摘 要：伴隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我國(guó)工會(huì)逐漸由行政附屬性的準(zhǔn)政治組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)治理功能的群團(tuán)組織，工會(huì)代表性建設(shè)也由此從狹義的勞工治理范疇拓展為廣義的國(guó)家治理范疇，其代表性不僅包括執(zhí)政黨、國(guó)家和職工兩個(gè)層面的雙重代表性，也包括治理機(jī)制和治理能力建構(gòu)兩個(gè)方面。新時(shí)代工會(huì)代表性建設(shè)體現(xiàn)為工會(huì)通過(guò)組織嵌入、制度嵌入和功能嵌入來(lái)參與國(guó)家治理并借此通過(guò)功能拓展來(lái)增強(qiáng)代表能力。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，工會(huì)代表性建設(shè)要以執(zhí)政黨、國(guó)家與職工群眾的良性互動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)完善政治支持、促進(jìn)功能拓展、強(qiáng)化能力建設(shè)、優(yōu)化資源供給等途徑加強(qiáng)工會(huì)的治理功能開(kāi)發(fā)，并將治理功能轉(zhuǎn)化為代表效能，從而探索出與國(guó)家治理現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的中國(guó)特色工會(huì)代表性建設(shè)路徑。

關(guān)鍵詞：工會(huì)代表性；代表能力；國(guó)家治理；嵌入治理

中圖分類號(hào)：D41

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2024）05-0043-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民團(tuán)體的制度體系及其政治整合機(jī)制研究”（21BDJ054）。

作者簡(jiǎn)介：張立國(guó)（1982—），濟(jì)南人，河南師范大學(xué)公共政策與社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心研究員，政治學(xué)博士，研究方向：政治學(xué)理論、當(dāng)代中國(guó)政府與政治。

黨的二十大報(bào)告指出：“深化工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁和紐帶作用。”［1］推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、發(fā)展全過(guò)程人民民主是新時(shí)代中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和保障。在這個(gè)過(guò)程中工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織作為介于國(guó)家與社會(huì)之間的重要組織形式發(fā)揮著紐帶性的橋梁作用，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度性力量，正如習(xí)近平總書(shū)記在2015年中共中央首次召開(kāi)的黨的群團(tuán)工作會(huì)議上所指出的：“群團(tuán)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成”，“我們必須把群團(tuán)組織建設(shè)得更加充滿活力、更加堅(jiān)強(qiáng)有力，使之成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量” ［2］。工會(huì)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的組織體系最為健全、規(guī)模最為龐大、群眾基礎(chǔ)最為廣泛的工人階級(jí)群團(tuán)組織，保持和增強(qiáng)其政治性、先進(jìn)性和群眾性是新時(shí)代工會(huì)改革的核心議題和價(jià)值目標(biāo)。工會(huì)的群眾性本質(zhì)上體現(xiàn)為工會(huì)在職工群眾中的代表性，它是工會(huì)職能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，直接影響著工會(huì)的政治性、先進(jìn)性及其履職效果。伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)勞動(dòng)關(guān)系的變革，工會(huì)在維護(hù)職工權(quán)益等方面的代表性不斷強(qiáng)化，但是代表性不充分、代表性失衡等問(wèn)題仍然是影響職工對(duì)工會(huì)認(rèn)同及制約工會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本性因素。尤其是在新的勞動(dòng)形態(tài)和勞動(dòng)關(guān)系不斷涌現(xiàn)、職工群體結(jié)構(gòu)和利益訴求日漸多樣化、群團(tuán)組織改革逐步深化的背景下，工會(huì)如何適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾新變化和國(guó)家治理現(xiàn)代化新要求，通過(guò)強(qiáng)化代表性來(lái)充分發(fā)揮工會(huì)在工人階級(jí)和執(zhí)政黨之間、社會(huì)與國(guó)家之間的中介作用成為值得關(guān)注的重要命題。

學(xué)術(shù)界關(guān)于工會(huì)代表性問(wèn)題的現(xiàn)有研究，主要是從法學(xué)層面分析代表權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，或是從合法性視角出發(fā)探究工會(huì)如何通過(guò)加強(qiáng)自身建設(shè)來(lái)提升代表性。而實(shí)際上，從中國(guó)工會(huì)所處的制度環(huán)境來(lái)看，研究工會(huì)代表性議題僅從工人與工會(huì)之間的合法性關(guān)系出發(fā)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還涉及工會(huì)的角色、體制、職能及運(yùn)行等諸多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)；而對(duì)于工會(huì)所聯(lián)系和代表的職工群體而言，工會(huì)代表性不僅表現(xiàn)為法律層面的工會(huì)參與和勞動(dòng)維權(quán)，而且也體現(xiàn)為社會(huì)和政治等層面權(quán)益的獲得和保障。如此一來(lái)，工會(huì)代表性問(wèn)題不僅包含代表權(quán)、代表性的內(nèi)涵，也指涉代表能力的問(wèn)題。因此，新時(shí)代提升工會(huì)代表性需要將其放在國(guó)家治理體系復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中才能更為全面地呈現(xiàn)工會(huì)代表性問(wèn)題的整體樣貌，同時(shí)也只有當(dāng)工會(huì)對(duì)于所代表的職工群體既具有回應(yīng)性又具備治理有效性時(shí)，工會(huì)代表性才能得到更為充分的實(shí)現(xiàn)。本文以工會(huì)代表性為研究對(duì)象，從治理視角探討工會(huì)如何通過(guò)嵌入國(guó)家治理，在拓展功能的過(guò)程中增強(qiáng)自身代表性。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中工會(huì)代表性的內(nèi)涵拓展：雙重代表與治理參與

工會(huì)作為工人群體集體行動(dòng)的組織實(shí)現(xiàn)方式，本質(zhì)上是一個(gè)現(xiàn)代范疇，它是伴隨著現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)力及其生產(chǎn)關(guān)系的出現(xiàn)而逐漸發(fā)展起來(lái)的社會(huì)政治組織，工會(huì)的地位和權(quán)利也是在現(xiàn)代民主政治條件下才得以實(shí)現(xiàn)和保障的。因此，工會(huì)代表性問(wèn)題也就可以借鑒政治學(xué)意義上的代表理論來(lái)進(jìn)行探討。

