朱亞鵬　易敏　崔雨鑫

摘要：中國(guó)基層治理存在資源、權(quán)限和激勵(lì)三重困境，如何充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用破解這些困境，是提升基層治理效能的關(guān)鍵。本研究借鑒組織變革理論搭建分析框架，基于廣州市南沙區(qū)黨建引領(lǐng)基層治理改革實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)黨建引領(lǐng)利用信息化建設(shè)、流程再造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制設(shè)計(jì)和文化重塑的系列措施，形成組織建設(shè)、權(quán)威協(xié)同和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)三條機(jī)制路徑，有助于破除基層治理中普遍面臨的三重困境，推動(dòng)了中國(guó)基層治理格局的整體變革。未來(lái)推進(jìn)基層社會(huì)治理改革，可以借鑒“創(chuàng)造性破壞”和整體性治理的基本邏輯，推進(jìn)基層組織的服務(wù)流程與組織間協(xié)同，重塑中國(guó)基層治理的良好格局。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；基層治理；組織變革

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2024）03-0061-018

一、問(wèn)題的提出

基層治理構(gòu)成中國(guó)國(guó)家治理體系的重要基石，如何在百年未有之大變局中充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用以重塑中國(guó)基層治理格局，對(duì)中國(guó)治理能力與治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程將產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速持續(xù)變遷與基層治理能力發(fā)展的相對(duì)滯后構(gòu)成了中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，也形塑了中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的迫切壓力。

（一）中國(guó)基層治理面臨的三重困境

經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策的快速更新帶來(lái)社會(huì)的持續(xù)劇烈變遷，也為中國(guó)基層治理帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)中國(guó)民眾需求的多元化，（李友梅：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第11期。）以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的持續(xù)快速迭代造成社會(huì)的互聯(lián)化，（徐漢明、張新平：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的法治模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期。）經(jīng)濟(jì)體制的持續(xù)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致個(gè)體和家庭取代單位，成為社會(huì)運(yùn)行的基本單位，催生社會(huì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的原子化。（田毅鵬、呂方：《社會(huì)原子化：理論譜系及其問(wèn)題表達(dá)》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2021年第5期。）這就要求中國(guó)基層治理格局進(jìn)行深刻變革，強(qiáng)化基層治理能力，以適應(yīng)社會(huì)變遷的需求。

然而，中國(guó)基層治理調(diào)整和能力發(fā)展的相對(duì)滯后導(dǎo)致其未能及時(shí)匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。二十世紀(jì)九十年代以來(lái)國(guó)家政權(quán)在基層的部分“退出”導(dǎo)致政權(quán)“懸浮化”，一定程度上削弱了基層政府組織的治理能力，構(gòu)成基層治理資源不足的困境。（周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。）同時(shí)，職能部門(mén)間的條塊分割以及社會(huì)自治主體的能力發(fā)展相對(duì)滯后導(dǎo)致各類治理主體間協(xié)調(diào)困難，構(gòu)成了基層治理的權(quán)限困境。（黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2017年第11期。）此外，地方政府的目標(biāo)函數(shù)、注意力分配相對(duì)向上集中，基層治理任務(wù)難以獲得足夠重視，構(gòu)成激勵(lì)困境。（何艷玲、王錚：《統(tǒng)合治理：黨建引領(lǐng)社會(huì)治理及其對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的再定義》，《管理世界》，2022年第5期。）簡(jiǎn)言之，社會(huì)的劇烈變遷與基層治理能力發(fā)展相對(duì)滯后共同形塑了中國(guó)基層治理的巨大困境。

因此，如何調(diào)整和重塑中國(guó)基層治理格局以強(qiáng)化基層治理能力，從而回應(yīng)社會(huì)需求，成為了亟待完成的任務(wù)，也構(gòu)成中國(guó)國(guó)家基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要理論命題。 這一過(guò)程的本質(zhì)就是改革中國(guó)基層治理架構(gòu)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等環(huán)境的變化。這與組織變革理論不謀而合，二者均指向通過(guò)變革組織形態(tài)，提升組織效能，應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)。因而，本文將引入組織變革理論，以重新審視中國(guó)基層治理的變革過(guò)程，增進(jìn)對(duì)其作用的理解。

（二）權(quán)變學(xué)派的組織變革理論

在經(jīng)典的組織學(xué)視角下，適應(yīng)環(huán)境是組織避免消亡、提升績(jī)效的核心。（March J. G.， “Footnotes to Organizational Change”， Administrative Science Quarterly， Vol.26， No.4 （May 1981）， pp.563-577. ）而這需要對(duì)組織各方面進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整并加以固定，這一過(guò)程即組織變革。（周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第321頁(yè)。）在具體的變革內(nèi)容與措施方面，權(quán)變理論學(xué)派認(rèn)為，組織變革應(yīng)包括對(duì)組織基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制兩方面的變革，既要包含組織分工、任務(wù)分配和相互協(xié)調(diào)等基本結(jié)構(gòu)，也要對(duì)控制程序、信息系統(tǒng)、獎(jiǎng)懲制度以及各種規(guī)章制度等運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整。后續(xù)研究者從動(dòng)態(tài)的業(yè)務(wù)流程切入，認(rèn)為組織變革應(yīng)包含業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、管理制度和價(jià)值信念四部分。（邁克爾·哈默、詹姆斯·錢(qián)皮：《企業(yè)再造：企業(yè)革命的宣言書(shū)》，王珊珊等譯，上海譯文出版社2007年版，第23-45頁(yè)。）在此基礎(chǔ)上，桑強(qiáng)進(jìn)一步提出以流程再造為中心的組織變革理論，不僅納入信息化建設(shè)這一重要因素，更進(jìn)一步明確了流程再造、組織結(jié)構(gòu)變革、運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)、信息化建設(shè)和文化重塑五者間的關(guān)系，完善了組織變革的內(nèi)容理論。（桑強(qiáng)：《以流程再造為中心的組織變革模式》，《管理科學(xué)》，2004年第2期。）

信息化建設(shè)是各項(xiàng)變革的技術(shù)前提，其按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將各類信息歸類存儲(chǔ)并開(kāi)發(fā)人機(jī)交互系統(tǒng)；流程再造是組織變革的起點(diǎn)和切入點(diǎn)，包括設(shè)計(jì)流程體系、選擇再造的關(guān)鍵流程、設(shè)計(jì)流程規(guī)范等步驟；運(yùn)行機(jī)制則更注重組織成員，通過(guò)調(diào)整流程聯(lián)動(dòng)機(jī)制和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性；重塑組織文化則旨在讓組織成員認(rèn)同并接受新的價(jià)值觀。下文將借用這一理論框架，重新審視中國(guó)基層治理變革中的各個(gè)路徑。

（三）組織變革視角下的基層治理創(chuàng)新路徑

從公共服務(wù)供給的角度看，中國(guó)基層治理創(chuàng)新主要包括以專職人員收集信息的網(wǎng)格化治理和以信息技術(shù)提升組織溝通效率的技術(shù)治理兩大路徑?；诮M織變革理論重新審視這些制度創(chuàng)新對(duì)中國(guó)基層治理的作用是十分有必要的。

1. 網(wǎng)格化治理

網(wǎng)格化治理聚焦于居民個(gè)性化需求的收集。該路徑的核心是將民眾以網(wǎng)格的形式重新劃分和“錨定”，由專職網(wǎng)格員收集其需求并交由政府職能部門(mén)或自治主體使其更好地供給服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和高效率。（竺乾威：《公共服務(wù)的流程再造：從“無(wú)縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”》，《公共行政評(píng)論》，2012年第2期。）在組織變革視角下，網(wǎng)格化治理通過(guò)“網(wǎng)格”劃分和專職網(wǎng)格員的設(shè)置一定程度上改變了基層政權(quán)的業(yè)務(wù)流程。相較于以往，網(wǎng)格化治理為職能部門(mén)提供了專門(mén)的居民需求信息的收集渠道，公共服務(wù)供給的基本流程由職能部門(mén)自行收集居民需求信息并提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)格”收集信息并由職能部門(mén)提供公共服務(wù)。這有助于提升基層公共服務(wù)的供需一致性。

