［日］小島克久

［摘 要］ 日本已成功建立了全面的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)療和全民年金等目標(biāo)。該制度的演變跨越了漫長(zhǎng)的歷史，適應(yīng)了每個(gè)時(shí)代的挑戰(zhàn)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本采取政策措施為生活貧困者、兒童和殘疾人建立了相應(yīng)的社會(huì)救助和社會(huì)福利制度。從20 世紀(jì)50 年代末到70 年代初，日本完善了全民醫(yī)療和全民年金等社會(huì)保障制度。自20 世紀(jì)90 年代起，日本開(kāi)始應(yīng)對(duì)出生率下降和人口老齡化問(wèn)題，并對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，以確保其可持續(xù)性。至此，日本建成了包括醫(yī)療、年金、長(zhǎng)期護(hù)理、育兒支持和公共援助在內(nèi)的全面社會(huì)保障體系以保障民生。然而，在未來(lái)老齡化社會(huì)的背景下，出生率下降、人口減少以及地區(qū)差異的存在，都給政策帶來(lái)了挑戰(zhàn)，包括財(cái)政的可持續(xù)性、基于社區(qū)的醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)供給的發(fā)展以及應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困等政策。當(dāng)前人口減少不僅在日本，在中國(guó)和韓國(guó)也已成為普遍現(xiàn)象。對(duì)中日韓的研究人員來(lái)說(shuō)，探討人口減少背景下的社會(huì)保障等政策選擇具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］ 日本；社會(huì)保障制度；地區(qū)差異；人口減少；東亞

一、前言

日本的社會(huì)保障制度以社會(huì)保險(xiǎn)的方式，在年金、醫(yī)療、長(zhǎng)期護(hù)理等領(lǐng)域覆蓋了居住在日本國(guó)內(nèi)的所有居民。在同領(lǐng)域的社會(huì)保險(xiǎn)制度中，根據(jù)雇主、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等保險(xiǎn)主體職業(yè)和地位的不同，加入的具體制度也有所區(qū)別。除此之外，還有面向兒童、殘疾人、老年人的社會(huì)福利制度和作為公共扶助的生活保護(hù)制度。在社會(huì)保障的責(zé)任劃分上，國(guó)家負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)和全國(guó)范圍內(nèi)的制度運(yùn)作，而都道府縣和市區(qū)町村負(fù)責(zé)根據(jù)制度運(yùn)作安排和居民的需求，提供具有本地特色的服務(wù)。此外，非政府組織在服務(wù)提供方面也發(fā)揮著重要作用。

2021 年度日本社會(huì)保障支出約138.7 兆日元，約占GDP 的25%。伴隨著日本邁入少子老齡化程度加深、人口減少時(shí)期，日本社會(huì)保障制度也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。因此，本文將圍繞日本社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀以及面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行論述，在此基礎(chǔ)上，探討中日韓共同面臨的人口減少問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)此問(wèn)題的總體方針的可能性和必要性。

二、日本社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程

日本的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展。本文將根據(jù)圖1 的總結(jié)，探討日本社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)各時(shí)代問(wèn)題的具體措施。

（一）第二次世界大戰(zhàn)前

日本近代國(guó)家的歷史始于1868 年明治政府的成立。在工業(yè)化起步的同時(shí)，貧困問(wèn)題也很?chē)?yán)重。為此，日本出臺(tái)了《恤救規(guī)則》（1874 年）、《救護(hù)法》（1929 年），但其救濟(jì)對(duì)象受到嚴(yán)格限制。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，勞動(dòng)者的待遇和健康問(wèn)題越發(fā)凸顯。為此，針對(duì)部分勞動(dòng)者，日本在1927 年、1942 年先后實(shí)施了醫(yī)療保險(xiǎn)和勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)（現(xiàn)在的厚生年金）。可以說(shuō)，在第二次世界大戰(zhàn)前，現(xiàn)代化進(jìn)程中日本社會(huì)保障的發(fā)展是非常有限的。

即便如此，1941 年召開(kāi)的日本內(nèi)閣會(huì)議仍舊通過(guò)了《人口政策確立綱要》，確立了1960年總?cè)丝谶_(dá)到一億的目標(biāo)，并明確了促進(jìn)生育、減少死亡的相關(guān)措施。

（二）第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期（20 世紀(jì)40 年代末至20 世紀(jì)50 年代初）

二戰(zhàn)結(jié)束初期，日本國(guó)內(nèi)處于戰(zhàn)后混亂狀態(tài)，尤其需要應(yīng)對(duì)撤僑人員、失業(yè)者生活困難的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，占領(lǐng)日本的盟軍最高司令部（GHQ）發(fā)布了《公共扶助備忘錄》，表明了公共扶助的原則，如無(wú)差別平等、國(guó)家責(zé)任等，并基于這一原則于1946 年頒布了《生活保護(hù)法》。但是當(dāng)時(shí)這項(xiàng)制度對(duì)領(lǐng)取人有道德方面的要求，其中包含了取消資格條款（用以排除行為不良者）。隨后，在日本國(guó)憲法（1947 年實(shí)施）的指導(dǎo)下，于1950 年對(duì)生活保護(hù)法進(jìn)行了大幅修訂，使它成為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)國(guó)民享有最基本生活權(quán)利和支持國(guó)民自立的制度。

此外，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)孤兒和殘障人士的增多，針對(duì)殘疾人的保障和兒童的保護(hù)也變得非常迫切。為此，日本先后制定了《兒童福利法》（1947 年）、《身體殘疾人福利法》（1949 年）。此外，還推進(jìn)地方自治體建立衛(wèi)生所，加強(qiáng)行政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，為了預(yù)防傳染病，政府于1948年制定了《預(yù)防接種法》。

這一時(shí)期是日本社會(huì)保障制度框架的形成期。美國(guó)社會(huì)保障調(diào)查團(tuán)的“溫德?tīng)柦ㄗh”（1948年）指出，為建立日本社會(huì)保障制度體系，需設(shè)立社會(huì)保障制度審議會(huì)。1949 年社會(huì)保障制度審議會(huì)成立，并于1950 年發(fā)布了《關(guān)于社會(huì)保障制度的建議》，闡明了日本社會(huì)保障制度的體系。此建議指出，“生活保障的責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)。國(guó)家必須制定綜合計(jì)劃，并通過(guò)政府及公共團(tuán)體以民主高效的方式來(lái)實(shí)施”?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)后初期日本社會(huì)保障的發(fā)展重點(diǎn)是采取貧困對(duì)策、殘疾人對(duì)策、傳染病對(duì)策和進(jìn)行社會(huì)保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）從戰(zhàn)后復(fù)興到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期（20 世紀(jì)50 年代中期到20 世紀(jì)70 年代前半期）