“代表”（representation）在英文中是重復(fù)的、再次的（re）到場(chǎng)、展示或出席（presentation）的意思，它描述的是缺席者和到場(chǎng)者之間的委托和代理關(guān)系，“代表性”則是由代表概念引申和派生出來(lái)的?！按硇栽谡侮P(guān)系中所映射的就是受托人與委托人之間具有象征和更替意蘊(yùn)的關(guān)系，在這種關(guān)系中，委托人的意志通過(guò)作為中介的授權(quán)行為得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)?！保?］從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，代表性本質(zhì)上體現(xiàn)的是合法性問(wèn)題，“代表性成為現(xiàn)代權(quán)威合法性的必要條件和首要條件”［4］。具體到工會(huì)的代表性，它本質(zhì)上是一種工人和工會(huì)之間的委托和代理關(guān)系，體現(xiàn)為工會(huì)組織的代表對(duì)象、代表內(nèi)容和代表能力等基本范疇，反映了工會(huì)代表工人群體及其權(quán)益的性質(zhì)和能力。工會(huì)代表性是工會(huì)組織及其制度體系建構(gòu)、職能發(fā)揮的基石，也是工會(huì)的本質(zhì)屬性。工會(huì)代表性強(qiáng)，其合法性程度就高，功能發(fā)揮就越充分，也就越能得到工人的認(rèn)可；反之亦然。對(duì)此，劉少奇曾指出：“他們通常的出發(fā)點(diǎn)和目的很簡(jiǎn)單，就是要使工會(huì)成為保護(hù)他們?nèi)粘Ｇ猩砝娴慕M織?！绻?huì)不能實(shí)現(xiàn)他們這個(gè)目的，如果工會(huì)脫離了保護(hù)工人利益這個(gè)基本任務(wù)，那么，他們就會(huì)脫離工會(huì)，甚至?xí)碚肄k法來(lái)保護(hù)他們的利益，工會(huì)就會(huì)脫離工人群眾?！保?］

近現(xiàn)代意義上的工會(huì)最早產(chǎn)生于西方國(guó)家，它是西方資本主義制度條件下經(jīng)濟(jì)矛盾和勞資關(guān)系矛盾的產(chǎn)物。由于資本家對(duì)剩余價(jià)值及其再生產(chǎn)的貪婪追求，對(duì)工人進(jìn)行極限壓榨和過(guò)度剝削，導(dǎo)致工人生存境遇持續(xù)惡化和勞動(dòng)力再生產(chǎn)的困頓。工人為了改善勞動(dòng)條件和生存處境而團(tuán)結(jié)起來(lái)奮起反抗，通過(guò)組建工會(huì)來(lái)集體與資方進(jìn)行組織化的博弈和斗爭(zhēng)。因此，西方資本主義國(guó)家工會(huì)內(nèi)生性的屬性就是在勞資關(guān)系中為工人進(jìn)行維權(quán)，工會(huì)的代表性和權(quán)威性也建基于此。之后，工會(huì)代表性隨著資本主義政治、經(jīng)濟(jì)制度的變遷被制度化為一種社會(huì)性存在，并形成了以美國(guó)為代表的多元主義工會(huì)模式和以歐洲國(guó)家為代表的法團(tuán)主義工會(huì)模式?！肮?huì)平時(shí)活動(dòng)的指導(dǎo)方針不是推翻資本主義制度，而是在資本主義條件下通過(guò)集體談判和三方協(xié)商機(jī)制改善工人待遇，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧和穩(wěn)定。”［6］盡管20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于新自由主義的“去工會(huì)化”思潮，西方國(guó)家的工會(huì)發(fā)展遇到了較大阻力甚至趨于衰落，但“工會(huì)作為一種社會(huì)組織仍然存在于西方世界，并發(fā)揮著重要的政治作用”［7］。追溯西方國(guó)家的工會(huì)發(fā)展，作為一種沖突型和壓力型社會(huì)組織，它是在多元政治和分權(quán)制衡框架下工人對(duì)抗資本家和政府的一種組織化手段，其活動(dòng)都是圍繞著資本主義生產(chǎn)關(guān)系過(guò)程中的勞資矛盾展開(kāi)的，工會(huì)代表性從根本上源于工人的同意、選舉和授權(quán)，其代表性更加側(cè)重和凸顯合法性、正當(dāng)性的內(nèi)涵。

我國(guó)工會(huì)組織是近代民族資本主義工業(yè)發(fā)展過(guò)程中工人階級(jí)意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物，而其發(fā)展和壯大則受益于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)工人運(yùn)動(dòng)和工會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨從誕生之日起就是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，工會(huì)所聯(lián)系和代表的工人群體是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命運(yùn)動(dòng)的階級(jí)基礎(chǔ)，黨通過(guò)在工人群體中組建工會(huì)組織來(lái)引導(dǎo)工人從個(gè)體走向階級(jí)的聯(lián)合，從自在走向自覺(jué)，進(jìn)而團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨的周?chē)蔀辄h的重要外圍組織。黨通過(guò)工會(huì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和整合，工人通過(guò)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和代表他們實(shí)現(xiàn)自身訴求，工會(huì)在中國(guó)共產(chǎn)黨和工人群體之間起到了“傳送帶”的作用。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，工人階級(jí)則是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)。伴隨著大規(guī)模工業(yè)化過(guò)程中單位體制的建立，工會(huì)組織成為動(dòng)員工人階級(jí)參與工業(yè)生產(chǎn)和國(guó)家建設(shè)的政治性人民團(tuán)體，并在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中被賦予合法性的制度身份和地位，維護(hù)、建設(shè)、參與、教育成為工會(huì)的基本職能。一方面，執(zhí)政黨和國(guó)家通過(guò)工會(huì)自上而下地實(shí)現(xiàn)對(duì)工人群體的領(lǐng)導(dǎo)和整合；另一方面，工人則通過(guò)工會(huì)自下而上地實(shí)現(xiàn)有序政治參與和表達(dá)。工會(huì)組織的政治傳送帶、黨聯(lián)系工人的橋梁和紐帶的定位在現(xiàn)代黨政體制中就被固定下來(lái)。由此，“中國(guó)的工會(huì)走過(guò)了工人的組織——社會(huì)的組織——國(guó)家的組織的嬗變過(guò)程” ［8］。工會(huì)組織在屬性、角色和代表性上都呈現(xiàn)與西方國(guó)家工會(huì)截然不同的雙重性特點(diǎn)：在屬性上——既有國(guó)家屬性，又有社團(tuán)屬性；在角色上——既是黨聯(lián)系工人群體的橋梁和紐帶，又是會(huì)員和職工權(quán)益的代表；在代表性上——“既代表國(guó)家，維護(hù)集體利益；又代表工人，維護(hù)會(huì)員和職工利益”［9］。