然而，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化治理創(chuàng)新中，縱向權(quán)力強(qiáng)化的力度往往遠(yuǎn)超橫向權(quán)力的參與，社區(qū)治理主體間責(zé)任邊界不清晰，導(dǎo)致網(wǎng)格化治理存在作用限度。（祁文博：《網(wǎng)格化社會(huì)治理：理論邏輯、運(yùn)行機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期。）具體而言，網(wǎng)格系統(tǒng)存在明顯的權(quán)限限度，即網(wǎng)格員只能收集信息而無(wú)權(quán)處理，網(wǎng)格系統(tǒng)無(wú)法調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)。而且，僅僅補(bǔ)充部分網(wǎng)格員，不足以扭轉(zhuǎn)基層普遍面臨的較為突出的資源不足困境，人力、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等等方面仍然存在較大短板。此外，網(wǎng)格員自身也缺少系統(tǒng)管理，職能部門(mén)對(duì)基層治理的重視程度仍有待提高，導(dǎo)致基層治理任務(wù)難以獲得足夠注意力分配，激勵(lì)限度的短板也十分明顯?？傊?，一些學(xué)者認(rèn)為，僅僅依靠網(wǎng)格化治理而不改變現(xiàn)有的基層治理格局難以打破這些作用限度，無(wú)力適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。（王雪竹：《基層社會(huì)治理：從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理》，《理論探索》，2020年第2期。）

基于組織變革理論，不難發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化治理雖然通過(guò)調(diào)整公共服務(wù)供給流程在一定程度上提升了服務(wù)供給與需求的精準(zhǔn)匹配，但這種方式僅僅實(shí)現(xiàn)了組織流程的微調(diào)而缺乏統(tǒng)一的信息化建設(shè)，也未對(duì)組織結(jié)構(gòu)做系統(tǒng)調(diào)整，可能導(dǎo)致部門(mén)間、主體間溝通不暢，信息交流效率低下；同時(shí)，網(wǎng)格化治理中，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待完善，可能導(dǎo)致組織流程運(yùn)行不暢。此外，網(wǎng)格化治理沒(méi)有對(duì)各部門(mén)以及各類執(zhí)行者設(shè)計(jì)專門(mén)的激勵(lì)機(jī)制，執(zhí)行者缺乏充足動(dòng)力。網(wǎng)格化治理也沒(méi)有重塑基層政權(quán)的組織文化，可能導(dǎo)致基層人員對(duì)公共服務(wù)的精準(zhǔn)性認(rèn)識(shí)不足?？傊?，網(wǎng)格化治理不僅沒(méi)能觸及組織的信息化建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制和組織文化，對(duì)組織流程的再造也不夠徹底，恐難以單獨(dú)勝任中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的重大任務(wù)。

2. 技術(shù)治理

技術(shù)治理傾向于利用信息技術(shù)提升數(shù)據(jù)的共享和交流效率，進(jìn)而提升基層社會(huì)治理的效能。學(xué)者們認(rèn)為，技術(shù)治理利用信息技術(shù)部分取代傳統(tǒng)的面對(duì)面互動(dòng)改變了政府內(nèi)部以及與社會(huì)交流的形式，可以促進(jìn)行政程序的簡(jiǎn)化和公眾參與的提升。（戴長(zhǎng)征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國(guó)行政管理》，2017年第9期。）技術(shù)的應(yīng)用一方面可以促進(jìn)政府組織內(nèi)部變革，即促進(jìn)科層組織縱向整合和橫向協(xié)調(diào)，推進(jìn)政府組織溝通扁平化、數(shù)據(jù)共享化、服務(wù)精準(zhǔn)化和決策科學(xué)化，進(jìn)而提升組織運(yùn)行效率。（沈費(fèi)偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能：數(shù)字政府治理的運(yùn)作機(jī)理與創(chuàng)新路徑》，《政治學(xué)研究》，2021年第1期。）另一方面，信息技術(shù)有利于強(qiáng)化居民的公共參與，即提供網(wǎng)上互動(dòng)平臺(tái)促進(jìn)居民間和居民與政府間的交流，構(gòu)成了驅(qū)動(dòng)居民參與基層治理的重要方式之一，能夠有效推進(jìn)基層治理由層級(jí)化治理向網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)變。（ John M. Carroll and Mary B.Rosson， “A Trajectory for Community Networks Special Issue： ICTs and Community Networking”， The Information Society， Vol.19， No.5 （May 2003）， pp.381-393.）

從組織變革的視角看，技術(shù)治理的核心作用機(jī)制是推進(jìn)組織的信息化建設(shè)，以更高的組織內(nèi)溝通效率和更多的居民主動(dòng)參與治理，最終提升公共服務(wù)的供給效率和精準(zhǔn)性。

然而，與網(wǎng)格化治理類似，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)技術(shù)治理同樣存在作用限度。一方面，政府組織內(nèi)部的信息流通需要全方位協(xié)同，但職能部門(mén)間的條塊分割制約了技術(shù)的整合和集成，從而形成新的“信息孤島”；（陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國(guó)行政管理》，2016年第7期。）另一方面，在政府考核指標(biāo)日漸硬化的場(chǎng)域中，技術(shù)治理的內(nèi)容生產(chǎn)逐步行政化，進(jìn)而偏離實(shí)際需求，制約了技術(shù)治理對(duì)公眾參與驅(qū)動(dòng)作用的發(fā)揮。（楊秀勇、朱鑫磊、曹現(xiàn)強(qiáng)：《數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)居民社區(qū)參與：作用效果及限度——基于“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”的實(shí)證研究》，《電子政務(wù)》，2023年第2期。）

同樣基于組織變革視角，我們重新審視技術(shù)治理的作用邊界。信息化建設(shè)本身并不具備協(xié)調(diào)職能，信息化建設(shè)任務(wù)往往被分化為各個(gè)部門(mén)各自建設(shè)信息系統(tǒng)，且各系統(tǒng)間互不兼容，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)和信息流的橫向溝通不暢，形成“信息孤島”效應(yīng)。這一現(xiàn)象的根本原因是技術(shù)治理并未改變組織的服務(wù)遞送流程，也未改變?cè)械慕M織基本架構(gòu)，而仍然由各職能部門(mén)自行決定信息的收集和服務(wù)的遞送。此外，缺乏運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)導(dǎo)致職能部門(mén)主動(dòng)收集信息并據(jù)此重新調(diào)整公共服務(wù)的動(dòng)力相對(duì)不足，從而導(dǎo)致技術(shù)治理的行政化趨向，居民參與的積極性下降?？傊?，基于信息化建設(shè)的技術(shù)治理有利于提升信息的溝通效率，吸引居民參與基層治理，但由于沒(méi)有調(diào)整組織流程和運(yùn)行機(jī)制，也沒(méi)有涉及組織文化的重塑，難以突破基層治理面臨的資源、權(quán)限和激勵(lì)不足的困境，其對(duì)基層治理的改進(jìn)作用相對(duì)受限。

不同于西方國(guó)家，黨擁有公權(quán)力，其較高的權(quán)威地位對(duì)中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生了更為深刻的影響。（景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來(lái)——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2019年第8期。）學(xué)者們認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨在基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程中也應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者角色，黨的介入將有利于從根本上重塑中國(guó)基層治理格局。那么，黨建引領(lǐng)是如何破解資源、權(quán)限和激勵(lì)困境以重塑中國(guó)基層治理格局的呢？這一問(wèn)題不僅事關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)基層的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)直接影響了中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的成敗，更會(huì)對(duì)全體國(guó)民所能享受的基層公共服務(wù)效能產(chǎn)生重大影響。

二、研究方法

本文選擇廣州市南沙區(qū)作為觀察地，采用個(gè)案研究的方法，綜合利用田野觀察、深度訪談和二手資料等方式收集資料。本文選擇廣州市南沙區(qū)作為典型案例的原因如下：

基層治理改革前，作為中國(guó)基層治理的一個(gè)縮影，南沙的基層治理的困境折射出當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后隱藏著的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不均衡、人口流動(dòng)快帶來(lái)的管理與融合困境以及配套設(shè)施落后于發(fā)展需求等問(wèn)題，且由于自身特征導(dǎo)致這一困境尤為突出。截止到基層治理改革開(kāi)始前的2014年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡性維度上，南沙區(qū)的GDP總量突破了1000億元，但9個(gè)鎮(zhèn)街間發(fā)展不平衡，工業(yè)產(chǎn)值最多的鎮(zhèn)街與最少鎮(zhèn)街的差值達(dá)到21倍。人口構(gòu)成維度上，全區(qū)總?cè)丝谶_(dá)7439萬(wàn)人，其中戶籍人口3762萬(wàn)人，這意味著外來(lái)人口與戶籍人口比例接近1∶1，此外，全區(qū)人口組成十分復(fù)雜，全區(qū)人口涉及34個(gè)少數(shù)民族，兩岸三地人員、外籍人員也眾多。南沙區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率則在2014年猛增到7037%（2010年僅2601%），變化非常劇烈。同時(shí)由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)和農(nóng)業(yè)并存，城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口均保持了相當(dāng)體量。總之，鎮(zhèn)街間巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，人口構(gòu)成復(fù)雜性突出，城市與農(nóng)村并存且變化劇烈，南沙區(qū)基層治理所面臨的巨大挑戰(zhàn)對(duì)中國(guó)基層治理普遍面臨的困境具備較強(qiáng)的典型性。

