張晉晉 韓克勇 黃征學(xué)

內(nèi)容提要 中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)國(guó)土空間體系提出了新要求，國(guó)土空間體系為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供了國(guó)土空間保障。與中國(guó)式現(xiàn)代化五個(gè)鮮明特征密切相關(guān)，面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系表現(xiàn)為全面形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映一個(gè)更廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)的綜合性協(xié)調(diào)發(fā)展。面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系的形成需要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的綜合承載能力、提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力，同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間治理體系為其提供基礎(chǔ)保障。由此形成“一個(gè)格局、兩種能力、兩個(gè)體系”的面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系，這是統(tǒng)籌空間發(fā)展和空間安全的重要前提。此外，要通過(guò)加強(qiáng)體制機(jī)制保障和政策支持，進(jìn)一步確保國(guó)土空間有序布局、合理利用，增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間保障能力。

關(guān)鍵詞 中國(guó)式現(xiàn)代化 國(guó)土空間體系 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ) 高質(zhì)量發(fā)展

張晉晉，山西省社會(huì)科學(xué)院博士后工作站研究員、山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師

韓克勇，山西省社會(huì)科學(xué)院研究員

黃征學(xué)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員

黨的十八大以來(lái)，黨中央遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律不斷調(diào)整和完善區(qū)域政策，為發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，提出了一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土空間治理的新理念和新思想，推動(dòng)一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施，為構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[1]。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距在擴(kuò)大，一些地區(qū)的發(fā)展面臨著巨大的困難[2]。面對(duì)前所未有的巨大變革，新發(fā)展階段對(duì)國(guó)土空間體系提出了新的要求。中共十九屆五中全會(huì)提出，到2035年中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。黨的二十大對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的特征做出了科學(xué)概括，并明確了新發(fā)展階段中國(guó)完善國(guó)土空間體系的方向[1]。如何面向時(shí)代需求，構(gòu)建服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系，是有關(guān)部門(mén)和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，為此，本文重點(diǎn)探討面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系的理論邏輯、科學(xué)內(nèi)涵以及支撐保障。

一、面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系理論邏輯

現(xiàn)代化是各國(guó)在不同歷史時(shí)期追求的共同目標(biāo)，而中國(guó)式現(xiàn)代化作為一個(gè)特殊的概念，更是凸顯了中國(guó)在現(xiàn)代化道路上所走的獨(dú)特之路。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來(lái)就是一個(gè)重大問(wèn)題。因此，國(guó)土空間體系的構(gòu)建必須以中國(guó)式現(xiàn)代化為引領(lǐng)，將區(qū)域發(fā)展置于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的大局中，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)土空間體系，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供國(guó)土空間保障。

1.中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)國(guó)土空間體系構(gòu)建提出了新要求

中國(guó)式現(xiàn)代化以中國(guó)特色為基礎(chǔ)，具有人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路五個(gè)鮮明特征。這五個(gè)特征與國(guó)土空間體系密切聯(lián)系，國(guó)土空間體系構(gòu)建須體現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化基本特征，要基于人口規(guī)模巨大的基本國(guó)情，人口合理配置、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平兼顧、文化與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、安全與合作平衡。“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”要求兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)，優(yōu)化國(guó)土資源配置，提高土地使用效率，鼓勵(lì)人口向都市圈、城市群和區(qū)域性中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)人口、環(huán)境資源的合理配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；“共同富裕的現(xiàn)代化”要求兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的均衡分配，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與民生改善相結(jié)合，注重解決區(qū)域間發(fā)展不平衡和貧富差距問(wèn)題；“物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”要求協(xié)調(diào)文化與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系，保護(hù)和發(fā)展各類(lèi)空間文化，包括城市空間歷史文化、農(nóng)業(yè)空間農(nóng)耕文化、生態(tài)空間生態(tài)文化；“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”要求樹(shù)立底線思維，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展空間格局，強(qiáng)化國(guó)土空間的生態(tài)服務(wù)功能；“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”要求構(gòu)建新發(fā)展格局，在維護(hù)安全的前提下深化開(kāi)放合作。