盡管中國(guó)工會(huì)與西方國(guó)家工會(huì)的代表性內(nèi)涵有著本質(zhì)性差異，但是代表性的建構(gòu)都立足于工會(huì)的合法性來(lái)源或者說(shuō)委托—代表關(guān)系，其區(qū)別則在于合法性來(lái)源于單一的工人群體，還是源于國(guó)家與工人的雙向賦權(quán)。這樣的代表性理論都是從政治輸入視角突出強(qiáng)調(diào)代表性的出發(fā)點(diǎn)或合法性來(lái)源。而代表性的落腳點(diǎn)則要體現(xiàn)在政治輸出上。從這個(gè)角度而言，工會(huì)代表性的建構(gòu)還要依賴于其有效性，它具體體現(xiàn)為工會(huì)的代表能力或者治理能力。正如薩托利所言：“代表不但對(duì)人負(fù)責(zé)，還要對(duì)事負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，代議制本身含有兩個(gè)要素：回應(yīng)能力，還有獨(dú)立負(fù)責(zé)。”［10］回應(yīng)性是工會(huì)代表性的基本要求，體現(xiàn)為對(duì)人負(fù)責(zé)；獨(dú)立負(fù)責(zé)表現(xiàn)為工會(huì)有效解決問(wèn)題的能力，體現(xiàn)為對(duì)事負(fù)責(zé)。對(duì)人負(fù)責(zé)是前提和基礎(chǔ)，對(duì)事負(fù)責(zé)則是對(duì)人負(fù)責(zé)的當(dāng)然要求。因此，對(duì)于工會(huì)代表性而言，治理能力是其必不可少的構(gòu)成要件，它直接決定了代表性的實(shí)現(xiàn)程度，缺乏代表能力的工會(huì)，終將會(huì)消解工會(huì)制度本身的內(nèi)在價(jià)值。西方國(guó)家20世紀(jì)末期出現(xiàn)的工會(huì)衰落現(xiàn)象就在于其單方面過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)工人權(quán)益的保護(hù)，而無(wú)法有效參與國(guó)家治理，也不能從工人—資方—政府的動(dòng)態(tài)關(guān)系中發(fā)揮協(xié)同功能作用，甚至還淪為勞動(dòng)力壟斷的利益集團(tuán)，其代表性受到嚴(yán)重侵蝕，工會(huì)組織的衰落也就勢(shì)所必然。而我國(guó)工會(huì)作為國(guó)家與工人雙向賦權(quán)的社會(huì)組織，是一種介于國(guó)家和社會(huì)之間的存在，本身就在國(guó)家治理體系中具有獨(dú)特的中介作用和功能，而且具備參與國(guó)家治理的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、群眾優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，其通過(guò)參與國(guó)家治理而實(shí)現(xiàn)功能有效發(fā)揮和代表能力提升本身就是新時(shí)代中國(guó)工會(huì)代表性的應(yīng)有之義或者說(shuō)工會(huì)代表性提升的基礎(chǔ)性實(shí)踐路徑。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化中工會(huì)代表性建設(shè)的實(shí)踐探索：嵌入國(guó)家治理體系

工會(huì)是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展過(guò)程中生產(chǎn)關(guān)系的勞資分化而形成的工人集體行動(dòng)的社會(huì)政治機(jī)制，維護(hù)工人權(quán)益尤其是勞動(dòng)權(quán)益，抗?fàn)幒拖拗苼?lái)自資方和政府對(duì)工人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)或潛在侵犯是工會(huì)的內(nèi)生屬性。在現(xiàn)代化進(jìn)程的前期階段，工會(huì)的大量組建為工人權(quán)益提供了組織化保障，緩和了勞資矛盾，促進(jìn)了現(xiàn)代工業(yè)尤其是資本主義工業(yè)的發(fā)展，也推動(dòng)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重塑。而隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和變革，工會(huì)與資本、工會(huì)與政府、工會(huì)與工人以及工人與資本、工人與國(guó)家之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化和調(diào)整，彼此的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系變得更為復(fù)雜，單方面過(guò)度強(qiáng)調(diào)勞工維權(quán)的沖突型工會(huì)模式已經(jīng)難以適應(yīng)這種變化，亦無(wú)法從根本上有效維護(hù)工人權(quán)益?，F(xiàn)代工會(huì)代表性建設(shè)已經(jīng)不單純是工人權(quán)益維護(hù)，它還意味著工會(huì)功能的拓展和相應(yīng)的治理機(jī)制建設(shè)，而治理機(jī)制建設(shè)很大程度上體現(xiàn)為在嵌入國(guó)家治理中拓展功能進(jìn)而提升代表性。

（一）工會(huì)參與國(guó)家治理現(xiàn)狀

作為工人自下而上成立的社會(huì)性組織，盡管西方國(guó)家的工會(huì)可以“作為一種社會(huì)性存在處在社會(huì)治理場(chǎng)域，參與國(guó)家治理和政治活動(dòng)”［7］，但受制于政治體制束縛，其功能主要集中于集體維權(quán)、勞資談判、監(jiān)督企業(yè)、培訓(xùn)工人、參與相關(guān)法律制定、支持政黨選舉和院外活動(dòng)等方面，對(duì)國(guó)家治理參與和介入程度相對(duì)有限。我國(guó)的工會(huì)既是一種國(guó)家性存在，也是一種社會(huì)性存在，還是一種介于國(guó)家和社會(huì)之間的存在，既有來(lái)自執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)自上而下的賦權(quán)和代表性，也有來(lái)自會(huì)員和職工自下而上的賦權(quán)和代表性，發(fā)揮著連接政黨與工人、政府與工人、企業(yè)與工人、工人與社會(huì)等多種中介作用，是一種樞紐型的社會(huì)政治組織存在，這就為工會(huì)通過(guò)參與新時(shí)代國(guó)家治理來(lái)實(shí)現(xiàn)功能拓展進(jìn)而更好地發(fā)揮代表性提供了可能。

中國(guó)語(yǔ)境中的國(guó)家治理是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)在執(zhí)政黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)下，其他各種治理主體協(xié)同有序參與國(guó)家治理活動(dòng)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐成為其鮮明的結(jié)構(gòu)性特征。工會(huì)作為黨聯(lián)系職工群眾的最大群團(tuán)組織，內(nèi)嵌于中國(guó)特色的政治體系之中，是國(guó)家治理體系的最基本單元之一，“在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)體系、意識(shí)形態(tài)建構(gòu)、國(guó)際勞工合作等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的功能，成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中不可或缺的角色”［11］。工會(huì)工作已然是“黨治國(guó)理政的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作”［12］。

改革開(kāi)放以后，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷涌現(xiàn)的新勞動(dòng)形態(tài)和勞動(dòng)關(guān)系、職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)變化及利益訴求的多樣化、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整對(duì)群團(tuán)組織改革的新要求都為工會(huì)改革和職能轉(zhuǎn)變提供了動(dòng)力和空間，工會(huì)也因應(yīng)國(guó)家治理和工人群體的時(shí)代變遷，力圖擺脫傳統(tǒng)的依附性角色，發(fā)揮自身在體制角色、組織機(jī)構(gòu)、群眾基礎(chǔ)等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)擴(kuò)大組織覆蓋面、轉(zhuǎn)變履職方式、創(chuàng)新維權(quán)手段等方式主動(dòng)嵌入國(guó)家的政治治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理中，成為國(guó)家治理不可或缺的基本單元，“工會(huì)參與國(guó)家治理是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條重要標(biāo)準(zhǔn)”［13］。

（二）工會(huì)嵌入國(guó)家治理下其代表性的建構(gòu)