南沙區(qū)通過(guò)黨建引領(lǐng)的基層治理改革，在較為復(fù)雜的治理情境下，獲得了較為突出的改革治理績(jī)效，具備一定典型意義。截至2022 年2 月，全區(qū)網(wǎng)格上報(bào)事件總數(shù)為649838 件，結(jié)案總數(shù)為649705件，辦結(jié)率達(dá)9998%。在浙江大學(xué)社會(huì)治理研究院舉行的“2021中國(guó)社會(huì)治理百?gòu)?qiáng)縣（市、區(qū)）”的發(fā)布會(huì)中，全國(guó)27 個(gè)省的2778 個(gè)縣（市、區(qū)）參評(píng)，南沙區(qū)排名第一。南沙區(qū)的改革實(shí)踐于2022 年入選了人民網(wǎng)、中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)組織評(píng)選的第六屆全國(guó)基層黨建創(chuàng)新征集活動(dòng)，被評(píng)為基層治理效果突出案例。2022 年新華社《瞭望東方周刊》、瞭望智庫(kù)共同主辦的中國(guó)幸福城市論壇中，南沙獲評(píng)為“中國(guó)最具幸福感城市（城區(qū)）”。

同時(shí)，南沙區(qū)的基層治理實(shí)踐強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)，這一治理經(jīng)驗(yàn)也具有典型性。南沙區(qū)的基層治理改革實(shí)踐，其核心思路是黨員下沉到基層并重新建立黨組織體系，以黨組織體系嵌入既有社會(huì)治理體系，繼而憑借黨組織自身的服務(wù)以及對(duì)其他治理主體的引領(lǐng)提升基層治理績(jī)效。此外，筆者的研究團(tuán)隊(duì)曾經(jīng)參與南沙基層治理相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)審工作，調(diào)研渠道順暢，比較便于收集相關(guān)內(nèi)部資料和開(kāi)展訪談。本文的訪談對(duì)象主要包括參與南沙基層治理的一線公務(wù)員、社區(qū)干部、相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威媒體的從業(yè)人員。

可見(jiàn)，廣州市南沙區(qū)的基層治理改革實(shí)踐在社會(huì)環(huán)境、經(jīng)驗(yàn)做法和取得成效方面均具備一定典型性。本文將基于組織變革的視角，系統(tǒng)梳理南沙實(shí)踐對(duì)基層治理格局的影響。

三、黨建引領(lǐng)破解基層治理困境的南沙實(shí)踐

關(guān)于黨建引領(lǐng)在基層治理中的作用，學(xué)界已較為關(guān)注且成果豐碩。首先，較多的案例研究分析了黨在基層治理中扮演的角色、功能和黨對(duì)基層治理體系結(jié)構(gòu)的意義?；鶎狱h組織可以扮演創(chuàng)新方向的引領(lǐng)者、（黃意武、李露：《城市基層黨建與社會(huì)治理創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系研究》，《中州學(xué)刊》，2017年第10期。）治理資源的整合者（韓福國(guó)：《作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會(huì)互動(dòng)規(guī)則》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2013年第3期。）和治理秩序的規(guī)范者（武三中：《基層社會(huì)治理視角中的基層黨建問(wèn)題研究》，《探求》，2015年第6期。）等角色；黨建引領(lǐng)能為社區(qū)中的各類治理主體授權(quán)賦能，提供人力、技術(shù)、組織等各類治理資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理的重心下移；（姜曉萍、田昭：《授權(quán)賦能：黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2019年第5期。）黨建引領(lǐng)還能推動(dòng)建立解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的基層治理體制，驅(qū)動(dòng)政府職能部門(mén)努力完成基層治理任務(wù)。（孫柏瑛、張繼穎：《解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察》，《中國(guó)行政管理》，2019年第4期。）部分學(xué)者更進(jìn)一步，認(rèn)為黨能夠?qū)崿F(xiàn)“條塊”關(guān)系的有效整合，（趙聚軍、王智睿：《社會(huì)整合與“條塊”整合：新時(shí)代城市社區(qū)黨建的雙重邏輯》，《政治學(xué)研究》，2020年第4期。）還能為社會(huì)自治主體提供發(fā)展空間，（李朔嚴(yán)：《政黨統(tǒng)合的力量：黨、政治資本與草根NGO的發(fā)展——基于Z省H市的多案例比較研究》，《社會(huì)》，2018年第1期。）構(gòu)成黨在新時(shí)期有效整合社會(huì)、增強(qiáng)合法性的重要途徑。

其次，學(xué)界進(jìn)一步提煉了黨建引領(lǐng)基層治理的微觀發(fā)生機(jī)制。研究者們關(guān)注到黨自身的基層改革對(duì)中國(guó)基層治理產(chǎn)生了顯著影響，并將這一作用機(jī)制總結(jié)為政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、激勵(lì)動(dòng)員、網(wǎng)絡(luò)整合、技術(shù)賦能。（蔡文成：《基層黨組織與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分析》，《理論與改革》，2018年第3期。）新近研究將其總結(jié)為：政治引領(lǐng)機(jī)制有助于各方達(dá)成共識(shí)，激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制能有效激發(fā)參與動(dòng)力，網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制成功塑造了相互依賴性，在此基礎(chǔ)上的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)為制度創(chuàng)新創(chuàng)造了重要條件。（黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2021年第6期。）

總而言之，黨建引領(lǐng)研究較為詳盡地解析了黨建引領(lǐng)在基層治理中的微觀作用機(jī)制，可謂富有洞見(jiàn)。然而，既有研究一方面并未建立在統(tǒng)一的分析框架之上，導(dǎo)致目前仍然缺乏對(duì)中國(guó)基層治理創(chuàng)新的具有內(nèi)在一致性的系統(tǒng)解釋；另一方面，學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注了黨通過(guò)引領(lǐng)其他主體而產(chǎn)生的間接作用，而相對(duì)忽視了黨作為治理主體對(duì)基層治理的直接影響。

為了回應(yīng)既有研究的不足，本文運(yùn)用案例分析法，基于組織變革的理論視角分析廣州市南沙區(qū)的黨建引領(lǐng)改革實(shí)踐。如前所述，權(quán)變學(xué)派的組織變革理論包括信息化建設(shè)、組織流程再造、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)和組織文化重塑五個(gè)維度。本部分將以此為分析框架，分析黨建引領(lǐng)在基層治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型中的作用。

（一）信息化建設(shè)

信息化建設(shè)是各項(xiàng)變革的技術(shù)前提，其按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將各類信息歸類存儲(chǔ)，并開(kāi)發(fā)人機(jī)交互系統(tǒng)。信息化建設(shè)以信息化平臺(tái)為技術(shù)支撐，將非結(jié)構(gòu)化的流程轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蚧幕顒?dòng)，在減少溝通環(huán)節(jié)的同時(shí)提升信息互動(dòng)效率。

1.統(tǒng)一的指揮調(diào)度中心和數(shù)據(jù)平臺(tái)

綜治網(wǎng)格綜合指揮調(diào)度中心是在南沙區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下由各個(gè)執(zhí)法部門(mén)聯(lián)合組建的綜合性基層治理新機(jī)構(gòu)。全區(qū)所有網(wǎng)格員和下沉黨員的全部上傳數(shù)據(jù)，均統(tǒng)一匯總到此平臺(tái)。不僅是增量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)庫(kù)還對(duì)34個(gè)部門(mén)開(kāi)展了數(shù)據(jù)普查和系統(tǒng)對(duì)接，數(shù)據(jù)匯集完成度達(dá)93%。

由此，該中心整合打通了全區(qū)各個(gè)職能部門(mén)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)間的連通渠道，實(shí)現(xiàn)各級(jí)、各部門(mén)間的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享交換和治理信息的聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)聯(lián)控。調(diào)度中心可以實(shí)時(shí)掌握各層級(jí)黨組織人員是否充足、空閑等情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨支部和黨員的就近調(diào)度或是黨支部間的相互支援。

通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信息化平臺(tái)建設(shè)，南沙區(qū)成功將“條數(shù)據(jù)”整合成為“塊數(shù)據(jù)”，為跨部門(mén)、跨層級(jí)間的資源整合、部門(mén)協(xié)同和信息共享奠定了較為堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