20 世紀(jì)50 年代中期到20 世紀(jì)70 年代前半期，日本經(jīng)歷了從戰(zhàn)后復(fù)興到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的轉(zhuǎn)變，形成了“全民保險(xiǎn)·全民年金”的制度結(jié)構(gòu)。具體而言，1961 年國(guó)民健康保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制加入措施，并設(shè)立了國(guó)民年金（兩者都主要針對(duì)自營(yíng)業(yè)者等）。b 通過(guò)這些措施，醫(yī)療和年金制度覆蓋了日本全體國(guó)民。然而，醫(yī)療保險(xiǎn)和年金保險(xiǎn)因職業(yè)不同，其具體制度的加入也有差異（例如，公司雇員加入健康保險(xiǎn)，自營(yíng)業(yè)者等加入國(guó)民健康保險(xiǎn)），同時(shí)還存在給付不平等的問(wèn)題。截至1972 年12 月，加入健康保險(xiǎn)的公司雇員的自我承擔(dān)部分為定額制，但其家人需自我承擔(dān)50%；而加入國(guó)民健康保險(xiǎn)則需自我承擔(dān)30%。c 在社會(huì)福利領(lǐng)域，日本于1963 年制定了《老人福利法》，使老年福利成為一個(gè)獨(dú)立的政策領(lǐng)域。此外，1960 年、1964 年先后制定《精神薄弱者福利法》（現(xiàn)在的《智力殘疾人福利法》）、《母子福利法》（現(xiàn)在的《母子、父子及寡婦福利法》），完善了社會(huì)福利的法律制度。

這一時(shí)期，日本提高了社會(huì)保障的給付水平。特別是在1973 年，對(duì)70 歲以上的老年人（大多數(shù)加入了國(guó)民健康保險(xiǎn)）實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療措施，提高了參加醫(yī)療保險(xiǎn)制度的家庭成員的支付比例，并引入了高額療養(yǎng)費(fèi)制度。在年金保險(xiǎn)制度方面，大幅提高了給付水平，并引入了物價(jià)滑動(dòng)和工資滑動(dòng)調(diào)整機(jī)制。因此，1973 年也被稱為日本“福利元年”。而在此之前，日本于1971 年還頒布了《兒童津貼法》（針對(duì)義務(wù)教育結(jié)束前的第三個(gè)及以后的孩子）。

可以說(shuō)，這一時(shí)期是日本社會(huì)保障制度的建立和充實(shí)時(shí)期。

（四）社會(huì)保障的調(diào)整時(shí)期（20 世紀(jì)70 年代年代后半期到20 世紀(jì)80 年代）

一方面，隨著社會(huì)保障各領(lǐng)域的制度建設(shè)和給付水平的提高，社會(huì)保障費(fèi)用大幅增長(zhǎng)。另一方面，在20 世紀(jì)70 年代前期的石油危機(jī)等背景下，日本的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低增長(zhǎng)時(shí)期，社會(huì)保障制度也順勢(shì)進(jìn)行了調(diào)整。

在醫(yī)療制度方面，日本于1983 年實(shí)施了《老年人保健制度》。此前，由于大多數(shù)老年人沒(méi)有就業(yè)，他們成為了國(guó)民健康保險(xiǎn)的保障對(duì)象，導(dǎo)致該制度承擔(dān)了老年人的大部分醫(yī)療費(fèi)用。然而，新的制度規(guī)定，各醫(yī)療保險(xiǎn)制度需承擔(dān)70 歲以上老年人醫(yī)療費(fèi)用的70%。這個(gè)負(fù)擔(dān)程度是以70 歲以上被保險(xiǎn)人占整體醫(yī)療保險(xiǎn)制度的平均值為基準(zhǔn)的（所占比例高于平均值的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其超出平均值的部分由其他醫(yī)療保險(xiǎn)制度承擔(dān)）。而剩余的30% 由公費(fèi)補(bǔ)助，并且對(duì)老年人也引入了定額自付制度。此外，對(duì)各醫(yī)療保險(xiǎn)制度存在的給付比例差距問(wèn)題也進(jìn)行了改革。

在年金制度方面，日本雖然實(shí)現(xiàn)了全民年金，但根據(jù)職業(yè)的不同，強(qiáng)制加入的制度也不同，且除此之外還有自愿加入的群體（如家庭主婦、主夫、大學(xué)生）。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的年金制度。因此，在1986 年，日本將國(guó)民年金作為基礎(chǔ)年金，實(shí)行了人人（20 歲以上60 歲以下）強(qiáng)制加入的統(tǒng)一制度，特別是建立了家庭主婦、主夫無(wú)需負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)就能加入國(guó)民年金的“第三號(hào)被保險(xiǎn)人”制度。

在社會(huì)福利領(lǐng)域（例如老年人福利領(lǐng)域），在20 世紀(jì)70 年代重視機(jī)構(gòu)建設(shè)，而到了20世紀(jì)80 年代則將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到居家和日間照料服務(wù)。在兒童福利領(lǐng)域，1986 年將兒童津貼的對(duì)象擴(kuò)大到第二個(gè)孩子，但發(fā)放重點(diǎn)仍放在義務(wù)教育入學(xué)前的階段。

（五）少子老齡化對(duì)策及之后的改革時(shí)期（20 世紀(jì)90 年代以后）

從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，日本經(jīng)歷了泡沫經(jīng)濟(jì)及其破裂、經(jīng)濟(jì)通縮和社會(huì)不平等等問(wèn)題。與此同時(shí)，隨著少子老齡化問(wèn)題的加劇，日本進(jìn)入了人口減少時(shí)期。在這一時(shí)期，為應(yīng)對(duì)少子老齡化并尋求可持續(xù)的社會(huì)保障制度，日本進(jìn)行了一系列改革。

在老年人福利領(lǐng)域，一方面通過(guò)政府的“黃金計(jì)劃”（1990 年）、“新黃金計(jì)劃”（1994年）等進(jìn)行長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)；另一方面于1997 年頒布《護(hù)理保險(xiǎn)法》，并于2000 年開(kāi)始實(shí)施，d 規(guī)定老年人只要被認(rèn)定為需支援1-2 或需護(hù)理1-5 的護(hù)理等級(jí)，就可以根據(jù)其護(hù)理等級(jí)享受期望的護(hù)理服務(wù)。同時(shí)，以居家服務(wù)為主，大量私營(yíng)提供者也涌入了長(zhǎng)期護(hù)理行業(yè)。此外，日本從21 世紀(jì)10 年代開(kāi)始推進(jìn)“地區(qū)綜合護(hù)理體系”建設(shè)，以期實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理和醫(yī)療的聯(lián)合協(xié)作，讓老人可以在熟悉的社區(qū)就近享受醫(yī)療和長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。