“嵌入”在中文語(yǔ)境中是指一個(gè)事物鑲嵌到另一事物的過(guò)程和結(jié)果，而它成為一種理論分析視角則源于匈牙利著名學(xué)者波蘭尼提出的嵌入性（Embeddedness），他認(rèn)為“人類經(jīng)濟(jì)行為嵌入并糾纏于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度中”［14］。此后，美國(guó)學(xué)者格蘭諾維特對(duì)嵌入性理論進(jìn)行了系統(tǒng)闡發(fā)，強(qiáng)調(diào)包括經(jīng)濟(jì)行為在內(nèi)的人類所有行為都是嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的。從一般意義來(lái)說(shuō)，“嵌入性意味著一個(gè)系統(tǒng)通過(guò)某種組織或機(jī)制與另一個(gè)系統(tǒng)發(fā)生關(guān)聯(lián)，并在二者有機(jī)互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織功能的整體發(fā)揮”［15］，它揭示了“組織運(yùn)行過(guò)程中必須正視政治、文化、社會(huì)資本等社會(huì)環(huán)境因素對(duì)組織運(yùn)行邏輯和發(fā)展態(tài)勢(shì)的植入性影響”［16］，對(duì)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)及其關(guān)系具有廣泛解釋力，被應(yīng)用于多學(xué)科研究中，并形成了“嵌入性治理”“政黨嵌入”等具體分析視角。就工會(huì)嵌入國(guó)家治理而言，盡管它是體制性存在的最大群團(tuán)組織，但其代表能力提升僅僅依靠自身建設(shè)是難以在由政府、企業(yè)、工人等組成的多元網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中有效發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的。它必須遵循結(jié)構(gòu)決定功能、功能制約代表性的內(nèi)在邏輯，適應(yīng)國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性要求，通過(guò)工會(huì)的適應(yīng)性重構(gòu)和嵌入性建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身功能拓展和代表性提升。融入國(guó)家治理并拓展自身功能的過(guò)程就是工會(huì)嵌入國(guó)家治理的過(guò)程，也是工會(huì)提升代表能力的一種治理機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，工會(huì)的角色和功能隨之發(fā)生變化，由行政性的附屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)治理功能的組織，也即?？滤v的“國(guó)家的治理化”［17］，這種“治理的藝術(shù)”在本質(zhì)上體現(xiàn)為國(guó)家治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體反復(fù)互動(dòng)的過(guò)程，其中既涉及工會(huì)的自身治理，也包含工會(huì)對(duì)涉及職工相關(guān)公共事務(wù)的治理參與。

工會(huì)嵌入國(guó)家治理既是國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中國(guó)家與職工之間雙向互動(dòng)的要求，也是新時(shí)代工會(huì)提升自身代表性的必然選擇。作為一種治理機(jī)制的工會(huì)建設(shè)意味著工會(huì)代表性并非純粹性的“為了代表而代表”，它超出了狹義的單向性職工代表的范疇，形成了廣義的圍繞國(guó)家治理而展開(kāi)的工會(huì)代表性建設(shè)范式?！叭魏我粋€(gè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，都在于它同社會(huì)的功能聯(lián)系，即都在于它滿足社會(huì)需要的能力?！保?8］工會(huì)在明晰自身在國(guó)家治理中的角色、地位、功能和方式的過(guò)程中，其復(fù)合型功能得到充分釋放和認(rèn)可后，它與政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織協(xié)同開(kāi)展維權(quán)服務(wù)和治理行動(dòng)才具備更為堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，狹義上的代表性也才能更有資格、更有底氣、更有實(shí)效。工會(huì)嵌入國(guó)家治理凸顯了中國(guó)工會(huì)在堅(jiān)持維護(hù)職工權(quán)益的同時(shí)，還要堅(jiān)持圍繞黨的中心工作、服務(wù)國(guó)家治理大局的原則，發(fā)揮雙重代表性、傳送帶和樞紐型社會(huì)組織功能，彰顯出中國(guó)工會(huì)代表性的獨(dú)特內(nèi)涵和優(yōu)勢(shì)。

（三）工會(huì)嵌入國(guó)家治理的具體表現(xiàn)

我國(guó)的工會(huì)之所以能夠嵌入國(guó)家治理，從根本上源于其性質(zhì)即它是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，這種雙重屬性使得工會(huì)不僅是職工權(quán)益的代表，也是肩負(fù)政治性職能和公共任務(wù)的準(zhǔn)政治性組織，成為中國(guó)廣義黨政體制的重要組成部分，黨和國(guó)家從政治制度和法律法規(guī)層面為工會(huì)賦權(quán)，保障工會(huì)可以憑借體制化、制度化方式參與國(guó)家治理。這種制度化身份使工會(huì)參與國(guó)家治理具有了政治、組織和資源等諸多層面的優(yōu)勢(shì)和條件。而工會(huì)嵌入國(guó)家治理的具體方式依據(jù)不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)則具有多樣性，各地的工會(huì)組織在實(shí)踐創(chuàng)新中也形成了多種形式的嵌入治理機(jī)制，如深圳工會(huì)的組織嵌入創(chuàng)新、義烏工會(huì)的社會(huì)嵌入創(chuàng)新等。從工會(huì)代表性建設(shè)的整體角度而言，工會(huì)嵌入國(guó)家治理的方式主要包括組織嵌入、制度嵌入和功能嵌入。

組織嵌入是工會(huì)嵌入國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。工會(huì)本來(lái)就是職工集體行動(dòng)的組織化形式，組織性是工會(huì)的基本屬性。我國(guó)的工會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的外圍群團(tuán)組織，它的組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)對(duì)黨政組織及單位組織具有很強(qiáng)的體制依附性，但同時(shí)也受益于此，工會(huì)形成了自上而下的嚴(yán)密組織體系和橫向到邊、縱向到底的組織覆蓋范圍。以全國(guó)總工會(huì)作為總領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，省市縣地方總工會(huì)和產(chǎn)業(yè)總工會(huì)為地方和行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，基層各企事業(yè)單位工會(huì)為組織末梢，我國(guó)已經(jīng)建立各類基層工會(huì)組織280多萬(wàn)個(gè)，涵蓋了655萬(wàn)余家基層單位，覆蓋了近3億會(huì)員、4億多職工。特別是在其他體制性力量很難進(jìn)入和覆蓋的非公有制企業(yè)尤其是農(nóng)民工和新就業(yè)形態(tài)群體比較集中的行業(yè)，各級(jí)工會(huì)通過(guò)多種方式靈活延伸組織觸角，并力圖實(shí)現(xiàn)凡是有職工的地方就有工會(huì)組織。目前已有1.5億多農(nóng)民工、近800萬(wàn)新就業(yè)形態(tài)職工加入基層工會(huì)。工會(huì)已經(jīng)成為我國(guó)規(guī)模最大的群團(tuán)組織，也是規(guī)模最大的社會(huì)組織，它通過(guò)嚴(yán)密而廣泛的組織體系，向上可以嵌入各級(jí)黨委和政府的治理活動(dòng)，為維護(hù)職工權(quán)益提供體制化通道和保障；向下可以嵌入以基層企事業(yè)單位為主體的基層治理，將黨和國(guó)家的意志傳遞到職工群眾，從而在團(tuán)結(jié)和聯(lián)系廣大職工群體方面形成了無(wú)可替代的群眾基礎(chǔ)和組織優(yōu)勢(shì)，成為國(guó)家與職工一體化的主要中介機(jī)制。

