李智 張?zhí)颐?/p>
摘 要:“與風(fēng)險(xiǎn)共存”是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)突發(fā)事件的高度復(fù)雜性和不確定性提升了應(yīng)急管理的戰(zhàn)略定位。社區(qū)作為突發(fā)事件的第一現(xiàn)場(chǎng),是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)消解和危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要關(guān)口,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵場(chǎng)域。針對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急管理有效性不足的問題,韌性治理作為一種新型治理理念,具有抗逆力、恢復(fù)力和適應(yīng)力三重價(jià)值指向,契合了社區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需要?;陧g性治理議題和治理要素維度,搭建“主體—制度—過程—能力”的韌性社區(qū)治理分析框架,通過分析社區(qū)突發(fā)公共事件的治理實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)社區(qū)在應(yīng)急管理中存在主體支撐薄弱、制度保障乏力、過程管理粗疏和能力供給不足的缺陷。依據(jù)韌性社區(qū)治理向度,城市社區(qū)應(yīng)急管理應(yīng)重視社會(huì)動(dòng)員、健全社區(qū)參與機(jī)制,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)預(yù)案執(zhí)行落實(shí),優(yōu)化流程管理、注重程序適應(yīng)變通,強(qiáng)化資源保障、推動(dòng)技術(shù)治理嵌入。
關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);韌性治理;城市社區(qū)應(yīng)急管理
中圖分類號(hào):D63
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2024)05-0069-10
基金項(xiàng)目:中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“特大城市社區(qū)動(dòng)員型突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制研究”(B230207039)。
作者簡介:李智(1978—),男,江西上饒人,河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向:政治社會(huì)學(xué)、國家治理;張?zhí)颐罚?998—),女,安徽阜陽人,河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生,研究方向:基層治理、應(yīng)急管理。
一、問題提出與文獻(xiàn)綜述
21世紀(jì)以來,各類突發(fā)事件席卷全球,人類進(jìn)入全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代。正如烏爾里?!へ惪耍║lrich Beck)所言,人類正生活在文明的“火山”上[1]。現(xiàn)代社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素疊加耦合,使得突發(fā)事件呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和不確定性,有效實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理成為各國政府普遍關(guān)切的問題。中國作為全球人口集聚、災(zāi)害事故頻發(fā)的國家,在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)上升和總體國家安全觀的對(duì)立沖突下愈加重視應(yīng)急管理工作。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè),提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。應(yīng)急管理是國家治理的重要組成部分,承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)。社區(qū)作為國家治理的終端,內(nèi)部集聚了各類風(fēng)險(xiǎn)和資源,是突發(fā)事件的第一現(xiàn)場(chǎng),也是應(yīng)急管理的前沿陣地。隨著社會(huì)治理重心向基層下沉,社區(qū)成為城市風(fēng)險(xiǎn)治理的“橋頭堡”,在國家應(yīng)急管理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此,優(yōu)化和完善社區(qū)應(yīng)急管理是提升國家治理效能、保障國家安全和穩(wěn)定的基石。然而,伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、外部環(huán)境的復(fù)雜化和安全風(fēng)險(xiǎn)的交織疊加,社區(qū)應(yīng)急管理的脆弱性愈加凸顯,社區(qū)治理面臨有效性不足的問題,亟須打造更具韌性的社區(qū)應(yīng)急管理。
近些年,基層社區(qū)治理的重要地位不斷凸顯,加之韌性理論在社會(huì)治理領(lǐng)域的應(yīng)用,有關(guān)社區(qū)韌性的研究成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)和重要增長點(diǎn)。通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn),國內(nèi)韌性社區(qū)研究主要聚焦于以下主題:一是認(rèn)為韌性治理是社區(qū)應(yīng)急管理的新方向和新引擎,并基于韌性的內(nèi)涵及特征指向,提出韌性社區(qū)治理的建構(gòu)路徑。關(guān)于韌性治理的實(shí)現(xiàn),朱正威和劉瑩瑩(2020)側(cè)重于治理理念和體系的塑造;王東杰、謝川豫和王旭東(2020)重視制度、文化和技術(shù)的支持;汪超(2021)則從政治、法治、自治、德治、智治和軟治維度進(jìn)行了討論。二是基于不同理論視角探討韌性社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)。研究視角主要涵蓋“新發(fā)展理念”[2]、“城市公共安全”[3]、“復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(CAS)理論”[4]、“社會(huì)治理共同體”[5]、“治理體系現(xiàn)代化”[6]、“新時(shí)代”[7]等。三是從社區(qū)應(yīng)急管理體系完善角度闡述了韌性治理的嵌入。例如,顏德如(2020)基于韌性視角,搭建了涵蓋物理、組織、技術(shù)、制度和心理的社區(qū)應(yīng)急治理框架;施生旭、周曉琳和鄭逸芳(2021)從組織、制度、技術(shù)、設(shè)施和主體方面探討了社區(qū)應(yīng)急治理的優(yōu)化策略;蓋宏偉、牛朝云(2021)提出從制度、行動(dòng)和理念上克服社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的脆弱性,打造社區(qū)治理共同體;陳濤和羅強(qiáng)強(qiáng)(2021)則借助“韌性社區(qū)”理論和模式特征,強(qiáng)調(diào)從主體、資源、機(jī)制和技術(shù)維度構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急治理體系。四是社區(qū)韌性治理的單要素視角研究。如汪靜、雷曉康(2021)結(jié)合社區(qū)疫情防控案例分析了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理中的結(jié)構(gòu)要素和功能表征,并基于二者的調(diào)適和復(fù)合指出社區(qū)韌性能力的提升路徑。鐘曉華(2021)則強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略作用,結(jié)合韌性治理的主體、結(jié)構(gòu)、過程和能力要素框架分析美國紐約社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐,并提出對(duì)我國特大城市韌性社區(qū)規(guī)劃的借鑒和啟示。綜上所述,學(xué)者均強(qiáng)調(diào)韌性治理是社區(qū)應(yīng)急管理的新向度和模式選擇,并從不同角度探討了韌性社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑,為社區(qū)應(yīng)急管理的優(yōu)化創(chuàng)新提供了豐富的理論借鑒。然而,現(xiàn)有研究也存在一些不足:在研究內(nèi)容上,側(cè)重于宏觀層面研究,著重探索韌性治理下社區(qū)應(yīng)急管理整體框架的構(gòu)建,對(duì)社區(qū)單元應(yīng)急管理的關(guān)注不足。在研究方法上,多采用經(jīng)驗(yàn)分析法概述社區(qū)應(yīng)急管理的缺陷,缺乏對(duì)社區(qū)應(yīng)急實(shí)踐的深入性考察,雖然部分研究采用了個(gè)案研究法,但也存在普適性不強(qiáng)的問題,韌性社區(qū)治理研究的理論和實(shí)踐互證性較弱。