2.平臺(tái)與上級(jí)、下級(jí)信息系統(tǒng)之間的對(duì)接

南沙區(qū)綜合采用大數(shù)據(jù)分析預(yù)警、云計(jì)算、無(wú)人機(jī)等技術(shù)，基于微服架構(gòu)的主流技術(shù)方案構(gòu)建平臺(tái)，確保了此系統(tǒng)較強(qiáng)的兼容性。對(duì)上級(jí)的“條條”系統(tǒng)，目前南沙區(qū)的調(diào)度平臺(tái)已完成與廣州基礎(chǔ)應(yīng)用平臺(tái)（DGS）、來(lái)穗好管家、河長(zhǎng)辦系統(tǒng)、公安視頻監(jiān)控、三防視頻系統(tǒng)、12345政府服務(wù)熱線6大系統(tǒng)的對(duì)接。對(duì)下級(jí)的鎮(zhèn)街系統(tǒng)，南沙調(diào)度平臺(tái)覆蓋了所有鎮(zhèn)街，各個(gè)鎮(zhèn)街均可以直接接入并使用該系統(tǒng)，無(wú)需重復(fù)建設(shè)。

從組織變革的視角看，相比于以往信息化建設(shè)的“各自為政”，南沙區(qū)的綜合指揮調(diào)度平臺(tái)建設(shè)遵循了統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，成功實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)、跨層級(jí)的信息對(duì)接，并開(kāi)發(fā)出一套調(diào)動(dòng)交互系統(tǒng)，為南沙基層治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新找準(zhǔn)了切入點(diǎn)。統(tǒng)一的信息化建設(shè)為黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及破解基層治理中的權(quán)限困境奠定了基礎(chǔ)。

（二）組織流程再造

流程再造是組織變革的起點(diǎn)和切入點(diǎn)，從業(yè)務(wù)流程的視角來(lái)理解整個(gè)組織，根據(jù)流程之間的相互關(guān)系設(shè)計(jì)流程體系，然后對(duì)關(guān)鍵流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，最后設(shè)計(jì)新的流程規(guī)范。

1. 黨員直接提供服務(wù)

南沙區(qū)要求全區(qū)所有黨員“下沉”到社區(qū)，自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并直接為居民服務(wù)。南沙區(qū)出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施基層“黨建+網(wǎng)絡(luò)化”管理的方案》，要求黨員回到所居住的網(wǎng)格黨支部報(bào)到并進(jìn)入網(wǎng)格劃分的黨員責(zé)任區(qū)內(nèi)服務(wù)，下沉黨員在“工作8 小時(shí)之外全部在基層”并且“隨時(shí)待命”，在群眾有需求時(shí)能迅速聯(lián)系。

南沙區(qū)對(duì)黨員提供服務(wù)的規(guī)程也做了相應(yīng)區(qū)分和明確規(guī)定。在責(zé)任區(qū)內(nèi)，下沉黨員處理基層問(wèn)題按照判斷、分流、處理三個(gè)步驟進(jìn)行。在自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或是收到群眾訴求之后，下沉黨員需要依據(jù)問(wèn)題本身情況做出初步判斷，即問(wèn)題是否可以在責(zé)任區(qū)內(nèi)解決。若能夠自主解決，下沉黨員則進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)解或調(diào)動(dòng)自身的社會(huì)資源進(jìn)行處理。例如鄰里矛盾糾紛調(diào)和等問(wèn)題都屬于下沉黨員自主解決的范疇。若調(diào)解無(wú)效或超出職能范圍，黨員則需上報(bào)，通過(guò)網(wǎng)格和綜治平臺(tái)對(duì)接相應(yīng)職能部門(mén)予以解決。這一類問(wèn)題常與政府部門(mén)的職能相關(guān)，例如醫(yī)保、社?；蚬舶踩珕?wèn)題。

新的組織流程體系由原來(lái)的僅依靠職能部門(mén)提供服務(wù)變?yōu)辄h員和職能部門(mén)共同提供服務(wù)，南沙區(qū)還為其設(shè)計(jì)了相應(yīng)的流程規(guī)范。僅2021年，通過(guò)黨員責(zé)任區(qū)意見(jiàn)碼與黨群聯(lián)系微信群，網(wǎng)格黨支部就收集群眾訴求2753項(xiàng)，其中通過(guò)開(kāi)展黨群志愿服務(wù)活動(dòng)，黨組織已解決群眾訴求2623 條。

2. 統(tǒng)一分派任務(wù)的新流程

南沙區(qū)基于綜合指揮調(diào)度平臺(tái)，建立了新的組織流程。網(wǎng)格員和下沉黨員通過(guò)移動(dòng)APP將發(fā)現(xiàn)事件上報(bào)至鎮(zhèn)街網(wǎng)格中心，事件按照緊急程度分別在網(wǎng)格平臺(tái)后臺(tái)自動(dòng)分撥或人工調(diào)撥至各部門(mén)。各部門(mén)收到事件后按照辦結(jié)時(shí)限進(jìn)行事件處理，鎮(zhèn)街解決不了的，由鎮(zhèn)街網(wǎng)格中心上報(bào)至區(qū)網(wǎng)格中心，區(qū)網(wǎng)格中心進(jìn)行綜合分析或通過(guò)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)重大、疑難事件再次進(jìn)行分撥。

這種關(guān)鍵流程的變革打破了以往各職能部門(mén)“各自為政”的格局，由信息化平臺(tái)統(tǒng)一收集信息并分發(fā)至相應(yīng)部門(mén)，再由各部門(mén)完成服務(wù)遞送。新的流轉(zhuǎn)方式有助于實(shí)現(xiàn)各部門(mén)快速、有效聯(lián)動(dòng)，問(wèn)題及隱患得以“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置、及時(shí)解決”。截至2021年7月15日，全區(qū)上報(bào)網(wǎng)格事件總計(jì)559675件，結(jié)案547373件，辦結(jié)率達(dá)9780%。

總之，從組織變革的視角看，相比于以往各個(gè)職能部門(mén)自行要求網(wǎng)格員收集信息并自行提供公共服務(wù)的組織流程，南沙區(qū)建立起黨員直接提供公共服務(wù)以及綜合調(diào)度平臺(tái)統(tǒng)一收集信息并要求職能部門(mén)提供公共服務(wù)的新組織流程，有效提升了組織內(nèi)部溝通和運(yùn)行效率，公共服務(wù)供給的數(shù)量也有了顯著增加。這一系列措施一方面新增了基層治理資源，有助于破解基層治理中資源相對(duì)不足的困境，另一方面則建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的新流程，對(duì)破解基層治理中各類主體權(quán)限不足的困境有所助益。

（三）組織結(jié)構(gòu)調(diào)整

組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整指向了層級(jí)組織的改造，與流程再造高度相關(guān)。由于組織流程的變化，原來(lái)基于分工原則設(shè)立的科層組織必然隨之改變。這一維度主要包括組織整體結(jié)構(gòu)的變革、組織職能部門(mén)的調(diào)整和流程執(zhí)行單位的改變。

1. 黨員下沉并重新組織化

南沙推動(dòng)轄內(nèi)25200多名黨員100%下沉居住地所在社區(qū)報(bào)到并開(kāi)展服務(wù)。南沙按照“一網(wǎng)格一支部，特殊網(wǎng)格聯(lián)建”的原則，在全區(qū)建立了由1167個(gè)網(wǎng)格黨支部、1902個(gè)網(wǎng)格黨小組、1212支黨群服務(wù)隊(duì)組成的基層黨組織體系。在網(wǎng)格黨支部之下，南沙區(qū)進(jìn)一步將現(xiàn)有綜治網(wǎng)格劃分為27149個(gè)黨員責(zé)任區(qū)。

南沙通過(guò)劃定黨員責(zé)任區(qū)，總體上實(shí)現(xiàn)了每10-20戶居民配置一位黨員，相比以往最多每600戶才能擁有一名網(wǎng)格員的資源配給，南沙的基層人力治理資源遠(yuǎn)超以往。此外，下沉黨員可以將自身社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源也一并下沉到基層。至此，基層治理體系中的人力、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等各類資源富集程度大幅提升。

某街道辦主任對(duì)黨員下沉對(duì)基層治理的意義做了如下評(píng)價(jià)：

“其實(shí)，社治（社會(huì)治理）的根本是人，確切地說(shuō)，是人手。我們基層每天的事非常多的，光常規(guī)動(dòng)作就已經(jīng)很忙了，上面重視什么，我們相應(yīng)地就要把人手往哪里傾斜。之前上面重視社會(huì)治理，而且我們自己的工作上也認(rèn)為這個(gè)非常重要，那當(dāng)然都沒(méi)問(wèn)題。但是之后如果領(lǐng)導(dǎo)換了，或者中央又有新的戰(zhàn)略抓手，我們也只能把多出來(lái)的那一點(diǎn)兒精力都轉(zhuǎn)移過(guò)去，這一攤子就……現(xiàn)在黨組織下沉就是很妙的一招，后面即使有新的任務(wù)，下沉黨組織還在，黨員還在，這些都是人手，事兒就是有人做的，不至于找不到人。”（調(diào)研資料：JD20230602。）

