摘要：運(yùn)動式治理根植于中國傳統(tǒng)政治，并以其在當(dāng)代中國國家和地方治理中的廣泛存在成為了中國公共管理的關(guān)鍵詞。作為治理體制的運(yùn)動指向傳統(tǒng)帝國治理邏輯，作為治理機(jī)制的運(yùn)動是常規(guī)科層治理失靈或低效的應(yīng)對方案而指向政策執(zhí)行工具。運(yùn)動式治理機(jī)制與科層治理存在替代、互補(bǔ)、協(xié)同等關(guān)系，是當(dāng)代中國革命、建設(shè)、發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了中國國家治理的制度優(yōu)勢和治理效能。不過，運(yùn)動式治理機(jī)制也因?qū)訉蛹哟a、目標(biāo)歪曲而面臨有效性困境和合法性悖論，未來應(yīng)向規(guī)范化、法治化、制度化、長效化的路徑轉(zhuǎn)型，并據(jù)此構(gòu)建運(yùn)動式治理的公共目標(biāo)限度和技術(shù)、規(guī)范，程序規(guī)限機(jī)制。運(yùn)動式治理具有鮮明的中國特色，也與科層制、動員政治、整體性治理存在深度關(guān)聯(lián)，在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家都有廣泛適用的空間，是觀照全球公共治理因而兼具特殊性與普遍性的知識概念和治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理；黨政體制；有效性；合法性；普遍性

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2024）03-0024-010

運(yùn)動式治理是一種極具特色的中國國家和地方治理方式。運(yùn)動意味著變化，即不同于常態(tài)和常規(guī)。在國家形成和官僚制建立之后，存在常規(guī)化的科層治理，也就存在與常規(guī)科層治理不同的運(yùn)動式治理，即以超越常規(guī)科層的方式吸納各方的注意力和資源，促進(jìn)政策執(zhí)行，完成依靠常規(guī)科層難以完成的目標(biāo)。在歷史上，運(yùn)動式治理可以追溯到傳統(tǒng)帝國的君主官僚制，即君主以最高權(quán)威和專斷權(quán)力超越官僚體制束縛從而完成特定目標(biāo)。在黨領(lǐng)導(dǎo)革命獲得勝利后，中英文世界關(guān)于動員政治（Mobilization Politics）的研究開始更多關(guān)注中國的政治運(yùn)動（Political Campaign）和群眾運(yùn)動（Mass Campaign），分析黨和國家如何通過發(fā)起面向官僚、社會和群眾的運(yùn)動來推動革命、建設(shè)和發(fā)展。（Li Lifeng，“Mass Movements and Rural Governance in Communist China： 1945-1976”， Journal of Modern Chinese History， Vol.7， No.2， 2013， pp.156-180; Gordon A. Bennett， “Yundong？： Mass Campaigns in Chinese Communist Leadership”， Berkley： Center for Chinese Studies， University of California， 1976. ）

在政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動之外，據(jù)我們查閱的資料，記者劉效仁2004年以《淮河治污：運(yùn)動式治理的敗筆》的報(bào)道，明確提出了“運(yùn)動式治理”的表述。在實(shí)踐中，隨著行政事務(wù)擴(kuò)張與常規(guī)科層能力不足的矛盾加劇，運(yùn)動式治理的社會需求和應(yīng)用范圍擴(kuò)張，其成功經(jīng)驗(yàn)和短板缺陷也日益凸顯，受到廣泛關(guān)注。經(jīng)過諸多學(xué)者圍繞清代叫魂案、黨的整風(fēng)運(yùn)動、嚴(yán)打式執(zhí)法、愛國衛(wèi)生運(yùn)動以及其他各類日常動員的深入分析和理論闡釋，（唐皇鳳：《常態(tài)社會與運(yùn)動式治理——中國社會治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，《開放時代》，2007年第3期。）運(yùn)動式治理逐漸成為了中國公共管理的一個關(guān)鍵詞。

本文旨在系統(tǒng)解析作為中國公共管理關(guān)鍵詞的運(yùn)動式治理，在追溯已有研究的基礎(chǔ)上，首先闡明運(yùn)動式治理的概念內(nèi)涵及其分析維度，進(jìn)而厘清與運(yùn)動式治理相關(guān)的核心議題并指出未來的研究方向，最后討論運(yùn)動式治理在全球公共治理實(shí)踐和公共管理研究中的特殊性與普遍性。

一、運(yùn)動式治理的概念與類型

運(yùn)動式治理通常是指以特殊權(quán)威打破常規(guī)科層機(jī)制，以動員的方式重新吸納注意力和資源，用于完成常規(guī)科層難以完成的任務(wù)和目標(biāo)。運(yùn)動式治理的實(shí)踐類型和組織載體多樣，根據(jù)動員的合法性、動員目標(biāo)、動員對象、動員范圍、治理績效可以分為諸多類型。本文對運(yùn)動式治理的分析主要是從其本來含義，即與常規(guī)治理的相互關(guān)系作為切入點(diǎn)的，因此本文將運(yùn)動的常規(guī)化和制度化水平作為分類的標(biāo)準(zhǔn)之一，進(jìn)而結(jié)合分別指向行政體制和社會大眾的動員對象維度，將運(yùn)動式治理區(qū)分為政治運(yùn)動、群眾運(yùn)動、行政動員、社會動員四種類型（見表1）。其中，政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動的制度化和常規(guī)化水平相對較低，且多在國家層面發(fā)生；行政動員和社會動員的制度化水平相對較高，多在地方和基層的政策執(zhí)行中出現(xiàn)。由此，我們可以在兩個層面對運(yùn)動式治理作出分析，一是在國家層面指向治理體制的政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動，二是在地方層面指向政策執(zhí)行的行政動員和社會動員。