為了應(yīng)對(duì)老齡化加重的問(wèn)題并實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，日本進(jìn)行了年金制度改革。例如，分階段提高厚生年金的發(fā)放年齡（1994 年、2000 年）、引入宏觀經(jīng)濟(jì)滑動(dòng)機(jī)制調(diào)整年金支付費(fèi)用（2004年）等抑制支出增長(zhǎng)的措施。此外，為了確保財(cái)源和財(cái)政穩(wěn)定，日本政府還采取了提高保險(xiǎn)費(fèi)率上限（2004 年）、將基礎(chǔ)年金的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)從1/3 提高到1/2（2009 年）、統(tǒng)一雇用者年金（2012年將公務(wù)員年金合并到厚生年金，2015 年實(shí)施）等措施。a 在醫(yī)療制度改革方面，為了確保老年人醫(yī)療制度有穩(wěn)定的財(cái)政支持，日本政府于2008 年實(shí)施了針對(duì)75 歲以上老年人的后期老年人醫(yī)療制度。該制度的財(cái)源構(gòu)成如下：公費(fèi)占50％，醫(yī)療保險(xiǎn)制度（勞動(dòng)年齡人口）的支持資金占40％，后期老年人負(fù)擔(dān)的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)占10％。此外，老年人在利用醫(yī)療服務(wù)時(shí)也需要自付一部分費(fèi)用。同時(shí)，以都道府縣為單位進(jìn)行了廣域化的財(cái)政運(yùn)營(yíng)，保障了財(cái)政穩(wěn)定。

這一時(shí)期日本政府關(guān)注的焦點(diǎn)是少子化問(wèn)題，并實(shí)施了相應(yīng)的對(duì)策。b 例如，通過(guò)“天使計(jì)劃”和“新天使計(jì)劃”等措施，增加了保育所定員人數(shù)、充實(shí)了對(duì)嬰幼兒的保育服務(wù)、實(shí)施了育兒休假津貼制度。兒童津貼從1992 年開(kāi)始也擴(kuò)大到第一個(gè)孩子，但支付對(duì)象主要是3 歲以下的嬰幼兒。2000 年以后，該項(xiàng)制度不僅提高了支付對(duì)象的年齡，而且放寬了收入限制。

此外，由于貧富差距的擴(kuò)大和貧困率的上升，縮小貧富差距和提出貧困應(yīng)對(duì)策略也成為了重要的政策課題。例如，針對(duì)一些沒(méi)有達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的生活困難群體，日本于2015年開(kāi)始實(shí)施了生活困窘者自立支援制度。

在這一時(shí)期，日本對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了整體改革。例如，在“社會(huì)保障和稅收的一體化改革”中，同時(shí)實(shí)施了應(yīng)對(duì)少子老齡化的社會(huì)保障改革和確保財(cái)源穩(wěn)定的稅制改革。特別是提高了消費(fèi)稅稅率（從5% 提高到8%、再到10%），并將其稅收用于補(bǔ)充“年金、醫(yī)療、長(zhǎng)期護(hù)理和少子化對(duì)策”等四個(gè)領(lǐng)域。此外，在《關(guān)于促進(jìn)建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保障體系改革法案》（2013 年制定）中，確定了上述四個(gè)領(lǐng)域改革的探討課題和法案提出的目標(biāo)，并設(shè)立了制度建設(shè)的時(shí)間表。

綜上，日本的社會(huì)保障制度具有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，也針對(duì)各個(gè)時(shí)代的需求進(jìn)行了制度建立、完善和改革。d

三、日本社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀

日本社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀如圖2 所示。首先，從總體規(guī)模來(lái)看，根據(jù)國(guó)立社會(huì)保障·人口問(wèn)題研究所發(fā)布的《社會(huì)保障費(fèi)用統(tǒng)計(jì)》，2021 年度日本社會(huì)保障給付費(fèi)用約為138.2 兆日元，占GDP 的25.2%。按人均計(jì)算，約為110.6 萬(wàn)日元。而1970 年的規(guī)模約為3.5 兆日元，這意味著日本的社會(huì)保障支出在50 年間增長(zhǎng)了30 多倍。

在醫(yī)療方面，日本通過(guò)全民保險(xiǎn)制度覆蓋了所有居民，并建立了全國(guó)性的醫(yī)療服務(wù)提供體系，守護(hù)居民健康。從醫(yī)療費(fèi)用支出來(lái)看，2020 年度約支出42.9 兆日元。從服務(wù)提供體制來(lái)看，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)方面，醫(yī)院共有8205 家，診所約有10.4 萬(wàn)家（2021 年度）；在醫(yī)療從業(yè)人員方面，醫(yī)生約有32.4 萬(wàn)人（2020 年度），護(hù)士約有132.0 萬(wàn)人（2020 年度）。從醫(yī)療服務(wù)的利用情況來(lái)看，一般病床的平均住院天數(shù)為16.1 天（2021 年度）。

在年金方面，日本通過(guò)全民年金制度支付老年、殘疾、遺屬等各類年金，支持了老年人等群體的生活。根據(jù)厚生勞動(dòng)省發(fā)布的《令和3 年度厚生年金保險(xiǎn)·國(guó)民年金事業(yè)概況》，2021 年度，年金領(lǐng)取人數(shù)約為4023 萬(wàn)人。b 從年金領(lǐng)取金額的月平均費(fèi)用來(lái)看，基礎(chǔ)年金約5.6 萬(wàn)日元，厚生年金約14.6 萬(wàn)日元。大部分老年人都是年金領(lǐng)取人，根據(jù)2022 年厚生勞動(dòng)省的《國(guó)民生活基礎(chǔ)調(diào)查》，94.4% 的居家老年人（65 歲以上）領(lǐng)取某種形式的公共年金或津貼。c 年金在支持老年人的生活的同時(shí)，還大幅降低了老年人的貧困率。根據(jù)OECD 數(shù)據(jù)，2018 年日本老年人的貧困率在經(jīng)過(guò)社會(huì)保障、稅收等收入再分配之前為63.6%，而再分配后降至20%。

在長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)方面，日本通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)為老年人等提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)，幫助他們實(shí)現(xiàn)自立和有尊嚴(yán)的生活。截止到2021 年度，需護(hù)理認(rèn)定人數(shù)約為690 萬(wàn)人，是2000 年度的256 萬(wàn)人的兩倍以上。e 大部分需護(hù)理認(rèn)定的人年齡在65 歲以上，占老年人的18.9%。護(hù)理服務(wù)的使用人數(shù)在2020 年度約為575 萬(wàn)人，是2000 年度的184 萬(wàn)人的三倍。特別是享受上門(mén)護(hù)理等居家服務(wù)的人占大多數(shù)，以2021 年度為例，使用人數(shù)約為405 萬(wàn)人。在這種情況下，為了讓老年人能夠在熟悉的社區(qū)中根據(jù)需求無(wú)縫銜接地使用醫(yī)療等服務(wù)，日本正在推進(jìn)建立“地區(qū)綜合護(hù)理體系”。