2.國(guó)土空間體系為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供了國(guó)土空間保障

國(guó)土空間主要是指國(guó)家主權(quán)管轄下的地域空間，包括陸地、河流、湖泊、內(nèi)海、領(lǐng)海以及它們的底床、底土和上空，承載著自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各類(lèi)要素，是一個(gè)綜合體[2]。國(guó)土空間是國(guó)家發(fā)展的重要載體，國(guó)土空間利用應(yīng)與中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致，服務(wù)于國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的需求。根據(jù)開(kāi)發(fā)內(nèi)容的不同，國(guó)土空間劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)在自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)上存在較大差異，不可能無(wú)差別地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能。因此，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間保障能力[3]，構(gòu)建面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系。一是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的綜合承載能力和特殊功能區(qū)的綜合保障能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)具備較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，這些區(qū)域應(yīng)立足各地功能定位和資源稟賦，細(xì)化土地管理政策單元，提高資源開(kāi)發(fā)利用水平[4]，通過(guò)高效的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供有力支撐。特殊功能區(qū)在自然條件和資源環(huán)境上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，要嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間管控邊界，確保其承擔(dān)特殊的安全保障功能。二是完善國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間治理體系。完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系可以有效調(diào)控土地利用，提高資源開(kāi)發(fā)利用水平，實(shí)現(xiàn)資源合理配置和環(huán)境保護(hù)。國(guó)土空間治理體系則能夠監(jiān)管?chē)?guó)土空間利用狀況，保障國(guó)土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。通過(guò)不斷完善這兩大體系，增強(qiáng)土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理布局和國(guó)土空間的有效利用，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系科學(xué)內(nèi)涵

中國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)工作近年來(lái)取得了令世人矚目的成就，但與中國(guó)式現(xiàn)代化的要求相比，資源的限制依然在加大，生態(tài)安全基礎(chǔ)尚未穩(wěn)固，國(guó)土空間體系仍需要進(jìn)一步完善[1]。國(guó)土空間體系應(yīng)服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化的需要，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面發(fā)展需求，保障國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提升。由此，面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系科學(xué)內(nèi)涵可以歸納為“一個(gè)格局、兩種能力、兩個(gè)體系”，其中，一個(gè)格局是目標(biāo)，兩種能力構(gòu)成有力支撐，兩個(gè)體系作為基礎(chǔ)保障，彼此之間相輔相成、互為補(bǔ)充（圖1）。

1.主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局

中國(guó)式現(xiàn)代化追求高質(zhì)量發(fā)展，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中切實(shí)保障和改善民生，確保人民群眾享有更多的福祉，以滿足人民對(duì)美好生活的需求，同時(shí)保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境，確?，F(xiàn)代化的可持續(xù)性，這就要求統(tǒng)籌發(fā)展、保護(hù)與安全，全面形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局[2]。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映了一個(gè)更廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境目標(biāo)的綜合性協(xié)調(diào)發(fā)展，其可以有效引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為人民提供更加宜居宜業(yè)的空間環(huán)境。主體功能約束有效是基于國(guó)家和地方發(fā)展需要，根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦和環(huán)境條件，明確不同功能區(qū)的主要功能定位和發(fā)展任務(wù)，通過(guò)對(duì)不同功能區(qū)進(jìn)行約束和管理，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和合理利用。國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序強(qiáng)調(diào)在國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下，對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和管理，提高國(guó)土空間韌性[1]，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)有序發(fā)展，避免資源過(guò)度集中或不平衡發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局旨在通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理布局和國(guó)土空間的有效利用，形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、美麗的生態(tài)空間，使得整個(gè)國(guó)土空間更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，向著更加協(xié)調(diào)、可持續(xù)的方向邁進(jìn)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的綜合承載能力和特殊功能區(qū)的綜合保障能力

