梅帥

關鍵詞：行政許可；檔案；行政許可程序；權益保障；電子化；線上審查；監(jiān)督檢查

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）涉及政府與市場、社會關系的重塑，對于促進行政許可程序的規(guī)范化、法治化具有重大意義。[1]檔案行政許可作為《行政許可法》落實的具體領域，檔案行政許可程序的規(guī)范化、法治化對檔案行政許可環(huán)境的優(yōu)化舉足輕重。因而，從《行政許可法》視閾對我國檔案行政許可程序的完善提出針對性的建議，是當下我國完善檔案行政許可制度、助推檔案行政許可程序高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。目前，圍繞檔案行政許可程序，不少學者從程序完善[2]、示范文本[3]、現(xiàn)狀分析[4]、檔案管理[5]、檔案法治[6]等方面提供了諸多智識，但以上位法為視閾將《行政許可法》與檔案行政許可程序完善相結合的研究少之又少。對此，本文從《行政許可法》的視閾，結合檔案行政許可的特點，審視檔案行政許可程序的完善，以期提出完善建議，為檔案行政許可程序的規(guī)范化、法治化和系統(tǒng)化貢獻綿薄之力。

1 我國檔案行政許可程序的立法規(guī)定

1.1 《行政許可法》中檔案行政許可程序的規(guī)定。作為規(guī)范行政許可、促進行政許可法治化的重要法律，2003年，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過《行政許可法》，該法于2019年進行修訂。這次修訂結合時代背景，對行政許可的設定和實施提出了更高的要求。從現(xiàn)行條文來看，修訂后的《行政許可法》共計八十三條，從總則、行政許可的設定、行政許可的實施機關等八個方面，對行政許可的設置作出規(guī)范。一方面，這構筑了以《行政許可法》為龍頭的行政許可法律規(guī)范體系；另一方面，這也對各領域行政許可的標準化、法治化作出指引。

1 . 2 檔案立法中檔案行政許可程序的規(guī)定。在2003年《行政許可法》出臺之后，國家檔案局于2005年5月出臺《檔案行政許可程序規(guī)定》（以下簡稱《許可程序規(guī)定》），共計二十個條款，從總則、申請與受理、審查與決定等五個方面，對檔案領域行政許可事項的設定和實施進行規(guī)定。從其中第一條規(guī)定來看，除了《行政許可法》，《許可程序規(guī)定》還有《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）、《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）作為支撐，這構成了檔案行政許可程序的立法框架。梳理相關規(guī)范，我們可以看到，這些條文更多從理念、制度、機制、責任等諸多方面對檔案行政許可程序的設定和實施產(chǎn)生影響，也為檔案行政管理部門加強行政許可權的約束奠定基礎。當然，隨著依法治檔的逐步深入，為加強對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督，國家檔案局從檔案實施的具體環(huán)節(jié)例如執(zhí)法監(jiān)督出臺了《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《監(jiān)督暫行規(guī)定》），對執(zhí)法監(jiān)督檢查作出規(guī)范。行政許可作為行政執(zhí)法的重要類型，《監(jiān)督暫行規(guī)定》的頒布使得檔案行政許可的監(jiān)督得到進一步提升。由此，相關條款形成了檔案行政許可程序的規(guī)范體系，檔案行政許可程序規(guī)定主要存在于《許可程序規(guī)定》中（見表1）。

2 現(xiàn)行檔案行政許可程序存在的問題

2.1 立法規(guī)定亟待更新。其一，規(guī)定與上位法不一致?！对S可程序規(guī)定》自2005年施行以來，已近二十年的時間。無論是從《行政許可法》的條文來看，還是從行政許可法律制度的時代精神來講，《許可程序規(guī)定》中的部分規(guī)定已比較滯后，難以真正滿足依法治檔的實踐需要。從上位法觀之，《許可程序規(guī)定》與《行政許可法》之間出現(xiàn)不一致的情形，具體可分為兩類。一是規(guī)定內(nèi)容的不足。例如，從原則來看，《行政許可法》已規(guī)定的非歧視原則，《許可程序規(guī)定》未有提及，這在一定程度上難以為檔案行政許可提供充分的指引。二是相關規(guī)定與上位法條文之間的不一致。例如，從規(guī)定的“工作日”來看，《許可程序規(guī)定》指的是“受理行政許可和作出決定的期限”，而《行政許可法》指的是“實施行政許可的期限”。兩者對于行政許可工作時間的認定存在一定出入。