日本的少子化問(wèn)題同樣嚴(yán)重，每年的出生人口下降到不足80 萬(wàn)，因此日本實(shí)施了各類育兒支持措施。例如，保育園是學(xué)前兒童的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，在2021 年度約有259.1 萬(wàn)兒童享受了保育服務(wù)。另外，對(duì)有在中學(xué)以及中學(xué)以下階段進(jìn)行學(xué)習(xí)的子女家庭提供經(jīng)濟(jì)支持，其中一項(xiàng)是兒童津貼（根據(jù)子女年齡的不同，津貼額度也有所不同，比如對(duì)3 歲以下的兒童，每月會(huì)發(fā)放1.5 萬(wàn)日元）。2021 年度領(lǐng)取兒童津貼的人數(shù)約為960 萬(wàn)人（內(nèi)閣府《令和4 年度兒童津貼事業(yè)年報(bào)》）。關(guān)于育兒休假制度，女性的休假率為85.1%，男性為13.97%（2020 年度）。此外，從生產(chǎn)費(fèi)用來(lái)看，正常分娩通常不包括在醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍內(nèi)，但醫(yī)療保險(xiǎn)提供了一次性生產(chǎn)津貼。從2023 年度開(kāi)始，這一津貼的支付標(biāo)準(zhǔn)為50 萬(wàn)日元。

生活保護(hù)制度是日本社會(huì)保障的最后一道安全網(wǎng)，它通過(guò)現(xiàn)金和實(shí)物兩種支付形式，提供生活、醫(yī)療、教育等方面的支持。2021 年度，約有203.9 萬(wàn)人領(lǐng)取生活保護(hù)，保護(hù)率為1.62%。在領(lǐng)取的家庭中，占比最高的是老年人家庭，占55.6%；其次是傷病、殘疾人家庭，占24.8%；單親母子家庭占4.4%。

四、日本社會(huì)保障制度面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

（一）老齡化的發(fā)展·老年人口的減少

如上文所示，日本的社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)了各個(gè)時(shí)代帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在分析當(dāng)前的問(wèn)題之前，我們先來(lái)了解一下它的背景，即社會(huì)保障面臨的變化。

首先是老齡化的發(fā)展和老年人口的減少，圖3（1）總結(jié)了這一趨勢(shì)。b 如圖所示，老年人口從2000 年的約2204 萬(wàn)人大幅增長(zhǎng)到2020 年的約3603 萬(wàn)人。特別是圖表上部的75 歲以上后期老年人的增長(zhǎng)尤為顯著。從2020 年到2040 年，老年人人口的增長(zhǎng)將放緩，預(yù)計(jì)到2040年約有3929 萬(wàn)人，增加320 萬(wàn)人。從2040 年到2070 年，老年人口將在2043 年達(dá)到約3953萬(wàn)人的峰值后，到2070 年將下降至約3367 萬(wàn)人，低于2020 年的水平。此外，一直處于增長(zhǎng)趨勢(shì)的后期老年人口在2055 年達(dá)到2479 萬(wàn)人的峰值后也將微幅下降。因此，預(yù)計(jì)在2040 年之前，隨著后期老年人口的增長(zhǎng)，老齡化將持續(xù)加深；而在2040 年之后，老年人口將開(kāi)始減少。未來(lái)老年人口將呈現(xiàn)出與過(guò)去完全不同的變化趨勢(shì)。

（二）總?cè)丝诘臏p少和外國(guó)人的增加

在老齡化情況變化的同時(shí)，預(yù)計(jì)日本的總?cè)丝趯⒊掷m(xù)減少。根據(jù)圖3（2）所示，從2000年到2020 年，日本進(jìn)入了人口負(fù)增長(zhǎng)階段，總?cè)丝谠?008 年達(dá)到峰值后，從2011 年開(kāi)始逐年減少，到2020 年約為1 億2615 萬(wàn)人。此后，總?cè)丝跍p少的趨勢(shì)將持續(xù)，預(yù)計(jì)到2040 年約為1 億1284 萬(wàn)人，到2070 年約為8699 萬(wàn)人，相當(dāng)于2020 年人口的70% 左右。圖中虛線顯示，日本人口數(shù)量也在2020 年開(kāi)始減少，隨后與總?cè)丝跀?shù)量的差距逐漸變大，差距越大，外國(guó)人人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)就越明顯。實(shí)際上，從外國(guó)人占總?cè)丝诘谋壤齺?lái)看，2020 年為2.2%，2040 年將達(dá)到5.2%，2070 年將達(dá)到10.8%。日本在人口負(fù)增長(zhǎng)的情況下，外國(guó)人口規(guī)模將不容小覷。

（三）勞動(dòng)年齡人口、就業(yè)人數(shù)減少和醫(yī)療·福利人才需求增加

勞動(dòng)年齡人口（15-64 歲）是支撐社會(huì)保障、日本社會(huì)的主力。從人口變化來(lái)看，勞動(dòng)年齡人口從2000 年的約8638 萬(wàn)人減少到了2020 年的約7509 萬(wàn)人，未來(lái)將持續(xù)減少。預(yù)計(jì)到2040 年將減少至約6213 萬(wàn)人，到2070 年將減少至約4535 萬(wàn)人。也就是說(shuō)，2070 年的勞動(dòng)年齡人口將只有2020 年的60% 左右。

圖3（4）是由獨(dú)立行政法人勞動(dòng)政策研究·研修機(jī)構(gòu)關(guān)于日本未來(lái)勞動(dòng)力人口預(yù)測(cè)結(jié)果，與上述趨勢(shì)類似。就業(yè)人數(shù)預(yù)計(jì)將從2018 年的約6580 萬(wàn)人下降到2025 年的約6350 萬(wàn)人，到2040 年約為5650 萬(wàn)人，這意味著2040 年的就業(yè)人數(shù)是2018 年的85% 左右。此外，老齡化將帶來(lái)對(duì)醫(yī)療和福利人才需求的增加。根據(jù)厚生勞動(dòng)省的預(yù)測(cè)，2018 年醫(yī)療和福利人才的需求約為823 萬(wàn)人，到2025 年、2040 年將分別增加到約930 萬(wàn)人、1060 萬(wàn)人，預(yù)計(jì)達(dá)到總體就業(yè)人數(shù)的15%、19%。

綜上所述，支撐社會(huì)保障的勞動(dòng)人口數(shù)量和就業(yè)人數(shù)將減少，而醫(yī)療和福利人才需求將持續(xù)增加。

（四）地區(qū)差異的存在

日本是一個(gè)南北延伸的國(guó)家，各個(gè)地區(qū)具有獨(dú)特的氣候、地理和歷史特點(diǎn)。因此，在人口、醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)提供方面也存在地區(qū)差異。