構(gòu)建面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系，既要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)實(shí)現(xiàn)人口布局和經(jīng)濟(jì)布局的基本匹配，也要提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)主要是指城市化地區(qū)，包括城市群、都市圈及區(qū)域性中心城市，這些地區(qū)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)資源，通常是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要引擎和增長(zhǎng)點(diǎn)，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。特殊功能區(qū)主要包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、資源富集地區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)等，這些地區(qū)在特定領(lǐng)域發(fā)展的同時(shí)，也要滿足保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡等特殊的綜合保障需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有同等重要的地位，但由于主體功能不同，其開(kāi)發(fā)方式、保護(hù)內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)布局也不相同。因此，各地區(qū)要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，按照主體功能定位實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，明確國(guó)土開(kāi)發(fā)的規(guī)模、布局和時(shí)序，約束不合理的空間開(kāi)發(fā)行為，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)協(xié)同發(fā)展，以增強(qiáng)面向中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)土空間體系的支撐力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)，著力提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率[2]，通過(guò)優(yōu)化城市布局、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、吸引外資和人才等方式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，也要注重保護(hù)環(huán)境、提高資源利用效率，以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。在特殊功能區(qū)，著力通過(guò)制定相關(guān)政策和管理措施，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，加強(qiáng)生態(tài)治理，加大資源開(kāi)發(fā)力度，從而實(shí)現(xiàn)特殊功能區(qū)的綜合保障能力。政府要制定相應(yīng)的政策和措施來(lái)保護(hù)和優(yōu)化特殊功能區(qū)的資源和生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)和特殊功能區(qū)相互聯(lián)系且相互依賴，要統(tǒng)籌好區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間利用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

3.國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間治理體系

國(guó)土空間規(guī)劃體系是國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，但國(guó)土空間規(guī)劃體系并不等同于國(guó)土空間體系，國(guó)土空間體系的內(nèi)涵更為豐富[3]。完善的國(guó)土空間體系有利于提升國(guó)土資源配置精準(zhǔn)性和利用效率，為支撐更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，以及構(gòu)建新發(fā)展格局提供多層次、全方位的國(guó)土空間基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供更加高效與有力的國(guó)土空間支撐。國(guó)土空間規(guī)劃體系與國(guó)土空間治理體系為形成面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系提供了基礎(chǔ)保障。國(guó)土空間規(guī)劃體系提供了一個(gè)宏觀框架，國(guó)土空間治理體系則確立了實(shí)施規(guī)劃的具體措施。通過(guò)合理規(guī)劃和有效治理國(guó)土空間，對(duì)國(guó)土空間實(shí)施差異化開(kāi)發(fā)和保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的合理配置、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間治理體系相互關(guān)聯(lián)、相互依存。國(guó)土空間規(guī)劃體系是國(guó)土空間治理的指導(dǎo)性和約束性文件，通過(guò)對(duì)國(guó)土資源、環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和規(guī)劃設(shè)計(jì)，為國(guó)土空間的合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)方向。國(guó)土空間治理體系是實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃的具體行動(dòng)和管理方式，包括國(guó)土空間用途管制、土地利用管理、土地整治等方面的內(nèi)容，其主要確保國(guó)土空間規(guī)劃落地實(shí)施，提高國(guó)土空間管理的科學(xué)性和有效性。

三、形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局

人口規(guī)模巨大的基本國(guó)情要求形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局。主體功能約束有效為國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序提供了基礎(chǔ)和保障，明確了不同地區(qū)的功能定位，有利于推動(dòng)國(guó)土開(kāi)發(fā)從無(wú)序向有序轉(zhuǎn)變。國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序是主體功能約束有效的目標(biāo)和價(jià)值體現(xiàn)，遵循國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序，才能確保主體功能約束有效實(shí)施。通過(guò)有效約束和有序開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)與特殊功能區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而為中國(guó)式現(xiàn)代化提供統(tǒng)籌發(fā)展、安全與保護(hù)的國(guó)土空間發(fā)展格局。