第一，在國家層面指向治理體制的政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動，常規(guī)化和制度化水平相對較低，往往超越常規(guī)科層，多在分析傳統(tǒng)帝國治理和皇權(quán)政治、黨的革命運(yùn)動和當(dāng)代政治運(yùn)動時得到討論。群眾運(yùn)動雖然在范圍和目標(biāo)上與政治運(yùn)動存在差異，但卻具有相同的合法性和體制基礎(chǔ)。馮仕政以“革命教化政體”系統(tǒng)闡釋了“國家運(yùn)動”：黨繼承革命遺產(chǎn)和卡里斯瑪權(quán)威，同時適應(yīng)趕超型現(xiàn)代化的需要，形成了“革命教化政體”；該政體對改造社會有強(qiáng)烈的使命感并以具備改造社會和推進(jìn)現(xiàn)代化的超凡稟賦作為合法性基礎(chǔ)；其組織和合法性基礎(chǔ)使其不僅能夠發(fā)起運(yùn)動，而且基于績效和合法性壓力需要不斷改變國家運(yùn)動的具體形態(tài)。（馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。）周雪光在治理體制的意義上解釋了運(yùn)動式治理，認(rèn)為國家層面的政治運(yùn)動源于國家一統(tǒng)體制與地方有效治理的矛盾，以黨政復(fù)合體制作為穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，是國家治理的制度邏輯的一部分。（周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。）由此，在宏觀層面指向治理體制的國家運(yùn)動和群眾運(yùn)動，以卡里斯瑪權(quán)威和將卡里斯瑪權(quán)威常規(guī)化的執(zhí)政黨作為合法性基礎(chǔ)，遵循著政治邏輯，動員對象可以包含行政體制和社會大眾，以意識形態(tài)、政治規(guī)訓(xùn)和國家教化為核心目標(biāo)。

第二，在地方意義上作為治理機(jī)制的行政動員與社會動員，具有相對較高的常規(guī)化和制度化水平，在日常政治和治理活動中作為政策執(zhí)行工具而廣泛存在，常常嵌入在常規(guī)科層之中。其中，作為行政動員的基層運(yùn)動式治理遵循行政運(yùn)作邏輯，動員對象指向科層內(nèi)部、以政策有效執(zhí)行和命令貫徹為主要目標(biāo)，追求政府有效性；（歐陽靜：《論基層運(yùn)動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》，2014年第6期。）社會動員在對象上指向社會大眾，以政策執(zhí)行獲得大眾遵從、參與或認(rèn)可為主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)社會有效性。隨著城市化、市場化、社會化的發(fā)展，運(yùn)動式治理機(jī)制逐漸擺脫了總體性社會時期國家運(yùn)動的強(qiáng)烈政治色彩，成為了用于應(yīng)對基層財(cái)政資源匱乏、基礎(chǔ)性權(quán)力缺失、基層組織渙散、基層社會復(fù)雜多樣等現(xiàn)實(shí)難題，主要面向體制內(nèi)干部，致力于提高治理效能的行政機(jī)制。（Wang Zhengxu， W. Wu and M. Frazier， “Campaigns in Politics： From Revolution to Problem Solving”， in Campaigns in Politics： From Revolution to Problem Solving， 2018， Chapter 2， pp. 324-339.）因此，運(yùn)動式治理機(jī)制常常以“中心工作”“專項(xiàng)治理”“集中整治”“重點(diǎn)任務(wù)”等形式在政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域持續(xù)而廣泛地存在。學(xué)界對當(dāng)下運(yùn)動式環(huán)保督查、掃黃打黑、脫貧攻堅(jiān)、攤販整治、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)等運(yùn)動式治理的分析，（郝詩楠、李明炎：《運(yùn)動式治理為何“用而不廢”——論作為一種治理工具的運(yùn)動式治理》，《探索與爭鳴》，2022年第10期。）大多都是在治理機(jī)制和政策工具意義上所作的討論。