原有基層治理組織結(jié)構(gòu)主要由綜治體系構(gòu)成，黨組織的下沉帶來(lái)了新的治理組織體系，實(shí)現(xiàn)了組織整體結(jié)構(gòu)的變革。

2. 黨組織引領(lǐng)公眾參與基層治理

南沙區(qū)各個(gè)基層黨支部促進(jìn)社會(huì)組織和社區(qū)民眾共同參與。南沙區(qū)在全區(qū)推行“聯(lián)組織、聯(lián)黨員、聯(lián)群團(tuán)、聯(lián)平臺(tái)、聯(lián)群眾”，以“紅五聯(lián)”黨建品牌的創(chuàng)建整合社會(huì)組織內(nèi)的黨組織，以黨建引領(lǐng)推動(dòng)社會(huì)組織積極參與外來(lái)人口融入、扶貧攻堅(jiān)、社會(huì)服務(wù)等公共事務(wù)。

從微觀層面看，下沉黨員本身就是社區(qū)居民，與社區(qū)民眾的心理距離較近。因此，相比政府組織動(dòng)員，由黨員及黨組織引領(lǐng)公眾參與基層治理更具優(yōu)勢(shì)。這就為黨建引領(lǐng)公眾參與基層治理奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

以某社區(qū)外來(lái)工黨支部為例，該支部首先吸納優(yōu)秀外來(lái)工黨員，再由他們聯(lián)絡(luò)社會(huì)組織和社區(qū)民眾。由于外來(lái)工黨員本身即是外來(lái)工的一員，更相近的“社會(huì)身份”有助于拉近黨員和外來(lái)工黨支部與外來(lái)工人之間的心理距離，更有利于驅(qū)動(dòng)外來(lái)工人融入并參與社區(qū)治理。該社區(qū)某居委會(huì)的工作人員在受訪中如此理解基層黨組織的意義：

“我們有個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)時(shí)記者問(wèn)他為什么要成立黨支部，沒(méi)有成立商會(huì)和協(xié)會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，商會(huì)協(xié)會(huì)搞得不好就成了黑社會(huì)。黨管一切，我覺(jué)得黨支部做的工作各方面肯定要更名正言順，以黨建帶社建，帶動(dòng)各方面的工作嘛?！保ㄕ{(diào)研資料：SQ20181120。）

外來(lái)工黨支部以黨員帶頭積極參加社區(qū)社會(huì)組織和居委會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，鼓勵(lì)外來(lái)工人更多參與社會(huì)治理事務(wù)，與本地居民更多合作交流，促進(jìn)了外來(lái)工群體對(duì)城市、對(duì)社區(qū)的融入，在社區(qū)層面帶動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員和本地居民共同建設(shè)自身所在社區(qū)：

“只有把黨組織建好，才能真正發(fā)揮來(lái)穗黨員的先鋒帶頭作用，對(duì)于他們?nèi)谌氤鞘小⑷谌肷鐓^(qū)非常有幫助，對(duì)于帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)也很有用?！保ㄕ{(diào)研資料：SH20180504。）

總之，從組織變革視角中組織結(jié)構(gòu)的維度看，南沙區(qū)改革通過(guò)建強(qiáng)基層黨組織，使得黨重新成為基層治理中具備實(shí)體的治理主體，有助于為基層聚集更多治理資源。同時(shí)，黨組織體系與原有綜合治理體系的融合重新梳理了基層治理體系中黨與各部門(mén)之間的關(guān)系，有助于增強(qiáng)基層治理的組織能力。此外，基層黨組織引領(lǐng)社會(huì)組織、公民團(tuán)體等共同參與基層治理，通過(guò)黨員服務(wù)、社工服務(wù)和自我服務(wù)新增了基層治理中的參與主體。因此，建強(qiáng)基層黨組織、黨組織體系與綜治體系融合以及黨引領(lǐng)社會(huì)主體參與，通過(guò)新增治理主體重構(gòu)了基層治理的組織架構(gòu)，有助于破解基層治理中資源相對(duì)不足的困境。另一方面，黨對(duì)政府職能部門(mén)、社會(huì)各類主體的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有助于破解基層治理中各類主體權(quán)限不足的困境。

（四）運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

組織運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)更側(cè)重組織成員，通過(guò)調(diào)整流程聯(lián)動(dòng)機(jī)制和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制調(diào)動(dòng)執(zhí)行者的積極性。組織流程和組織結(jié)構(gòu)的變革搭建起靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)，而動(dòng)態(tài)的運(yùn)行則需要依賴組織成員的執(zhí)行，運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的核心即指向提升成員的執(zhí)行動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)流程間的有效聯(lián)動(dòng)。

1. 黨組織督促政府部門(mén)完成基層治理任務(wù)

南沙區(qū)網(wǎng)格服務(wù)管理中心對(duì)全區(qū)的網(wǎng)格事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，該中心為區(qū)委政法委下設(shè)機(jī)構(gòu)，由廣州市南沙區(qū)來(lái)穗人員和網(wǎng)格化服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，可直接向各區(qū)級(jí)職能部門(mén)分派收集到的網(wǎng)格事件并督促后者完成。該中心主要負(fù)責(zé)全區(qū)內(nèi)網(wǎng)格的指揮、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和考核，不涉及具體的業(yè)務(wù)辦理。

各街鎮(zhèn)的鎮(zhèn)街網(wǎng)格化服務(wù)管理中心同樣設(shè)立鎮(zhèn)街社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議，作為鎮(zhèn)街綜合網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，可直接指揮鎮(zhèn)街職能部門(mén)。除了日常網(wǎng)格工作之外，鎮(zhèn)街網(wǎng)格中心主要職能更多的是參與網(wǎng)格事件的流轉(zhuǎn)、督辦與反饋工作。

全區(qū)網(wǎng)格黨組織領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展“我為群眾辦實(shí)事”系列實(shí)踐活動(dòng)，督促各個(gè)職能部門(mén)完成下沉黨員上報(bào)的群眾“微心愿”。2021年，全區(qū)共完成群眾微心愿2123個(gè)。

2. 針對(duì)性的激勵(lì)設(shè)計(jì)

南沙區(qū)為下沉黨員、職能部門(mén)和網(wǎng)格員等各類執(zhí)行者分別設(shè)計(jì)了針對(duì)性的激勵(lì)制度。

第一，針對(duì)下沉黨員的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)。下沉黨員作為基層治理改革中的核心執(zhí)行者之一，如何確保其工作的積極性直接關(guān)系到改革的成敗。而本次改革中下沉黨員是利用業(yè)余時(shí)間完成基層治理任務(wù)，更增大了激勵(lì)的難度。南沙區(qū)利用黨組織考核、領(lǐng)導(dǎo)督促以及服務(wù)兌換等方式提升其執(zhí)行動(dòng)力。

下沉黨員的考核由上級(jí)網(wǎng)格黨小組進(jìn)行，考核內(nèi)容包括群眾走訪次數(shù)、解決問(wèn)題件數(shù)等，考核結(jié)果將向下沉黨員所在的工作單位反饋，納入后者對(duì)個(gè)人的年度考核結(jié)果。與之對(duì)應(yīng)，南沙區(qū)先后印發(fā)《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為 建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)施意見(jiàn)》和配套的實(shí)施方案，以激發(fā)基層黨員干部的工作積極性。

南沙區(qū)利用綜合治理指揮平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員工作的實(shí)時(shí)監(jiān)控和指揮。區(qū)級(jí)指揮平臺(tái)能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)控下沉黨員的地理位置，并直接指揮黨員完成指派任務(wù)。南沙區(qū)還設(shè)置了“‘大黨委黨建聯(lián)席議事機(jī)制”等各類定期協(xié)調(diào)會(huì)議，由鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)地調(diào)研督導(dǎo)，確保下沉黨員將收集到的實(shí)際問(wèn)題帶到會(huì)議中并協(xié)調(diào)解決。

南沙區(qū)還開(kāi)展了志愿服務(wù)“時(shí)間銀行”項(xiàng)目，鼓勵(lì)黨員在責(zé)任區(qū)之外，提供與自身專業(yè)能力相關(guān)的服務(wù)。黨員的志愿服務(wù)時(shí)間可用于兌換“時(shí)間幣”，換取對(duì)等的服務(wù)回報(bào)。截至2022年2月，全區(qū)“黨員時(shí)間銀行”志愿服務(wù)達(dá)3773場(chǎng)次，服務(wù)群眾229 萬(wàn)余人次，捐贈(zèng)時(shí)間幣超22 萬(wàn)枚，累積志愿時(shí)長(zhǎng)達(dá)1136 萬(wàn)小時(shí)。