在城市化進(jìn)程不斷加速下,我國面臨著各類錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),應(yīng)急管理成為城市發(fā)展的重要議題。新冠肺炎疫情的大規(guī)模爆發(fā)和迅速傳播反映出社區(qū)應(yīng)急管理的脆弱性和遲滯問題。因此,探尋我國社區(qū)應(yīng)急管理和韌性治理目標(biāo)存在的差距,從而明確社區(qū)應(yīng)急管理的未來指向至關(guān)重要。本文在既有研究的基礎(chǔ)上,以韌性為分析視角,結(jié)合社區(qū)突發(fā)公共事件治理的具體實(shí)踐,基于“主體—制度—過程—能力”分析框架,探析城市社區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)困境,并以實(shí)現(xiàn)韌性治理為導(dǎo)向,提出優(yōu)化城市社區(qū)應(yīng)急管理的因應(yīng)之策。
二、韌性治理:社區(qū)應(yīng)急視域中的理論新探索
(一)韌性治理的內(nèi)涵緣起
“韌性”(resilience)源于拉丁語“resilio”,意為彈回(原來狀態(tài)),最早用于物理工程、心理學(xué)等領(lǐng)域,意指物體或系統(tǒng)受到外力作用后的復(fù)原能力[8]。1973年,加拿大理論生態(tài)學(xué)家霍林(Holling)從生態(tài)系統(tǒng)屬性的角度對(duì)韌性作出了明確闡述,并將其定義為“系統(tǒng)所擁有的應(yīng)對(duì)外來沖擊,并在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)仍能維持其主要結(jié)構(gòu)和功能運(yùn)轉(zhuǎn)的能力”[9]。20世紀(jì)90年代后,韌性被引入社會(huì)系統(tǒng)研究領(lǐng)域,成為社會(huì)治理領(lǐng)域的新理念,實(shí)現(xiàn)了從“工程韌性”“生態(tài)韌性”到“演進(jìn)韌性”的范式轉(zhuǎn)型。2001年,帕頓(Paton)等人首次發(fā)表以“社區(qū)韌性”為標(biāo)題的論文,推動(dòng)社區(qū)災(zāi)害治理由脆弱性向強(qiáng)調(diào)社群和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作用的方向轉(zhuǎn)變[10]。2002年,聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會(huì)提出把2030年建成具備韌性的城市和人類居住區(qū)作為未來可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)之一,將“韌性”概念納入城市與防災(zāi)領(lǐng)域。
關(guān)于韌性的研究,當(dāng)前主要形成了兩種理論視角:基于能力視角,韌性表現(xiàn)為系統(tǒng)或組織在受到外界干擾時(shí)所具有的吸收和對(duì)沖擾動(dòng)、保持自身結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定并通過學(xué)習(xí)創(chuàng)新提高自身適應(yīng)性的一系列能力[11]?;谶^程視角,韌性被視為組織或系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化和不確定性因素增加時(shí)所運(yùn)行的一連串過程機(jī)制,主要體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分析、危機(jī)應(yīng)對(duì)和系統(tǒng)恢復(fù)方面[2]。韌性治理(Resilience Governance)建立在韌性理論的基礎(chǔ)上,以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、以調(diào)適過程為導(dǎo)向,關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和適應(yīng),強(qiáng)調(diào)重塑風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)和理念,提升全面應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力,從根本上改變治理能力不足和治理體系脆弱的缺陷[8]。在韌性理論嵌入公共治理領(lǐng)域下,各國開始將應(yīng)急管理的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社區(qū),注重社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)性作用,形成了各具特色的韌性社區(qū)建設(shè)模式,如日本的“官學(xué)民一體化”、澳大利亞的多功能韌性社區(qū)公園等。2008年,我國啟動(dòng)實(shí)施的“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”項(xiàng)目可以視為對(duì)韌性社區(qū)建設(shè)的初步探索。
(二)韌性社區(qū)治理的特征及指向
韌性社區(qū)突出社區(qū)的內(nèi)生力量,強(qiáng)調(diào)非常態(tài)化情境下社區(qū)治理體系和功能的平穩(wěn)有效運(yùn)行,具有明顯的自組織、自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)特征。因應(yīng)韌性的具體內(nèi)涵和應(yīng)急管理目標(biāo),本文認(rèn)為,韌性社區(qū)治理是社區(qū)共同體遵循全周期管理意識(shí),不斷增強(qiáng)社區(qū)的內(nèi)在力量,使社區(qū)能夠自主對(duì)沖外部干擾和風(fēng)險(xiǎn)沖擊,迅速從擾動(dòng)中動(dòng)態(tài)復(fù)原并保持自身結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定,同時(shí)通過風(fēng)險(xiǎn)分析和危機(jī)學(xué)習(xí),持續(xù)創(chuàng)新和提高社區(qū)危機(jī)適應(yīng)力,以有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形式的演變,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。韌性社區(qū)治理蘊(yùn)含了三重價(jià)值指向,即抗逆力、恢復(fù)力和適應(yīng)力。
1.抗逆力指向??鼓媪聪到y(tǒng)抵抗外界干擾和風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。韌性社區(qū)治理的抗逆力指向?qū)φ丈鐓^(qū)的自組織特征,是一種物理層面的表述,強(qiáng)調(diào)社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)的物理結(jié)構(gòu)或基礎(chǔ)設(shè)施,如合理的空間布局、安全防護(hù)裝置等,能夠有效對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害,克服和降低突發(fā)公共事件造成的破壞和損失[3]。因此,社區(qū)抗逆力主要突出社區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受力而非分析致災(zāi)因子,重視社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)過程中的堅(jiān)固度和物質(zhì)資源的可及性。健壯性、冗余性、快速性和外部支持性是系統(tǒng)抗逆力產(chǎn)生的四個(gè)基本屬性[12]。在社區(qū)抗逆力塑造中,健壯性指社區(qū)對(duì)壓力刺激的抵抗能力或資源強(qiáng)度,冗余性強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)資源的豐富程度,快速性即社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的速度,外部支持性則與區(qū)域?qū)ι鐓^(qū)的重視程度等因素相關(guān),強(qiáng)調(diào)社區(qū)獲取外部資源的能力。
2.恢復(fù)力指向?;謴?fù)力即系統(tǒng)受到外界干擾或沖擊后的復(fù)原能力。研究者認(rèn)為社區(qū)僅依靠物理層面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的抵抗力并不足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害或突發(fā)公共事件,有必要將社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素納入考量。社區(qū)韌性治理的恢復(fù)力指向在抗逆力刻畫的物理設(shè)施外,增加了對(duì)社會(huì)各種資源和服務(wù)的整合,從更深層級(jí)發(fā)掘了社區(qū)主動(dòng)獲取資源和學(xué)習(xí)反饋的能力[13]?;謴?fù)力指向突出了社區(qū)自學(xué)習(xí)特征,更加看重社區(qū)內(nèi)外部系統(tǒng)的交互、聯(lián)動(dòng)和共生關(guān)系,強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理主體充分利用社區(qū)的自有資源、社會(huì)資本和知識(shí)技能等,將災(zāi)難作為一個(gè)機(jī)會(huì),通過危機(jī)學(xué)習(xí),達(dá)到改善社區(qū)的社會(huì)動(dòng)態(tài),提高社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)[14]。也就是說,社區(qū)在經(jīng)歷外部干擾或風(fēng)險(xiǎn)沖擊后并不會(huì)恢復(fù)到原有狀態(tài),而是在與風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的互動(dòng)耦合和對(duì)自身的動(dòng)態(tài)修復(fù)過程中達(dá)到一種新的平衡。
