徐柯柯

摘? 要? 基層群眾自治從新中國成立時開始萌芽，經(jīng)過不斷發(fā)展，黨的十七大報告正式提出基層群眾自治制度。進入新時代，包括居民自治、村民自治和職工代表大會在內(nèi)的基層群眾自治制度不斷健全，民主選舉的程序更規(guī)范、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，民主協(xié)商的主體更廣泛、形式更多樣，民主決策的內(nèi)容更豐富、機制更完善，民主管理的約束更有力、成效更突顯，民主監(jiān)督的渠道更暢通、信息更透明。這些成功的實踐表明，基層群眾自治制度必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民主體地位、堅持法律制度保障。

關(guān)鍵詞? 基層群眾自治制度；居民自治；村民自治

基層群眾自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分。新中國成立，中國人民成為自己國家的主人，開始擁有自己的民主權(quán)利。隨著國家的發(fā)展，我國的基層民主建設(shè)不斷推進，直到黨的十七大正式提出基層群眾自治制度。進入新時代，基層群眾自治制度有了新實踐，迎來了新發(fā)展。

一、基層群眾自治制度的歷史進程

新中國成立伊始，雖然推翻了“三座大山”，但國民黨反動派和封建殘余勢力仍企圖死灰復(fù)燃，以美國為首的帝國主義國家又對我國這個社會主義新生政權(quán)虎視眈眈，在這樣內(nèi)外交困的特殊局面下，基層群眾自治開始萌芽。一開始的基層群眾自治組織主要是居民委員會和居民小組，這些組織既要負責(zé)發(fā)現(xiàn)和清除極少數(shù)的敵對分子，又要負責(zé)宣傳民主、團結(jié)群眾，發(fā)揮了極其重要的作用。我國于1954年頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》，對居委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)等進行了第一次明確的規(guī)定。[1]

在接下來的“大躍進”和文化大革命時期，基層群眾自治組織遭到了一定程度的破壞，基層民主建設(shè)進入低潮。但是，在黨的十一屆三中全會后，基層群眾自治組織重新恢復(fù)，基層民主建設(shè)重新走上正軌。黨的十二大報告指出，社會主義民主涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面，既要發(fā)展基層社會的群眾自治，也要發(fā)展企事業(yè)單位的民主管理。1982年，五屆全國人大五次會議第一次將居民委員會和村民委員會寫入憲法。

黨的十三大報告指出，基層民主生活制度化，基礎(chǔ)在于激發(fā)各方面積極性，促進社會安定團結(jié)，同時保證工人階級和廣大人民群眾能夠?qū)崿F(xiàn)民主管理。黨的十四大報告指出，要充分發(fā)揮職工代表大會、居民委員會、村民委員會的作用，不斷加強基層民主建設(shè)。黨的十五大報告指出，建立健全讓廣大人民群眾參與基層公共事務(wù)討論決定的民主選舉制度，保證政務(wù)、財務(wù)公開和民主監(jiān)督干部的制度，是城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)和基層群眾自治組織的責(zé)任。以職代會為核心的企業(yè)、事業(yè)單位要堅定不移地發(fā)展和完善民主管理機制，使單位改革進程中能夠有更多的職工主動參與進來，維護職工合法權(quán)益。黨的十六大報告指出，建立健全保障廣大人民依法行使民主權(quán)利、管理基層公共事務(wù)、實行干部民主監(jiān)督的基層群眾自治組織和民主管理制度，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。城市要健全居民自治，通過建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)，居民自治意識得到明顯增強。農(nóng)村要以村黨組織為主導(dǎo)，完善村民自治制度。黨的十七大報告提出：“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展?！庇纱耍鶎尤罕娮灾沃贫缺徽郊{入我國政治制度范疇，基層群眾自治在我國民主政治建設(shè)中的地位更加重要，基層群眾自治的實踐將長期而廣泛地深入開展。[2]