第二，針對(duì)職能部門(mén)的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)。南沙區(qū)將基層治理改革成效納入年度平安建設(shè)考評(píng)。后者作為各個(gè)部門(mén)年度績(jī)效考核的重要組成部分，考核結(jié)果將對(duì)部門(mén)績(jī)效評(píng)級(jí)和個(gè)人政績(jī)、績(jī)效獎(jiǎng)金產(chǎn)生決定性影響。年度考評(píng)從內(nèi)容上涵蓋了綜合網(wǎng)格建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、工作機(jī)制等各個(gè)維度，從層級(jí)上實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)街、區(qū)級(jí)職能部門(mén)全覆蓋。

針對(duì)基層治理中的具體事項(xiàng)，南沙區(qū)也制定了日常事項(xiàng)評(píng)測(cè)體系。這主要包括網(wǎng)格服務(wù)績(jī)效和群眾評(píng)價(jià)兩方面，前者包括事件辦理的結(jié)案率、延期率以及超時(shí)率等維度，后者則由群眾對(duì)于網(wǎng)格的評(píng)價(jià)、是否再次反映同樣問(wèn)題以及同類型問(wèn)題處理情況等內(nèi)容構(gòu)成。南沙區(qū)還為不同類型的服務(wù)事項(xiàng)設(shè)置了不同的完成時(shí)限。

南沙區(qū)試圖通過(guò)對(duì)改革任務(wù)的整體考核和對(duì)具體事項(xiàng)的系統(tǒng)考核，拔升職能部門(mén)對(duì)基層治理任務(wù)的重視程度。

第三，針對(duì)網(wǎng)格員的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)。南沙區(qū)為981名專職網(wǎng)格員和678名兼職網(wǎng)格員提供了統(tǒng)一的服裝標(biāo)識(shí)裝備，提升其薪酬待遇并建立了考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。鎮(zhèn)街網(wǎng)絡(luò)中心主導(dǎo)對(duì)基層網(wǎng)格員的考核，內(nèi)容以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹?，日?？记跒檩o。網(wǎng)格員不僅需要完成日?？记冢€要接受指揮平臺(tái)對(duì)地理位置、任務(wù)承接情況、任務(wù)完成情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。針對(duì)網(wǎng)格員的工作實(shí)績(jī)，各鎮(zhèn)街組織季度考核，并對(duì)優(yōu)秀網(wǎng)格員進(jìn)行表彰。

總之，從組織運(yùn)行機(jī)制維度看，南沙區(qū)利用巧妙且精密的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)，力圖實(shí)現(xiàn)下沉黨員、職能部門(mén)、網(wǎng)格員與基層治理任務(wù)之間的利益兼容，有利于提升基層治理深化發(fā)展的可持續(xù)性。南沙區(qū)改革利用黨的權(quán)威重構(gòu)了基層治理中的流程聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并為各類執(zhí)行者分別制定針對(duì)性的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了基層治理中運(yùn)行機(jī)制的重新設(shè)計(jì)，能夠增強(qiáng)基層治理主體的執(zhí)行動(dòng)力，從而有利于破除基層治理中的激勵(lì)不足困境。

（五）組織文化重塑

重塑組織文化指創(chuàng)設(shè)新的儀式、象征和故事等方式，傳播新的組織文化，并予以制度化確認(rèn)。這一維度旨在打破原有思維定式，讓組織成員認(rèn)同并接受新的價(jià)值觀，減小成員對(duì)變革的思想阻力。

1. 黨員思想教育

黨組織通過(guò)加強(qiáng)思想教育機(jī)制來(lái)促使下沉黨員在基層自主地進(jìn)行服務(wù)。南沙從加強(qiáng)黨校的黨性教育以提升黨員黨性與服務(wù)意識(shí)著手。南沙區(qū)在各鎮(zhèn)街建立黨校，并將鎮(zhèn)委黨校建設(shè)納入鎮(zhèn)黨委的重要議事日程，由鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任黨校校長(zhǎng)，并利用黨員輪訓(xùn)制度、學(xué)員管理制度、經(jīng)費(fèi)保障等3個(gè)系列配套制度，確保黨員培訓(xùn)全覆蓋。

南沙區(qū)各鎮(zhèn)街的黨支部?jī)?nèi)建立黨員志愿隊(duì)、黨員突擊隊(duì)、黨群服務(wù)隊(duì)均由鎮(zhèn)黨委授予黨旗和隊(duì)旗。在每一項(xiàng)志愿服務(wù)過(guò)程中，南沙區(qū)均要求黨員全部身穿“我是共產(chǎn)黨員”的紅色馬甲。同時(shí)，南沙區(qū)還對(duì)優(yōu)秀的下沉黨員進(jìn)行高規(guī)格的表彰。

2. 黨員黨性“體檢”

南沙區(qū)還針對(duì)基層黨組織和黨員實(shí)施了“黨性體檢”常態(tài)化工程，制定了黨性清單，希望增強(qiáng)黨員的政治自覺(jué)?！包h性體檢”每年兩次，分為年中檢和年度檢，由南沙區(qū)黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定5類10項(xiàng)34條負(fù)面清單，并由各級(jí)黨組織組織實(shí)施。2019年以來(lái)，78個(gè)南沙區(qū)屬各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和累計(jì)14000多名黨員參加了“黨性體檢”。

總之，從組織變革的視角看，南沙區(qū)通過(guò)一系列文化重塑措施試圖將“為人民服務(wù)”的意識(shí)內(nèi)化為每位下沉黨員本人的工作思想，提升下沉黨員工作的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而改變基層治理中整體的組織方式和行為方式，進(jìn)而破除基層治理中的激勵(lì)不足困境。

綜合組織變革的五大維度，可以總結(jié)出黨建引領(lǐng)的基層治理的主要特征（見(jiàn)表1）。黨建引領(lǐng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息化建設(shè)，為跨部門(mén)、跨層級(jí)信息交流奠定技術(shù)基礎(chǔ)；黨員直接供給服務(wù)以及信息化平臺(tái)向職能部門(mén)分派任務(wù)的新組織流程有助于提升組織運(yùn)行效率；建強(qiáng)基層黨組織的系列動(dòng)作改變了原有的僅僅依靠職能部門(mén)供給服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)；黨建引領(lǐng)分別為各類執(zhí)行者設(shè)置針對(duì)性激勵(lì)設(shè)計(jì)，有效提升了執(zhí)行者的工作積極性；思想教育和黨性“體檢”等措施則旨在通過(guò)將“為人民服務(wù)”的意識(shí)內(nèi)化為下沉黨員的工作思想，實(shí)現(xiàn)其對(duì)改革的認(rèn)可與接納。這些措施對(duì)于破解基層治理中普遍面臨的資源、權(quán)限和激勵(lì)不足的困境將起到積極作用。

四、黨建引領(lǐng)破解基層治理困境的作用機(jī)制

基于以上的案例深描與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)的確從信息化建設(shè)、組織流程、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和組織文化五個(gè)維度實(shí)現(xiàn)了基層治理的組織變革。那么，這一系列的變革是如何破解基層治理中面臨的資源、權(quán)限和激勵(lì)困境的呢？本部分將從具體案例中抽離出來(lái)，基于中觀層面重新審視黨建引領(lǐng)對(duì)破解中國(guó)基層治理困境的作用。

本文參考黃曉春的研究，其將黨建引領(lǐng)的微觀發(fā)生機(jī)制歸納為政治引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)整合和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)三大機(jī)制。（黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2021年第6期。）在黃的研究中，黨利用意識(shí)形態(tài)資源促使各方達(dá)成共識(shí)即政治引領(lǐng)機(jī)制，黨依托黨建網(wǎng)絡(luò)協(xié)同“條條”部門(mén)、大型單位和其他組織即網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，利用獎(jiǎng)懲制度提升各類主體參與基層治理的動(dòng)力被稱為激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這一分類方法在微觀層面有助于從理論上區(qū)分黨的工作方法（意識(shí)形態(tài)）和表現(xiàn)形式（組織協(xié)同），但在中觀層面和實(shí)踐層面，這其實(shí)是同一件事，即黨利用自身的意識(shí)形態(tài)權(quán)（即較高的權(quán)威地位），協(xié)調(diào)各類主體共同參與基層治理，故本文將其研究中的政治引領(lǐng)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制合并為權(quán)威協(xié)同機(jī)制。對(duì)黃研究中的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，本文對(duì)其精神內(nèi)核深表認(rèn)同并予以采納，但將范圍限定為政府職能部門(mén)、下沉黨員等黨政執(zhí)行者。