上述指向治理體制的政治運(yùn)動、群眾運(yùn)動與指向治理機(jī)制的行政動員與社會動員的分野是一種理想類型，比如愛國衛(wèi)生運(yùn)動、脫貧攻堅(jiān)行動就同時包括行政動員和社會動員，既追求行政有效性，又追求社會有效性。實(shí)際上，不同的運(yùn)動式治理共享政治和行政基礎(chǔ)并有諸多相似性：在合法性和制度基礎(chǔ)上都指向卡里斯瑪權(quán)威的常規(guī)化和黨政復(fù)合體制，在應(yīng)范圍上指向政府難以解決的重大和棘手難題，在運(yùn)行特征上具有快速性、突擊性、階段性，在參與上都強(qiáng)調(diào)整體性和跨部門的權(quán)力整合。（葉敏：《從政治運(yùn)動到運(yùn)動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2013年第2期。）當(dāng)然，可以在上述理想類型中觀察到，隨著國家建設(shè)制度化、規(guī)范化、理性化的演進(jìn)，在國家層面指向政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動的運(yùn)動式治理由于常規(guī)化和制度化水平較低而逐漸隱去，而在地方和基層意義上指向治理機(jī)制、作為政策執(zhí)行工具的行政動員和社會動員由于常規(guī)化水平較高則越來越日?；?，后者也是本文后續(xù)分析的重點(diǎn)。

二、運(yùn)作邏輯：運(yùn)動式治理與常規(guī)治理的替代、互補(bǔ)和協(xié)同

與從運(yùn)動與常規(guī)的關(guān)系視角闡釋運(yùn)動式治理的含義并將常規(guī)化水平作為運(yùn)動式治理的分類標(biāo)準(zhǔn)相一致，本文對運(yùn)動式治理存續(xù)條件、實(shí)施過程和運(yùn)作邏輯的討論也主要圍繞運(yùn)動與常規(guī)的關(guān)系來展開。具體來說，高度常規(guī)化、作為日常政策執(zhí)行的運(yùn)動式治理的運(yùn)作特征突出表現(xiàn)為一體兩面的運(yùn)動常規(guī)化和常規(guī)運(yùn)動化，即既包含對常規(guī)科層的高度動員而超越常規(guī)，又深深嵌入既有的常規(guī)機(jī)制并呈現(xiàn)出濃厚的常規(guī)運(yùn)作特征。

作為本文分析的重點(diǎn)，不同于逐漸隱去的政治運(yùn)動和群眾運(yùn)動，指向治理機(jī)制和政策執(zhí)行工具的行政動員和社會動員逐漸形成了新的存續(xù)條件和運(yùn)作邏輯。首先，執(zhí)政黨對于國家建構(gòu)的歷史使命感以及卡里斯瑪權(quán)威的常規(guī)化為啟動運(yùn)動式治理提供了合法性基礎(chǔ)。其次，基于雙重規(guī)范系統(tǒng)的黨政復(fù)合體制以及中央自上而下的行政發(fā)包制和考核監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)成了運(yùn)動式治理的行政和組織基礎(chǔ)。最后，轉(zhuǎn)型期國家和社會事務(wù)急劇擴(kuò)張對科層治理提出了快速、高效、實(shí)時回應(yīng)的要求，民眾也在社會自主治理能力較弱的背景下依賴甚至期待政府承擔(dān)無限責(zé)任，這與科層治理資源有限、條塊權(quán)威分化、部門利益割據(jù)帶來的回應(yīng)能力不足形成了顯著張力，構(gòu)成了運(yùn)動式治理的心理基礎(chǔ)和社會條件。因此，在專斷權(quán)力強(qiáng)制度化、常規(guī)權(quán)力非制度化和同意權(quán)力弱制度化的治理格局中，（樊紅敏、周勇振：《縣域政府動員式社會治理模式及其制度化邏輯》，《中國行政管理》，2016年第7期。）基于上述政治、行政、組織和社會基礎(chǔ)，黨政復(fù)合體制往往兼具啟動運(yùn)動式治理機(jī)制的動力、能力和意愿，核心特征表現(xiàn)為以設(shè)置中心工作、專項(xiàng)任務(wù)等超常規(guī)的方式，集中注意力、整合資源、強(qiáng)化協(xié)調(diào)并輔之以嚴(yán)格的監(jiān)督、考核、獎懲機(jī)制，推動政策執(zhí)行和解決社會問題。

從運(yùn)行特征來看，運(yùn)動式治理機(jī)制與政治統(tǒng)合制、壓力型體制緊密相關(guān)。在組織載體和表現(xiàn)形式上，運(yùn)動式治理多經(jīng)由專項(xiàng)行動、項(xiàng)目制、領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、督查以及指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制發(fā)揮作用。（劉軍強(qiáng)、謝延會：《非常規(guī)任務(wù)、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機(jī)制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學(xué)研究》，2015年第4期。）在政治統(tǒng)合與權(quán)威整合方面，作為運(yùn)動式治理基礎(chǔ)的黨政結(jié)構(gòu)除了在宏觀上集中統(tǒng)一并兼顧治理合法性與程序正當(dāng)性外，也在基層治理中通過黨建引領(lǐng)社會發(fā)展。（何艷玲、王錚：《統(tǒng)合治理：黨建引領(lǐng)社會治理及其對網(wǎng)絡(luò)治理的再定義》，《管理世界》，2022年第5期。）在資源調(diào)配和協(xié)同治理方面，運(yùn)動式治理能夠基于條塊動員重塑層級間的權(quán)威，強(qiáng)化部門合作，整合社會資源。在考核激勵方面，運(yùn)動式治理主要依靠“塊塊”以實(shí)質(zhì)權(quán)威取代“條條”的正式權(quán)威，以基于人事權(quán)和高額獎懲的強(qiáng)激勵改變常規(guī)治理中的弱激勵機(jī)制?？偟膩砜?，經(jīng)由治理目標(biāo)設(shè)定、組織載體搭建、政治與行政權(quán)威整合、條塊關(guān)系重塑、治理資源吸納、斗爭話語構(gòu)建、激勵機(jī)制運(yùn)用等過程，運(yùn)動式治理得以實(shí)際落地并發(fā)揮效能。