其二，規(guī)定所列附件較為滯后。與檔案行政處罰所不同，檔案行政許可具有依申請性、授益性、解禁性等特征。檔案行政許可也即發(fā)生于檔案行政管理部門在其業(yè)務范圍內(nèi)審批檔案的過程。[7]因而，為更好服務于檔案行政許可的申請群體，《許可程序規(guī)定》在其第十七條中分兩款分別規(guī)定了《檔案行政許可申請材料目錄》（以下簡稱《材料目錄》）和《檔案行政許可文書示范文本》（以下簡稱《示范文本》），這有效促進了檔案行政許可申請的公開化、標準化。但是，由于《許可程序規(guī)定》多年未修，《材料目錄》中的許可依據(jù)已存在許可名稱與許可依據(jù)對應不上的情況。此外，從《行政許可法》相關規(guī)定來看，《示范文本》規(guī)定的八種文本，未有注銷檔案行政許可決定書等文本形式。

其三，規(guī)定未充分重視與其他檔案立法的銜接。一方面，《許可程序規(guī)定》未與其他部門規(guī)章關于檔案行政許可程序的規(guī)定有效銜接。例如，從程序規(guī)定來看，監(jiān)督檢查是行政許可程序的重要內(nèi)容，而《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定監(jiān)督檢查。另一方面，《許可程序規(guī)定》未對地方關于檔案行政許可的最新立法作出及時回應。近年來，不少地方如江蘇省、遼寧省、山東省等省不斷出臺專門規(guī)范，對檔案行政許可的完善作出探索，但從《許可程序規(guī)定》的條文來看，上述規(guī)范實踐所體現(xiàn)的法治進展，并未充分反饋到《許可程序規(guī)定》的完善中。

2.2 立法理念較為滯后。其一，簡政放權的理念未充分體現(xiàn)。2016年，國務院發(fā)布《關于印發(fā)2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號）明確提出“以更有力舉措推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革”，這對檔案管理部門深入落實和踐行簡政放權的理念提出了新的更高的要求。從法治政府建設的視角來看，簡政放權意味著要處理好簡、放之中政府與社會、政府與市場的關系，以及簡、放之后權力接續(xù)行使的規(guī)范化等諸多問題。為此，需要更新觀念，確立與簡政放權相適應的權力理念，從而防止政府怠于履權與權力越位。[8]而《許可程序規(guī)定》多年未修，關于簡政放權的理念并未在《許可程序規(guī)定》條文中充分反映出來，這無疑制約了檔案行政許可領域簡政放權、服務優(yōu)化的深入。

其二，相對人權益保障的理念未充分落實?！对S可程序規(guī)定》第一條明確規(guī)定“保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。然而，從具體條文來看，《許可程序規(guī)定》更為偏重檔案行政管理部門的許可權保障，而忽視了對檔案行政許可中相對人權益的保障。例如，從總體上看，《許可程序規(guī)定》中“權利”“有權”等關聯(lián)公民許可權益的詞匯僅出現(xiàn)了一次，而對于檔案行政管理部門的許可權設置規(guī)定更多，這體現(xiàn)了對檔案行政許可社會權利的忽視。再如，《許可程序規(guī)定》第三章規(guī)定了審查部門的審查權、決定權和征詢意見權等，但并未規(guī)定相對人的陳述權、申辯權，而從《行政許可法》中同樣的章節(jié)來看，相對人的陳述權、申辯權有著明確規(guī)定。