二、新時代基層群眾自治制度的實踐

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，基層民主建設(shè)迎來新發(fā)展，基層群眾自治制度更加成熟和完善，主要包括居民自治、村民自治、職工代表大會制度。一是居民、村民自治。在基層各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，居民和村民成立了依法獨立行使民主權(quán)利、依法獨立管理基層各項公共事務(wù)的居民委員會和村民委員會。由居民、村民（1）實行民主選舉，選出居民委員會和村民委員會的組成人員；（2）采取各種形式進行民主協(xié)商議事；（3）通過居民、村民大會或居民、村民代表會議對基層各項公共事務(wù)作出民主決策；（4）討論通過居民、村民的自治章程、居民公約、村民公約等進行民主管理；（5）推選產(chǎn)生居務(wù)監(jiān)督委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會，對居委會和村委會事務(wù)以及居務(wù)、村務(wù)公開制度落實情況進行民主監(jiān)督。二是單位職工代表大會。各企事業(yè)單位通過召開職工代表大會，保證了廣大職工依法行使對本單位民主管理的民主權(quán)利，保證了廣大職工在事關(guān)自身利益的重大事項上有充分的話語權(quán)，對本單位的重大決策和其他重大事項發(fā)揮了重要作用。職工代表大會設(shè)立工會委員會作為工作機構(gòu)，組織和聯(lián)系廣大職工，幫助反映訴求，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，保障員工權(quán)益，為單位的生產(chǎn)和管理出謀劃策，共同推動單位向前發(fā)展。

（一）民主選舉的程序更規(guī)范，結(jié)構(gòu)更優(yōu)化

2013年5月，為加強對全國村委會換屆選舉工作的指導(dǎo)，國家民政部印發(fā)了《村民委員會選舉工作規(guī)程》。2018年12月，十三屆全國人大七次會議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的決定，村（居）委會換屆由原來的三年一屆延長到五年一屆。最新一輪村（社區(qū)）集中換屆工作，于2020年下半年在全國范圍內(nèi)啟動至2022年2月結(jié)束，第一次與縣鄉(xiāng)換屆同步進行，組織有序、程序規(guī)范、參與廣泛，呈現(xiàn)出嚴要求、強力度、正風(fēng)氣、顯成效等特點。一是嚴格依法依規(guī)推進，營造風(fēng)清氣正的換屆環(huán)境。為確保換屆工作在法律和政策的指引下有序進行，各地嚴格按照有關(guān)法律規(guī)定，狠抓選民登記、提名候選人、投票選舉等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，制定換屆工作流程圖，發(fā)放選舉知識手冊，對換屆工作進行有組織的培訓(xùn)；合理確定選舉日期、選舉地點、選舉程序等，把每一步任務(wù)按時間進度分解到具體日期，落實到責(zé)任人。二是此次換屆不僅使城鄉(xiāng)社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)得到進一步加強，而且村（居）委會班子的文化程度和年齡結(jié)構(gòu)都有了明顯改善。全國95.6％的村和93.9％的社區(qū)都實現(xiàn)了黨組織書記和村（居）委會主任“一肩挑”，村（居）委會班子成員呈現(xiàn)年齡下降和學(xué)歷上升等特點，村委會主任大專以上學(xué)歷的占46.4％，居委會主任大專以上學(xué)歷的占82.6％，很多地方都選擇了學(xué)歷較高、積極進取、朝氣蓬勃的80后和90后作為帶頭人。[3]

（二）民主協(xié)商的主體更廣泛，形式更多樣

習(xí)近平總書記強調(diào)：“有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！?015年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對基層民主協(xié)商的核心要點進行了明確，對協(xié)商的形式、程序以及成果的運用等方面進行了規(guī)范，并對基層民主協(xié)商的核心要點進行了細化。2016年8月，民政部發(fā)通知提出，城鄉(xiāng)社區(qū)要加強民主協(xié)商，促進民主協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化。目前，全國有72.8％的縣（區(qū)）制定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)議事協(xié)商目錄，基層民主協(xié)商主體擴大到包括村（社區(qū)）黨組織、村（居）委會、村（居）民小組等單位或組織以及鄉(xiāng)賢能人和協(xié)商事項的利害關(guān)系人。