1.主體功能約束有效是國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的基礎(chǔ)和保障

主體功能約束有效是指在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，基于資源環(huán)境承載能力、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、人口分布等因素，明確各地區(qū)的主體功能定位，有針對(duì)性地制定政策措施，對(duì)國(guó)土空間實(shí)施差異化開(kāi)發(fā)和保護(hù)，確保各類(lèi)資源得到高效、合理利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序。主體功能約束主要是為了確保國(guó)家在城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)、能源供應(yīng)、邊疆安全及海洋資源利用等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有序發(fā)展。一是嚴(yán)守城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線，有效引導(dǎo)城市有序擴(kuò)張；二是嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田控制線，通過(guò)限制非農(nóng)業(yè)用途土地的開(kāi)發(fā)，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全；三是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，維護(hù)生物多樣性，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定；四是對(duì)能源富集區(qū)實(shí)行特別管理，保障能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性；五是保障邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定；六是對(duì)各類(lèi)海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)加強(qiáng)管理，旨在保障海洋資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，保護(hù)海洋環(huán)境，同時(shí)也確保國(guó)家海洋權(quán)益不受侵害。主體功能約束注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間的可持續(xù)利用，同時(shí)也要根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)需求，適時(shí)調(diào)整主體功能約束指標(biāo)，保障國(guó)土資源的有序利用、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)期安全。在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，須根據(jù)各地的實(shí)際情況及主體功能，進(jìn)行有效的約束和管理。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)如區(qū)域性中心城市、都市圈、城市群、發(fā)展軸或經(jīng)濟(jì)區(qū)，要堅(jiān)持高效開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造功能，這些區(qū)域具有較高的人口密度、資源豐富度和產(chǎn)業(yè)聚集能力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了基礎(chǔ)條件。特殊功能區(qū)如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、能源富集區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)，在主體功能約束的原則下得到有效約束，這些區(qū)域擁有特殊的資源和環(huán)境條件，對(duì)其要注重保護(hù)和合理利用，確保資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。

2.國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序是主體功能約束有效的目標(biāo)和價(jià)值體現(xiàn)

國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序是指在遵循主體功能約束的前提下，有效落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，合理安排各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)；通過(guò)實(shí)施協(xié)調(diào)有序的國(guó)土開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和空間的合理利用，推動(dòng)地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序不僅是主體功能約束的目標(biāo)也是其價(jià)值的體現(xiàn)。在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，須遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，基于綜合統(tǒng)籌、分區(qū)分類(lèi)、分類(lèi)指導(dǎo)的原則，實(shí)施差別化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的國(guó)土開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，確保資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。這不僅需要政府的引導(dǎo)和決策，也需要社會(huì)各方面的參與和協(xié)作。國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序主要包括三個(gè)方面：一是空間布局的有序，確?；A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布等相互協(xié)調(diào)；二是資源利用的有序，提高資源利用效率，降低資源浪費(fèi)；三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有序，促進(jìn)綠色發(fā)展，保障國(guó)家和地區(qū)生態(tài)安全。中國(guó)是一個(gè)人口眾多的大國(guó)，國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序是應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程和資源壓力的必然要求，是建設(shè)現(xiàn)代化、綠色可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要保障。因此，在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，須根據(jù)各地的實(shí)際情況，加強(qiáng)國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)的有序性，進(jìn)一步落實(shí)主體功能約束，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的合理配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)協(xié)調(diào)。

3.主體功能約束有效與國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序相互促進(jìn)

主體功能約束有效與國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序相互依存、相互促進(jìn)，二者共同推動(dòng)形成綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間格局。一方面，主體功能約束有效要求國(guó)土開(kāi)發(fā)必須遵循協(xié)調(diào)有序性，確保各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)符合自然規(guī)律和生態(tài)要求。這意味著在國(guó)土開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需要對(duì)不同功能區(qū)進(jìn)行明確劃分和限制，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)資源的可持續(xù)利用。另一方面，國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序性的實(shí)現(xiàn)，有助于更好地落實(shí)主體功能約束，形成人與自然和諧共生的發(fā)展格局。國(guó)土開(kāi)發(fā)按照合理的國(guó)土空間規(guī)劃有序進(jìn)行，可以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。主體功能約束有效為國(guó)土開(kāi)發(fā)提供規(guī)劃和管理的基礎(chǔ)，通過(guò)實(shí)施合理的約束和管理措施，確保國(guó)土開(kāi)發(fā)符合國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的實(shí)現(xiàn)，又是主體功能約束得以有效實(shí)施的重要保障。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和綜合施策，國(guó)土開(kāi)發(fā)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)資源的有序開(kāi)發(fā)和高效利用，提高資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間治理中，要充分考慮主體功能約束有效和國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的相互關(guān)系，通過(guò)約束有效和協(xié)調(diào)有序的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)土空間均衡發(fā)展，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供更加高效與有力的國(guó)土空間支撐。

四、面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系支撐與保障

構(gòu)建面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系既需要強(qiáng)有力的支撐，又需要有效的保障體系。此外，要通過(guò)加強(qiáng)體制機(jī)制保障和政策支持，進(jìn)一步確保國(guó)土空間有序布局、合理利用，增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間保障能力。