其三，檔案信息化的理念有待深化。2020年修訂的《檔案法》專門對“檔案信息化建設”作出強調(diào)，這體現(xiàn)了對檔案信息化的高度重視。[9]一方面，此次修法緊密聯(lián)系社會發(fā)展潮流，回應時代呼聲，對電子檔案的特點、效力和使用規(guī)則等作出規(guī)定，另一方面，此次修法補充了傳統(tǒng)載體檔案轉化為數(shù)字資源成果的利用保護規(guī)則，連接傳統(tǒng)檔案和電子檔案，更為全面地對檔案的有效利用保障提供法律支撐，為檔案管理的發(fā)展指明了方向。從立法理念來看，《檔案法》對《許可程序規(guī)定》具有重要的指引功能。因而，對于《許可程序規(guī)定》來說，應將檔案信息化的理念貫徹到《許可程序規(guī)定》的更新完善中，以推進檔案行政許可信息化的實現(xiàn)。

2.3 審查方式有待健全。其一，線上審查方式規(guī)定較少。作為檔案行政許可的重要組成部分，審查方式即檔案行政管理部門對相對人申請事項進行審查所采取的形式。審查方式設置的科學化，有助于提高行政效率，更好滿足公眾的多元需求。從《許可程序規(guī)定》相關規(guī)定來看，盡管其第六條和第十七條分別規(guī)定了申請文本和申請材料目錄的公示，但關于檔案行政許可是否能進行線上審查，以及通過何種平臺提交相關材料等，《許可程序規(guī)定》并未作出回應。因而，以線上線下審查并重的視角來看，《許可程序規(guī)定》偏重受理部門對申請相關材料的處理，但對于線上審查方式的規(guī)定較為缺乏。其二，告知承諾方式較為欠缺。告知承諾作為行政許可實施的一種方式，指的是對于確需保留的許可事項，由相對人提出申請，行政機關一次性告知審批條件和所有材料并在規(guī)定時限內(nèi)完成審查和決定的方式。[10]從檔案行政許可的實踐來看，一些地方已在實踐中把告知承諾方式納入檔案行政管理服務，例如海南省檔案局于2021年11 月發(fā)布的《關于證明事項告知承諾制目錄清單的公示》，對涉及房屋建筑和市政基礎設施建設工程檔案的驗收進行規(guī)范。該方式作為告知承諾的地方實踐，對檔案行政許可程序的完善具有重要參考價值。由于《許可程序規(guī)定》現(xiàn)對告知承諾未有規(guī)定，其適用范圍、提交材料和審查內(nèi)容等都有待進一步明確。

其三，默示許可方式規(guī)定不足。與明示許可相區(qū)別，所謂默示許可，指的是行政機關沒有明確表明批準許可卻默認推定其給予許可的行為方式。其在法律規(guī)定的表達邏輯是行政機關未對相對人申請作出回應，從而產(chǎn)生許可通過的法律后果。我國《行政許可法》第三十二條、第五十條分別在行政機關的處理與行政許可的延續(xù)中規(guī)定了默示許可的后果，為默示許可方式留出了規(guī)范空間。檔案行政許可作為行政許可的重要內(nèi)容，《許可程序規(guī)定》并未對默示許可作出規(guī)定，也未結合上位法對檔案部門逾期不告知、不決定等行為內(nèi)容作出細化，因而，此方面關于許可方式的規(guī)定存在一定不足。

2.4 制度建設存在缺位。其一，檔案許可費用制度缺乏。檔案許可費用制度涉及檔案行政管理部門對公民、法人和其他組織申請許可事項的費用繳納、減免等事項，是規(guī)范行政機關濫收費、亂收費的重要制度?！缎姓S可法》專章對“行政許可的費用”作出規(guī)定，這為各領域行政許可費用制度的建設以及相應的規(guī)范實施提供了法律依據(jù)。作為《行政許可法》在檔案行政管理領域的細化規(guī)定，《許可程序規(guī)定》目前尚未規(guī)定檔案許可費用制度。因此，為落實《行政許可法》規(guī)定，應建立檔案許可費用制度，推動檔案行政管理收費的制度化、法治化。