為建立適應(yīng)本村實際的民主協(xié)商議事制度，助力本村發(fā)展，福建省石獅市永寧鎮(zhèn)梅林村推行“1+7+X”模式。凡涉及村民切身利益的事項，一律實行公開透明。通過民主協(xié)商議事會，在討論決定之前，把群眾的意見收集起來，幫助群眾排憂解難，指明了駐村工作的開展方向。“1”代表村黨組織書記；“7”即村委班子代表、村黨支部班子代表、村監(jiān)委班子代表、“兩代表一委員”、法律工作者代表、德高望重的村民代表以及轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟組織和社會組織的代表這7類人員；“X”所涉及的主要方面包括從事談判事務(wù)的代表，如利益集團代表、相關(guān)政府部門代表等。村民訴求不能順暢表達的問題，在梅林村引入民主協(xié)商議事制度后得到了有效解決，保證了村民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)和決策權(quán)?，F(xiàn)在村民遇到公共事務(wù)、村民關(guān)注的熱點問題涉及村民的切身利益，或者遇到實際困難和需要解決的矛盾糾紛時，第一個想到的解決辦法就是民主協(xié)商的辦法，這樣矛盾才能得到有效化解。[4]

（三）民主決策的內(nèi)容更豐富，機制更完善

正確的決策離不開廣大基層群眾的參與，人民群眾通過居民會議、村民會議、居民代表大會、村民代表大會、居民小組會、村民小組會等多種形式參與基層決策的制定和執(zhí)行，對基層社會管理中的重大問題提出自己的意見和建議。十多年來，基層民主決策事項不斷增加，決策方法不斷創(chuàng)新，決策機制不斷完善。

陜西省渭南市臨渭區(qū)為規(guī)范村級事務(wù)管理，全面推行村級重大事務(wù)管理“五步?jīng)Q策法”，既保障了村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又提高了村務(wù)決策效率，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。主要有三點做法：一是明確議事范圍。規(guī)定凡是涉及群眾切身利益和村集體重要事務(wù)的重大事項都要公開進行民主議事后作出決定。二是明確議事步驟。議題由村委會提出，對提出的議題由村書記召集村“兩委”聯(lián)席會議形成議題方案，報街鎮(zhèn)審核。街鎮(zhèn)收到議題方案后，限期予以批復(fù)。對不宜馬上實施的事項指導(dǎo)村委待條件成熟后實施；對與法律法規(guī)和上級政策規(guī)定相抵觸的，告知村委不予批復(fù)。村委收到街鎮(zhèn)同意實施的批復(fù)后，召開村民大會或村民代表會議表決，由村委會組織實施，表決通過后，由村務(wù)監(jiān)督委員會全程監(jiān)督，有關(guān)決策和執(zhí)行結(jié)果及時向村民公示，接受村民監(jiān)督。三是明確經(jīng)費審批流程。要求涉及村務(wù)的所有經(jīng)費支出都要合法合規(guī)，支出數(shù)額較大的，須經(jīng)手人、分管業(yè)務(wù)的村干部、監(jiān)委會主任簽字，村黨組織書記審批，并在黨員大會上通過后才能按程序報賬；支出數(shù)額巨大的，在上述流程的基礎(chǔ)上還要召開村民大會討論通過?！拔宀?jīng)Q策法”取得了顯著成效。一是村級事務(wù)決策更加簡潔高效。二是村資金管理更加規(guī)范透明，進一步完善了民主監(jiān)督制度。三是黨群干群關(guān)系更加和諧融洽。[5]

（四）民主管理的約束更有力，成效更突顯

黨的十八屆四中全會報告指出：“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！?018年，國家民政部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于村規(guī)民約和居民公約的指導(dǎo)意見》，對規(guī)范和加強村規(guī)民約和居民公約，促進人民群眾充分發(fā)揚主人翁精神，運用各種方法和形式依法行使各項民主權(quán)利，管理基層各項事務(wù)，作出了全面部署。目前，具有實際效用的村規(guī)民約、居民公約等已在全國農(nóng)村和城市社區(qū)普遍制定或更新。城鄉(xiāng)社區(qū)廣泛組織村民、居民群眾共同參與，讓廣大人民群眾明白自己的權(quán)利、履行自己的義務(wù)，強化自我約束，促進共同遵守法律，城鄉(xiāng)社區(qū)民主治理水平得到有效提升。

