內(nèi)容提要 公眾參與在社區(qū)治理中具有重要意義，但目前社區(qū)治理中普遍存在公眾參與不足的問題。項目制治理將公眾視為常規(guī)治理任務(wù)的主要完成者，通過制定“土政策”對有訴求的居民形成強激勵，把治理任務(wù)科學(xué)分解為若干小任務(wù)匹配給合適的居民去完成，并采用一個標(biāo)準(zhǔn)公平與柔性考核相結(jié)合的考核辦法，形成一套動員公眾參與社區(qū)治理的有效機制。在項目制治理的運作中，社區(qū)負(fù)責(zé)“兩頭”，即制定“土政策”以獲得資源并分解與匹配治理任務(wù)，考核任務(wù)完成情況；公眾則負(fù)責(zé)“中間”，即具體治理任務(wù)的完成。這種治理分工模式具有良好的互補性，可使政府和公眾在治理過程中實現(xiàn)“功能性互補”。項目制治理既有別于傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)型或居民自治型的社區(qū)治理模式，也有別于社會組織參與的社區(qū)治理模式，是一種行政、市場等多重機制復(fù)合疊加的治理模式。這種社區(qū)治理新模式不僅可以有效激勵公眾參與治理，使公眾和政府在社區(qū)治理過程中實現(xiàn)“功能性互補”，還有助于社區(qū)“集體道德性”的建構(gòu)。

關(guān)鍵詞 社區(qū)治理 項目制 公眾參與 社區(qū)治理共同體 政社關(guān)系

吳青熹，江蘇省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨?；匮芯繂T中共江蘇省委黨校社會和文化教研部教授

本文為國家社會科學(xué)基金項目“‘黨建+微治理促進社區(qū)治理創(chuàng)新研究”（19BSH020）的階段性成果。

改革開放以來，隨著我國社會治理方式由單一政府管理方式向政府主導(dǎo)下的社會多元治理方式轉(zhuǎn)變，基層社區(qū)逐漸形成“政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會自治、專家參與”[1]等四種治理模式。政府主導(dǎo)模式由“政府發(fā)揮‘唯一核心作用”，主要依靠政府行政力量改善社區(qū)治理狀況和提供基本公共服務(wù)[2]。市場主導(dǎo)模式則主要通過發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)、社會企業(yè)等市場力量的作用，為“社區(qū)提供市場服務(wù)和政府福利性服務(wù)”[1]。社會自治模式依靠“社區(qū)居民自發(fā)組織起來，進行自我決策、自我服務(wù)、自我教育和自我管理”[2]和處理社區(qū)公共事務(wù)。專家參與模式則是指專業(yè)學(xué)者通過提供咨詢參與社區(qū)治理。值得注意的是，這些社區(qū)治理模式均聚焦“政府、企業(yè)、社會”等組織性治理主體，卻忽略了社區(qū)中大量存在的分散化的、非組織性的治理主體——公眾（社區(qū)居民）。

公眾參與社區(qū)治理具有政治穩(wěn)定與社會穩(wěn)定功能，是基層治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。黨和國家高度重視公眾參與社區(qū)治理。2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[3]。習(xí)近平總書記更是深刻指出：“加強社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動性調(diào)動起來。”[4]黨的十九屆四中全會進一步明確提出要完善公眾參與的“制度化渠道”[5]，隨后一系列促進公眾參與的政策相繼出臺。但在實踐中，社區(qū)治理實際的參與主體主要是黨委、政府和社會組織三類，居民的參與熱情普遍不高，參與情況與政策目標(biāo)存在較大差距。這一方面是因為“社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)中的公共責(zé)任感與合作精神缺失，導(dǎo)致居民在生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的互助和信任能力下降和抑制效應(yīng)的產(chǎn)生”[6]；另一方面是因為傳統(tǒng)治理模式存在社區(qū)的治理目標(biāo)與居民訴求相脫節(jié)的問題，即“居民在公共領(lǐng)域的訴求得不到滿足所導(dǎo)致的社區(qū)公共性缺失”[7]。因此，要解決居民參與問題，不僅需要政策層面的制度化建設(shè)，更需要構(gòu)建能夠滿足居民需求、增強居民參與動力的治理創(chuàng)新模式。