3.適應(yīng)力指向。適應(yīng)力即系統(tǒng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或外界沖擊的適應(yīng)能力。韌性是一個(gè)過程性概念,社區(qū)適應(yīng)性指向彰顯了社區(qū)的自適應(yīng)特征。韌性社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)著眼于長遠(yuǎn)治理和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),主動(dòng)適應(yīng)復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),不僅在常態(tài)化治理中主動(dòng)識(shí)別和評(píng)估社區(qū)的內(nèi)部脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)狀況,而且在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)管理過程中積極吸收過往經(jīng)驗(yàn),不斷創(chuàng)新和提高社區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的適應(yīng)性和持續(xù)性治理能力。因此,適應(yīng)力更加突出社區(qū)的內(nèi)在優(yōu)勢(shì),要求社區(qū)主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)形式的動(dòng)態(tài)演變,在風(fēng)險(xiǎn)沖擊和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中不斷增強(qiáng)自身的內(nèi)生性作用,通過在逆境中的適應(yīng)、學(xué)習(xí)、反饋和重構(gòu)[15],持續(xù)優(yōu)化社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理體系,提升全面應(yīng)急管理能力,實(shí)現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的共生共存。
(三)韌性社區(qū)治理分析框架的構(gòu)建
韌性治理強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)對(duì)抗外部干擾和壓力的主動(dòng)性和適應(yīng)性,克服了傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的脆弱性缺陷,促使社區(qū)系統(tǒng)從危機(jī)中實(shí)現(xiàn)恢復(fù)、再生和可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)突發(fā)事件的擾動(dòng)和沖擊,基于治理要素維度,本文構(gòu)建了社區(qū)應(yīng)急管理主體、制度、過程和能力的韌性治理分析框架,突出社區(qū)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)擾動(dòng)的自組織、自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)能力,致力于提升社區(qū)治理的整體韌性。韌性突出系統(tǒng)在非常態(tài)治理環(huán)境中,通過抵抗、存續(xù)、調(diào)適和成長等過程進(jìn)行系統(tǒng)復(fù)原和更新[16]。主體、制度、過程、能力四個(gè)要素相互聯(lián)結(jié),構(gòu)成了韌性社區(qū)治理的基本內(nèi)容和實(shí)踐方向。在韌性社區(qū)治理中,主體是社區(qū)應(yīng)急管理的核心要素,表明社區(qū)是一個(gè)治理共同體,凸顯社區(qū)治理主體在應(yīng)急管理中的能動(dòng)性、參與性和協(xié)同性,體現(xiàn)了社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)生的多元主體合作治理優(yōu)勢(shì)。制度為社區(qū)制度設(shè)計(jì)及體系運(yùn)行提供了延續(xù)性和保障性支撐[17],反映了社區(qū)在面臨復(fù)合、疊加的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)時(shí),所表現(xiàn)出的應(yīng)變、應(yīng)對(duì)和適應(yīng)能力[18],要求社區(qū)擁有一整套完備的、涵蓋應(yīng)急管理全過程的制度安排。過程則強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理是一個(gè)全周期管理活動(dòng),體現(xiàn)社區(qū)在非常態(tài)治理時(shí)期功能和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性,突出應(yīng)急管理各階段的程序和方法。能力涵蓋社區(qū)在應(yīng)急管理中的反應(yīng)、穩(wěn)定、恢復(fù)和適應(yīng)等一系列能力[19],能力韌性是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理中穩(wěn)定性、抗逆性和能動(dòng)性的功能集合[20]。首先,充分的主體意識(shí)和多元主體合作治理為社區(qū)全周期應(yīng)急管理提供理念引導(dǎo)及人力資源支持,也能促使社區(qū)適應(yīng)治理目標(biāo)和環(huán)境變化動(dòng)態(tài)調(diào)整運(yùn)行程序。其次,社區(qū)在應(yīng)急管理中對(duì)于自主變通和適應(yīng)性執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需要,也拓展了應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)的靈活空間。再次,完善的應(yīng)急制度設(shè)計(jì)及應(yīng)急預(yù)案的有效執(zhí)行,規(guī)范了社區(qū)應(yīng)急管理的路徑安排,有助于保障社區(qū)應(yīng)急資源的常態(tài)化儲(chǔ)備和穩(wěn)定性供給,增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的適應(yīng)力和恢復(fù)力,助力社區(qū)應(yīng)急管理能力的提升。最后,大數(shù)據(jù)和新技術(shù)的嵌入促進(jìn)了社區(qū)應(yīng)急主體的自主性能力發(fā)展,有利于削弱社區(qū)應(yīng)急管理的制度性阻礙,并通過強(qiáng)化危機(jī)監(jiān)測(cè)和預(yù)警,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急的全流程管理。因此,韌性社區(qū)治理分析框架強(qiáng)調(diào)社區(qū)在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)因素持續(xù)輸入的狀態(tài)下,通過不斷增強(qiáng)自身應(yīng)對(duì)外部干擾和沖擊的抗逆力、恢復(fù)力和適應(yīng)力,最終實(shí)現(xiàn)韌性治理的目標(biāo)。
圖1 韌性社區(qū)治理分析框架
三、現(xiàn)實(shí)困境:韌性治理視角下社區(qū)應(yīng)急管理的缺陷
社區(qū)應(yīng)急管理是指為了維護(hù)社區(qū)的公共安全,政府和其他社會(huì)主體在應(yīng)急管理理念的指導(dǎo)下,綜合運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)范和管理等手段,采取一系列的必要措施,對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的全過程管理活動(dòng)[8]。新冠肺炎疫情的全球蔓延深刻考驗(yàn)著世界各國的治理體系和應(yīng)急管理能力。在疫情反復(fù)的情勢(shì)下,我國實(shí)施的以社區(qū)為基礎(chǔ)防線的疫情防控措施取得了重大成效,彰顯出社區(qū)作為社會(huì)治理單元在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)性地位和戰(zhàn)斗堡壘作用。盡管如此,對(duì)照韌性治理向度和三重指向,基于治理要素維度,社區(qū)治理仍然面臨主體支撐薄弱、制度保障乏力、過程管理粗疏和能力供給不足的困境,限制了社區(qū)應(yīng)急管理的效能發(fā)揮。
(一)主體支撐薄弱