由此，運(yùn)動式治理與常規(guī)治理的關(guān)系也成為了分析運(yùn)動式治理運(yùn)作邏輯的關(guān)鍵議題。運(yùn)動與常規(guī)表現(xiàn)出替代、互補(bǔ)和協(xié)同等多種形態(tài)。一方面，運(yùn)動式治理與常規(guī)治理呈現(xiàn)出相互替代和單向度變遷的關(guān)系。首先，運(yùn)動式治理是常規(guī)治理失敗的應(yīng)對、糾偏和替代方案，其啟動來自于例行公事的失靈或低效。周雪光以組織學(xué)和交易成本理論對此作了深入分析，指出常規(guī)科層治理機(jī)制僵化守舊和難以創(chuàng)新時，交易成本不斷上升，會催生能夠替代它的運(yùn)動式治理機(jī)制。（周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制： 中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。）其次，運(yùn)動式治理也會在一定條件下向常規(guī)治理轉(zhuǎn)型。陳恩對計(jì)劃生育政策執(zhí)行的分析表明，國家頂層的動力變遷和目標(biāo)責(zé)任制考核轉(zhuǎn)型、社會環(huán)境的變化會促使常規(guī)治理取代運(yùn)動式的政策執(zhí)行。（陳恩：《常規(guī)治理何以替代運(yùn)動式治理——基于一個縣計(jì)劃生育史的考察》，《社會學(xué)評論》，2015年第5期。）

另一方面，運(yùn)動式治理與常規(guī)治理也相互補(bǔ)充、嵌入和協(xié)同。首先，從制度邏輯來看，運(yùn)動式治理是短期性和補(bǔ)充性的，常規(guī)治理則是長期性和常態(tài)化的，二者相互融合、共生共存構(gòu)成了治理的整體邏輯。任星欣對我國土地制度變遷的歷時性研究表明，在原有常規(guī)機(jī)制失效后，運(yùn)動式治理是探索和建立新的、更為有效的常規(guī)治理機(jī)制的重要工具，運(yùn)動與常規(guī)相輔相成并形成一個有機(jī)整體，制度變遷呈現(xiàn)出“運(yùn)動式治理加制度建設(shè)的組合拳”模式。（任星欣：《運(yùn)動式治理與制度建設(shè)：中國改革開放時期經(jīng)濟(jì)制度變革的組合拳模式》，《公共行政評論》，2020年第1期。）安永軍對同鄉(xiāng)同業(yè)型電詐犯罪治理的分析表明，常規(guī)治理可將非規(guī)則事務(wù)過濾出來并為下一階段啟動運(yùn)動式治理奠定基礎(chǔ)，常規(guī)與運(yùn)動構(gòu)成一個雙層治理的有機(jī)體系，二者縱向協(xié)同并互補(bǔ)才能共同完成治理過程。（安永軍：《常規(guī)治理與運(yùn)動式治理的縱向協(xié)同機(jī)制》，《北京社會科學(xué)》，2022年第2期。）其次，在工具和機(jī)制層面，政治行政化導(dǎo)致運(yùn)動式治理與常規(guī)治理的邊界越來越模糊，運(yùn)動式治理會沿用常規(guī)治理在信息傳遞、組織建設(shè)、資源整合、績效考核等方面的技術(shù)和工具，呈現(xiàn)出“運(yùn)動其外、常規(guī)其內(nèi)”的色彩，即運(yùn)動式治理的常規(guī)化。（徐明強(qiáng)、許漢澤：《運(yùn)動其外與常規(guī)其內(nèi)：“指揮部”和基層政府的攻堅(jiān)治理模式》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2019年第2期。）最后，在差異化治理場景中，常規(guī)治理任務(wù)也可以搭乘運(yùn)動式治理的便車，以成熟的運(yùn)動式治理模式和工具為常規(guī)治理增勢賦能，（文宏、杜菲菲：《借勢賦能：“常規(guī)”嵌入“運(yùn)動”的一個解釋性框架——基于A市“創(chuàng)文”與營商環(huán)境優(yōu)化工作的考察》，《中國行政管理》，2021年第3期。）表現(xiàn)為常規(guī)科層體制的運(yùn)動化。這些分析表明，運(yùn)動與常規(guī)的關(guān)系不再局限于二元范式，二者可以并存于同一個治理譜系之中，相互補(bǔ)充、嵌入和協(xié)同并在不同的治理場景中分別或共同發(fā)揮作用。