制度嵌入是工會(huì)嵌入國(guó)家治理的體制性保障。工會(huì)的雙重性質(zhì)和雙重代表性使得我國(guó)工會(huì)在嵌入國(guó)家治理過(guò)程中具有西方國(guó)家工會(huì)無(wú)法比擬的體制性優(yōu)勢(shì)，黨和國(guó)家為工會(huì)參與國(guó)家治理提供了可靠的制度保障。在國(guó)家治理層面，工會(huì)是執(zhí)政黨的外圍組織和聯(lián)系工人群眾的橋梁與紐帶，是國(guó)家政權(quán)的重要支柱，工會(huì)與黨和國(guó)家的關(guān)系成為廣義黨政體制過(guò)程的重要組成部分，工會(huì)被賦予政治屬性和準(zhǔn)政治職能，全國(guó)總工會(huì)直接在中共中央書(shū)記處的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。工會(huì)可以憑借其政治身份參與涉及職工群體的相關(guān)公共政策的制定和實(shí)施，并以總工會(huì)界別參與政治協(xié)商。例如，全國(guó)總工會(huì)參與了《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《物權(quán)法》《職業(yè)病防治條例》等多部法律法規(guī)的制定和修改，為法律層面維護(hù)職工權(quán)益做了大量工作。在地方治理層面，地方各級(jí)總工會(huì)要接受同級(jí)黨組織和上級(jí)工會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，工會(huì)主席通常是同級(jí)黨委成員甚至是常委，或是兼任同級(jí)人大副主任、政協(xié)副主席，“工會(huì)可以依靠其政治身份，在所屬層級(jí)與黨政的政治關(guān)聯(lián)履行參與治理的職能”［19］，而且各地工會(huì)也經(jīng)常采取“借力”的方式，與地方政府建立聯(lián)席會(huì)議，會(huì)同黨政機(jī)關(guān)采取聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)行的方式嵌入地方治理。在基層治理層面，企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)是基層民主、協(xié)商民主和全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)形式，工會(huì)依據(jù)法律所賦予的權(quán)利，可以代表職工通過(guò)職代會(huì)、集體協(xié)商、廠務(wù)公開(kāi)等形式參與單位的民主管理，落實(shí)和保障職工的合法權(quán)益和民主參與權(quán)利。

功能嵌入是工會(huì)嵌入國(guó)家治理的價(jià)值性體現(xiàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)工會(huì)的功能隨著國(guó)家發(fā)展階段的演進(jìn)而不斷調(diào)整，先后經(jīng)歷了從服務(wù)生產(chǎn)到維護(hù)權(quán)益再到參與治理的變遷歷程。雖然歷經(jīng)多輪次的改革，但是工會(huì)功能依然主要集中在“維護(hù)、建設(shè)、參與、教育”層面，其功能發(fā)揮不充分和不均衡的問(wèn)題仍然困擾著工會(huì)發(fā)展。隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，在國(guó)家治理現(xiàn)代化、職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性變化的共同推動(dòng)下，主動(dòng)拓展自身功能既是工會(huì)回應(yīng)國(guó)家治理要求、強(qiáng)化自身在國(guó)家治理中的地位、保持組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)的適應(yīng)性調(diào)適，也是工會(huì)借勢(shì)來(lái)強(qiáng)化自身代表性的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，“工會(huì)組織抓住當(dāng)前國(guó)家的戰(zhàn)略契機(jī)，將國(guó)家的治理轉(zhuǎn)型與群團(tuán)組織的改革創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，將參與社會(huì)治理同建設(shè)樞紐型社會(huì)組織對(duì)接起來(lái)，將協(xié)同各方參與社會(huì)治理同工會(huì)改革難點(diǎn)去行政化巧妙結(jié)合起來(lái)”［20］，在發(fā)揮基本職能的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新維權(quán)方式、強(qiáng)化協(xié)調(diào)作用、承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移、參與社會(huì)治理共建共享等途徑主動(dòng)嵌入國(guó)家的政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理過(guò)程中，形成了諸如上海的服務(wù)型工會(huì)模式、義烏的工會(huì)維權(quán)社會(huì)化模式等具有典型性的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代的工會(huì)不僅是職工和國(guó)家的雙重代表者，也是公共服務(wù)的多元提供者、社會(huì)治理的多元共建者、社會(huì)組織參與的引導(dǎo)者，其樞紐型社會(huì)組織的定位和功能得到凸顯和詮釋，工會(huì)代表性也在其自身適應(yīng)性嵌入國(guó)家治理、兼顧多重功能的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)從單向的職工權(quán)益維護(hù)向更為廣闊的社會(huì)治理和國(guó)家治理領(lǐng)域邁進(jìn)，工會(huì)代表能力建構(gòu)有了更為廣泛的來(lái)源和堅(jiān)實(shí)的支撐。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中工會(huì)代表性建設(shè)的發(fā)展路向：治理功能開(kāi)發(fā)

新時(shí)代工會(huì)通過(guò)嵌入國(guó)家治理將自身的代表性建設(shè)從勞工模式推進(jìn)到國(guó)家治理模式，它既是國(guó)家治理勞動(dòng)關(guān)系、調(diào)整國(guó)家與職工關(guān)系的重要路徑，也是工會(huì)回應(yīng)國(guó)家政策導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的必然選擇。在這個(gè)過(guò)程中工會(huì)代表性有了新的時(shí)代內(nèi)涵和建構(gòu)空間。然而，由于工會(huì)依附于黨政系統(tǒng)而帶來(lái)的“制度弱勢(shì)”和慣性依賴，工會(huì)在嵌入國(guó)家治理的過(guò)程中還存在過(guò)度行政化、自身改革滯后、功能發(fā)揮不充分、回應(yīng)能力不足等問(wèn)題，制約了工會(huì)代表性建設(shè)，使得工會(huì)代表性在范圍、內(nèi)容、方式、效力等方面都與國(guó)家治理現(xiàn)代化和職工群眾的現(xiàn)實(shí)需求存在較大差距。國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的工會(huì)代表性提升依然具有很大空間，如何充分發(fā)揮其政治性功能和社會(huì)性功能、增強(qiáng)雙重代表性，仍然是工會(huì)嵌入國(guó)家治理過(guò)程中所面臨的最大挑戰(zhàn)和主要任務(wù)。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，工會(huì)建設(shè)“只能加強(qiáng)，不能削弱；只能改進(jìn)提高，不能停滯不前”［21］。我國(guó)工會(huì)的雙重性質(zhì)決定了其代表性建設(shè)要以執(zhí)政黨、國(guó)家與職工群眾的良性互動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，以擴(kuò)大代表范圍、豐富代表內(nèi)容、拓寬代表渠道、增強(qiáng)代表能力、強(qiáng)化代表效果為重點(diǎn)，充分重視和開(kāi)發(fā)工會(huì)的治理功能，并將治理功能轉(zhuǎn)化為代表效能，從而探索出與國(guó)家治理現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的、更加包容更加真實(shí)有效的中國(guó)特色工會(huì)代表性建設(shè)路徑。