1.增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的綜合承載能力

現(xiàn)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的主體包括都市圈、城市群和區(qū)域性中心城市，這些區(qū)域要素過(guò)度集聚和部分地區(qū)承載能力不足并存，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚不匹配[1]。適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化要求，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)以“兩橫三縱”為基礎(chǔ)，按照宜（城市）群則（城市）群、宜（都市）圈則（都市）圈原則，形成以城市群和都市圈為主體、區(qū)域性中心城市為補(bǔ)充的多核心、多層次、網(wǎng)絡(luò)化、差異化、集約型的城鎮(zhèn)化空間格局。加快都市圈同城化發(fā)展和城市群一體化發(fā)展，提升區(qū)域性中心城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的資源環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施等綜合承載能力，高效聚集產(chǎn)業(yè)和人口，打造能帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源[2]，實(shí)現(xiàn)高效開(kāi)發(fā)和人口、經(jīng)濟(jì)分布的基本匹配，以更好地發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造作用。

一是加快都市圈同城化發(fā)展與城市群一體化發(fā)展。以都市圈和城市群為重點(diǎn)，增強(qiáng)人口和產(chǎn)業(yè)承載能力，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率整體提升。推動(dòng)都市圈和城市群內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及區(qū)域協(xié)同治理，形成便捷高效的通勤圈和生活圈，從而促進(jìn)深度協(xié)同。提升都市圈和城市群核心城市的輻射帶動(dòng)能力，提高外圍地區(qū)的承接能力，暢通核心城市與外圍地區(qū)間的要素流通渠道，實(shí)現(xiàn)都市圈和城市群內(nèi)部資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、人員流動(dòng)便捷和公共服務(wù)共享，促進(jìn)城市間協(xié)同發(fā)展，提高都市圈、城市群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和人民生活品質(zhì)。

二是提升區(qū)域性中心城市功能品質(zhì)。積極支持區(qū)域性中心城市做大做強(qiáng)，形成聚集經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮吸引國(guó)內(nèi)外優(yōu)勢(shì)資源、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)城市作用。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高交通、能源等服務(wù)水平；發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，增加知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)比重；保護(hù)環(huán)境，改善空氣、水質(zhì)量；培育文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，提升城市文化軟實(shí)力；加強(qiáng)城市治理，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。提高城市的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、居民生活品質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展能力。

三是重視縣城（縣級(jí)市）建設(shè)，逐步拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)的范圍。中國(guó)1800多個(gè)縣（縣級(jí)市），約有1/2位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域[1]。隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)可以拓展到部分發(fā)展條件較好的縣城（縣級(jí)市）。依托區(qū)域性中心城市、都市圈、城市群串聯(lián)形成的發(fā)展軸，以及城市群（都市圈）輻射形成的部分經(jīng)濟(jì)區(qū)，通過(guò)發(fā)揮發(fā)展軸和經(jīng)濟(jì)區(qū)的紐帶作用，加強(qiáng)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，有效整合各區(qū)域的資源和產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源共享和互利合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

2.提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。從統(tǒng)籌發(fā)展與安全的角度出發(fā)，現(xiàn)階段特殊功能區(qū)主要包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、能源富集區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)五種類(lèi)型，這些地區(qū)要堅(jiān)持有效約束，充分發(fā)展安全保障功能。國(guó)家安全是民族復(fù)興的根基，面對(duì)百年未有之大變局，黨的二十大報(bào)告明確指出，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在關(guān)系安全發(fā)展的領(lǐng)域加快補(bǔ)齊短板。面向現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系，要對(duì)糧食、生態(tài)、能源、邊疆、海洋安全等賦予更大權(quán)重，而特殊功能區(qū)則是國(guó)家安全發(fā)展的重要載體，需要保證一定的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以支撐各地區(qū)更加安全、均衡地發(fā)展。這就需要妥善處理好發(fā)展、保護(hù)和安全的關(guān)系，協(xié)調(diào)好發(fā)展均衡與福利均衡的關(guān)系。