黨建引領(lǐng)需要加強(qiáng)黨自身的建設(shè)，即黨員下沉并在基層重新組織起來(lái)。黨組織及其黨員本身即構(gòu)成重要的基層治理主體，這為基層帶來(lái)了較為豐富的治理資源，對(duì)基層治理構(gòu)成重要影響。這一過(guò)程雖然被諸多學(xué)者觀察到，但缺少學(xué)理化的系統(tǒng)總結(jié)，本文將黨組織建設(shè)、黨員服務(wù)和黨引領(lǐng)社會(huì)主體參與的過(guò)程命名為黨建引領(lǐng)的組織建設(shè)機(jī)制。

本文發(fā)現(xiàn)黨建引領(lǐng)利用組織建設(shè)、權(quán)威協(xié)調(diào)和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)，分別有助于破除基層治理中普遍面臨的資源不足、權(quán)限不足和激勵(lì)不足等治理困境。本部分將基于此框架（見(jiàn)圖1），分析黨建引領(lǐng)在基層治理中如何對(duì)各類主體產(chǎn)生影響的中觀作用機(jī)制。

（一）組織建設(shè)機(jī)制：建立精密的基層治理網(wǎng)絡(luò)體系

以黨組織整體下沉強(qiáng)化黨自身在基層的治理能力。不同于其他地區(qū)的部分黨員“下沉”和較為松散的服務(wù)供給，南沙區(qū)不僅實(shí)現(xiàn)全部黨員“下沉”到社區(qū)，更進(jìn)一步通過(guò)責(zé)任區(qū)劃分完成了黨組織的整體“下沉”，在基層重新建立了精密的組織體系，形成了“鎮(zhèn)（街）黨（工）委—村（社區(qū)）黨組織—綜合網(wǎng)格黨支部—網(wǎng)格黨小組—黨員責(zé)任區(qū)”的五級(jí)基層組織架構(gòu)（見(jiàn)圖2）。

南沙區(qū)自區(qū)級(jí)以下逐級(jí)建立的五級(jí)基層黨組織體系較為完備，且與既有的四級(jí)社會(huì)治理體系有機(jī)結(jié)合。南沙區(qū)建立數(shù)萬(wàn)個(gè)黨員責(zé)任區(qū)，基層治理中的最小單元由網(wǎng)格進(jìn)一步細(xì)分為黨員責(zé)任區(qū)，有助于提升治理體系的精度。

同時(shí)，南沙區(qū)賦予下沉黨員自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和自主提供服務(wù)的職能，還強(qiáng)調(diào)黨組織引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織、公民團(tuán)體等社會(huì)主體共同參與基層治理，再加上網(wǎng)格對(duì)黨員責(zé)任區(qū)的屬地從屬關(guān)系，這就為下沉黨員整合責(zé)任區(qū)內(nèi)治理資源提供了良好的組織基礎(chǔ)。

（二）權(quán)威協(xié)同機(jī)制：打破條塊分割形成治理合力

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威協(xié)同機(jī)制有助于打破職能部門(mén)間條塊分割，推動(dòng)其完成基層治理任務(wù)。政府職能部門(mén)的權(quán)威地位相對(duì)不足，難以實(shí)現(xiàn)不同政府部門(mén)之間的整體協(xié)同。與之不同，黨則擁有最高的權(quán)威地位，可以通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同政府職能部門(mén)間的整合與協(xié)調(diào)，有助于破解既有基層治理面臨的治理主體的權(quán)限不足困境。

經(jīng)典的組織學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)威包括正式權(quán)威和實(shí)質(zhì)權(quán)威。其中，前者指決策權(quán)，即委托方（上級(jí)）能否決定代理方（下級(jí)）的行為方向；后者指對(duì)決策的實(shí)際控制，即委托方是否擁有足夠的資源（包括代理方執(zhí)行行為的真實(shí)信息、代理方所需資源等），來(lái)確保代理方（下級(jí)）切實(shí)按照委托方的意圖執(zhí)行。 （Aghion P. and Tirole J.， “Formal and Real Authority in Organizations”， Journal of Political Economy， Vol.105， No.1 （January 1997）， pp.1-29.）

隸屬于區(qū)委政法委的區(qū)級(jí)網(wǎng)格服務(wù)管理中心（鎮(zhèn)街的網(wǎng)格化服務(wù)管理中心與之類似），對(duì)全區(qū)的網(wǎng)格事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可直接向區(qū)級(jí)職能部門(mén)發(fā)布命令并督促其完成。因此，南沙區(qū)各級(jí)網(wǎng)格服務(wù)管理中心具有較高的正式權(quán)威，即有權(quán)命令各職能部門(mén)執(zhí)行基層治理任務(wù)。其次，綜治網(wǎng)格綜合指揮調(diào)度中心成功整合了全區(qū)各個(gè)綜合治理相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，可對(duì)各個(gè)案例、各個(gè)執(zhí)行者進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和指揮。這意味著網(wǎng)格服務(wù)管理中心能夠及時(shí)掌握各職能部門(mén)任務(wù)完成的真實(shí)情況，可以說(shuō)具備了較高的實(shí)質(zhì)權(quán)威?？傊仙硡^(qū)各級(jí)網(wǎng)格服務(wù)管理中心均擁有較高的權(quán)威地位，能夠有效驅(qū)動(dòng)職能部門(mén)完成基層治理任務(wù)。

至此，南沙區(qū)建立起由黨的政治勢(shì)能推動(dòng)、各職能部門(mén)落實(shí)的黨政基層治理體系，對(duì)破除基層治理中的權(quán)限不足困境有所助益。（賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019年第4期。）

（三）激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制：提升基層人員的執(zhí)行動(dòng)力

如何為執(zhí)行者設(shè)置恰當(dāng)?shù)募?lì)，提升其完成基層治理改革任務(wù)的動(dòng)力，是破除既有網(wǎng)格化治理中各主體執(zhí)行動(dòng)力相對(duì)不足困境的關(guān)鍵之一。南沙區(qū)針對(duì)下沉黨員、職能部門(mén)和網(wǎng)格員分別制定了較為系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系，同時(shí)開(kāi)展思想教育和黨性“體檢”等系列活動(dòng)，以提升執(zhí)行者的工作積極性，有助于破除基層治理中普遍存在的動(dòng)力不足困境。

激勵(lì)的本質(zhì)是委托方通過(guò)給予代理方一定的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)現(xiàn)雙方的利益兼容，誘使后者的行動(dòng)符合前者的意愿。（ Lazear E. P. and Rosen S.， “Rank–Order Tournaments as Optimum Labor Contracts”， Journal of Political Economy， Vol. 89， No. 5 （October 1981）， pp. 841-864.）在委托—代理的關(guān)系構(gòu)架中，作為上級(jí)的委托方難以掌握作為下級(jí)的代理方的真實(shí)情況。下級(jí)可以根據(jù)這種信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)來(lái)做手腳以謀取私利或“磨洋工”。激勵(lì)的核心即是通過(guò)利益讓渡促使下級(jí)努力執(zhí)行上級(jí)交辦的任務(wù)。

下沉黨員的黨組織關(guān)系在工作單位，個(gè)人的工作績(jī)效由單位黨組織評(píng)定，其在社區(qū)服務(wù)的工作努力與否以及工作質(zhì)量往往不會(huì)納入，因此黨員在下沉過(guò)程中可能缺乏努力工作的動(dòng)力。在本文案例中，南沙區(qū)要求下沉黨員所在網(wǎng)格黨組織對(duì)其社區(qū)服務(wù)工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)定和黨性“體檢”，并納入黨員所在單位的年度評(píng)定。這就讓社區(qū)服務(wù)工作成為了下沉黨員的“分內(nèi)之事”，有利于提升其工作積極性。同時(shí)，案例中的南沙區(qū)還利用黨校的思想教育、活動(dòng)中的顯著標(biāo)識(shí)以及對(duì)優(yōu)秀個(gè)體的榮譽(yù)表彰予以黨員價(jià)值觀塑造和精神獎(jiǎng)勵(lì)，以提升其工作的主動(dòng)性。對(duì)網(wǎng)格員的激勵(lì)制度與之類似，本文不再詳述。

職能部門(mén)的執(zhí)行動(dòng)力則與黨委政府組織的績(jī)效考評(píng)體系息息相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，基層公共服務(wù)供給尤其是社區(qū)層面的服務(wù)供給均未納入考核，因此這一項(xiàng)任務(wù)難以獲得各職能部門(mén)重視。南沙區(qū)將基層治理的改革成效納入年度平安建設(shè)考評(píng)，基層治理構(gòu)成各職能部門(mén)的重要工作之一，有利于提升職能部門(mén)對(duì)此任務(wù)的重視程度。