韌性社區(qū)治理表明多元治理主體參與社區(qū)應(yīng)急管理的自主性和能動(dòng)性,能夠促使社區(qū)快速從危機(jī)事件中實(shí)現(xiàn)復(fù)原,并通過治理能力的持續(xù)提升,增強(qiáng)社區(qū)系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的適應(yīng)性。在社區(qū)應(yīng)急管理情境下,主體支撐體現(xiàn)為主體意識(shí)、社會(huì)動(dòng)員能力和社區(qū)參與機(jī)制[21]。居委會(huì)是社區(qū)的一大主體,對(duì)上承接基層政府的政策指令,對(duì)下統(tǒng)籌和服務(wù)社區(qū)成員[22],在社會(huì)系統(tǒng)中發(fā)揮中樞神經(jīng)作用。居委會(huì)承擔(dān)了社區(qū)治理的基本任務(wù),是社區(qū)應(yīng)急管理的重要引導(dǎo)者和推動(dòng)者。社區(qū)作為治理共同體,社會(huì)動(dòng)員體現(xiàn)了社區(qū)多元主體在互動(dòng)中尋求利益聚合、達(dá)成集體行動(dòng)和增進(jìn)公共利益的過程[23]。居委會(huì)以社會(huì)動(dòng)員的方式,引導(dǎo)社區(qū)成員共同參與社區(qū)治理,從而增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的主體力量。應(yīng)急動(dòng)員的作用發(fā)揮依賴于完善的社區(qū)參與機(jī)制。社區(qū)參與機(jī)制將社區(qū)多元主體參與應(yīng)急管理活動(dòng)的內(nèi)容、渠道、程序等予以具體化,為社區(qū)成員的應(yīng)急參與提供動(dòng)力支持。
當(dāng)前,社區(qū)應(yīng)急管理存在主體支撐薄弱問題,主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:一是主體意識(shí)不強(qiáng)。社區(qū)是突發(fā)事件的第一現(xiàn)場(chǎng),理應(yīng)成為危機(jī)應(yīng)對(duì)的首要力量。社區(qū)居委會(huì)對(duì)自身的管理主體地位存在認(rèn)知偏差,缺乏必要的危機(jī)意識(shí)和憂患意識(shí),加之社區(qū)居民的自救互救意識(shí)較弱,且在社區(qū)治理中普遍存在“弱參與”,導(dǎo)致應(yīng)急管理的主體能動(dòng)性不足。居委會(huì)在社區(qū)應(yīng)急管理工作中傾向于依賴政府部門的決策部署,管理的自覺性和主動(dòng)意識(shí)欠缺,未能預(yù)先做好社區(qū)非常態(tài)治理的系統(tǒng)謀劃和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備,使得突發(fā)公共事件發(fā)生后社區(qū)基本功能出現(xiàn)中斷,居民的正常生活無法得到有效保障。另外,現(xiàn)代城市社區(qū)人口的異質(zhì)性和流動(dòng)性較大,成員往往缺乏對(duì)社區(qū)共同體的認(rèn)同感,且彼此之間有效溝通和合作不足。居民將應(yīng)急責(zé)任歸于政府和社區(qū)居委會(huì),對(duì)社區(qū)治理的持續(xù)性參與不足。二是社會(huì)動(dòng)員能力較弱。社會(huì)動(dòng)員能夠凝結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的強(qiáng)大合力,是社區(qū)治理的重要手段[24]。面對(duì)危機(jī)的突發(fā)性和緊迫性,社區(qū)難以快速實(shí)現(xiàn)動(dòng)員模式的轉(zhuǎn)換,且存在形式化動(dòng)員和缺乏人文關(guān)懷的頑疾,致使社會(huì)動(dòng)員無法滿足應(yīng)急需要。例如,疫情防控初期,社區(qū)對(duì)社會(huì)組織、志愿者等應(yīng)急主體動(dòng)員不足,導(dǎo)致社區(qū)工作者任務(wù)繁重和工作強(qiáng)度過大,普遍存在24小時(shí)“連軸轉(zhuǎn)”的超負(fù)荷狀況[25]。三是缺乏社區(qū)參與機(jī)制。社區(qū)參與彰顯多元主體治理的優(yōu)勢(shì),是韌性治理的基礎(chǔ)動(dòng)力。當(dāng)前,社區(qū)參與存在生態(tài)發(fā)育遲滯、組織化建設(shè)不足的問題,主要表現(xiàn)為參與內(nèi)容、渠道和程序不明確,一定程度上降低了社會(huì)力量參與社區(qū)應(yīng)急管理的積極性。社區(qū)由于普遍缺少能夠承接政府應(yīng)急管理職能的社會(huì)組織,且對(duì)社會(huì)力量參與社區(qū)治理缺乏具體化和規(guī)范化規(guī)定,導(dǎo)致管理過于僵硬,居民有效參與不足,工作流程組織混亂的問題[26]。
(二)制度保障乏力
韌性社區(qū)治理著眼于社區(qū)治理全局,強(qiáng)調(diào)持續(xù)優(yōu)化社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理體系,有助于提升社區(qū)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性災(zāi)害事件的適應(yīng)力。社區(qū)應(yīng)急管理的制度保障主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是應(yīng)急管理制度的健全性和可操作性。制度是應(yīng)急管理體系的核心要素,能夠保障應(yīng)急管理實(shí)踐的規(guī)范性、穩(wěn)定性和合法性[27]。二是應(yīng)急管理制度的執(zhí)行和落實(shí)狀況。制度的生命力在于執(zhí)行,制度執(zhí)行是將社區(qū)應(yīng)急管理的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)自覺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[28]。完善的制度設(shè)計(jì)能夠?yàn)閼?yīng)急管理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南,可操作性的考量則是提高社區(qū)應(yīng)急的精細(xì)化程度、推動(dòng)應(yīng)急管理制度有效執(zhí)行和落實(shí)的重要因素。
當(dāng)前,社區(qū)應(yīng)急管理制度保障乏力:一方面,部分社區(qū)缺少本級(jí)層面的、細(xì)化且易于操作的應(yīng)急預(yù)案。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐探索中,我國建立了“縱向到底、橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系,確立了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系[29]。然而,部分基層政府的應(yīng)急預(yù)案缺乏系統(tǒng)性和整體性,未能體現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理的基本要件[30]。一些社區(qū)缺少適用于本轄區(qū)的應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急工作主要參考街道的普適性規(guī)定,或者盡管編制了預(yù)案,但存在照搬照抄嫌疑,未能有效銜接社區(qū)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)狀況,預(yù)案的形式化、同質(zhì)化突出,導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案功能性不足和操作梗阻。另一方面,社區(qū)應(yīng)急預(yù)案往往流于形式、無法有效落實(shí)。政策執(zhí)行具有明顯的委托—代理特點(diǎn),社區(qū)作為代理人在管理任務(wù)下沉的情勢(shì)下,對(duì)基層政府的政策有選擇執(zhí)行的傾向,加之對(duì)非常態(tài)治理缺乏重視,致使社區(qū)應(yīng)急預(yù)案“重規(guī)劃,輕落實(shí)”,應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)性治理和“人治”現(xiàn)象突出,應(yīng)急管理制度難以發(fā)揮應(yīng)有效能。
(三)過程管理粗疏
根據(jù)適應(yīng)性循環(huán)理論(adaptive cycle),社區(qū)應(yīng)急管理作為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng),是一個(gè)涵蓋預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四階段的循環(huán)系統(tǒng)[31]。韌性社區(qū)治理突出社區(qū)應(yīng)急的全周期性,強(qiáng)調(diào)通過危機(jī)學(xué)習(xí)積累治理經(jīng)驗(yàn),不斷提高社區(qū)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的適應(yīng)性,實(shí)現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的共生共存。在社區(qū)應(yīng)急管理場(chǎng)域,過程管理體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是社區(qū)應(yīng)急管理流程的完整性。社區(qū)應(yīng)健全突發(fā)事件的全流程管理,尤其突出應(yīng)急預(yù)防和危機(jī)學(xué)習(xí)。二是社區(qū)治理運(yùn)行過程的適度靈活性。程序的剛性適應(yīng)了應(yīng)急管理活動(dòng)的規(guī)范化需要,而治理環(huán)境的復(fù)雜性則要求社區(qū)運(yùn)行程序存有一定的自由裁量空間,以保證非常態(tài)治理下的自主變通。