總之，黨政復(fù)合體制為啟動運(yùn)動式治理提供了制度基礎(chǔ)，圍繞決策啟動、載體搭建、權(quán)威整合、條塊協(xié)同、資源吸納、話語建構(gòu)、監(jiān)督強(qiáng)化等形成的運(yùn)動常規(guī)化和常規(guī)運(yùn)動化體現(xiàn)了運(yùn)動式治理的核心運(yùn)作邏輯，與此相適應(yīng)的運(yùn)動與常規(guī)之間的替代、互補(bǔ)、協(xié)同構(gòu)成了其主要議題。

三、功能分析：運(yùn)動式治理的效能評價與轉(zhuǎn)型前景

運(yùn)動式治理具備穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)和治理有效性，這決定了運(yùn)動式治理的長期存在和廣泛適用。如前所述，運(yùn)動式治理的制度化有助于解決中央一統(tǒng)體制與地方有效治理的難題，央地二元格局為運(yùn)動與常規(guī)并存提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，運(yùn)動式治理不僅具有近代中國革命斗爭的DNA，并在實(shí)踐中得到反復(fù)檢驗(yàn)，（Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry，“Embracing Uncertainty： Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China”，in Mao's Invisible Hand， Harvard University Asia Center， 2011， pp.1-29.）而且是在國家建構(gòu)尚未完成時推動國家和社會建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，還是應(yīng)對轉(zhuǎn)型期公共問題復(fù)雜、管理資源匱乏、部門合作不足等治理困境以及對“急難險重”任務(wù)進(jìn)行攻堅(jiān)治理的客觀需要。因此，基于啟動和開展運(yùn)動式治理的政治、行政、組織和社會基礎(chǔ)，黨政體制通過運(yùn)動和動員使“集中力量辦大事”成為可能，能夠在短期內(nèi)帶來顯著的治理績效，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，（Nicole Ning Liu et al.， “Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance” ，Public Administration Review， Vol.75， No.1， 2015， pp.85-95.）被認(rèn)為是國家政策執(zhí)行能力和國家治理能力的重要組成部分，（John James Kennedy and Dan Chen， “State Capacity and Cadre Mobilization in China： The Elasticity of Policy Implementation”，Journal of Contemporary China， Vol.27， No.111， 2018， pp.393-405.）是國家制度優(yōu)勢和治理效能的重要體現(xiàn)。研究者強(qiáng)調(diào)，正是這種根據(jù)目標(biāo)需要而超越常規(guī)束縛、實(shí)施運(yùn)動式治理的能力，使中國的政策制定和執(zhí)行在不確定環(huán)境下保持著彈性、靈活和調(diào)適的特質(zhì)，推動了中國的轉(zhuǎn)型和崛起。（Sebastian Heilmann， Red Swan： How Unorthodox Policy-Making Facilitated Chinas Rise， Chinese University Press， 2018.）

不過，強(qiáng)動員、高激勵、反常規(guī)化特征也使運(yùn)動式治理面臨有效性悖論和合法性沖突。一方面，運(yùn)動式治理以強(qiáng)激勵方式打破常規(guī)治理，除了長期與常規(guī)機(jī)制界限不明、與壓力型體制相互混同并引發(fā)組織層面的疊床架屋、條塊系統(tǒng)的層層加碼，進(jìn)而導(dǎo)致體制運(yùn)行成本增加、運(yùn)行效率下降，無法達(dá)到治理效果的帕累托最優(yōu)并陷入內(nèi)卷化困境之外，（倪星、原超：《地方政府的運(yùn)動式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無”專項(xiàng)行動的分析》，《公共行政評論》，2014年第7期。）還可能破壞既有的權(quán)力格局并導(dǎo)致常規(guī)治理機(jī)制被虛置、常規(guī)治理目標(biāo)被歪曲或走向失控。對運(yùn)動式環(huán)保督察的研究就發(fā)現(xiàn)，環(huán)保督察執(zhí)行越嚴(yán)，企業(yè)越可能操控自行監(jiān)測數(shù)據(jù)并導(dǎo)致環(huán)境信息公開質(zhì)量下降，（陳玲、謝孟希：《運(yùn)動式治理降低環(huán)境信息公開質(zhì)量？——實(shí)證依據(jù)與理論解釋》，《公共管理評論》，2021年第2期。）即運(yùn)動式治理并不總是能夠帶來政策遵從和更好的治理績效。

另一方面，運(yùn)動式治理與依法行政也存在張力。一是運(yùn)動式治理在政策啟動和決策環(huán)節(jié)依靠卡理斯瑪權(quán)威而與現(xiàn)代法理權(quán)威存在張力，（Randall Peerenboom， Chinas Long March Toward Rule of Law，Cambridge University Press，2002. ）地方政府的“紅頭文件”就常常存在法理依據(jù)不足的問題。二是急風(fēng)驟雨的政策執(zhí)行容易與法治相悖。以“嚴(yán)打”和“集中整治”等為代表的運(yùn)動式執(zhí)法雖能夠促進(jìn)法律執(zhí)行，但也可能因過于追求行政部門所期待的治理效能而要求從嚴(yán)、從重、從快處理，并違反行政職權(quán)和程序等方面的法律規(guī)定，陷入“違法執(zhí)法”的悖論。運(yùn)動式治理在弱法治條件下打破常規(guī)常常意味著以政策取代法治，使對法律和政策的選擇性執(zhí)行更具正當(dāng)性，不僅無法從源頭上解決對法律“軟執(zhí)行”和“低服從”的結(jié)構(gòu)性問題，而且可能反過來沖擊正式法律制度，成為治理陷阱甚至引發(fā)治理危機(jī)。（陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動與基層治理問題》，《社會學(xué)研究》，2015年第3期。）