一是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)保障糧食安全。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保障國(guó)家糧食安全的主要載體，應(yīng)以保護(hù)為主、開(kāi)發(fā)為輔。保護(hù)耕地，禁止開(kāi)發(fā)基本農(nóng)田，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，優(yōu)先在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)品區(qū)試點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田綠色示范行動(dòng)、重要農(nóng)產(chǎn)品綠標(biāo)行動(dòng)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，著力提升農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)綜合保障能力。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備和物流配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，確保糧食能夠安全及時(shí)送達(dá)市場(chǎng)。此外，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的政策支持和財(cái)政投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力。

二是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保障生態(tài)安全。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)旨在保護(hù)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全，確保生態(tài)系統(tǒng)健康和穩(wěn)定運(yùn)行，滿足人類(lèi)社會(huì)的需求。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為主體功能區(qū)的重要組成部分，承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能[2]。同時(shí)，生態(tài)功能區(qū)要通過(guò)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，提升吸納就業(yè)功能，進(jìn)而增加居民收入[3]。為了提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)安全保障能力，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。此外，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的立法保護(hù)和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，鼓勵(lì)各方面力量參與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，助力人與自然和諧共生。

三是能源富集區(qū)保障能源安全。能源富集區(qū)蘊(yùn)藏豐富的煤炭等化石能源，承擔(dān)著保障國(guó)家能源安全的重大使命，也是推進(jìn)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型、保障“雙碳”目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任主體[4]。能源富集區(qū)通過(guò)多元化能源供應(yīng)、提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源等為國(guó)家或地區(qū)提供穩(wěn)定、可靠的能源，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活所需。為了提升能源富集區(qū)的能源安全綜合保障能力，應(yīng)推動(dòng)能源科技創(chuàng)新、加強(qiáng)能源研發(fā)和應(yīng)用，以提高能源資源利用效益，降低能源消耗。同時(shí)，建設(shè)智慧能源系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析和智能化管理實(shí)現(xiàn)能源供需平衡和優(yōu)化調(diào)配，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。加強(qiáng)對(duì)能源富集區(qū)的環(huán)境保護(hù)和資源管理，為國(guó)家能源安全長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)提供可靠保障。

四是邊疆地區(qū)保障邊疆安全。邊疆地區(qū)是中華民族共同體賴以生存和發(fā)展的重要共生環(huán)境[1]。穩(wěn)邊固邊和興邊富邊相互促進(jìn)，共同構(gòu)成邊疆安全的重要內(nèi)容。中國(guó)陸地邊疆地域廣袤，面積577萬(wàn)平方公里，國(guó)界線長(zhǎng)2.2萬(wàn)公里，毗鄰14個(gè)國(guó)家，35個(gè)跨界民族跨境而居，面臨著內(nèi)生型和輸入型安全風(fēng)險(xiǎn)疊加的重大安全挑戰(zhàn)[2]。在中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，要加強(qiáng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，提高邊疆居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)邊疆居民安全感和幸福感[3]。同時(shí)，加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作和互信，營(yíng)造安全穩(wěn)定、開(kāi)放包容的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)和整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定和繁榮，確保國(guó)家的領(lǐng)土完整和社會(huì)穩(wěn)定。這將為中華民族共同體的生存和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，也是中國(guó)走和平發(fā)展道路的必然選擇。

五是海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)保障海洋安全。海洋中蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源，進(jìn)入21世紀(jì)后，各國(guó)政府開(kāi)始重視海洋事務(wù)，將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋環(huán)境以及維護(hù)海洋權(quán)益作為重要發(fā)展戰(zhàn)略[4]。我國(guó)高度重視海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨的十八大報(bào)告提出“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告要求“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，黨的二十大報(bào)告指出要“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”。隨著對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的重視，我國(guó)政府更加注重合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源與保護(hù)海洋環(huán)境之間的協(xié)調(diào)：加強(qiáng)海洋資源的管理和保護(hù)，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，提高海洋資源的開(kāi)發(fā)利用水平，維護(hù)海洋資源生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)海洋資源與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，加強(qiáng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)的科研和技術(shù)創(chuàng)新，提升海洋產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和核心技術(shù)能力，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，助力中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

