張瑤

[摘要]愈加復雜化的社會環(huán)境使得公共危機出現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨向，在政府力量不足以應對的現(xiàn)實情況下引入非政府組織參與公共危機治理成為必然。但是目前我國非政府組織內(nèi)外環(huán)境的不利因素仍制約著其優(yōu)勢的充分發(fā)揮，需要通過與政府建立協(xié)作伙伴關(guān)系、建立并完善法律法規(guī)、提高社會參與積極性、充盈非政府組織的人力資源、提升非政府組織的財務管理能力等措施促進我國非政府組織有效地參與公共危機治理。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 公共危機 風險社會

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）14-0032-02

現(xiàn)代化進程中，社會快速發(fā)展的同時社會環(huán)境也愈加復雜化，那些潛在的危險和威脅也隨之顯現(xiàn)出來，德國社會學家烏爾里?！へ惪藢⑦@一階段稱為“風險社會”。與全球各國相似，我國國內(nèi)同樣面臨著公共危機的威脅和挑戰(zhàn)，各類型各領域的“天災人禍”頻頻威脅著我國社會的穩(wěn)定。非政府組織作為社會管理多元主體之一，應當發(fā)揮其獨特優(yōu)勢，參與公共危機治理，提供有效的服務以維護社會公共利益。

一、非政府組織參與公共危機治理的理論依據(jù)

（一）市場失靈理論

市場這只“看不見的手”在社會生活中調(diào)節(jié)配置著社會資源，公眾可以通過市場來獲得所需的大部分物品及服務。與私人物品不同，公共物品具有非競爭性和非排他性，一旦出現(xiàn)公共物品或服務，便不可避免地存在“免費搭車者”，所以市場天然具有的逐利性使得它不會主動提供公共物品和服務。此外，市場本身不能或者無法提供諸如國防和環(huán)保等性質(zhì)的公共物品和服務。由于市場存在缺陷，所以當市場在實現(xiàn)資源配置等方面難以達到最優(yōu)化時就難免會出現(xiàn)“市場失靈”的現(xiàn)象。

（二）政府失靈和公共選擇理論

在市場失靈的情況下，政府成為彌補市場缺陷和不足的重要角色。然而政府并非是萬能的，也會出現(xiàn)失靈情況。政府需要處理事務的種類之繁多、范圍之廣泛，使得政府難以顧及社會的各個方面。此外，政府處理的日常事務屬于例行問題，涉及程序化決策，但是公共危機事件考驗的是政府的非程序化決策能力，靈活性和專業(yè)性的不足很容易導致政府失靈。公共產(chǎn)品或服務的決策存在一個公共選擇的過程，在這一過程中，政治決策或決策者個人偏好等原因易促使政府傾向于維護部分人的利益，弱勢群體的利益以及群體中的個性化需求往往易被忽略。市場與政府發(fā)揮作用有限，依靠市場和政府不足以應對社會對公共物品和服務的強烈需求，需要挖掘多元服務主體。基于此，非政府組織作為第三方力量應運而生。

（三）治理理論

治理理論是一種關(guān)于政府與公民共治的價值追求。[1]它提倡的是社會管理力量的多元化，社會公共事務關(guān)乎社會的公共利益，必然需要社會多方力量的參與。政府不再“一權(quán)獨大”，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)威對社會公共事務實行單一向度的管理，而是通過社會合作網(wǎng)絡，即建立在廣泛協(xié)商基礎之上的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)社會治理。[2]公共危機治理是個復雜龐大的系統(tǒng)工程，需要各類社會力量的加入以形成社會合作網(wǎng)絡，達到有效處理公共危機事件的目的。在市場和政府之間存在著數(shù)量眾多、類型豐富的非政府組織，其應該在社會合作治理的網(wǎng)絡中發(fā)揮自己的優(yōu)勢。