社區(qū)應(yīng)急管理尚存在過程管理粗疏問題:一方面,社區(qū)應(yīng)急管理流程不完善。社區(qū)應(yīng)急管理重處置、輕預(yù)防,顯示出“中間大兩端小”的橄欖型特征。地方政府在“政治錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下,強(qiáng)調(diào)將資源投入現(xiàn)實(shí)的或能夠?qū)崿F(xiàn)快速轉(zhuǎn)化的顯性收益領(lǐng)域,而對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的長期工程重視不足,加之居委會(huì)應(yīng)急預(yù)防意識(shí)薄弱,缺乏對(duì)危機(jī)事件的有效準(zhǔn)備,從而降低了社區(qū)應(yīng)急管理的整體效能。部分社區(qū)在常態(tài)治理中忽視危機(jī)預(yù)防,且危機(jī)初始階段的應(yīng)急監(jiān)測(cè)和預(yù)警不足,導(dǎo)致應(yīng)對(duì)危機(jī)反應(yīng)遲滯。此外,由于缺乏危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制,隨著應(yīng)急處置流程的結(jié)束,媒體和公眾的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移,政府和社區(qū)也由此進(jìn)入“災(zāi)難冷淡期”。制度性問責(zé)壓力和外界輿論感知催生了規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的行為動(dòng)機(jī)和“理性選擇”[32]。因此,政府和社區(qū)往往重視總結(jié)危機(jī)管理成績,而忽視對(duì)危機(jī)事件的調(diào)查、評(píng)估和反思,未能形成危機(jī)應(yīng)對(duì)的長效機(jī)制。另一方面,社區(qū)應(yīng)急管理的適應(yīng)性不足。社區(qū)居委會(huì)作為自治組織,也被稱為“類行政組織”[33],管理活動(dòng)過度依賴行政指導(dǎo),缺乏行動(dòng)的自主性和能動(dòng)性,且在多元參與格局下,社區(qū)治理的內(nèi)卷化現(xiàn)象突出[34],這導(dǎo)致社區(qū)治理運(yùn)行程序?qū)芾憝h(huán)境變化的適應(yīng)性不足,治理體系的變通能力較弱,最終造成社會(huì)治理功能異化。例如,社區(qū)在疫情防控責(zé)任下沉的境況下,普遍存在政策執(zhí)行的“一刀切”和“層層加碼”的現(xiàn)象[35],居委會(huì)在協(xié)助落實(shí)政府的防疫政策時(shí)未能有效適應(yīng)治理形勢(shì)和管理目標(biāo)的遷移,導(dǎo)致對(duì)居民的正常活動(dòng)和企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)造成阻礙。
(四)能力供給不足
韌性社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)系統(tǒng)的內(nèi)生優(yōu)勢(shì),有力抵抗外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊,在危機(jī)應(yīng)對(duì)中不斷提高自身結(jié)構(gòu)的堅(jiān)韌性,以實(shí)現(xiàn)社區(qū)功能的穩(wěn)定供給。社區(qū)應(yīng)急管理的能力供給來源于應(yīng)急資源保障和技術(shù)治理嵌入。社區(qū)治理能力與其資源稟賦密切相關(guān),集中體現(xiàn)為組織協(xié)調(diào)能力、物資存儲(chǔ)整合能力和公共服務(wù)供給能力。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的延伸,數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用發(fā)揮了技術(shù)賦能社會(huì)治理的功能。信息技術(shù)嵌入是社區(qū)綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和科技支撐實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段,契合了應(yīng)急管理智能化和精準(zhǔn)化的需要。韌性社區(qū)治理要求社區(qū)持續(xù)完善資源保障和數(shù)字技術(shù)支持,以提升社區(qū)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)外界擾動(dòng)沖擊的調(diào)適能力和適應(yīng)性。
當(dāng)下,社區(qū)應(yīng)急管理還存在能力供給不足問題:一是資源保障不到位。社區(qū)應(yīng)急資源包括人員隊(duì)伍、救援物資和經(jīng)費(fèi)支持。當(dāng)前,各社區(qū)普遍缺乏常設(shè)的專業(yè)化應(yīng)急隊(duì)伍和具備應(yīng)急技能的志愿者團(tuán)隊(duì),且社區(qū)工作人員嚴(yán)重短缺,一個(gè)居民區(qū)往往依靠七八名社工為數(shù)千人提供管理和服務(wù)[26]。另外,由于缺乏與市場(chǎng)、社會(huì)等主體的保供合作,以及對(duì)團(tuán)購行為及貨源管理不善,加之社區(qū)物資保障和物流運(yùn)輸?shù)扰涮紫到y(tǒng)缺位,導(dǎo)致應(yīng)急管理期間物資供應(yīng)難以滿足居民的生活需要。而社區(qū)醫(yī)療作為基礎(chǔ)性和保障性資源,往往面臨“擠兌”和有效供應(yīng)不足的問題,難以滿足居民的就醫(yī)和用藥需求[36]。二是技術(shù)治理嵌入不足。城市社區(qū)信息化建設(shè)尚不完善,缺乏必要的信息實(shí)時(shí)更新系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享技術(shù)平臺(tái),加之社區(qū)工作人員的專業(yè)化“數(shù)字”技術(shù)薄弱,致使社區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息溝通傳遞和輿情分析回應(yīng)等方面存在功能限制[37],難以滿足應(yīng)急動(dòng)態(tài)化預(yù)警、高效化管理、科學(xué)化決策和精準(zhǔn)化服務(wù)的需要。目前,智慧社區(qū)建設(shè)仍有較大的提升空間。在應(yīng)急管理場(chǎng)域,社區(qū)普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),且在流動(dòng)人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面與政務(wù)系統(tǒng)有效銜接不暢。另外,社區(qū)工作者普遍缺乏專業(yè)化數(shù)字技能。根據(jù)社區(qū)工作者招錄簡章,各區(qū)對(duì)招聘對(duì)象的資格要求一般是全日制大學(xué)??萍耙陨蠈W(xué)歷,部分職位更是將學(xué)歷要求下放至高中,且對(duì)報(bào)考者的專業(yè)領(lǐng)域或數(shù)字技能未作要求,而社區(qū)一般也很少組織開展崗前技術(shù)治理培訓(xùn)和信息技術(shù)常態(tài)化學(xué)習(xí)活動(dòng),這導(dǎo)致社區(qū)管理主體對(duì)智慧社區(qū)建設(shè)的支撐力度較弱,社區(qū)在應(yīng)急管理過程中面臨技術(shù)治理能力不足的困境。
四、韌性治理:城市社區(qū)應(yīng)急管理的因應(yīng)之策
韌性治理是社區(qū)因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、優(yōu)化創(chuàng)新應(yīng)急管理能力和體系的策略選擇?;陧g性治理分析框架,本文嘗試從主體、制度、過程和能力四重維度構(gòu)建韌性社區(qū)治理體系,以提高社區(qū)應(yīng)急管理能力。
(一)培育應(yīng)急主體:重視社會(huì)動(dòng)員,健全社區(qū)參與機(jī)制
社區(qū)是治理共同體,主體是社區(qū)治理的根本資源。韌性治理強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的自組織性,要求凝聚和發(fā)揮社區(qū)多元主體力量,形成應(yīng)急管理合力,使社區(qū)能夠有效抵抗外部風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件。社區(qū)治理主體包括社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、NGO、駐區(qū)企事業(yè)單位、志愿者、居民等[38]。韌性社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)不僅要依靠社區(qū)工作者,更需要各主體加強(qiáng)協(xié)作。居民是社區(qū)最主要的成分,能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理貢獻(xiàn)智慧和力量,成為社區(qū)發(fā)展的重要推動(dòng)者;企業(yè)作為社會(huì)生產(chǎn)性組織,在基本生活物資和應(yīng)急資源的生產(chǎn)與供給方面具有天然優(yōu)勢(shì);社會(huì)組織往往有其獨(dú)特的專業(yè)技能和廣泛的社會(huì)資本,其成員分布于各領(lǐng)域,因此組織號(hào)召力和影響力較強(qiáng)。首先,居委會(huì)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自身的自治組織性質(zhì)和管理職能。