其二，檔案許可責任制度較少。檔案違法行為是檔案法律責任認定的前提條件。[11 ]在檔案行政許可中，對違法行為予以否定評價，涉及程序法上相關主體的歸責以及責任分擔。無論是2020年修訂的《檔案法》，還是《行政許可法》的相關規(guī)定，“法律責任”篇章都在法律體系中占據(jù)重要位置，“法律責任”在檔案法律體系中的作用更是不言而喻。然而，對于檔案行政許可程序的責任分擔，《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定“責任”或“法律責任”。這影響了檔案許可責任制度的實施，也降低了其在實踐層面懲處違法行為的效果。

其三，檔案許可監(jiān)督檢查制度未有規(guī)定。監(jiān)督檢查是檔案行政管理部門監(jiān)督職能強化的重要體現(xiàn)，將其納入法治軌道，有助于推進我國檔案監(jiān)管發(fā)展的規(guī)范化、法治化。[12]從法律規(guī)范來看，《行政許可法》和《檔案法》兩部法律均對“監(jiān)督檢查”作專章規(guī)定，并就監(jiān)督檢查諸多內(nèi)容進行細化，這為檔案監(jiān)管的深入推進提供了科學有效的法律支撐。然而，《許可程序規(guī)定》涉及檔案行政許可的申請與受理、審查與決定、期限與送達等諸多環(huán)節(jié)，缺乏相關監(jiān)督檢查的直接規(guī)定，可能導致檔案許可監(jiān)管亂象的發(fā)生。

3 檔案行政許可程序的規(guī)范完善

3.1 建議更新《許可程序規(guī)定》

3.1.1 統(tǒng)一立法表述。據(jù)前文所述，《許可程序規(guī)定》距今已有近二十年的時間?，F(xiàn)在來看，其中的一些規(guī)定多年未修、較為滯后，不能完全滿足依法治檔的實踐需要，亟須進行完善。對于《許可程序規(guī)定》與上位法存在的不一致情形，筆者認為，可更新完善《許可程序規(guī)定》，對其中不一致的情況進行補充完善（見表2），以落實《行政許可法》等上位法的規(guī)定。

具體來說，可通過對規(guī)定內(nèi)容的補充和修改與上位法不一致的情況兩個方面加以展開，在基本原則、材料處理、申請審查、許可撤銷、決定作出、工作日計算等規(guī)則上，完善《許可程序規(guī)定》中的相關規(guī)定，使得《許可程序規(guī)定》與上位法保持一致，如此更好實現(xiàn)《行政許可法》在檔案領域的落實。在修改策略上，筆者建議可采取增加內(nèi)容、統(tǒng)一情形、區(qū)分情況、厘清條件、增加除外規(guī)定、統(tǒng)一期限計算等方式，保障和促進檔案行政許可法律規(guī)范的邏輯性、整體性與系統(tǒng)性。

3.1.2 更新附件內(nèi)容。作為配套規(guī)章實施的組成部分，附件具有明示性、公開性、附帶性等特點?！对S可程序規(guī)定》對《示范文本》《材料目錄》的突出強調(diào)，體現(xiàn)了檔案行政許可授益性、公開性的特征，表明了規(guī)范檔案行政許可行為、保障相對人權益的意旨。從內(nèi)容上看，《材料目錄》涉及《檔案法》的諸多條款，這些條款為檔案行政許可的申請事項提供了依據(jù)。為防止《檔案法》依據(jù)與檔案行政許可事項之間對應不上的情形，應及時更新檔案行政許可事項所依據(jù)的法律條款，以落實《檔案法》有關規(guī)定。在《示范文本》中，涉及決定、撤銷等八種情形的許可已有文本式樣，但對許可注銷未有規(guī)定。與撤銷等不同，行政許可注銷指的是行政許可結束后由行政機關辦理的手續(xù)，具有兼顧多方權益以及優(yōu)先性價值。[13]《行政許可法》第七十條專門對行政許可的六類注銷事項作出規(guī)定。因此，對于《示范文本》的完善，未來可明確規(guī)定檔案行政許可注銷事項，設置相應的示范文本，以充分實現(xiàn)對檔案行政許可注銷的程序規(guī)制。