二、非政府組織參與公共危機治理的獨特優(yōu)勢

（一）具備專業(yè)技能，提供專業(yè)服務

非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢在公共危機發(fā)展的三個階段都發(fā)揮著不可忽略的作用。危機發(fā)生前，非政府組織內(nèi)部人員具有的專業(yè)知識可以及時地識別潛在的危機險情，對危機進行監(jiān)測、預警和防控；在危機發(fā)生時，運用專業(yè)搜救、醫(yī)療等能力以及國際非政府組織專業(yè)力量的支持和幫助防止危機事態(tài)蔓延；危機發(fā)生后，非政府組織的專業(yè)心理咨詢輔導及危機事后重建的專業(yè)知識能夠幫助社會盡早地從危機中恢復過來。如2015年4月西藏地區(qū)發(fā)生地震，中國青基會與相關(guān)國際救援機構(gòu)建立聯(lián)系，及時獲取了災區(qū)學校受損的有關(guān)情況；地震救援結(jié)束后，西藏青基會安排專業(yè)人員現(xiàn)場評估定日縣等地震災區(qū)的學校學生受災情況，為西藏地區(qū)提供了后續(xù)專業(yè)服務。

（二）動員社會民眾，整合應對資源

非政府組織多根植于民間并與社會基層民眾聯(lián)系密切，在危機中更易清楚地了解到社會民眾的心理狀態(tài)，便于引導民間社會力量參與危機治理。因此，作為政府與民間的中介和橋梁，非政府組織在公共危機治理中可以發(fā)揮獨特優(yōu)勢，動員民眾以整合社會力量。2014年2月12日17時19分，新疆和田地區(qū)發(fā)生地震，中國扶貧基金會反應迅速，17時35分與新疆救災伙伴取得聯(lián)系，隨后組織社會力量進行聯(lián)合救援行動；2015年8月12日晚天津濱海新區(qū)發(fā)生爆炸事故，中國紅十字基金會13日上午快速啟動緊急行動，發(fā)起救災捐款捐物項目，據(jù)統(tǒng)計，僅一天多時間就收到廣大民眾捐贈物款160多筆，款物金額百萬余元，并向相關(guān)醫(yī)院轉(zhuǎn)贈款物。

（三）化解矛盾沖突，穩(wěn)定公眾心理

公共危機的高度不穩(wěn)定性和突發(fā)性必然引發(fā)社會公眾的恐慌和不安，觸及多方矛盾而造成社會沖突。緊急狀態(tài)下的政府救援會存在忽略少數(shù)群體和弱勢群體利益的現(xiàn)象，而政府在短時間內(nèi)又難以協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，進而影響到公眾對政府的信任。與政府相比，非政府組織易貼近民眾，具備更易發(fā)現(xiàn)和識別社會公眾中存在矛盾和沖突的能力，通過及時溝通達到疏通矛盾化解沖突的效果。非政府組織的有效參與在化解矛盾沖突的同時也穩(wěn)定了社會公眾心理，增強了公眾應對危機的信心和信念。

三、我國非政府組織參與公共危機治理面臨的困境

（一）組織的外部支持和認可不足

非政府組織面臨的外部制約因素主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，缺乏健全的法律法規(guī)體系。目前，我國非政府組織的法律法規(guī)只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，還沒有專門的非政府組織法。[3]法律體系的不完善，一方面造成非政府組織的救援行動缺乏法律保障，另一方面也導致對非政府組織的監(jiān)管存在眾多漏洞。第二，地位模糊，政府認可度不足。政府管理一切公共事務的傳統(tǒng)思想使得非政府組織處于尷尬的地位，繁瑣的手續(xù)和程序影響了非政府組織行動的時效性，政府對非政府組織的地位有待進一步認可。第三，社會公眾的信任度不高。我國社會公眾普遍認為非政府組織在專業(yè)能力方面與“全能政府”相比存在一定差距，視政府為絕對權(quán)威的傳統(tǒng)思想在公共危機治理中阻礙了公眾對非政府組織的認可。

（二）組織的內(nèi)部管理和運作尚待規(guī)范

我國非政府組織面臨的組織內(nèi)部問題集中體現(xiàn)在兩方面：首先，組織內(nèi)部專業(yè)人員短缺。據(jù)民政部發(fā)布的2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報顯示：截至2014年年底，全國共有社會服務機構(gòu)166.8萬個，比上年增長6.8%，職工總數(shù)1251.0萬人（全國持證社會工作者共計16.0萬人，其中社會工作師3.9萬人，助理社會工作師12.0萬人）。[4]雖然職工總數(shù)很大，但是志愿者等其他人員占到很大一部分比例，而持證社會工作者不到1.3%，專業(yè)人才短缺直接影響到非政府組織參與公共危機管理的效率。其次，非政府組織的財務資金也是一大難題。作為獨立的部門，非政府組織應當多渠道爭取社會資金，但事實上卻對政府的資金支持產(chǎn)生了依賴性，自身籌集資金的能力欠缺。