（一）加強(qiáng)工會(huì)治理功能的政治支持

習(xí)近平指出，“要切實(shí)保持和增強(qiáng)黨的群團(tuán)工作的政治性”，“政治性是群團(tuán)組織的靈魂，是第一位的”［2］。工會(huì)作為工人階級(jí)集體行動(dòng)的組織方式，既是社會(huì)組織，也是政治組織，它的生存和發(fā)展及其代表性發(fā)揮離不開(kāi)特定社會(huì)制度和政治體系的支持。蘇東劇變后，東歐國(guó)家的工會(huì)失去原有執(zhí)政黨和國(guó)家的政治支持，地位出現(xiàn)了明顯的下降。而西方國(guó)家的一些獨(dú)立工會(huì)由于缺乏政黨支持也相繼陷入困境，這充分說(shuō)明了來(lái)自政黨和國(guó)家的政治支持對(duì)工會(huì)發(fā)展有著根本性的影響。我國(guó)工會(huì)作為中國(guó)共產(chǎn)黨在工人群眾中的外圍組織、國(guó)家政權(quán)的支柱力量，其政治性更為鮮明，這同時(shí)也是其治理功能開(kāi)發(fā)的巨大優(yōu)勢(shì)。從政治支持角度加強(qiáng)工會(huì)的治理功能開(kāi)發(fā)，其核心就是形成執(zhí)政黨、國(guó)家與工會(huì)良性關(guān)系的整體建構(gòu)。因此，工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)的政治支持立足點(diǎn)也就體現(xiàn)在執(zhí)政黨、國(guó)家和職工三個(gè)層面。

一是要堅(jiān)持和完善黨對(duì)工會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與工會(huì)代表性建設(shè)的結(jié)合點(diǎn)?！白杂X(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)工會(huì)的根本政治原則，也是中國(guó)工會(huì)區(qū)別于西方工會(huì)的顯著標(biāo)志” ［11］，同時(shí)也是中國(guó)工會(huì)的自身優(yōu)勢(shì)所在。面對(duì)新時(shí)代工人隊(duì)伍的變化與分化，工會(huì)必須通過(guò)增強(qiáng)自身對(duì)職工群眾的代表性來(lái)強(qiáng)化對(duì)各類職工尤其是新型職工的政治引領(lǐng)與利益整合，為黨鞏固和拓展執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)，發(fā)揮外圍群團(tuán)組織的傳送帶作用。在此基礎(chǔ)上，“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與工會(huì)依法自治結(jié)合起來(lái)”［19］，充分認(rèn)識(shí)工會(huì)在黨治國(guó)理政中的重要地位和獨(dú)特價(jià)值，從國(guó)家治理角度優(yōu)化工會(huì)的職能定位，在放權(quán)賦能和深化改革中實(shí)現(xiàn)工會(huì)政治功能、社會(huì)功能與治理功能的統(tǒng)一。

二是要著眼于國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)與發(fā)展，維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家與社會(huì)、企業(yè)與工人、政府與企業(yè)的整體利益。西方國(guó)家沖突型的工會(huì)模式突出了政治國(guó)家與作為社會(huì)組織的工會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗性。而我國(guó)是以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)是團(tuán)結(jié)合作的關(guān)系，其中工會(huì)就是國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的重要橋梁、中介和樞紐。因此，工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)和代表性建設(shè)要著眼于國(guó)家與社會(huì)、企業(yè)與勞動(dòng)者的共建共享共贏，在維護(hù)職工群眾具體利益與維護(hù)國(guó)家整體利益之間、在提升職工經(jīng)濟(jì)地位與保障企業(yè)整體利益之間把握好平衡，引導(dǎo)職工正確處理個(gè)體與國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)的利益關(guān)系，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益與職工具體利益的和諧共生以及工會(huì)雙重功能的有機(jī)統(tǒng)一”［22］。

三是推動(dòng)職工權(quán)益保障的制度化法治化。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的工人階級(jí)的群眾組織，工會(huì)的初心和使命就是維護(hù)好職工群眾的正當(dāng)權(quán)益并將工人組織起來(lái)，這也是工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)的社會(huì)政治基礎(chǔ)以及執(zhí)政黨、國(guó)家與工會(huì)良性互動(dòng)的前提和基礎(chǔ)?？陀^而言，作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，工人階級(jí)的整體權(quán)益具有堅(jiān)實(shí)的制度保障。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中“強(qiáng)資本弱勞動(dòng)”現(xiàn)象的存在、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下勞資關(guān)系的變化都對(duì)職工權(quán)益保障提出了新的挑戰(zhàn)。工會(huì)在推動(dòng)國(guó)家從政治上完善保障職工群眾的政治地位和民主權(quán)利相關(guān)制度安排的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)從勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、勞動(dòng)條件等方面主動(dòng)參與法律法規(guī)和公共政策的制定與落實(shí)，完善勞資博弈的國(guó)家規(guī)制，建構(gòu)職工群眾實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐機(jī)制和法治保障。

（二）促進(jìn)工會(huì)治理功能的內(nèi)涵拓展

帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，社會(huì)組織系統(tǒng)的維持和存續(xù)必須滿足適應(yīng)性功能、目標(biāo)達(dá)成功能、模式維系功能和整合功能。目前工會(huì)參與國(guó)家治理的功能嵌入主要是以適應(yīng)性功能為主，其他三項(xiàng)功能開(kāi)發(fā)相對(duì)滯后。作為規(guī)模最大的群團(tuán)組織和社會(huì)組織，工會(huì)的治理功能具有很強(qiáng)的復(fù)合型特點(diǎn)，除了維護(hù)職工權(quán)益的保護(hù)性職能之外，還承擔(dān)著廣泛的政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的治理職能。在中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)家治理目標(biāo)之下，工會(huì)的治理功能開(kāi)發(fā)應(yīng)著眼于自身在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的職能定位，不僅從工會(huì)治理本身出發(fā)，而且從其在國(guó)家治理中的多重角色和功能出發(fā)，在強(qiáng)化適應(yīng)性功能的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)目標(biāo)達(dá)成功能、模式維系功能和整合功能，形成與國(guó)家治理現(xiàn)代化動(dòng)態(tài)要求相適應(yīng)的工會(huì)職能體系。從治理功能的內(nèi)涵建設(shè)角度來(lái)看，未來(lái)的工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)重點(diǎn)涉及功能范圍、功能維度和功能內(nèi)容三個(gè)層面。