基于有效性與合法性的雙重視角，運(yùn)動式治理在解決治理難題、提升治理效能的同時，也相應(yīng)帶來了權(quán)威依賴、成本高企、目標(biāo)歪曲、法理沖突等困境。如何實(shí)現(xiàn)治理有效性與合法性的平衡，是一個難題。因此，運(yùn)動式治理的演變前景備受關(guān)注，主要有告別政治運(yùn)動和推動運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)型等主張。

一是告別政治運(yùn)動。黨的十一屆三中全會開啟了從以階級斗爭為綱到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史性轉(zhuǎn)變，由于政治運(yùn)動缺乏穩(wěn)定的組織架構(gòu)和程序而容易破壞制度權(quán)威，鄧小平明確提出要加強(qiáng)法律和制度建設(shè)而“不搞運(yùn)動”。 運(yùn)動將隨著行政國家成長和官僚制理性化而趨于溫和并最終消失，我們也應(yīng)主動告別政治運(yùn)動。（郎友興：《中國應(yīng)告別“運(yùn)動式治理”》，《同舟共進(jìn)》，2008年第1期。）

二是運(yùn)動式治理的規(guī)范化、法治化、制度化、長效化轉(zhuǎn)型。研究者基于理性化與法治化、制度化與長效化、公民參與和協(xié)作治理等視角提出了運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)型的前景和方向，（向淼、郁建興：《運(yùn)動式治理的法治化——基于領(lǐng)導(dǎo)小組執(zhí)法行為變遷的個案分析》，《東南學(xué)術(shù)》，2020年第2期；向淼、郁建興：《運(yùn)動式治理的長效化：短期性中心工作何以嵌入長期發(fā)展戰(zhàn)略？》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2024年第1期。）進(jìn)而討論轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)條件和微觀機(jī)制。轉(zhuǎn)型的核心在于加強(qiáng)常規(guī)制度建設(shè)，以黨政機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、縱向和橫向府際關(guān)系調(diào)整以及政府—市場—社會關(guān)系的重塑來厘清政府權(quán)責(zé)邊界，以信息技術(shù)運(yùn)用和數(shù)字政府建設(shè)對專斷性權(quán)力予以制約與監(jiān)督，（談婕、高翔：《數(shù)字限權(quán)：信息技術(shù)在縱向政府間治理中的作用機(jī)制研究——基于浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的研究》，《治理研究》，2020年第6期。）以及通過司法改革、行政訴訟等加強(qiáng)對政策決策和執(zhí)行的法律規(guī)制，從而一方面繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)層面的行政理性化建設(shè)，強(qiáng)化科層體制推動政策執(zhí)行、回應(yīng)社會訴求的能力；另一方面以技術(shù)、規(guī)范和程序?qū)Τ匠Ｒ?guī)的專斷性權(quán)力予以規(guī)限。

與此相關(guān)，值得進(jìn)一步關(guān)注的問題是運(yùn)動式治理在微觀層面的啟動時機(jī)、約束條件和適用范圍。結(jié)合上述轉(zhuǎn)型前景，基于“有限否定與類型化承認(rèn)”（楊志軍、彭勃：《有限否定與類型化承認(rèn)：評判運(yùn)動式治理的價值取向》，《社會科學(xué)》，2013年第3期。）的立場，地方和基層的運(yùn)動式治理在目標(biāo)設(shè)定和啟動階段應(yīng)符合應(yīng)對科層失靈風(fēng)險、解決社會治理難題、推進(jìn)公共福祉的初衷，在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)嵌入?yún)f(xié)商機(jī)制、吸納多元主體參與并取得一定程度的共識，堅(jiān)守法治底線并保留動態(tài)調(diào)適的空間。

四、作為普遍性知識的運(yùn)動式治理

運(yùn)動式治理雖然具有中國特色，但作為治理機(jī)制和管理技術(shù)的運(yùn)動并非中國所獨(dú)有，而是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。運(yùn)動式治理之所以具有中國特色，是因?yàn)橹袊^早建立起結(jié)合了家長制權(quán)威與科層取仕的政治官僚制，早熟的國家機(jī)器和帝國治理傳統(tǒng)使政治官僚制能夠基于專斷性權(quán)威啟動政治運(yùn)動。繼承了革命傳統(tǒng)的當(dāng)代中國黨政復(fù)合體制也與近代西方以來的韋伯式官僚制存在顯著差異，（Bo Rothstein， “The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government： the Cadre Organization Meets Max Weber”，Governance， Vol.28， No.4， 2015， pp.533-548.）這使得運(yùn)動式治理深深扎根于中國的治理傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)社會并頗具特色。然而，在政治運(yùn)動逐漸隱退之后，作為治理機(jī)制和管理工具的運(yùn)動式治理不僅與全球范圍內(nèi)的政策執(zhí)行和社會治理難題相契合，而且也與動員政治、整體性治理、行政助推等概念和議題密切相關(guān)。