基于以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化治理和技術(shù)治理旨在通過(guò)組織流程和信息化建設(shè)的微調(diào)提升治理績(jī)效，而對(duì)組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和組織文化的變革著墨不多。與之不同的是，黨建引領(lǐng)在組織流程再造維度中驅(qū)動(dòng)黨員直接為居民提供公共服務(wù)，在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中搭建起精密的基層黨組織體系，還強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主體共同參與。這就構(gòu)成了黨建引領(lǐng)重塑中國(guó)基層治理格局的第一條作用機(jī)制——組織建設(shè)機(jī)制，以精密的基層治理體系突破基層治理中普遍面臨的資源不足困境。

黨建引領(lǐng)不僅強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)的統(tǒng)一性，在組織流程再造維度中，還賦予了信息化平臺(tái)統(tǒng)一分派任務(wù)的職責(zé)，在運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)維度中重視黨對(duì)職能部門(mén)的督促作用。這就構(gòu)成了黨建引領(lǐng)重塑中國(guó)基層治理格局的第二條作用機(jī)制——權(quán)威協(xié)同機(jī)制，以高權(quán)威地位打破條塊分割形成治理合力，從而突破基層治理中普遍面臨的權(quán)限不足困境。

最后，黨建引領(lǐng)在組織運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的維度上為各類執(zhí)行者設(shè)置具有針對(duì)性的激勵(lì)制度，在組織文化重塑維度則重視服務(wù)宗旨的內(nèi)化。這就構(gòu)成了黨建引領(lǐng)重塑中國(guó)基層治理格局的第三條作用機(jī)制——激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以更高的執(zhí)行動(dòng)力走出基層治理中普遍面臨的執(zhí)行者激勵(lì)不足的困境。

一言以蔽之，黨建引領(lǐng)利用信息化建設(shè)、流程再造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制設(shè)計(jì)和文化重塑的系列措施，形成組織建設(shè)、權(quán)威協(xié)同和激勵(lì)驅(qū)動(dòng)三條機(jī)制路徑，有助于破除基層治理中普遍面臨的困境，推動(dòng)中國(guó)基層治理格局的整體變革。

五、黨建引領(lǐng)重塑中國(guó)基層治理格局的啟示

基層治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新是當(dāng)代中國(guó)不可回避的任務(wù)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的重要保障?；趯?duì)廣州市南沙區(qū)基層治理改革歷程的分析，本文發(fā)現(xiàn)：黨建引領(lǐng)通過(guò)信息化建設(shè)、流程再造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制設(shè)計(jì)和文化重塑的系列措施，形成其重塑中國(guó)基層治理格局的三條機(jī)制。具體而言，組織建設(shè)機(jī)制為基層治理帶來(lái)較為豐富且亟需的人力、組織資源；權(quán)威協(xié)同機(jī)制有效提升了基層治理任務(wù)發(fā)布方的權(quán)威地位，有助于打破職能部門(mén)間條塊分割，推動(dòng)職能部門(mén)完成基層治理任務(wù)；針對(duì)性的激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制則為各類執(zhí)行者提供了較為強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，有助于提升基層治理體系的可持續(xù)性?？傊h建引領(lǐng)在增強(qiáng)黨組織自身的基層服務(wù)能力的同時(shí)，有效推動(dòng)了政府部門(mén)、各類自治組織和民眾積極參與基層治理，進(jìn)而重新塑造了基層治理的格局，提升了基層治理的績(jī)效。這一過(guò)程蘊(yùn)藏著豐富的實(shí)踐意涵：

第一，基層社會(huì)治理的改革與創(chuàng)新需要“創(chuàng)造性破壞”。（趙琦、顧昕：《中國(guó)政府創(chuàng)新與公共治理變革：文獻(xiàn)綜述和理論探索》，《公共行政評(píng)論》，2022年第2期。）如前所述，劇烈變遷的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)需要從根本上改變單一依賴科層組織的公共服務(wù)供給模式。黨組織在基層的重新組織化，為基層帶來(lái)了亟需的治理資源，有利于夯實(shí)基層，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)基層政權(quán)“空心化”“懸浮化”困境。從中國(guó)國(guó)家治理的邏輯看，建強(qiáng)基層黨組織，為基層帶來(lái)新的治理主體和治理規(guī)則，是對(duì)以往基層治理格局的創(chuàng)造性顛覆，加強(qiáng)了國(guó)家在基層的滲透能力和服務(wù)能力。從反向維度看，由黨領(lǐng)導(dǎo)基層各類主體，有助于逆轉(zhuǎn)社會(huì)快速變遷帶來(lái)的階層分化，防止西方社會(huì)幾乎必然出現(xiàn)的“寡頭統(tǒng)治鐵律”和社會(huì)斷裂。（羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，任軍鋒等譯，天津人民出版社2004年版，第8-12頁(yè)。）

第二，基層社會(huì)治理改革中的信息化建設(shè)需要“整體性治理”邏輯。既有的信息化建設(shè)過(guò)程中往往是職能部門(mén)各自為政，結(jié)果不僅“為基層賦能”的設(shè)定目標(biāo)難獲全功，反而可能因?yàn)閿?shù)據(jù)的反復(fù)申報(bào)為基層帶來(lái)額外的工作負(fù)擔(dān)。（陳文：《政務(wù)服務(wù)“信息孤島”現(xiàn)象的成因與消解》，《中國(guó)行政管理》，2016年第7期。）以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一指揮的邏輯推進(jìn)基層治理的組織變革，有助于有效整合各類治理資源。

第三，基層社會(huì)治理改革需要再造公共服務(wù)供給流程。在基層重新組織化的黨組織一方面直接向群眾提供服務(wù)，另一方面則推動(dòng)政府職能部門(mén)回應(yīng)民眾需求，二者合力提升國(guó)家對(duì)居民的回應(yīng)性。這種新的服務(wù)供給流程不僅可以節(jié)約行政成本，提升服務(wù)效能，更有助于改變治理的方向，即由事后應(yīng)對(duì)、向上負(fù)責(zé)、以完成任務(wù)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防、對(duì)下負(fù)責(zé)、以解決問(wèn)題為導(dǎo)向。

第四，基層社會(huì)治理需要更加注重治理主體間的協(xié)作與激勵(lì)。（趙琦、顧昕：《中國(guó)政府創(chuàng)新與公共治理變革：文獻(xiàn)綜述和理論探索》，《公共行政評(píng)論》，2022年第2期。）治理創(chuàng)新并非對(duì)所有利益相關(guān)方都有利，因此改革創(chuàng)新的順利推進(jìn)，需要各方建立信任，構(gòu)建共同遵守的制度體系和價(jià)值觀體系，即協(xié)作治理（Collaborative Governance）。黨組織能夠在政府與民眾、社會(huì)組織等自治主體之間搭建起更加柔性的溝通渠道。（李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第4期。）更多的溝通互動(dòng)頻次有助于消解各方矛盾，增進(jìn)彼此互信，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，為不同執(zhí)行者設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)募?lì)，有助于實(shí)現(xiàn)利益兼容，提升基層治理改革實(shí)踐的可持續(xù)性。

總之，黨建引領(lǐng)下的基層治理創(chuàng)新，其本質(zhì)是通過(guò)對(duì)黨與政府、黨與群眾、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)基層治理格局的組織變革，推動(dòng)國(guó)家基層治理能力和基層治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

囿于案例研究的局限，本研究的結(jié)論是初步的，研究發(fā)現(xiàn)是否具有較大的適用性仍有待更多的驗(yàn)證。未來(lái)的研究可關(guān)注黨建引領(lǐng)對(duì)基層治理和黨的組織的長(zhǎng)期影響。建強(qiáng)基層黨組織帶來(lái)新的基層治理秩序，將對(duì)居（村）委會(huì)、社會(huì)組織等自治組織的運(yùn)作產(chǎn)生哪些影響？在新的基層治理格局中，下沉黨員與網(wǎng)格黨組織之間，網(wǎng)格黨組織與黨員所屬黨組織之間如何互動(dòng)？這種互動(dòng)關(guān)系又將對(duì)基層黨組織作用的發(fā)揮產(chǎn)生哪些影響？黨員下沉到社區(qū)在新的空間和時(shí)間參與治理，這一模式是否可持續(xù)，對(duì)黨員和黨的基礎(chǔ)組織產(chǎn)生何種長(zhǎng)期影響？這一系列的問(wèn)題仍有待進(jìn)一步研究。

（責(zé)任編輯：游 姣）

收稿日期：2023-07-05

作者簡(jiǎn)介：朱亞鵬，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；易敏（通信作者），中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生；崔雨鑫，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目 “低碳韌性發(fā)展背景下城市空間結(jié)構(gòu)與交通可達(dá)性研究 —以廣州都市圈為例”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)： 72304287）。