一是擴(kuò)大工會(huì)治理的覆蓋對(duì)象范圍。一般意義上來(lái)說(shuō)，工會(huì)的代表對(duì)象是會(huì)員和職工群眾，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下職工隊(duì)伍的分化和分層現(xiàn)象日益突出，其代表對(duì)象也呈現(xiàn)出復(fù)雜性。除了傳統(tǒng)意義上的公有制企事業(yè)單位職工之外，盡管工會(huì)的組織覆蓋面逐年拓展，但是中小企業(yè)、外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)的職工和農(nóng)民工群體仍然有大批成員游離于工會(huì)組織之外。尤其是伴隨著新經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展而出現(xiàn)的平臺(tái)用工等新勞動(dòng)組織形式的發(fā)展，“勞動(dòng)關(guān)系不明晰、建會(huì)入會(huì)沒(méi)依據(jù)、組織動(dòng)員沒(méi)渠道的勞動(dòng)者大量涌現(xiàn)”［11］，這對(duì)工會(huì)組織擴(kuò)大自身覆蓋面提出了新的挑戰(zhàn)，創(chuàng)造性吸納隨著新經(jīng)濟(jì)形態(tài)和新勞動(dòng)組織形式的發(fā)展而出現(xiàn)的新勞動(dòng)者和弱勢(shì)職工群體應(yīng)該成為工會(huì)提升代表性覆蓋范圍的關(guān)注重點(diǎn)。

二是拓展工會(huì)治理的功能維度。國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出為工會(huì)治理功能的發(fā)揮提供了更為廣闊的政治空間、政策空間和行動(dòng)空間，工會(huì)可以更為廣泛地參與到國(guó)家的政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理和生態(tài)治理過(guò)程中來(lái)。從政治治理來(lái)看，工會(huì)參與黨和國(guó)家的政治過(guò)程與公共政策過(guò)程，協(xié)助中國(guó)共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)主義全過(guò)程人民民主和協(xié)商民主的發(fā)展；從經(jīng)濟(jì)治理來(lái)看，工會(huì)通過(guò)依法維護(hù)職工權(quán)益、協(xié)調(diào)勞資共建共贏、致力高素質(zhì)職工隊(duì)伍建設(shè)、發(fā)展基層經(jīng)濟(jì)民主來(lái)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，“助推社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”［19］；從社會(huì)治理來(lái)看，工會(huì)通過(guò)協(xié)調(diào)勞資關(guān)系化解社會(huì)矛盾、擴(kuò)展公共服務(wù)和職工幫扶來(lái)推動(dòng)基層社會(huì)治理共建共治共享，促進(jìn)共同富裕；從文化治理來(lái)看，工會(huì)通過(guò)政治引領(lǐng)、文化活動(dòng)、精神塑造和文明實(shí)踐，促進(jìn)職工的政治認(rèn)同、價(jià)值塑造、文化浸潤(rùn)，助力社會(huì)主義文化建設(shè)；從生態(tài)治理來(lái)看，工會(huì)發(fā)揮“宣傳者、推動(dòng)者、踐行者和監(jiān)督者角色”［19］，動(dòng)員職工參與生態(tài)文明建設(shè)。

三是豐富工會(huì)治理的內(nèi)容范疇。國(guó)家治理現(xiàn)代化賦予作為群團(tuán)組織的工會(huì)在國(guó)家治理中的多重角色使命和職能定位。面對(duì)社會(huì)主要矛盾的新變化、中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)深刻變革和職工隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性變化，工會(huì)既要堅(jiān)持黨對(duì)工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)強(qiáng)化黨對(duì)各種類型職工群體特別是新職工群體的領(lǐng)導(dǎo)力和整合力，也要通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)供給、增強(qiáng)維權(quán)實(shí)效性夯實(shí)團(tuán)結(jié)和代表職工的根本基礎(chǔ)，還要在“化解社會(huì)矛盾以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共享性發(fā)展、整合社會(huì)力量以組織社會(huì)治理多元互動(dòng)、引導(dǎo)有序參與以推動(dòng)基層治理的民主法治化”［23］等方面發(fā)揮工會(huì)的職能。

（三）注重工會(huì)治理功能的能力建構(gòu)

能力建構(gòu)本身就是新時(shí)代工會(huì)代表性建設(shè)的題中之義，亦是實(shí)現(xiàn)其治理功能的基礎(chǔ)支撐，同時(shí)也是工會(huì)在參與國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮自身能動(dòng)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與國(guó)家治理現(xiàn)代化、勞工治理和群團(tuán)改革對(duì)工會(huì)的期待相比，工會(huì)的能力建設(shè)依然滯后并成為制約其治理功能開(kāi)發(fā)和代表性提升的最主要因素。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中充分發(fā)掘工會(huì)的治理功能必須首先夯實(shí)作為治理主體的能力基礎(chǔ)，以能力建設(shè)支撐和助推治理功能開(kāi)發(fā)。工會(huì)的治理能力建構(gòu)本質(zhì)上就是具有能動(dòng)性的工會(huì)作為基本主體在參與國(guó)家治理的過(guò)程中，充分利用自身優(yōu)勢(shì)和職能來(lái)實(shí)現(xiàn)治理功能和效果最大化的過(guò)程，它主要體現(xiàn)為工會(huì)組織的自身建設(shè)能力、對(duì)職工群眾的整合能力和作為樞紐型社會(huì)組織的協(xié)調(diào)能力。因而，工會(huì)能力建設(shè)的著力點(diǎn)也就體現(xiàn)為三個(gè)方面。

一是建設(shè)與國(guó)家治理要求相適應(yīng)的工會(huì)組織。國(guó)家治理的專業(yè)性和復(fù)雜性要求各種治理主體要具有與之相適應(yīng)的科學(xué)組織體系和治理行動(dòng)能力。新時(shí)代工會(huì)要解決好群團(tuán)組織存在的行政化、機(jī)關(guān)化、貴族化和娛樂(lè)化的問(wèn)題，就必須將現(xiàn)代治理理念和要求融入自身改革過(guò)程中，以去行政化為核心，回歸和凸顯工會(huì)群團(tuán)組織和樞紐型社會(huì)組織的初心定位，加強(qiáng)政治整合、權(quán)益維護(hù)、公共服務(wù)三大核心主責(zé)主業(yè)，通過(guò)組織扁平化改革推動(dòng)組織和力量下沉基層，靈活創(chuàng)新基層組織設(shè)置方式，加強(qiáng)自下而上和自上而下的雙向功能建設(shè)，真正將其從聯(lián)系、管理職工的組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣駷橹行牡闹卫碇黧w、參與主體，推動(dòng)工會(huì)組織實(shí)現(xiàn)從“附屬性向自主性、從機(jī)關(guān)性向社團(tuán)性、從封閉性向開(kāi)放性”［23］的徹底轉(zhuǎn)變。