圖4 和圖5 顯示了日本各地區(qū)之間的老齡化差異。圖4 是2020 年和預(yù)期的2045 年的各個(gè)都道府縣的老齡化率（65 歲及以上）。如圖所示，2020 年老齡化率高的地區(qū)在2045 年仍然較高，老齡化率低的地區(qū)在2045 年仍然較低。具體來(lái)說(shuō)，2020 年老齡化率最高的是秋田縣，為37.5％，其次是高知縣，再次是山口縣、島根縣，這些地區(qū)遠(yuǎn)離東京、大阪和名古屋三大都市圈；老齡化率最低的是沖繩縣，為22.6％，其次是東京都的22.7％，隨后是愛(ài)知縣和神奈川縣。除了出生率較高的沖繩縣外，其他地區(qū)都屬于三大都市圈。這一趨勢(shì)今后仍將持續(xù)，2045 年老齡化率最高的地區(qū)將是秋田縣，為50.1％，其次是青森縣和福島縣，也都是三個(gè)大都市圈以外的地區(qū)；老齡化率最低的是東京都，為30.7％，其次是沖繩縣、愛(ài)知縣和滋賀縣，幾乎都是三個(gè)大都市圈的地區(qū)。

從老年人人口的變化來(lái)看，老齡化也呈現(xiàn)出不同的面貌。圖5 以2020 年為基準(zhǔn)指數(shù)100，顯示了2045 年老年人人口的分布情況。指數(shù)越大，表示老年人口數(shù)量的增長(zhǎng)越快。如圖所示，圖4 和圖5 顯示了日本各地區(qū)之間的老齡化差異。圖4 是2020 年和預(yù)期的2045 年的各個(gè)都道府縣的老齡化率（65 歲及以上）。如圖所示，2020 年老齡化率高的地區(qū)在2045 年仍然較高，老齡化率低的地區(qū)在2045 年仍然較低。具體來(lái)說(shuō)，2020 年老齡化率最高的是秋田縣，為37.5％，其次是高知縣，再次是山口縣、島根縣，這些地區(qū)遠(yuǎn)離東京、大阪和名古屋三大都市圈；老齡化率最低的是沖繩縣，為22.6％，其次是東京都的22.7％，隨后是愛(ài)知縣和神奈川縣。除了出生率較高的沖繩縣外，其他地區(qū)都屬于三大都市圈。這一趨勢(shì)今后仍將持續(xù)，2045 年老齡化率最高的地區(qū)將是秋田縣，為50.1％，其次是青森縣和福島縣，也都是三個(gè)大都市圈以外的地區(qū)；老齡化率最低的是東京都，為30.7％，其次是沖繩縣、愛(ài)知縣和滋賀縣，幾乎都是三個(gè)大都市圈的地區(qū)。

從老年人人口的變化來(lái)看，老齡化也呈現(xiàn)出不同的面貌。圖5 以2020 年為基準(zhǔn)指數(shù)100，顯示了2045 年老年人人口的分布情況。指數(shù)越大，表示老年人口數(shù)量的增長(zhǎng)越快。如圖所示，

對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，日常生活中醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)是必不可少的。這些服務(wù)的提供也存在地區(qū)差異。我們根據(jù)厚生勞動(dòng)省的《醫(yī)療設(shè)施調(diào)查》《護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)查》以及總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局的《經(jīng)濟(jì)普查》數(shù)據(jù)，分別計(jì)算了各市區(qū)町村的病床數(shù)（每10 萬(wàn)人口）、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定員數(shù)（每10 萬(wàn)老年人人口）、上門(mén)服務(wù)型、日間照料·社區(qū)嵌入型長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)事務(wù)所數(shù)量（以每10萬(wàn)高齡者人口計(jì)算），并結(jié)合2015 年至2020 年的總?cè)丝诤屠夏耆巳丝诘哪昶骄鲩L(zhǎng)率，進(jìn)行了聚類分析。結(jié)果顯示，可以將市區(qū)町村分為5 個(gè)集群。圖6（1）以地圖形式顯示了市區(qū)町村的集群情況（表1 顯示了各集群使用指標(biāo)的平均值），圖6（2）則以都道府縣為基礎(chǔ)，以地圖形式展示了市區(qū)町村集群中最多的集群類型?？傮w而言，集群1 主要分布在日本西部，醫(yī)療和上門(mén)服務(wù)型、日間照料·社區(qū)嵌入型護(hù)理服務(wù)高于全國(guó)平均水平，老齡化發(fā)展也處于平均水平。集群2 主要分布在日本東部，機(jī)構(gòu)和日間照料·社區(qū)嵌入型護(hù)理服務(wù)較為完善，老齡化發(fā)展也處于平均水平。集群3 主要分布在三個(gè)大都市圈，上門(mén)服務(wù)型護(hù)理服務(wù)較為完善，老年人人口數(shù)量增長(zhǎng)最為顯著。集群4 和5 主要分布在人口稀少地區(qū)和三大都市圈以外的地區(qū)，人口負(fù)增長(zhǎng)較為顯著，老年人人口數(shù)量的增長(zhǎng)較小，但機(jī)構(gòu)型護(hù)理服務(wù)較為完善。

可見(jiàn)，日本醫(yī)療和長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的提供存在地區(qū)差異。未來(lái)在考慮社會(huì)保障特別是服務(wù)提供時(shí)，需要越來(lái)越重視地區(qū)差異。

五、日本面臨的社會(huì)保障的挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政的可持續(xù)性

盡管日本人口數(shù)量持續(xù)減少，但隨著老齡化和育兒支持需求的增長(zhǎng)，社會(huì)保障的費(fèi)用也在逐步增長(zhǎng)。根據(jù)厚生勞動(dòng)省2018 年的預(yù)測(cè)，社會(huì)保障支出在2018 年約為121.3 兆日元，預(yù)計(jì)到2025 年將達(dá)到約140.2—140.6 兆日元，2040 年將達(dá)到約188.2—190 兆日元。b 也就是說(shuō)，在2018 年至2040 年期間，社會(huì)保障支出規(guī)模將增長(zhǎng)1.5 倍以上。從各個(gè)領(lǐng)域來(lái)看，醫(yī)療和護(hù)理的增長(zhǎng)幅度較大，也反映出了后期老年人口數(shù)量的增長(zhǎng)。為了籌措這些資金，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和公共開(kāi)支（稅收）的負(fù)擔(dān)將繼續(xù)加重。而人口減少，特別是勞動(dòng)年齡人口的大幅減少將導(dǎo)致人均負(fù)擔(dān)加重。日本的社會(huì)保障制度以社會(huì)保險(xiǎn)為中心，制度設(shè)計(jì)是基于就業(yè)人員（正式雇員）的增加，在人口減少的社會(huì)中，這種機(jī)制對(duì)于確保財(cái)源是不利的。

