shè)置創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新，并呈現(xiàn)“‘嵌入社會’‘融入社會’和‘服務(wù)社會’三個不同梯次的目標(biāo)要求”［51］，其根本目標(biāo)指向在于持續(xù)融入社會治理體系，不斷鞏固黨在社會中的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（三）黨建貫通應(yīng)急治理過程，維護社會安全穩(wěn)定

進入風(fēng)險社會，面對地震、疫情等突發(fā)事件，常態(tài)化的治理程序和狀態(tài)隨時都有可能被打破，并需要及時進入應(yīng)急治理。在基層應(yīng)急治理中，多元治理主體的參與熱情不高、治理網(wǎng)絡(luò)松散化、碎片化、治理公共性流失以及集體行動困境等常態(tài)化治理問題在短時間內(nèi)被激活，并導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下的治理失敗。因而，就需要基層黨組織的及時補位和全方位黨建引領(lǐng)。同時，由于處在應(yīng)急治理情境中的成員更加關(guān)注公共事務(wù)及其治理績效，而基層黨組織、黨員在應(yīng)急治理中表現(xiàn)出的對于人民生命財產(chǎn)安全等公共議題的關(guān)注和回應(yīng)，則更加有利于培育社會對執(zhí)政黨的信任支持關(guān)系，并在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后延續(xù)積淀為常態(tài)化基層治理的社會資本。因為基層“社區(qū)黨組織應(yīng)急響應(yīng)的過程，就是激活組織力量、開展黨員教育、深度鏈接社區(qū)的過程”［52］。在黨建引領(lǐng)下，通過組建黨員先鋒隊、黨員志愿服務(wù)隊、“一對一”對口幫扶等形式，彰顯了黨組織、黨員在應(yīng)急一線的模范帶頭和示范引領(lǐng)作用，對于強化黨的宗旨意識，密切黨群關(guān)系、黨社關(guān)系具有積極意義。

在疫情防控的關(guān)鍵時期，基層黨組織通過組織動員、資源整合、宣傳教育等方式，將黨建貫通應(yīng)急治理全過程，持續(xù)發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，不斷增強政治功能和組織功能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，推動基層治理現(xiàn)代化。2022年3月初，上海市抽調(diào)機關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部近6萬人下沉基層一線。各級黨組織建立了7 822個“黨員突擊隊”，在隔離點、封控小區(qū)等成立1 409個臨時黨支部，通過“雙報到、雙報告”，發(fā)動17萬余名在職黨員參與社區(qū)疫情防控［53］?；鶎狱h組織（包括黨員先鋒隊、黨員突擊隊等）將黨與人民永遠在一起的莊嚴承諾傳遞落實到基層一線，將黨對人民的關(guān)心關(guān)愛關(guān)懷送到群眾心中，真正實現(xiàn)了將黨的政治組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實實在在的疫情防控效果，在高效鏈接、主動作為、積極應(yīng)對中實現(xiàn)了有效的應(yīng)急治理，維護了基層穩(wěn)定和社會公共安全。

五、結(jié)論與討論

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興，關(guān)鍵在黨。黨建引領(lǐng)作為中國基層治理的制度優(yōu)勢、實踐品質(zhì)和重要法寶，既是立足中國大地，超越源于西方實踐的“國家—社會”范式，構(gòu)建自主知識體系，把握學(xué)術(shù)話語權(quán)的回歸和確認，也是觀察中國基層治理實踐，認識、理解40多年改革開放巨大成就以及新征程中以中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)民族復(fù)興的成功密碼。

黨建引領(lǐng)作為一種戰(zhàn)略性資源，在夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)和核心領(lǐng)導(dǎo)力具有極其重要的功能，在街居黨建中重點圍繞服務(wù)群眾和黨組織自身建設(shè)開展工作，拓展黨建覆蓋面和服務(wù)力，保障了基層的社會穩(wěn)定和長治久安。進入社區(qū)黨建階段，黨建工作重點則更加傾向于一方面為基層政府職能轉(zhuǎn)變和強化社會管理職能開辟道路，另一方面為拓展基層自治空間，通過資源整合、黨建聯(lián)建，引導(dǎo)基層多元主體協(xié)同治理，構(gòu)建了政黨—國家—社會—市場的良性互動關(guān)系。伴隨城市化和現(xiàn)代化的不斷推進，區(qū)域化黨建（城市化大黨建）應(yīng)運而生，特別是進入新時代，黨建在引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)和創(chuàng)新社會治理方面發(fā)揮著越來越重要的作用，而且在維護基層安全和社會穩(wěn)定方面的政治功能也更加凸顯。