3.1.3 注重與其他檔案立法的銜接。對檔案行政許可而言，立法銜接涉及《許可程序規(guī)定》與其他規(guī)章之間關于許可事項規(guī)定的貫通，故而，更新完善《許可程序規(guī)定》時，須考慮其與其他規(guī)章、地方規(guī)范之間的銜接問題。一方面，其他部門規(guī)章涉及《許可程序規(guī)定》的內(nèi)容，《許可程序規(guī)定》應設置一定條款，設置相應的銜接“缺口”，與之相對應起來。例如，對監(jiān)督檢查的銜接，須考慮《監(jiān)督暫行規(guī)定》關于行政執(zhí)法監(jiān)督的相關規(guī)定，細化檔案許可監(jiān)督檢查要求，使部門規(guī)章之間相互銜接。另一方面，地方檔案立法是地方的特色所在，體現(xiàn)了地方檔案法治的最新進展。[14]在地方檔案立法推行多年的同時，地方檔案立法積累了較為豐富的經(jīng)驗和共識。為此，應積極吸收地方檔案立法規(guī)范的經(jīng)驗成果，并將其中行之有效的內(nèi)容充分反饋到《許可程序規(guī)定》的完善中，從而凝聚多方共識，汲取地方有益經(jīng)驗，為檔案行政許可程序的規(guī)范發(fā)展提供支撐。

3.2 強化理念指引

3.2.1 深入推進落實簡政放權。在深化“放管服”改革的過程中，應做好執(zhí)法的全過程管理，完善執(zhí)法程序，推進執(zhí)法的規(guī)范化。[15]從現(xiàn)代政府的治理體系來看，簡政放權的核心在于優(yōu)化行政權的運行方式，減少行政權對市場的不當干預，特別對于行政許可而言，簡政放權有助于推進行政許可的法治化水平，實現(xiàn)有為政府與有效市場的更好結合，[16]那么，在檔案行政許可領域，深入落實簡政放權的理念，意味著要把握好政府與市場的邊界，厘清檔案行政管理部門的職責。在《許可程序規(guī)定》的未來完善中，應踐行簡政放權的理念，更關注檔案行政許可質(zhì)量的提升。

3.2.2 落實相對人權益保障的理念。立法理念不僅體現(xiàn)了法律規(guī)范的方向、精神和品格，也表明了人們對檔案事業(yè)有效管理的期待和追求。[17]近些年，隨著檔案管理規(guī)范化、法治化的推進，作為與行政機關相對的一方，相對人權益保障的理念愈發(fā)在法律規(guī)定中得到強調(diào)和重視。2020年修訂的《檔案法》諸多條款對“檔案權利”的彰顯，其中一個重要理念便包含了對公民權利的保障。[18]在這個意義上，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，應貫徹落實尊重和保障公民權利的理念，增加相對人在檔案行政許可中享有的權益保障規(guī)定。

3.2.3 深化檔案信息化理念認識。信息化的理念對檔案管理的發(fā)展具有革新意義。2020年修訂的《檔案法》的亮點之一便是“檔案信息化”建設專章，該章新增七個規(guī)定，從電子檔案、政府責任、信息系統(tǒng)建設等各方面作出強調(diào)，對推進新時代檔案工作產(chǎn)生重大且深遠的影響。[19]檔案信息化作為一項系統(tǒng)工程，采取法律手段保障和推進檔案信息化工作可謂正當其時，從法律規(guī)范層面對檔案信息化進行強調(diào)，有助于推進檔案信息化向縱深發(fā)展，形成檔案信息化的法治保障框架。[20]在檔案行政許可層面，信息化的快速發(fā)展，深刻改變了檔案行政管理部門處理許可事項的內(nèi)外環(huán)境，作為文本的檔案已漸由紙質(zhì)時代轉向數(shù)字時代，那么，基于《檔案法》修改精神的落實以及社會背景變化的考量，《許可程序規(guī)定》也應從檔案行政許可的信息化維度，建構與檔案信息化相適應的許可程序，助推檔案行政許可的數(shù)字轉型。具體而言，《許可程序規(guī)定》可圍繞電子檔案的申請受理、許可決定等，建立覆蓋檔案行政許可申請全過程的信息鏈條，為檔案行政許可程序的信息化發(fā)展提供充足的法治保障。