從政治動員來看，動員指向消極個體為達(dá)成特定目標(biāo)和追求集體利益成為社會生活積極參與者的過程。但是，在發(fā)達(dá)國家已完成國家建構(gòu)、行政國家相對成熟后，西方學(xué)者對亞非拉等具有深厚革命傳統(tǒng)的地區(qū)的研究，多將動員指向被排除在正式制度之外的群體為實(shí)現(xiàn)訴求而采取非正式制度并以其替代正式制度的過程，尤其關(guān)注以“顏色革命”和“阿拉伯之春”等為代表的社會運(yùn)動和抗?fàn)幷危–ontentious Politics）。（Justin A. Hoyle， “A Matter of Framing： Explaining the Failure of Post-Islamist Social Movements in the Arab Spring”，Digest of Middle East Studies， Vol.25， No.2， 2016， pp.186-209.）這類研究常常在國家與社會對立的意義上，關(guān)注政治動員的非制度化特征和破壞性力量，卻忽視了其普遍存在和積極面向。作為政治參與的重要形式，政治動員無疑在選民投票和黨派政治中發(fā)揮著重要作用。

從行政動員來看，周雪光從組織學(xué)視角來研究運(yùn)動式治理，將其視為科層治理的補(bǔ)充和應(yīng)對機(jī)制，為我們提供了重要啟發(fā)?？茖又萍纫蚱鋵I(yè)分工、層級權(quán)威、法令規(guī)章、非人格化等特質(zhì)而堪稱組織模式的理想類型，但也容易陷入過度強(qiáng)調(diào)權(quán)威和規(guī)則、制度僵化、運(yùn)行失靈、組織擴(kuò)張等困境，要解決這些困境就可能需要啟動運(yùn)動式治理機(jī)制。換言之，只要存在科層制，就有作為科層失敗應(yīng)對機(jī)制的運(yùn)動式治理形成的基礎(chǔ)，行政動員也就存在。

從公共行政的范式演進(jìn)以及整體性治理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理等治理理論來看，運(yùn)動式治理機(jī)制作為科層機(jī)制的補(bǔ)充，有助于解決科層分化、利益沖突等難題，在應(yīng)對重大社會問題時推動實(shí)現(xiàn)整體性治理和協(xié)商治理。公共行政范式由古典公共行政向新公共管理直至新公共治理的演進(jìn)，正是為了應(yīng)對效率與合法性的張力。合作供給和共同生產(chǎn)，也是為了應(yīng)對公共部門財(cái)政不足、服務(wù)能力有限與社會對公共治理需求增加之間的矛盾，提升公共服務(wù)能力并促進(jìn)政策創(chuàng)新，也就意味著對資源的動員、對公共部門以及社會參與者的協(xié)同。（Jacob Torfing， “From the Efficient Use of Existing Resources to the Mobilization of New Ones”，Rethinking Public Governance， Edward Elgar Publishing， 2023， pp.99-117.）

因此，在全球范圍內(nèi)，不論政體性質(zhì)與發(fā)展階段，作為常規(guī)科層的補(bǔ)充機(jī)制的行政和社會動員都是一種普遍性實(shí)踐。一方面，對于廣大發(fā)展中國家而言，在國家建構(gòu)尚未充分完成、國家能力相對較弱、社會自主治理能力不足時，恰當(dāng)?shù)男姓訂T有助于凝聚官僚體制的注意力、推進(jìn)國家建構(gòu)和增強(qiáng)國家權(quán)威，積極的社會動員則能推動社會力量以多種形式強(qiáng)化監(jiān)督、透明和問責(zé)，從而助推政策執(zhí)行，優(yōu)化公共服務(wù)，增進(jìn)民眾福祉。另一方面，對于發(fā)達(dá)國家而言，除了歷史上行政國家的成長需要動員外，今天也面臨科層碎片化、過度專門化、協(xié)調(diào)不足、行政低效難題，（Koen Verhoest et al.， Autonomy and Control of State Agencies： Comparing States and Agencies， ?Springer， 2016.）還因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會不平等而存在社會資本下降、社會參與不足、選民投票率低等問題，（Susan Saegert and Gary Winkel， “Crime， Social Capital， and Community Participation”，American Journal of Community Psychology， Vol.34， No.3， 2004， pp.219-233.）都需要基于科層、市場和網(wǎng)絡(luò)的動員，從而促進(jìn)合作供給和共同生產(chǎn)，解決公共服務(wù)供給的效率、效能難題。最后，對于具有較強(qiáng)國家能力的中國而言，基于黨政復(fù)合體制進(jìn)行行政和社會動員，既有助于優(yōu)化行政體制和提升行政績效，還有助于實(shí)現(xiàn)國家對社會“扶上馬，送一程”，增強(qiáng)社會合作治理和社會自主治理的能力。