黨建引領(lǐng)基層治理的制度邏輯真實內(nèi)涵在于將黨建制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能，這是理解中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探尋中國之治成功密碼的關(guān)鍵所在。在理論上，黨建引領(lǐng)基層治理意味著，超越政府“行政化治理”，紓解“行政有效、治理無效”的實踐困境，超越社會“多中心治理”，修正“強國家、弱社會”的關(guān)系窠臼，超越“技術(shù)化治理”，訴諸情感治理，彌補“制度至上、技術(shù)優(yōu)先”的剛性不足。在實踐中，則集中表現(xiàn)為引領(lǐng)政權(quán)能力建設(shè)，提升基層治理效能，融入社會治理體系，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)以及貫通應(yīng)急治理過程，維護社會安全穩(wěn)定等方面。

本文對黨建引領(lǐng)基層治理關(guān)涉歷史、制度以及實踐層面的回溯、確證和展望，與當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型的事實密不可分。理解中國基層治理，首先需要正視發(fā)生取得歷史性成就、歷史性變革的中國社會，更需要關(guān)注、重視在這一轉(zhuǎn)型過程中中國共產(chǎn)黨的角色和價值，這是一個實踐問題，也是新征程中建構(gòu)中國自主知識體系的起點。而另一個需要強調(diào)的事實抑或正在發(fā)生的趨勢便是，無論理論界還是實務(wù)部門僅僅停留在微觀治理工具層面去理解轟轟烈烈的基層探索實踐已不合時宜，站在國家長治久安和基層穩(wěn)定安全的戰(zhàn)略高度去認識黨建優(yōu)勢的高水平融入、高質(zhì)量推進，特別在人民生命健康和財產(chǎn)安全面臨重大風(fēng)險的應(yīng)急治理實踐中，中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力更加鮮明、更加具體，而從這一高度認識、研究黨建引領(lǐng)基層治理議題顯得尤為緊迫。

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The Historical Logic，Institutional Code and Practice Pattern of Party Building Leading

Community-level Governance：An Analysis Beyond the “State-Society”Paradigm

GUO Gen，LIANG Hao

（School of Marxism，University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

Abstract：In the practice of governance，the Communist Party of China has provided high-quality leadership in national development with its distinctive political character and strong political advantages，integrating itself into social governance at a high level to advance the Chinese Path to Modernization. However，the “state-society” paradigm derived from Western academic discourse cannot provide a scientific explanation for China’s governance narrative，and presents a state of loss of voice in terms of microscopic perspective，theoretical logic，and structural methods. Looking back at the historical logic of Party building leading community-level governance since the reform and opening up，through neighborhood Party building，community Party building and regionalized Party building，the core position and strategic functions of Party building in community-level governance have been continuously expanded. Meanwhile，the Party building mechanism is deeply integrated into community-level governance，realizing the transcendence of “administrative governance”，“polycentric governance” and “technical governance”，and then demonstrating the community-level code of “governance of China” in the process of resolving the three major dilemmas and deficiencies. At the practical level，by leading the capacity building of political power，integrating into the social governance system，and penetrating the emergency governance process，Party building provides an important guarantee for improving the efficiency of community-levelgovernance，consolidating the Party’s ruling foundation，and maintaining social security and stability. As the institutional advantage，practical quality and important magic weapon of China’s community-level governance，the leadership of Party building has become a logical starting point and a fait accompli for surpassing the Western governance paradigm and constructing an independent knowledge systemwith Chinese characteristics.

Key words：Party building leading；cooperative governance；collaborative governance；emotional governance；handling complaints upon receipt；Party construction in commercial buildings

責(zé)任編輯" 高阿蕊

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