2020年，由于涉及城市更新建設(shè)和房屋拆遷安置，浙江省杭州市富陽區(qū)大源鎮(zhèn)亭山村的村莊面貌和村民生產(chǎn)生活方式發(fā)生了較大改變，原先的村規(guī)民約已經(jīng)不再適用。經(jīng)過考察取經(jīng)，該村制定了新的村規(guī)民約。新規(guī)劃分出三大塊：文明家庭、美麗庭院、垃圾分類，收錄了適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展新環(huán)境的村風(fēng)、民風(fēng)、美麗家園、平安建設(shè)等8個方面的詳細規(guī)定，是通過民主管理來實現(xiàn)崇尚鄉(xiāng)村生態(tài)文明的典范。亭山村為落實村規(guī)民約，還針對村民文明行為按戶記分、評比，建立了相應(yīng)的考核制度。按照村規(guī)民約的內(nèi)容劃定分值，其中文明家庭300分、美麗家園500分、垃圾分類200分，每月累計積分達1000分，可在指定超市兌換價值100元的商品。對于考核機制的落實，相關(guān)情況的評分，村紀委、村監(jiān)會將介入監(jiān)督、審查，并定期公示，確保公開和透明。由此，良好的生態(tài)環(huán)境成為常態(tài)，村民把垃圾分類當(dāng)做自覺踐行的良好習(xí)慣。新的村規(guī)民約實施后，亭山村垃圾分類準確率基本達到95％以上，美麗庭院整潔率也達到90％以上，村民生態(tài)文明意識普遍提高。[6]

（五）民主監(jiān)督的渠道更暢通，信息更透明

2017年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，對建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會做了工作部署。目前，村務(wù)監(jiān)督委員會已在全國廣泛建立，能夠按時公開村務(wù)信息的村達到95％，建立村務(wù)公開欄的村達到91％。此外，村務(wù)監(jiān)督還結(jié)合網(wǎng)上網(wǎng)下民主監(jiān)督的方式，使村務(wù)更加透明、監(jiān)督更加全面、居民更加方便、干部更加規(guī)范，并逐步向智能化和信息化方向發(fā)展。

從2020年起，浙江省寧波市奉化區(qū)以推進“數(shù)字賦能監(jiān)管”為重點，以農(nóng)村權(quán)力監(jiān)管為抓手，成功打造集查詢、展示、公開、監(jiān)管、統(tǒng)計五大功能于一體的基層權(quán)力“云監(jiān)管”平臺。各村委大廳都擺放了云監(jiān)督平臺一體機，村民只要觸摸屏幕，就能看到街道的公告和政策信息，以及各類民生資金、集體資金的即時撥付、分配、使用等村民最為關(guān)心的情況?！霸票O(jiān)督”平臺采用直接上傳原始憑證掃描件或拍攝件的方式，既保證各項資料的真實性，又不給基層增加額外工作負擔(dān)。從事項提議到審核表決，從會議記錄到原始憑證，大小村事曬得明明白白，讓群眾監(jiān)督視野更加亮堂，倒逼村干部廉潔履職、規(guī)范用權(quán)。平臺突出對人問廉和對事問效，村民可以實時對村干部日常履職情況進行評議，并通過“一鍵監(jiān)督”功能，隨時可在相應(yīng)的公開內(nèi)容下快速詢問或舉報，基層紀檢機關(guān)“接單”后，通過“派單”模式移交各村監(jiān)會辦理，并實時跟蹤和指導(dǎo)辦理情況。[7]

三、新時代基層群眾自治制度的經(jīng)驗啟示

基層群眾自治制度在新時代不斷發(fā)展，取得豐碩的成果。新時代基層群眾自治制度的實踐經(jīng)驗表明，要進一步加強制度建設(shè)、促進廣泛參與、強化信息透明和加強監(jiān)督約束等關(guān)鍵要素，為推動基層治理現(xiàn)代化提供寶貴的借鑒和指導(dǎo)。