為確保財(cái)源穩(wěn)定，提高醫(yī)療和年金等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是一種方法。但是，日本的年金制度已經(jīng)達(dá)到了最終保險(xiǎn)費(fèi)率（厚生年金為18.3％），無(wú)法再提高。并且在醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)方面，無(wú)限制地提高保險(xiǎn)費(fèi)也是不現(xiàn)實(shí)的。

在這種情況下，日本采取了以下措施來(lái)保障和穩(wěn)定財(cái)源。第一，增加了來(lái)自稅收財(cái)政的補(bǔ)助。例如，基礎(chǔ)年金（國(guó)民年金）的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比例，從1/3 提高到1/2。這不僅抑制了保險(xiǎn)費(fèi)的上漲，還穩(wěn)定了財(cái)政。同時(shí)，為了籌措資金，日本也采取了取消各種稅收減免、提高消費(fèi)稅率等措施。第二，擴(kuò)大保險(xiǎn)人的區(qū)域范圍。國(guó)民健康保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人是市區(qū)町村，財(cái)政運(yùn)營(yíng)也在市町村層面進(jìn)行。因此，在人口較少且老齡化程度較高的市町村，醫(yī)療費(fèi)用支出超過(guò)了保險(xiǎn)費(fèi)收入，并且由于疾病流行導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用大幅增長(zhǎng)，使得保險(xiǎn)財(cái)政迅速惡化。為了緩解這些不良影響，日本擴(kuò)大了財(cái)政運(yùn)營(yíng)的的區(qū)域范圍，仍然由市區(qū)町村擔(dān)任國(guó)民健康保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人，但實(shí)際上財(cái)政運(yùn)營(yíng)卻是以都道府縣為單位進(jìn)行的。b第三，健康保險(xiǎn)和厚生年金擴(kuò)大了對(duì)非正式雇員的適用范圍。盡管在日本非正式雇用的人數(shù)在增加，但原則上他們加入的是國(guó)民健康保險(xiǎn)（雇主不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)）和國(guó)民年金（保險(xiǎn)費(fèi)為固定金額且由個(gè)人承擔(dān)）。非正式雇員中有一部分人與正式雇員的工作方式相近，在同工同酬的考量下，雖然仍有部分限制，但是對(duì)非正規(guī)雇員的健康保險(xiǎn)和厚生年金的適用范圍確實(shí)正在擴(kuò)大，這樣一方面提高了非正規(guī)雇員的社會(huì)保障給付，另一方面通過(guò)以工資為準(zhǔn)的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)和雇主負(fù)擔(dān)確保了財(cái)源。c 第四，對(duì)占人口多數(shù)的老年人采取了相應(yīng)的負(fù)擔(dān)機(jī)制。例如，在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)和后期老年人醫(yī)療制度中，分別對(duì)65 歲以上、75 歲以上的人提出根據(jù)收入負(fù)擔(dān)相應(yīng)保險(xiǎn)費(fèi)的要求。特別是前者作為由整個(gè)社會(huì)來(lái)支持老年人護(hù)理的一項(xiàng)制度，是互助的重要一環(huán)，老年人需要根據(jù)收入來(lái)承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)。

在少子老齡化、人口減少的社會(huì)中，由于難以預(yù)期經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模增長(zhǎng)，很難找到一個(gè)有效且確保財(cái)源穩(wěn)定的支柱性方案，日本通過(guò)各種組合策略來(lái)確保財(cái)源穩(wěn)定，今后將繼續(xù)在這方面下功夫。

（二）確保服務(wù)提供體制（以長(zhǎng)期護(hù)理領(lǐng)域?yàn)槔?/p>

如上所述，日本不僅面臨社會(huì)保障費(fèi)用增長(zhǎng)問(wèn)題，還面臨醫(yī)療、福利人才需求的增長(zhǎng)問(wèn)題。如何保障醫(yī)療、護(hù)理等社會(huì)保障領(lǐng)域的人才供應(yīng)成為一個(gè)挑戰(zhàn)，當(dāng)前的情況不容樂(lè)觀。以長(zhǎng)期護(hù)理領(lǐng)域?yàn)槔鶕?jù)厚生勞動(dòng)省對(duì)護(hù)理人才的未來(lái)預(yù)測(cè)，到2040 年，需要護(hù)理人才約280 萬(wàn)人，而實(shí)際就業(yè)的護(hù)理人才約為211 萬(wàn)人。假設(shè)這些人才不流失，人才缺口也達(dá)69 萬(wàn)，特別是東京都的人才缺口達(dá)8.1 萬(wàn)。e 同時(shí)，因?yàn)楣べY水平低、身體和精神負(fù)擔(dān)重，盡管醫(yī)療、福利領(lǐng)域的離職率近年來(lái)呈下降趨勢(shì)，但2021 年的離職率仍為13.5％，高于制造業(yè)的9.7％（厚生勞動(dòng)省《雇用動(dòng)向調(diào)查》）。

日本保障護(hù)理人才供應(yīng)和改善待遇的策略有以下內(nèi)容。一是改善薪資水平等待遇；二是吸引包括年輕人、中老年人在內(nèi)的多樣化人才；三是接納外籍護(hù)工；四是促進(jìn)信息通信技術(shù)（ICT）設(shè)備的應(yīng)用。特別是在改善待遇方面，對(duì)機(jī)構(gòu)采取了增加護(hù)理報(bào)酬等支持措施。a 在吸納外籍護(hù)工方面，設(shè)置了多種接納外籍護(hù)工的機(jī)制。b 包括通過(guò)經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）接收協(xié)議國(guó)的護(hù)士和“介護(hù)福祉士”候選人；為外國(guó)人設(shè)立“介護(hù)”的在留資格；通過(guò)技能實(shí)習(xí)制度和特定技能1 號(hào)制度接收長(zhǎng)期護(hù)理領(lǐng)域的勞動(dòng)力等。此外，也鼓勵(lì)作為日本人配偶的外國(guó)人從事長(zhǎng)期護(hù)理和福利工作。四是推進(jìn)改善護(hù)理現(xiàn)場(chǎng)工作方式的措施。例如，使用即時(shí)共享業(yè)務(wù)信息的對(duì)講機(jī)、減輕護(hù)理人員在移動(dòng)老人時(shí)身體負(fù)擔(dān)的動(dòng)力輔助設(shè)備、交流機(jī)器人等。

（三）提供社區(qū)嵌入式的醫(yī)療和福利服務(wù)