當(dāng)然，在作為科層機(jī)制失靈應(yīng)對方案的意義上，普遍性存在的運(yùn)動式治理在具有差異性歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)情境的國家和地區(qū)適用時必然具有不同特色，并呈現(xiàn)出差異化的動員形式、應(yīng)用場域、核心功能和負(fù)面效應(yīng)。第一，發(fā)展中國家往往需要動員行政和社會力量以同時推動行政國家的制度化建設(shè)和社會的參與式治理，從而增強(qiáng)國家能力和社會自主治理能力。東亞發(fā)展型國家包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法治建構(gòu)等在內(nèi)的現(xiàn)代化建設(shè)都體現(xiàn)出國家主導(dǎo)下“為發(fā)展而動員”的特征，（Kristen E. Looney， Mobilizing for Development： The Modernization of Rural East Asia， Cornell University Press， 2020.）中國發(fā)展型國家也具有鮮明的發(fā)展主義、經(jīng)濟(jì)國家主義、國家合作主義色彩。（郁建興、石德金：《超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》，2008年第4期。）第二，發(fā)達(dá)國家雖然在行政國家成熟之后主要通過動員來強(qiáng)化政策參與、合作生產(chǎn)從而優(yōu)化公共服務(wù)，但也需要通過動員來緩解政治極化和社會對立等新問題。比如，面對美國社會的經(jīng)濟(jì)不平等、種族和安全議題，美國警察持續(xù)開展“對犯罪宣戰(zhàn)”和“對毒品宣戰(zhàn)”以及“對恐怖主義宣戰(zhàn)”等運(yùn)動以消除阻礙社會進(jìn)步的重大問題，但由此帶來的運(yùn)動式警務(wù)和監(jiān)禁式國家也導(dǎo)致警民關(guān)系緊張，加劇了種族歧視和社會對立。（劉宇辰：《美國警民關(guān)系的政治困境：“對犯罪宣戰(zhàn)”的起源、對策和未來（1965—2016）》，《北大政治學(xué)評論》，2022年第2期。）

對極端民粹主義者的政治動員也可能會加劇種族問題，并反噬民主體制。

（Long Sean， “White Identity， Donald Trump， and the Mobilization of Extremism”，Politics， Groups， and Identities， Vol.11， No.3， 2023， pp.638-666. ）相應(yīng)地，對弱勢群體比如外來移民群體權(quán)益保護(hù)的社會動員則有助于對“反移民”的中心敘事進(jìn)行糾偏。（Kocher Austin， “The New Resistance： Immigrant Rights Mobilization in an Era of Trump”，Journal of Latin American Geography， Vol.16， No.2， 2017， pp.165-171. ）

可見，作為行政和社會動員機(jī)制的運(yùn)動式治理是兼具普遍性與特殊性的知識概念和治理實(shí)踐。在發(fā)展中國家，運(yùn)動式治理多表現(xiàn)為國家主導(dǎo)下的政策動員和參與式治理，常常將動員作為正式制度的補(bǔ)充或者探索建立正式制度的工具，以推動建構(gòu)尚不完善的行政國家、促進(jìn)政府政策執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步為重要目標(biāo)，但需要防范無序的動員對常規(guī)治理體制的反噬。在發(fā)達(dá)國家社會自主治理能力較強(qiáng)的背景下，運(yùn)動式治理更多地呈現(xiàn)出國家與社會合作治理的色彩，以強(qiáng)化公眾對行政國家的監(jiān)督問責(zé)和公共服務(wù)的合作生產(chǎn)雙重任務(wù)為核心目標(biāo)，但也在完成行政國家建構(gòu)之后面臨政治極化、民粹主義和社會對立等新問題。

總的來說，運(yùn)動式治理既是中國公共治理實(shí)踐和公共管理研究的關(guān)鍵詞并具有中國特色，也在其他發(fā)展中國家具有特殊性，還在西方發(fā)達(dá)國家具有相應(yīng)的適用空間。本文解碼了作為關(guān)鍵詞的運(yùn)動式治理，首先追溯了運(yùn)動式治理的概念源起并對其作了類型學(xué)劃分，在“告別政治運(yùn)動”的意義上分析了作為治理機(jī)制和政策執(zhí)行工具的運(yùn)動式治理的運(yùn)作邏輯。進(jìn)而，文章重點(diǎn)梳理了運(yùn)動與常規(guī)的替代、補(bǔ)充和協(xié)同關(guān)系。最后，基于對運(yùn)動式治理的效能分析和價值評價，文章還展望了運(yùn)動式治理作為兼具特殊性與普遍性的治理實(shí)踐和知識概念的可能性。在摘掉看待運(yùn)動式治理特殊性的有色眼鏡之后，未來有關(guān)運(yùn)動式治理的研究應(yīng)借鑒和呼應(yīng)全球公共治理的研究成果，在管理技術(shù)和政策工具的意義上，討論運(yùn)動式治理在微觀層面的啟動時機(jī)、應(yīng)用范圍、決策規(guī)范、程序約束等內(nèi)容?！?/p>

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）

收稿日期：2024-03-06

作者簡介：向淼，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副研究員，浙江大學(xué)社會治理研究院研究員。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大專項(xiàng)“黨的十八大以來促進(jìn)人的全面發(fā)展與共同富裕的經(jīng)驗(yàn)與成效研究”（編號：2023JZDZ036）；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中加快實(shí)現(xiàn)共同富裕研究”（編號：21JZD019）。