作為社區(qū)系統(tǒng)的第一主體,居委會(huì)在協(xié)助政府部門開展應(yīng)急管理的同時(shí),應(yīng)自覺發(fā)揮管理的自主性和能動(dòng)性,根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)狀況創(chuàng)新治理方式,在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)處置和恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)發(fā)揮主動(dòng)作用。另外,社會(huì)資本是社區(qū)在發(fā)展過程中形成的潛在資源,涵蓋社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范[39]。社區(qū)居委會(huì)在日常社會(huì)互動(dòng)中,需注重共同體精神的培育,加強(qiáng)治理主體間的交往與合作,積極拓展社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),以便在危機(jī)應(yīng)對(duì)中有效組織和動(dòng)員社區(qū)成員,達(dá)成應(yīng)急管理的集體行動(dòng)。其次,提升社區(qū)的應(yīng)急動(dòng)員能力。管理任務(wù)和責(zé)任的下沉使社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付,公共安全關(guān)涉社區(qū)成員的切身利益,成為動(dòng)員社區(qū)成員合力達(dá)成應(yīng)急集體行動(dòng)的動(dòng)力牽引。危機(jī)的公共性和緊迫性要求實(shí)施迅速而有效的社會(huì)動(dòng)員,社區(qū)應(yīng)基于非常態(tài)治理環(huán)境,創(chuàng)新社會(huì)動(dòng)員方式,將行政動(dòng)員與志愿動(dòng)員相結(jié)合,引導(dǎo)業(yè)委會(huì)、駐區(qū)單位、居民等積極參與應(yīng)急管理,同時(shí)發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)在動(dòng)能,構(gòu)建多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)。如引導(dǎo)居民骨干、退役軍人和專業(yè)救援人員等組成志愿者團(tuán)隊(duì)參與社區(qū)治理,推動(dòng)構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急人才庫,發(fā)揮專業(yè)智囊團(tuán)對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理活動(dòng)的建言獻(xiàn)策作用,鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)基本物資與應(yīng)急產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng),并保障非常態(tài)化治理下物流運(yùn)輸?shù)某掷m(xù)和穩(wěn)定,同時(shí)注重發(fā)揮社會(huì)組織的號(hào)召動(dòng)員、應(yīng)急救援、物資協(xié)調(diào)和資金籌集等優(yōu)勢(shì)。最后,健全社區(qū)多元主體參與機(jī)制。治理理論倡導(dǎo)治理主體的多元化,社區(qū)參與機(jī)制是保證多元主體有序高效參與社區(qū)治理的運(yùn)行方式。因應(yīng)社區(qū)主體的多元性和應(yīng)急事務(wù)的復(fù)雜性,社區(qū)需對(duì)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的內(nèi)容、渠道、程序等予以具體化規(guī)定,明確各方的應(yīng)急職責(zé)和權(quán)限,在鏈接內(nèi)外部資源的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)治理主體間的應(yīng)急溝通與協(xié)同,進(jìn)而為多主體參與社區(qū)治理提供合法性支持和規(guī)范化指引。同時(shí),政府也應(yīng)給予政策引導(dǎo)和財(cái)政支持,推動(dòng)社區(qū)不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理領(lǐng)域的社會(huì)組織建設(shè),以便社區(qū)在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠有效對(duì)接政府應(yīng)急職能,提升社區(qū)治理的自組織性和風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性。
(二)完善應(yīng)急制度:加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)預(yù)案執(zhí)行落實(shí)
社區(qū)是社會(huì)的微觀系統(tǒng),制度是社區(qū)治理的行動(dòng)保障。制度內(nèi)含剛性和靈敏性的雙重邏輯,體現(xiàn)了管理的前瞻性和全局性,是韌性水平提升的關(guān)鍵要素。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),應(yīng)急管理的制度化有助于社區(qū)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,是應(yīng)急治理的合法性來源。一方面,加強(qiáng)應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)。政府作為制度供給者,應(yīng)堅(jiān)持社區(qū)治理的法治化思維,持續(xù)優(yōu)化和完善應(yīng)急管理的制度建設(shè)。一是健全法律制度,明確社區(qū)應(yīng)急主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)、功能定位和權(quán)責(zé)職屬。不斷健全和完善分災(zāi)種應(yīng)急法規(guī)體系,明晰各治理主體的責(zé)任安排,加強(qiáng)部門間的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制建設(shè),厘清主體間的互動(dòng)邏輯和權(quán)責(zé)邊界,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理主體關(guān)系和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的法制化,并通過還權(quán)賦能為社區(qū)自主治理創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。二是加快制定應(yīng)急管理細(xì)則,突出應(yīng)急預(yù)案的功能性。堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向,注重發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用和社區(qū)的自治功能,推動(dòng)形成分級(jí)分類的應(yīng)急管理實(shí)施方案。同時(shí),提高預(yù)案編制的科學(xué)性和規(guī)范性,重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警等事前預(yù)防工作。社區(qū)在“一案三制”的應(yīng)急管理體系下,需有效銜接上級(jí)單位的管理規(guī)定,并結(jié)合自身風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和管理目標(biāo),編制社區(qū)層面的、分災(zāi)種的、科學(xué)細(xì)化且易于操作的應(yīng)急預(yù)案,明確全流程應(yīng)急的內(nèi)容和規(guī)范,對(duì)危機(jī)預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和社區(qū)重建等階段予以細(xì)致規(guī)劃,從而為實(shí)施應(yīng)急管理活動(dòng)提供制度支撐。另一方面,社區(qū)應(yīng)有效執(zhí)行和落實(shí)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容安排。制度執(zhí)行效能是制度輸出的本質(zhì)價(jià)值。應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃了社區(qū)應(yīng)急管理的總體路線,是社區(qū)治理的行動(dòng)指南。社區(qū)應(yīng)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)略目標(biāo)和內(nèi)容指向,摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)治理思維,嚴(yán)格落實(shí)應(yīng)急管理規(guī)范。一是在社區(qū)范圍內(nèi)開展各種形式的應(yīng)急預(yù)案宣傳教育和培訓(xùn)活動(dòng),鼓勵(lì)社區(qū)成員積極參與應(yīng)急預(yù)案的編制過程,以增強(qiáng)社區(qū)成員對(duì)預(yù)案內(nèi)容的認(rèn)知度和應(yīng)急管理活動(dòng)的重視度。二是定期組織社區(qū)成員參與應(yīng)急預(yù)案演練,通過舉行社區(qū)代表聯(lián)席會(huì)議桌面演練和社區(qū)成員實(shí)戰(zhàn)演練活動(dòng),提高社區(qū)應(yīng)急主體對(duì)應(yīng)急處置流程的熟悉度,從而實(shí)現(xiàn)非常態(tài)治理階段社區(qū)應(yīng)急管理程序的順暢運(yùn)行。同時(shí),社區(qū)應(yīng)加快制定應(yīng)急預(yù)案實(shí)施細(xì)則和評(píng)價(jià)方案,強(qiáng)化對(duì)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案演練和執(zhí)行的過程管理與效果評(píng)估,并對(duì)照具體實(shí)施情況持續(xù)改進(jìn)預(yù)案內(nèi)容,以不斷增強(qiáng)應(yīng)急管理制度的效能和執(zhí)行力。