提供社區(qū)嵌入式的醫(yī)療和福利服務(wù)，是日本今后要持續(xù)推進(jìn)的課題之一。建設(shè)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用有限，需要醫(yī)療和福利的需護(hù)理老人大部分在自己家里生活。因此，最好的辦法是構(gòu)建一個(gè)能讓老人在熟悉的社區(qū)享受醫(yī)療和福利服務(wù)的體系。日本正在推行的“地區(qū)綜合護(hù)理體系”就是一個(gè)很好的例子，d 它是指“老年人能夠在他們熟悉的社區(qū)里（日本通常指初中學(xué)區(qū)），利用所需醫(yī)療、護(hù)理及其他福利服務(wù)的體系”。該體系的特點(diǎn)是以老年人為中心，并要求護(hù)理、醫(yī)療、其他福利相關(guān)人員和居民之間相互合作。社區(qū)嵌入的理念也推廣到了老年人福利以外的領(lǐng)域，推廣過(guò)程中不僅需要在各自的福利領(lǐng)域單獨(dú)構(gòu)建這一體系，且需要各個(gè)體系之間相互協(xié)調(diào)。原因是，老年人的護(hù)理問(wèn)題不僅關(guān)系到本人，還涉及家庭照護(hù)者。比如，如果家庭照護(hù)者辭職會(huì)導(dǎo)致收入不穩(wěn)定等基本生活問(wèn)題、如果未成年人參與照護(hù)則會(huì)涉及“年輕照護(hù)者”問(wèn)題。也就是說(shuō)，該體系以當(dāng)?shù)鼐用駷閷?duì)象應(yīng)對(duì)所有問(wèn)題，因此也需要包括居民在內(nèi)的所有相關(guān)人員相互配合。

然而，正如上文所述，日本不僅在老齡化程度和速度上存在差異，在醫(yī)療和長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)提供上也存在地區(qū)差異。在醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)充足的地區(qū)，人們可以充分利用這些服務(wù)，而在服務(wù)供給不足的地區(qū)，居民的力量變得更加重要。換句話說(shuō)，需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況建立當(dāng)?shù)氐摹暗貐^(qū)綜合護(hù)理系統(tǒng)”。

此外，預(yù)計(jì)未來(lái)日本的外國(guó)人口比例將進(jìn)一步提高，由于存在不同的文化和生活習(xí)慣，在提供醫(yī)療和福利等服務(wù)時(shí)也應(yīng)考慮他們的需求。特別是在外國(guó)居民較多的地區(qū)更應(yīng)該重視這一點(diǎn)。我們除了完善政策框架外，還需要培養(yǎng)和應(yīng)用能夠滿足這一需求的人才。

（四）應(yīng)對(duì)遺漏問(wèn)題和新問(wèn)題

日本為了保障人們的生活建立了各種社會(huì)保障制度，但是仍有一些人被排除在政策之外，同時(shí)也有一些政策未曾預(yù)想到的群體，也需要被關(guān)注。

首先，日本的相對(duì)貧困問(wèn)題。根據(jù)OECD 標(biāo)準(zhǔn)，日本的貧困率在2018 年為15.7％，然而，76 歲以上老年人和17 歲以下兒童的貧困率分別為21.3％和16.3％。特別是單親家庭的貧困率高達(dá)48.3％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他群體。這一現(xiàn)象不僅與單親家庭的就業(yè)狀況不佳有關(guān)，還與公共支援不充分有關(guān)。

其次，老年人問(wèn)題中的“8050”問(wèn)題?！?050”指的是80 多歲的父母與50 多歲的子女一起生活，面臨護(hù)理、社交隔離、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等各種生活問(wèn)題的家庭。特別是家庭中處于社交隔離狀態(tài)的子代問(wèn)題經(jīng)常成為焦點(diǎn)。在這樣的家庭中，老年父母的年金往往是家庭中唯一的收入來(lái)源，子女在就業(yè)及利用各種社會(huì)服務(wù)方面的知識(shí)有限，導(dǎo)致他們無(wú)法獲得必要的支援。

此外，近年來(lái)也有人指出老年人護(hù)理中對(duì)家庭照顧者支持不足的問(wèn)題。其中，未成年人參與父母、祖父母、殘疾兄弟姐妹的護(hù)理和家務(wù)的問(wèn)題，即“年輕照料者問(wèn)題”開(kāi)始受到關(guān)注。這些年輕照料者因?yàn)椴恢苯訁⑴c護(hù)理，或者沒(méi)有意識(shí)到自己是年輕照料者，導(dǎo)致不容易被發(fā)現(xiàn)。即使目前在教育領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到相關(guān)情況，并在一些地區(qū)開(kāi)始實(shí)施了支援措施，但在長(zhǎng)期護(hù)理領(lǐng)域仍是一個(gè)新的問(wèn)題。

六、中日韓共同面臨的政策課題

（一）進(jìn)入人口減少社會(huì)的東亞地區(qū)

在以往的中日韓社會(huì)保障比較研究中，我們一般默認(rèn)日本是少子老齡化的先行案例，韓國(guó)迅速跟進(jìn)，中國(guó)在不久的將來(lái)也會(huì)迎頭趕上。而如今中日韓三國(guó)都已經(jīng)進(jìn)入了人口減少時(shí)期，這是三國(guó)共同面臨的社會(huì)保障挑戰(zhàn)。圖7 總結(jié)了這一趨勢(shì)。

日本的人口數(shù)量在2008 年到達(dá)峰值，約1.28 億人；在2009 年減少，2010 年回升；到2011 年之后預(yù)測(cè)人口將持續(xù)減少；預(yù)計(jì)到2070 年，人口約為8700 萬(wàn)人，占2020 年的70％。韓國(guó)少子老齡化的發(fā)展速度比日本更快，在2020 年到達(dá)人口數(shù)量峰值，約5180 萬(wàn)人；之后進(jìn)入了人口減少社會(huì)，預(yù)計(jì)到2070 年，人口將約為3770 萬(wàn)人，約為2020 年的73％。中國(guó)在2021 年到達(dá)人口峰值，約14.25 億人；之后開(kāi)始減少，預(yù)計(jì)到2070 年約為10.85 億人，約為2020 年的76％。

從圖7 可以看出，日本首先出現(xiàn)人口減少問(wèn)題，韓國(guó)和中國(guó)緊隨其后。但是，從目前來(lái)看（2023 年），三個(gè)國(guó)家都進(jìn)入了人口減少社會(huì)，大約50 年后，人口規(guī)模將縮小到現(xiàn)在的70％-85％。因此需要以此為前提，應(yīng)對(duì)社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)。

（二）人口減少是否無(wú)法預(yù)測(cè)？

在日本，討論社會(huì)保障制度時(shí)大多從中長(zhǎng)期的視角出發(fā)。例如，建立“地區(qū)綜合護(hù)理體系”是以2025 年為節(jié)點(diǎn)，它是第一次嬰兒潮世代達(dá)到75 歲以上的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。而目前正在以2040年為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步討論。在年金制度改革方面，則是對(duì)以百年為單位的年金財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行討論。作為政策討論的基礎(chǔ)，對(duì)于未來(lái)人口的預(yù)測(cè)必不可少。在日本，國(guó)立社會(huì)保障·人口問(wèn)題研究所根據(jù)人口普查，每5 年進(jìn)行一次全國(guó)和地區(qū)（都道府縣和市區(qū)町村）的未來(lái)人口預(yù)測(cè)。全國(guó)預(yù)測(cè)是以開(kāi)始預(yù)測(cè)的年份為基準(zhǔn)，展望未來(lái)50 年，參考性預(yù)測(cè)則擴(kuò)大到未來(lái)100 年。這些數(shù)據(jù)為客觀預(yù)測(cè)日本人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)等變化提供了重要依據(jù)。