四、實現(xiàn)我國非政府組織有效參與公共危機治理的路徑選擇

（一）消除政府與非政府組織的芥蒂，建立協(xié)作伙伴關(guān)系

非政府組織積極參與危機治理可以減輕政府壓力、緩解社會矛盾，但是傳統(tǒng)的政府包攬一切的思想和對社會事務進行強勢干預控制行為的現(xiàn)實存在卻在一定程度上制約了非政府組織的參與。所以，迫切地需要打破壁壘，消除政府與非政府組織之間的芥蒂并建立協(xié)作的伙伴關(guān)系。政府應當充分確認非政府組織的重要地位，放松非政府組織參與社會公共危機治理的準入條件并扮演好監(jiān)督者的角色，消除芥蒂以增強對非政府組織的信任。

（二）查漏補缺，建立并完善相關(guān)法律法規(guī)

有法可依是依法治國的前提條件，法律法規(guī)的不完善直接影響著管理社會事務的合法性。非政府組織參與公共危機治理需要有關(guān)法律的保障，非政府組織的活動也需要法律進行監(jiān)管，但是目前我國這些方面的法律法規(guī)缺失現(xiàn)象較為嚴重，急需補上這塊“短板”。2016年兩會期間，張德江就提到要修改紅十字會法、制定公共文化服務保障法等，這些措施針對非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀起到了查漏補缺的作用，也可以相應地完善法律方面的不足。

（三）樹立公民自治意識，提高社會參與積極性

公共危機治理關(guān)乎集體利益和社會公眾的個人利益，任何人都不能且無法置身事外，需要以積極飽滿的熱情參與到各種志愿活動中去。非政府組織在參與公共危機治理過程中需要社會公眾的支持和認可，公眾的積極響應和參與是非政府組織有效發(fā)揮其優(yōu)勢的力量源泉。作為社會的主人翁，公民必須樹立自治意識、責任意識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想、減少對政府的過度依賴。還需學習與志愿服務有關(guān)的專業(yè)知識，提升志愿參與的能力，投身到社會志愿服務活動中，在公共危機治理中貢獻自己的力量。

（四）充盈非政府組織的人力資源

非政府組織從業(yè)人員的規(guī)模是評價非政府組織的重要指標之一，我國現(xiàn)階段非政府組織中持證上崗的專業(yè)人員數(shù)量遠遠不足，且參與服務的志愿者能力有限。在非政府組織的人力資源管理方面，一方面，需要面向社會各界，通過拓寬渠道等方法吸納優(yōu)秀的專業(yè)人才，從而提高非政府組織內(nèi)部人才的整體專業(yè)素質(zhì)；另一方面，需要增強非政府組織的宣傳力度，招募社會志愿者并進行定期的公共危機知識培訓。必須著手充盈人力資源，使得非政府組織的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，才能促使其更加有效地參與公共危機治理。

（五）提升非政府組織的財務管理能力

非政府組織財務管理能力的提升可以重點從資金籌集和資金使用兩方面著手。資金籌集方面，必須改變過度依賴政府資金支持的現(xiàn)狀，通過全方位的宣傳以集合社會的資源和力量，建立長效獨立的籌資系統(tǒng)；資金使用方面，資金使用是財務管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，務必公開、透明地向社會公布所有資金的去向，嚴防資金的挪用、私用和貪污。提升非政府組織財務管理能力是爭取社會信任的必要之舉，非政府組織自身能力的提升是推動其更加有效地參與公共危機治理的重中之重。

【參考文獻】

[1]張國慶.《公共行政學》第三版[M].北京：北京大學出版社，2010：596.

[2]張國慶.《公共行政學》第三版[M].北京：北京大學出版社，2010：600.

[3]劉學俠.我國非政府組織的發(fā)展路徑[J].中國行政管理，2009（04）.

[4]http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.來源：民政部門戶網(wǎng)站.