（一）加強制度建設(shè)和規(guī)范化管理

加強制度建設(shè)和規(guī)范化管理在新時代基層群眾自治中顯得尤為重要。民主選舉程序更規(guī)范、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，這不僅意味著對民主程序的全面重視，更體現(xiàn)了對基層自治組織的合法性和有效性的重視。全面依法治國是中國特色社會主義的重要保障，基層群眾自治制度的有效實施也離不開法律法規(guī)的保障。我國憲法規(guī)定，村民委員會是“基層群眾自治性組織”，這確立了村民委員會的性質(zhì)和作用。相關(guān)法律法規(guī)的頒布以及地方性法律法規(guī)的實施，使基層群眾自治有了完善的法律保障體系。[8]這些法律法規(guī)可以有效保障人民群眾按照法律規(guī)定合理行使自己的權(quán)利、履行自己的義務(wù)，也可以有效查處破壞基層群眾自治的違法行為，確?；鶎尤罕娮灾蔚男再|(zhì)得到充分體現(xiàn)，也確保人民群眾的意愿得到真實反映。同時，基層群眾自治有了法律制度的保障，還能改變以往地方政府把基層群眾自治組織看成下屬單位的錯誤觀念，理順地方政府和基層群眾自治組織的關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)范圍，保障各自權(quán)利的規(guī)范行使，讓基層群眾自治組織真正掌握屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的自治權(quán)，展現(xiàn)基層群眾自治的生機活力，真正實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主。

（二）增進民主參與和多元化表達

民主協(xié)商的廣泛參與和多樣形式體現(xiàn)了基層自治的生機和活力。在基層自治中應(yīng)該鼓勵更多群眾參與協(xié)商決策，支持多元協(xié)商形式，以充分調(diào)動群眾智慧，確保政策制定更科學(xué)合理，推動基層自治更具包容性和民主性。首先，需要建立健全的協(xié)商機制和程序，使各利益相關(guān)方能夠平等參與協(xié)商決策，推動基層治理的民主化進程。其次，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)包容性思維，尊重多元文化，為各種意見和訴求提供表達和溝通的渠道，確保每個群體的利益都能夠得到有效體現(xiàn)。最后，需要強化協(xié)商結(jié)果的落實和執(zhí)行，在政策實施過程中積極吸納各方建議，不斷完善政策措施，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。另外，需要注重加強人民群眾的法治觀念和民主素質(zhì)，培育公民參與社會管理的意識，讓更多的人理解和參與協(xié)商決策的重要性，提高群眾對協(xié)商決策的關(guān)注度和參與度。從而推動基層自治更具包容性和民主性。

（三）加強信息透明和監(jiān)督約束

現(xiàn)有實踐經(jīng)驗表明了加強對基層自治活動的監(jiān)督和透明度的重要性，為推動決策更加公正公平，同時增強對權(quán)力運行的監(jiān)督力度，確保權(quán)力不被濫用，從而使基層自治更好地為群眾服務(wù)提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示。首先，需要加強對決策過程的監(jiān)督和透明度，建立健全的政策制定機制，確保各項決策合法合規(guī)。其次，應(yīng)當(dāng)注重技術(shù)手段的應(yīng)用，提高決策過程的信息化水平，增強決策的科學(xué)性和準確性。再次，需要加強對權(quán)力運行的監(jiān)督力度，建立健全的權(quán)力運行監(jiān)督制度，防止權(quán)力被濫用或侵害群眾利益。需要加強輿論監(jiān)督和社會參與，共同參與相關(guān)決策和監(jiān)督工作。最后，還需加強對決策結(jié)果的跟蹤和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以改進，提高基層自治的治理效能和服務(wù)水平。

參考文獻：

[1]胡潤東.疫情防控背景下我國基層群眾自治制度探究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2021，42（35）：140-141.

[2]溫大安.基層群眾自治納入中國政治制度的意義[J].江西行政學(xué)院學(xué)報，2009，11（S1）：15-17.

[3]范佳富.基層群眾自治之路越走越寬廣[J].中國民政，2022（10）：16-20.

[4]梅林推行民主協(xié)商議事制度 問需于民知冷暖[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1687555686572692723&wfr=spider&

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[5]臨渭區(qū)村級重大事項“五步?jīng)Q策法”實踐探索[EB/OL].http：//wndj.org.cn/Index/

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[6]2.0版村規(guī)民約為鄉(xiāng)村環(huán)境治理添活力[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=

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[7]李婷婷、朱偉.“云監(jiān)督”平臺為基層治理裝上“數(shù)字引擎”[N].奉化日報，2021-11-26（01）.

[8]齊欣原.我國基層群眾自治制度建設(shè)的實踐探索與啟示[C].天津市社會科學(xué)界聯(lián)合會.天津市社會科學(xué)界第十六屆學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文集 中國特色社會主義制度和國家治理體系顯著優(yōu)勢（上）.中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院）文史教研部，2020：9.

（作者系中國社會科學(xué)院大學(xué)博士研究生）

【責(zé)任編輯：馬玉】