3.完善國(guó)土空間規(guī)劃體系

在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)中，國(guó)土空間規(guī)劃體系起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控的重要作用[5]。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出建立“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系，即國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級(jí)”和總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃“三類(lèi)”[6]。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系是融合三類(lèi)空間規(guī)劃的綜合規(guī)劃體系，旨在將國(guó)土空間規(guī)劃從宏觀戰(zhàn)略層面引至微觀用途管控層面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的科學(xué)管理[7]。國(guó)土空間規(guī)劃體系為各種開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)提供了基本依據(jù)，為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了可持續(xù)的國(guó)土空間發(fā)展指導(dǎo)[8]?？茖W(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃體系是確保國(guó)土資源合理利用、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化未來(lái)空間布局的關(guān)鍵。重視國(guó)土空間規(guī)劃的可實(shí)施性和可持續(xù)性，注重國(guó)土空間規(guī)劃與宏觀政策、區(qū)域發(fā)展需求的高效銜接，確保國(guó)土空間規(guī)劃能夠有效指導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)土空間協(xié)調(diào)有序發(fā)展。充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源合理配置和優(yōu)化利用。賦予規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)劃的權(quán)力，細(xì)化規(guī)劃執(zhí)行方案，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，保障國(guó)土空間規(guī)劃的有效實(shí)施。采用航測(cè)、衛(wèi)星遙感、數(shù)字影像等先進(jìn)技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間用途的控制。創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施制度和機(jī)制，引導(dǎo)非政府組織、公民積極參與規(guī)劃的制定和實(shí)施，鞏固規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)[1]。通過(guò)制定相關(guān)法律，推動(dòng)規(guī)劃決策、執(zhí)行和反饋合法化，并制定針對(duì)主體功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃等方面的法律法規(guī)，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)提供法制保障。

4.完善國(guó)土空間治理體系

國(guó)土空間治理體系是為了確保國(guó)土空間安全、可持續(xù)利用自然資源及促進(jìn)中華民族永續(xù)發(fā)展等目標(biāo)建立的全鏈條治理體系[2]。隨著城市化進(jìn)程的加快，人類(lèi)對(duì)自然開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度持續(xù)增加，自然地理環(huán)境和人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)相互作用日益密切[3]，國(guó)土空間治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為了有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，亟須完善國(guó)土空間治理體系。基于國(guó)土空間治理主體、治理對(duì)象、治理過(guò)程、治理目標(biāo)，構(gòu)建相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充、相互嵌套的“自然—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”四部門(mén)國(guó)土空間治理體系[4]。實(shí)現(xiàn)四部門(mén)協(xié)同，是保證國(guó)土空間規(guī)劃體系順利實(shí)施的必要前提。在國(guó)土空間治理中，自然因素是基礎(chǔ)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)與管理，市場(chǎng)機(jī)制的有效引導(dǎo)和調(diào)控能夠促進(jìn)資源的合理配置，社會(huì)參與則是國(guó)土空間治理過(guò)程中的重要補(bǔ)充與監(jiān)督力量。這種多部門(mén)協(xié)同的國(guó)土空間治理體系，將為國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施提供有力支持，確保國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)有序。此外，利用信息技術(shù)全方位、系統(tǒng)性重塑?chē)?guó)土空間治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理智能化決策和精準(zhǔn)化監(jiān)管[5]。通過(guò)數(shù)字化手段，實(shí)時(shí)跟蹤國(guó)土空間利用情況、生態(tài)環(huán)境狀況和資源利用效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出解決方案。同時(shí)，信息技術(shù)的應(yīng)用也能夠加強(qiáng)各級(jí)政府之間的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理的整體性和協(xié)同性，為國(guó)土空間資源的高效利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

5.加強(qiáng)體制機(jī)制保障與政策支持

構(gòu)建面向中國(guó)式現(xiàn)代化的國(guó)土空間體系，要加強(qiáng)體制機(jī)制保障，按照有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的原則，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)調(diào)整和完善重大政策支持體系。具體而言：一是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)、特殊功能區(qū)，考慮“戰(zhàn)略區(qū)+功能區(qū)”，聚焦主體功能、要素配置、開(kāi)放安全等方面的突出問(wèn)題，從財(cái)政、稅收、金融、績(jī)效考核、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫鎰?chuàng)新體制機(jī)制，以提高國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間治理的有效性和精準(zhǔn)性，確保國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)家戰(zhàn)略相一致，與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)；二是結(jié)合中國(guó)式現(xiàn)代化的五個(gè)特征，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)與特殊功能區(qū)的特點(diǎn)和需求，在國(guó)土空間利用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、要素配置、安全保障、防災(zāi)減災(zāi)等方面，制定具有前瞻性和可操作性的重大政策措施，為國(guó)土空間體系的科學(xué)構(gòu)建和有效管理提供有力的政策支持，推動(dòng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和管理的現(xiàn)代化進(jìn)程。此外，加強(qiáng)政策評(píng)估和監(jiān)測(cè)，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策措施，同時(shí)也要綜合運(yùn)用行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等手段，增強(qiáng)政策穩(wěn)定性，確保政策的科學(xué)性、規(guī)范性、參與性和有效性，確保國(guó)土空間利用的合理性和效率性。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]肖金成、劉?？?、洪晗：《構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間體系》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2023年第1期。