根據(jù)2023 年4 月公布的最新未來(lái)人口預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)50 年后日本人口規(guī)模將縮小到當(dāng)前規(guī)模的70％。同時(shí)，外國(guó)人人口將占總?cè)丝诘?0％，這一點(diǎn)引起了人們的關(guān)注。人口變化受到出生、死亡、遷移等趨勢(shì)的影響。這些影響因素處于一個(gè)長(zhǎng)周期的波動(dòng)狀態(tài)，而人口減少問(wèn)題在未來(lái)人口預(yù)測(cè)中也并非是首次出現(xiàn)。

圖8 總結(jié)了包括過(guò)去預(yù)測(cè)在內(nèi)的日本總?cè)丝诘淖兓捌漕A(yù)測(cè)情況。如圖所示，在1981 年預(yù)測(cè)中，最早提到日本人口將在約28 年后的2009 年開(kāi)始減少。對(duì)于人口減少的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，1986 年預(yù)測(cè)在2014 年；1992 年預(yù)測(cè)在2012 年和21 世紀(jì)初期；1997 年預(yù)測(cè)、2002 年的預(yù)測(cè)分別是2008 年、2007 年和2005—2009 年。實(shí)際上，日本人口數(shù)量在2009 年確實(shí)有所減少，也就是說(shuō)這些預(yù)測(cè)的誤差在5 年以內(nèi)。考慮到我們是根據(jù)出生、結(jié)婚、死亡等數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)50 年和100 年的情況，這種誤差并不是問(wèn)題。重要的是，早在30 年前，日本就已經(jīng)預(yù)測(cè)到了21 世紀(jì)初將轉(zhuǎn)為人口減少社會(huì)的情況。因此盡早開(kāi)始討論以人口減少為前提的社會(huì)保障制度和相關(guān)政策，可以相對(duì)從容地進(jìn)行政策探索。

（三）應(yīng)對(duì)人口減少社會(huì)的政策選擇

在日本，隨著少子老齡化和人口減少社會(huì)的到來(lái)，醫(yī)療、長(zhǎng)期護(hù)理、年金、育兒支持等政策討論還在持續(xù)進(jìn)行中，在此背景下，經(jīng)濟(jì)、教育、交通、防災(zāi)等領(lǐng)域的政策討論也必不可少。然而，我們認(rèn)為在討論這些政策之前，需要進(jìn)行根本性討論，即“在人口減少的情況下要建立什么樣的社會(huì)”。如果沒(méi)有形成相關(guān)共識(shí)，無(wú)論在社會(huì)保障或其他政策領(lǐng)域進(jìn)行何種改革，都無(wú)法保障政府政策的整體性，也無(wú)法期待政策效果。

應(yīng)對(duì)人口減少有兩個(gè)政策選擇：一是維持或增加人口；二是應(yīng)對(duì)人口減少。前者是為了阻止人口減少，后者是將人口減少視為時(shí)代變化的應(yīng)對(duì)措施。

具體而言，前者可以通過(guò)鼓勵(lì)生育、積極接納移民等方式來(lái)增加人口，這是社會(huì)保障等政策的前提，具體的政策包括促進(jìn)生育以及為此提供的育兒支持、促進(jìn)婚姻等。在增加人口、提高出生率方面，接納移民是一項(xiàng)選擇。在人口增長(zhǎng)策略中，促進(jìn)國(guó)民健康、疾病預(yù)防、完善教育體系以及確保就業(yè)機(jī)會(huì)等措施也很重要。

后者相關(guān)的生育、婚姻政策主要是為了消除希望生育和結(jié)婚的人所面臨的障礙，而接納移民不僅要增加人口，還要考慮如何在不同文化背景下建立一個(gè)人人共存的社會(huì)。在人口減少的情況下，維持個(gè)人健康和提高素質(zhì)也變得更加重要，除了要促進(jìn)國(guó)民健康和疾病預(yù)防外，還需要制定教育和就業(yè)政策，重視個(gè)人的個(gè)性、能力和多樣性的培養(yǎng)。此外，由于人口減少，一些地區(qū)可能無(wú)法維持社區(qū)生活。因此，建設(shè)緊湊城市、保護(hù)無(wú)人居住的農(nóng)村地區(qū)的山林等措施就變得更加重要。

由于應(yīng)對(duì)人口減少的策略不同，即使是同樣的政策其意義也不同。然而，無(wú)論選擇哪種對(duì)策，我們認(rèn)為有三項(xiàng)內(nèi)容非常重要：一是尊重個(gè)人的選擇和價(jià)值觀；二是以建成富裕社會(huì)為目標(biāo)；三是符合現(xiàn)實(shí)（即人人都需要）情況。第一涉及生育、婚姻等與個(gè)人生活相關(guān)的事項(xiàng)，個(gè)人選擇至關(guān)重要。第二意味著即使是在人口減少的社會(huì)，也要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富足和精神富有。第三則意味著即使政策是經(jīng)過(guò)深思熟慮的，但如果因與國(guó)家結(jié)構(gòu)、國(guó)民情感不符等原因?qū)е旅撾x現(xiàn)實(shí)，會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果。因此，需要在考慮各國(guó)國(guó)情及過(guò)去政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上來(lái)制定政策。

七、東亞地區(qū)面臨的重要議題——為未來(lái)的政策制定和研究做準(zhǔn)備

對(duì)于東亞來(lái)說(shuō)，20 年前少子老齡化、人口減少問(wèn)題是無(wú)法想象的。制定醫(yī)療、年金、長(zhǎng)期護(hù)理、育兒支持等方面的制度，可以參考日本經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合各國(guó)國(guó)情的體系。為此，提供相關(guān)知識(shí)的研究變得越來(lái)越重要。

在人口不斷減少的情況下，如何構(gòu)建一個(gè)富裕且相互支持的社會(huì)是東亞各國(guó)需要討論的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建未來(lái)的社會(huì)保障制度尤為重要。對(duì)于人類從未經(jīng)歷過(guò)的、人口全面減少的社會(huì)，我們需要能夠提供有益見(jiàn)解的研究。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，今后東亞研究者的相互學(xué)習(xí)也是不可缺少的。

（責(zé)任編輯：高靜華）

［基金項(xiàng)目］ 日本科學(xué)研究費(fèi)項(xiàng)目（20K02229）；西安交通大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（SK2023005）。