(三)協(xié)調(diào)應(yīng)急過程:優(yōu)化流程管理,注重程序適應(yīng)變通
社區(qū)是要素系統(tǒng)的集合,過程彰顯社區(qū)治理的動(dòng)態(tài)屬性。應(yīng)急管理作為全流程管理活動(dòng),涵蓋預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置、恢復(fù)、重建等階段。韌性社區(qū)治理的過程突出社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊的恢復(fù)力和適應(yīng)力,是實(shí)現(xiàn)社區(qū)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和基本功能持續(xù)供應(yīng)的關(guān)鍵因素。在社區(qū)治理中,一方面,要優(yōu)化全流程應(yīng)急管理。因應(yīng)應(yīng)急管理的總體目標(biāo)和階段指南,社區(qū)應(yīng)改變過去“運(yùn)動(dòng)式”治理路徑,樹立全周期管理意識(shí)和閉環(huán)治理思路,加強(qiáng)常態(tài)化應(yīng)急建設(shè),推動(dòng)形成“平急結(jié)合”的長效治理格局。一是突出應(yīng)急預(yù)防的價(jià)值。社區(qū)需強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因子的識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)估,全面排查風(fēng)險(xiǎn)源,持續(xù)增強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)承載力。同時(shí),政府應(yīng)注重社區(qū)應(yīng)急管理的組織化建設(shè),構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),促進(jìn)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的扁平化發(fā)展。二是完善社區(qū)危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制。組織學(xué)習(xí)理論強(qiáng)調(diào)通過不斷積累知識(shí)和開發(fā)技能,提高組織對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性[40]。危機(jī)學(xué)習(xí)是組織從危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),采取補(bǔ)救措施或形成治理策略,以提高組織應(yīng)急管理彈性的過程[41]。作為銜接常態(tài)治理和危機(jī)管理的關(guān)鍵樞紐,危機(jī)學(xué)習(xí)既是組織在應(yīng)急響應(yīng)過程中對(duì)方案進(jìn)行的臨時(shí)調(diào)整,也是應(yīng)急恢復(fù)完成后組織通過科學(xué)調(diào)查進(jìn)行的系統(tǒng)性反思和改進(jìn)[42],即危機(jī)學(xué)習(xí)貫穿危機(jī)管理的全過程[43]。在學(xué)習(xí)主體層面,政府作為決策者應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)情境演化分析和危機(jī)發(fā)生源的追溯及管理,適時(shí)調(diào)整應(yīng)急安排和建立危機(jī)管理數(shù)據(jù)庫;社區(qū)作為執(zhí)行者需根據(jù)危機(jī)狀況及時(shí)改進(jìn)應(yīng)急策略,并積極開展應(yīng)急評(píng)估和反饋,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以持續(xù)提高社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性和治理效能。另一方面,提升社區(qū)應(yīng)急程序運(yùn)行的自主變通力。根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(Complex Adaptive System)理論,社區(qū)應(yīng)在外部系統(tǒng)協(xié)調(diào)支持下,通過循環(huán)適應(yīng)的運(yùn)行程式,不斷調(diào)整自身的行為方式以應(yīng)對(duì)變化的客觀環(huán)境[44]。因此,政府應(yīng)通過賦權(quán)的方式給予社區(qū)適當(dāng)?shù)淖灾髦卫頇?quán)限,如應(yīng)急決策權(quán)和優(yōu)先處置權(quán)等,以使社區(qū)應(yīng)急管理程序設(shè)置存有彈性空間。同時(shí),社區(qū)需適應(yīng)外部條件的變化,因地制宜、因時(shí)制宜,增強(qiáng)內(nèi)部程序操作的自主性,如危機(jī)狀態(tài)下進(jìn)行迅速而有效的決策、危機(jī)解除后對(duì)社區(qū)秩序恢復(fù)和設(shè)施重建的統(tǒng)籌,以實(shí)現(xiàn)非常態(tài)化治理下的靈活變通。
(四)提升應(yīng)急能力:強(qiáng)化資源保障,促進(jìn)技術(shù)治理嵌入
社區(qū)是基本的治理單元,能力是社區(qū)治理的重要抓手。韌性社區(qū)治理的能力彰顯系統(tǒng)應(yīng)對(duì)外界干擾的抵抗力和復(fù)原力,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌社區(qū)治理資源和技術(shù),增強(qiáng)系統(tǒng)的內(nèi)在動(dòng)能?;陧g性社區(qū)治理能力尺度,一方面,加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的資源保障。一是推動(dòng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè),增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急的人力支持。應(yīng)急救援隊(duì)伍能夠?yàn)樯鐓^(qū)應(yīng)急響應(yīng)提供動(dòng)力來源,包括及時(shí)開展搶救、組織應(yīng)急疏散、搜集災(zāi)情信息和防范次生災(zāi)害等。當(dāng)前我國社區(qū)應(yīng)急的組織化建設(shè)尚不成熟,社區(qū)志愿的資源優(yōu)勢(shì)未能得到有效開發(fā)。對(duì)此,政府應(yīng)引導(dǎo)社區(qū)自覺組建一支具有特定技能和組織救援能力的專業(yè)化應(yīng)急隊(duì)伍,并推動(dòng)優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站管理。居委會(huì)則需深入挖掘社區(qū)的人力資源,積極動(dòng)員社區(qū)成員加入應(yīng)急隊(duì)伍,定期組織開展針對(duì)社區(qū)救援隊(duì)伍及志愿者團(tuán)隊(duì)的應(yīng)急培訓(xùn)和演練活動(dòng),注重做好應(yīng)急隊(duì)伍和社會(huì)力量參與社區(qū)應(yīng)急管理的組織協(xié)調(diào)工作,以切實(shí)提升社區(qū)自治組織的應(yīng)急響應(yīng)能力。二是完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備,提升社區(qū)資源的冗余性。韌性治理的抗逆力要求社區(qū)具有穩(wěn)定的物理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)勁的基礎(chǔ)設(shè)施和豐富的資源條件。因此,社區(qū)應(yīng)合理規(guī)劃空間布局,科學(xué)統(tǒng)籌社區(qū)資源,持續(xù)優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做好應(yīng)急標(biāo)識(shí)和避難場(chǎng)所安排。同時(shí),社區(qū)應(yīng)定期組織開展轄區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)急人財(cái)物的摸底工作,加強(qiáng)應(yīng)急物資的存儲(chǔ)、管理和更新,鼓勵(lì)駐區(qū)企業(yè)發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè),不斷健全社區(qū)醫(yī)療資源保障體系,確保危機(jī)時(shí)期資源的穩(wěn)定輸出和供給。