[2]何立峰：《加快構(gòu)建新發(fā)展格局乘勢(shì)而上開(kāi)啟新征程》，《黨史文匯》2021年第2期。

[1]胡祖才：《構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2022年11月9日。

[2]黃征學(xué)、王麗：《國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及重點(diǎn)》，《中國(guó)土地》2020年第8期。

[3][4]《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年2月20日。

[1]王辛夫、陳志強(qiáng)：《合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展——訪中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授安樹(shù)偉》，《今日國(guó)土》2023年第3期。

[2]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]S. Chen， C. Zhu， X. O. Yang， Y. Han， "Research on the Supervision and Implementation System of Territorial Space Planning from the Perspective of Resilience"， Sustainability， 2023， 15（20）， pp.14682-14691.

[2]《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年2月20日。

[3]黃征學(xué)：《國(guó)家規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程與融合對(duì)策》，《改革》2020年第4期。

[1]黃征學(xué)、吳九興：《加快構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局》，《城市與環(huán)境研究》2023年第2期。

[2]胡祖才：《構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2022年11月9日。

[1]尹稚、盧慶強(qiáng)：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展階段》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022年第22期。

[2]侯孟陽(yáng)、席增雷、張曉等：《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)評(píng)估》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2023年第1期。

[3]楊喆、李晴晴、薛文晧：《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)立對(duì)農(nóng)村居民收入的影響——基于PSM-DID的實(shí)證分析》，《資源科學(xué)》2023年第1期。

[4]楊軍、溫旭新、張波：《能源富集區(qū)綠色發(fā)展的約束與推力：基于資本循環(huán)理論的研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2022年第12期。

[1]張縱遠(yuǎn)、熱合木江·沙吾提：《邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的基本圖景、內(nèi)在機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑》，《科學(xué)社會(huì)主義》2023年第3期。

[2]方盛舉、楊睿哲：《邊疆安全治理現(xiàn)代化與周邊安全共同體建設(shè)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2023年第6期。

[3]《堅(jiān)持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆文化潤(rùn)疆富民興疆長(zhǎng)期建疆努力建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新疆》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年9月27日。

[4]曹乃剛、趙林、賈建琦：《基于RESSIC框架的中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量測(cè)度與影響因素分析》，《地理與地理信息科學(xué)》2021年第4期。

[5]黃征學(xué)、宋建軍、滕飛：《關(guān)于加快構(gòu)建空間規(guī)劃體系的建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2017年第9期。

[6]《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，2024年1月23日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。

[7]郝慶：《對(duì)機(jī)構(gòu)改革背景下空間規(guī)劃體系構(gòu)建的思考》，《地理研究》2018年第10期。

[8]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]黃征學(xué)：《構(gòu)建空間規(guī)劃體系需要處理好四個(gè)關(guān)系》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2017年第18期。

[2]張衍毓、張曉玲、鄧紅蒂：《新時(shí)代國(guó)土空間治理科技創(chuàng)新體系研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第4期。

[3]郝慶、彭建、魏冶等：《“國(guó)土空間”內(nèi)涵辨析與國(guó)土空間規(guī)劃編制建議》，《自然資源學(xué)報(bào)》2021年第9期。

[4]李強(qiáng)、尚宇辰、楊開(kāi)忠：《生態(tài)文明時(shí)代“自然—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”四部門(mén)國(guó)土空間治理體系構(gòu)建研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2022年第6期。

[5]羅亞、宋亞男、余鐵橋：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的國(guó)土空間數(shù)字化治理邏輯研究》，《規(guī)劃師》2022年第8期。