3.3 完善審查方式

3.3.1 明確線上審查方式。與線下審查相對應，線上審查是檔案行政許可應對互聯(lián)網(wǎng)等時代發(fā)展所產(chǎn)生的審查方式。該方式緊密結合檔案信息平臺，借由檔案行政管理部門運用信息服務處理系統(tǒng)，對相關檔案申請開展線上審批。這有效回應了數(shù)字時代檔案行政許可的電子化要求，更為有效提升了檔案行政許可申請的便利度，為公民、法人和其他組織帶來諸多實惠。在檔案行政許可程序設置層面，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，可考慮設計相關的審查條款，明晰線上審查方式，以推動檔案行政許可線上審查的落地。在此基礎上，從許可程序的實施維度，可完善線上審查的審批流程、程序簡化、信息平臺建設等規(guī)定，配套檔案行政許可線上審查方式的展開，推動檔案行政許可線上線下雙軌道審查程序體系的形成。

3 . 3 . 2 增加告知承諾規(guī)定?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021－2025年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出“推行行政審批告知承諾制”。這為我國行政許可法治化的發(fā)展指明了方向。就檔案行政許可程序而言，為貫徹落實《綱要》的發(fā)展要求，更好對實踐中的檔案行政許可事項告知承諾作出回應，《許可程序規(guī)定》應完善此方面的規(guī)定，明晰檔案行政許可相關事項的告知承諾方式，保障檔案行政許可告知承諾的規(guī)范運行。具體而言，檔案行政許可事項的告知承諾規(guī)定應明確以下幾點要求：一是厘清告知承諾的范圍。二是明晰告知承諾的一般流程。因而，須優(yōu)化相應的程序設計，建立與此相對應的程序裝置。三是強化告知承諾的監(jiān)督。圍繞檔案行政許可的安全性，應建立相關的監(jiān)管機制，防范相關程序簡化等帶來的風險與挑戰(zhàn)。

3.3.3 補充默示許可規(guī)定。如前所述，默示許可規(guī)定主要解決的是行政機關在規(guī)定時間內(nèi)未對相對人申請進行答復的程序處理問題。在當前的《許可程序規(guī)定》中，不少規(guī)定從檔案行政管理部門的職權角度對檔案行政許可的實施作出規(guī)定。例如，《許可程序規(guī)定》第九條第一款第四項中的“申請材料不全或不符合法定形式”，就檔案行政管理部門的補正通知和當場告知等職責、要求進行規(guī)定。然而，與《行政許可法》第三十二條第一款第四項相對應，《許可程序規(guī)定》并未規(guī)定檔案行政管理部門逾期未答復的程序處理以及相應的法律后果。這從許可程序?qū)嵤┑南到y(tǒng)性上講是亟須完善的。因此，對于《許可程序規(guī)定》的更新完善，可補充默示許可的程序規(guī)定，對默示許可的條件、法律后果進行細化，避免檔案行政管理部門不及時作出處理決定由此產(chǎn)生的“游離狀態(tài)”。