三是拓展資金來源渠道,強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急的財(cái)力保障?;诔鞘芯?xì)化治理目標(biāo),管理任務(wù)的下沉理應(yīng)伴隨資源和服務(wù)的下放,即政府應(yīng)為社區(qū)管理提供必要的資金支持。同時(shí),社區(qū)也需發(fā)揮自身的自主性和能動(dòng)性,減少對(duì)政府經(jīng)費(fèi)的過度依賴,通過引導(dǎo)社會(huì)捐助等方式擴(kuò)大資金基礎(chǔ),為社區(qū)基本公共服務(wù)供給提供穩(wěn)定且持續(xù)的資金來源。另一方面,推動(dòng)現(xiàn)代技術(shù)融入社區(qū)應(yīng)急管理。數(shù)字技術(shù)的引入有效實(shí)現(xiàn)了技術(shù)賦能,是社區(qū)韌性治理的“強(qiáng)健性”基礎(chǔ)[45]。一是加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè),推動(dòng)構(gòu)建“智慧社區(qū)”。數(shù)字化時(shí)代,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為社區(qū)治理提供了關(guān)鍵技術(shù)支撐。因應(yīng)應(yīng)急管理效能提升的需要,政府應(yīng)積極支持社區(qū)信息化建設(shè),加強(qiáng)社區(qū)智能化設(shè)備的開發(fā)和應(yīng)用,推動(dòng)構(gòu)建人口數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新系統(tǒng)和危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái),形成“互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急管理”的社區(qū)智慧治理模式。社區(qū)依靠全覆蓋的移動(dòng)通信基礎(chǔ)設(shè)施搭建數(shù)據(jù)收集端點(diǎn)網(wǎng)絡(luò),在整合多種信息資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和智慧化治理[46],并通過持續(xù)跟蹤方案執(zhí)行效果進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整,提升應(yīng)急決策的科學(xué)性。如社區(qū)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布應(yīng)急救援需求信息和提供多樣化的參與渠道,鼓勵(lì)居民“隨手拍”并通過“社區(qū)通”系統(tǒng)上傳風(fēng)險(xiǎn)隱患信息,及時(shí)跟進(jìn)核實(shí)并反饋處理結(jié)果等。二是吸納和培育“數(shù)字”人才,為社區(qū)技術(shù)治理提供智力支持。行動(dòng)主體的技術(shù)能力決定技術(shù)治理的運(yùn)行效能[47]。政府應(yīng)將技術(shù)能力納入社區(qū)工作者的錄用考量范疇,并加強(qiáng)相關(guān)配套激勵(lì)機(jī)制建設(shè),如提升薪酬福利待遇和拓寬優(yōu)秀社區(qū)工作人員進(jìn)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的通道,從而吸引更多具有“數(shù)字”技能的專業(yè)化人才加入社區(qū)工作者隊(duì)伍。同時(shí),政府部門也需定期組織開展社區(qū)工作人員技術(shù)培訓(xùn)和考核評(píng)估活動(dòng),注重將數(shù)字技術(shù)嵌入人員數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、資源整合調(diào)配和應(yīng)急活動(dòng)宣傳等社區(qū)治理全過程,并形成常態(tài)化的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)制,以持續(xù)提高社區(qū)行為主體的技術(shù)治理能力,助力智慧化韌性社區(qū)建設(shè)。
五、討論與思考
韌性突出系統(tǒng)的內(nèi)生性力量和調(diào)適能力,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)外界干擾時(shí)保持基本結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定,蘊(yùn)含抗逆力、恢復(fù)力和適應(yīng)力三重價(jià)值指向。作為社區(qū)治理領(lǐng)域的新理念,韌性治理契合了公共危機(jī)“新常態(tài)”下社區(qū)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向,成為社區(qū)治理能力提升的重要分析視角。借鑒韌性治理理念,基于治理要素維度,本文構(gòu)建了“主體—制度—過程—能力”的韌性社區(qū)治理分析框架,對(duì)照韌性治理新向度,結(jié)合社區(qū)突發(fā)公共事件的治理實(shí)踐,系統(tǒng)梳理并闡述了社區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)困境及因應(yīng)之策。第一,社區(qū)應(yīng)急管理是國家應(yīng)急管理的關(guān)鍵要素。社區(qū)是國家治理的基本單元,社區(qū)應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)社區(qū)是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的首要力量,要求強(qiáng)化屬地管理責(zé)任,有效整合社區(qū)的資源和力量化解危機(jī)事件。因此,以社區(qū)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理模式的優(yōu)化升級(jí)對(duì)實(shí)現(xiàn)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化至關(guān)重要。第二,韌性治理是社區(qū)應(yīng)急管理的新向度?,F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),突發(fā)事件具有明顯的復(fù)雜性、綜合性和不確定性特征,且發(fā)生的頻次日趨密集。韌性治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)的內(nèi)在優(yōu)勢(shì),通過強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急主體的多元參與、推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行、優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急過程的全流程管理、增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力的資源保障和技術(shù)治理嵌入,以有力抵抗外部風(fēng)險(xiǎn)的干擾和沖擊,實(shí)現(xiàn)危機(jī)狀態(tài)下社區(qū)功能和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定,并通過持續(xù)學(xué)習(xí)和調(diào)適,增強(qiáng)社區(qū)系統(tǒng)的危機(jī)適應(yīng)性。第三,韌性社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)“道阻且長”。對(duì)照韌性治理理念邏輯和價(jià)值指向,社區(qū)應(yīng)急管理在現(xiàn)階段仍面臨應(yīng)急主體意識(shí)薄弱和社會(huì)參與不充分、應(yīng)急制度缺乏科學(xué)性安排且存在落實(shí)梗阻、應(yīng)急過程的流程缺失和運(yùn)行程序適應(yīng)性變通不足、應(yīng)急能力的基本保障缺乏且提升乏力等困境,很大程度上制約了社區(qū)應(yīng)急管理的整體效能,對(duì)韌性社區(qū)治理的實(shí)踐進(jìn)程造成阻礙。
韌性社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過程。以建設(shè)韌性社區(qū)為目標(biāo)導(dǎo)向,需要在理論分析和實(shí)踐探索方面同時(shí)發(fā)力,以增強(qiáng)二者的互證性。本文以韌性治理為視角,基于主體、制度、過程、能力四重維度,結(jié)合城市社區(qū)突發(fā)公共事件治理的實(shí)踐案例,探析社區(qū)應(yīng)急管理的韌性目標(biāo)與治理差距,并嘗試規(guī)劃了韌性社區(qū)應(yīng)急管理的建設(shè)路徑圖。然而,社區(qū)是獨(dú)具特色的“個(gè)體”,各社區(qū)的主體互動(dòng)關(guān)系、組織制度安排、外部風(fēng)險(xiǎn)狀況和內(nèi)含資源富有量等存在差異,導(dǎo)致研究結(jié)果存在一定的效度偏差。因此,未來需要開展更加精細(xì)化的探索,分層次對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐的共性和個(gè)性進(jìn)行比較分析,找尋社區(qū)應(yīng)急管理的普適性規(guī)范,以為韌性社區(qū)治理實(shí)踐提供理論參照。
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