二是在社會(huì)分化中增強(qiáng)對(duì)職工群眾的整合能力。自身的政治屬性決定了工會(huì)必須實(shí)現(xiàn)對(duì)職工群眾的有效整合，否則將會(huì)削弱黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)整合能力。隨著改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，依附于黨政體系的工會(huì)出現(xiàn)了疏離工人群體的現(xiàn)象，其整合能力在勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化、職工訴求多樣化的社會(huì)條件下遇到了較大挑戰(zhàn)。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下職工群體的加速分化，工會(huì)要在精準(zhǔn)把握不同類型職工群體差異化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提升對(duì)分眾職工群體的政治引領(lǐng)、思想教育的政治整合能力，更加重視發(fā)揮自身在職工群眾利益表達(dá)、利益綜合、利益分配中的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，增強(qiáng)對(duì)工人階級(jí)的利益整合能力，真正擔(dān)負(fù)起團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)職工“聽(tīng)黨話、跟黨走”的政治使命。

三是發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的協(xié)調(diào)能力。工會(huì)是國(guó)家治理中“一核多元”的重要主體，多元治理主體之間的相互聯(lián)系和依賴關(guān)系決定了工會(huì)有效嵌入國(guó)家治理離不開(kāi)其他治理主體的配合。工會(huì)作為多元治理網(wǎng)絡(luò)的重要中介性組織和機(jī)制，可以借助政府賦權(quán)，在工資集體協(xié)商、勞資糾紛化解、職工權(quán)益維護(hù)、擴(kuò)大公共服務(wù)供給等勞工事務(wù)治理中發(fā)揮主體聯(lián)動(dòng)、信息溝通、資源轉(zhuǎn)換、利益協(xié)調(diào)的角色和職能，尤其是在社會(huì)組織引導(dǎo)和規(guī)制層面，充分承接起政府在勞工志愿組織方面的部分管理職能，將政府的價(jià)值導(dǎo)向、管理政策和行動(dòng)規(guī)范傳遞給草根勞工組織。同時(shí)，引導(dǎo)各種社會(huì)資源依法有序參與勞工治理，讓工會(huì)真正成為“政府部門(mén)與政策和社會(huì)之間的轉(zhuǎn)換中介、資源匯聚的轉(zhuǎn)換中介、群體利益與公共責(zé)任的轉(zhuǎn)換中介” ［24］。

（四）優(yōu)化工會(huì)治理功能的資源供給

治理資源是支撐和維持工會(huì)治理功能的各種組織要素、制度要素、物質(zhì)要素的總和。治理資源供給直接決定著工會(huì)代表能力的強(qiáng)弱，對(duì)其治理功能開(kāi)發(fā)起著至關(guān)重要的保障作用，也影響著工會(huì)參與國(guó)家治理的實(shí)際效果。盡管我國(guó)工會(huì)擁有體制性的資源優(yōu)勢(shì)，但是它更多地是服務(wù)于其政治功能建設(shè)，而隨著自身治理功能的拓展，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)等權(quán)力性治理主體，工會(huì)的治理資源短板就比較明顯了，治理資源短缺已然成為制約其治理功能發(fā)揮的重要因素。工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)要求聚合多方面的資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升資源配置對(duì)治理功能開(kāi)發(fā)的支撐度。因此，這就需要工會(huì)利用其獨(dú)特的群團(tuán)組織角色，通過(guò)聚力和借力機(jī)制整合起各種資源，豐富新時(shí)代工會(huì)治理功能開(kāi)發(fā)的手段和方式。根據(jù)資源所屬主體的不同，優(yōu)化工會(huì)治理資源供給可以從體制性資源、群眾資源、社會(huì)資源等三個(gè)方面來(lái)切入。

一是完善和擴(kuò)展體制性資源。盡管?chē)?guó)家治理需要工會(huì)參與的領(lǐng)域眾多，但是工會(huì)參與國(guó)家治理的制度化渠道和資源卻是比較有限的。工會(huì)要在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮自身的主動(dòng)性就必須爭(zhēng)取執(zhí)政黨和政府更多的賦權(quán)和賦能，與社保、公檢法司、財(cái)政、稅務(wù)、民政等相關(guān)部門(mén)建立廣泛的互動(dòng)關(guān)系和制度化合作機(jī)制，通過(guò)“借勢(shì)”和“借力”拓展工會(huì)參與國(guó)家治理的政治資源和行政資源，為工會(huì)具體參與涉及職工的公共事務(wù)治理提供制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作規(guī)范和法治保障，推動(dòng)完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、工會(huì)協(xié)同、民主協(xié)商、職工參與、法治保障”的治理機(jī)制和格局。

二是充分挖掘群眾資源。群眾工作是黨的一切工作的基礎(chǔ)和生命線，同樣也是工會(huì)的核心功能和根本使命，更是工會(huì)參與國(guó)家治理的組織優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)資源。正如原全國(guó)總工會(huì)主席賴若愚所指出的：“工會(huì)的生命、工會(huì)的所有力量在于聯(lián)系群眾，失去了群眾，工會(huì)什么力量也沒(méi)有?！保?5］工會(huì)的最大危險(xiǎn)也在于脫離群眾。工會(huì)組織長(zhǎng)期存在的機(jī)關(guān)化、行政化、娛樂(lè)化現(xiàn)象造成職工對(duì)工會(huì)的認(rèn)同弱化，而新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下職工隊(duì)伍的分化和復(fù)雜化也對(duì)工會(huì)的群眾工作提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。在新時(shí)代社會(huì)條件下，工會(huì)重新拾起群眾工作傳統(tǒng)的關(guān)鍵就在于尊重工人群眾的主人翁地位，精準(zhǔn)把握不同職工的群體特點(diǎn)和需求差異，以“組織為內(nèi)核、服務(wù)為外延”來(lái)增強(qiáng)吸引力、凝聚力和認(rèn)同度，真正夯牢工會(huì)代表性的群眾基礎(chǔ)。

三是整合各種社會(huì)資源?！肮?huì)被賦予樞紐型社會(huì)組織的角色，要對(duì)勞動(dòng)領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行政治引領(lǐng)、示范帶動(dòng)和聯(lián)系服務(wù)?！保?9］一方面，承接政府在勞工治理領(lǐng)域的部分職能，工會(huì)可以利用自身體制、政策和資源優(yōu)勢(shì)為相關(guān)社會(huì)組織培育和發(fā)展提供孵化平臺(tái)和管理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)組織參與勞工治理的制度化、法治化；另一方面，聚合草根性組織和社會(huì)組織延伸工會(huì)的觸角，為工會(huì)參與國(guó)家治理、服務(wù)職工提供更多社會(huì)化資源支撐。

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