3.4 完善制度建設

3.4.1 完善檔案許可費用制度。程序的流轉必定需要運行成本。許可費用制度其實在更深層次上涉及相關程序耗費資源所需的成本分擔。為此，《行政許可法》第五十八條確立了監(jiān)督檢查不得收費、格式文本的提供不得收費等準則規(guī)定，第五十九條設定了法定項目和標準收費的要求，從總體上構建了行政許可費用制度的基本框架，那么，在此基礎上分析，檔案行政許可是否收費，涉及不同情形下是否進行收費的類型細化，更涉及法定項目和收費的內(nèi)容厘定。因此，就檔案行政許可是否收費問題，未來《許可程序規(guī)定》的完善，可增設相關的章節(jié)對此進行明晰和細化，例如明確規(guī)定檔案行政管理部門對檔案行政許可申請不得收費的基本要求、例外事項以及相關的財政預算支撐等，保障該制度在實踐中的實施。

3.4.2 完善檔案許可責任制度。法律責任的條款設置不僅有助于規(guī)范檔案行政執(zhí)法程序違法，也有助于更好推進檔案法律法規(guī)的實施。[21]對此，《行政許可法》《檔案法》對“法律責任”的專章規(guī)定，為《許可程序規(guī)定》的更新完善指明了方向。未來《許可程序規(guī)定》應增設檔案行政許可法律責任的條款，對不同情形的責任主體、責任類型、責任分擔等進行規(guī)定，以回應上位法所提出的規(guī)范要求。

檔案行政許可程序的完善可分為違反許可規(guī)范法律責任的完善和相對人違反許可規(guī)范法律責任的完善兩個方面。對于檔案行政管理部門違反許可規(guī)范法律責任的完善，根據(jù)權責一致的原理，檔案行政機關行使許可權，對外應承擔相應的責任，即權力與責任須遵循統(tǒng)一性、對應性和相均衡性的要求，[22]那么，在檔案行政許可中，行政機關違法實施許可，應依照《行政許可法》《檔案法》確立的具體情形進行細化和落實。對于相對人違反許可規(guī)范法律責任的完善，確立相應科學化、類型化、層次化的責任制度，對此情形進行細化、區(qū)分和建構。

3.4.3 完善檔案許可監(jiān)督檢查制度。《許可程序規(guī)定》作為檔案法規(guī)體系中重要的程序法規(guī)范，[23]涉及許可申請、許可受理、許可審查、許可決定等多方面的內(nèi)容，當然也涉及檔案行政許可的監(jiān)督檢查問題。例如在推進“放管服”改革中，伴隨《行政許可法》《檔案法》的實施，一些檔案許可事項被下放乃至取消帶來的規(guī)制放松，引發(fā)后續(xù)監(jiān)管不到位、檔案服務質(zhì)量下降等問題，這就要求檔案行政管理部門強化監(jiān)督檢查，落實相關主體的責任，提升檔案行政許可的法治水平。[24]監(jiān)督檢查涉及檔案行政執(zhí)法中違法現(xiàn)象的查處，是保障檔案法律的實施的重要機制。[25]對于未來《許可程序規(guī)定》的完善，應按照《行政許可法》《檔案法》的規(guī)定，完善檔案許可監(jiān)督檢查制度，細化檔案許可監(jiān)督條款和檢查條款。檔案許可監(jiān)督檢查可從上下級監(jiān)督檢查、行政機關內(nèi)部監(jiān)督檢查等方面著手，對監(jiān)督檢查的主體、權限、內(nèi)容、程序、處置等進行細化，從而更好對接上位法規(guī)范，落實監(jiān)督檢查的法律規(guī)定。

4 結語

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出：“及時修訂、清理與現(xiàn)實需要不相適應的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件?！弊鳛橐?guī)范政府行為的重要法律，《行政許可法》的實施是我國社會主義民主與法制的一件大事，對我國檔案管理產(chǎn)生深遠影響，[26]那么，在檔案行政許可的規(guī)范化層面，推動《許可程序規(guī)定》的更新完善，不僅有助于落實《規(guī)劃》的要求，也有助于更好推進《行政許可法》的實施。未來，我國應在《行政許可法》《檔案法》確定的法律精神和相關規(guī)范的指引下，檢視檔案行政許可程序的不足，從法律體系的維度完善程序規(guī)范，不斷提升依法管理、依法治檔的水平，助力檔案行政許可程序法治再上新臺階。