在持續(xù)追蹤地方基層治理創(chuàng)新案例的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)：在中央“完善公眾參與的制度化渠道”的政策鼓勵下，一些基層社區(qū)基于本轄區(qū)流動人口多、中老年“隔代育兒”群體和青年“全職帶孩”群體數(shù)量大等社區(qū)人口的結(jié)構(gòu)性特征，探索出一種適應(yīng)該類型社區(qū)的公眾動員與社區(qū)治理新模式——項目制治理。本文試圖通過對項目制治理實踐進行調(diào)研和分析，揭示其內(nèi)在機制，并探討其社會治理共同體建構(gòu)的功能與社會學(xué)意涵。

一、研究方法、案例介紹與分析框架

1.研究方法與案例介紹

本文采用典型個案研究法，以作為基層治理創(chuàng)新改革試點的江蘇省南京市Y街道Q社區(qū)為研究對象，深入觀察Q社區(qū)項目制治理的實施過程。

隨著城市化進程加快，截至2023年，Y街道總?cè)丝谝殉^36萬人，其中，戶籍人口12萬人，流動人口超過20萬人，并呈持續(xù)增長態(tài)勢。隨著居民家庭結(jié)構(gòu)逐步向年輕的夫妻家庭和核心家庭轉(zhuǎn)變，社區(qū)中有較多閑暇時間的中老年“隔代育兒”群體和“全職帶孩”的青年人群達4.5萬人。雖然這些居民有時間參與社區(qū)治理，但大部分人只是將社區(qū)視作居住地，缺乏歸屬感，參與治理的動力不強。如何激發(fā)這一群體的參與熱情，成為基層治理創(chuàng)新的重要挑戰(zhàn)。

2022年10月，Y街道以Q社區(qū)作為試點，啟動項目制治理。Q社區(qū)采取“以獎代補、多勞多得”的激勵方式，針對區(qū)情實際，在入學(xué)、看病、幫扶等8個居民需求突出領(lǐng)域創(chuàng)新出臺8種“土政策”，并將其與議事調(diào)解、互助幫扶等6類常規(guī)治理任務(wù)捆綁打包形成治理項目，再面向社區(qū)居民發(fā)包。這一過程實際上是將社區(qū)治理任務(wù)與居民需求、社區(qū)富余資源打包整合，用資源激勵來引導(dǎo)和調(diào)動居民參與治理。截至2024年3月，社區(qū)共發(fā)布任務(wù)94次，開展活動168場，社區(qū)居民參與治理的人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，在Q社區(qū)近2.1萬居民中，已有5362人參與過項目接包，占比超25%。越來越多的居民有意愿參與社區(qū)的共建共治工作。在Q社區(qū)成功經(jīng)驗的帶動下，2023年10月起，Y街道開始在街道范圍內(nèi)推廣項目制治理，目前，街道下轄11個社區(qū)已實現(xiàn)項目制治理全覆蓋。

本文案例材料主要來自2023年11月至2024年1月筆者對南京市Y街道的實地調(diào)研。調(diào)研主要以兩種形式進行：一是小組訪談。筆者帶領(lǐng)團隊成員組織了一次小組訪談，參與人員為Q社區(qū)書記（主任）、社區(qū)副主任和相關(guān)工作人員。訪談的主要目的是從整體上了解社區(qū)項目制治理的思路、布局和進展。二是實地走訪。筆者帶領(lǐng)團隊成員三次深入社區(qū)，與參與項目制治理的居民進行交流，詳細(xì)了解項目制治理在社區(qū)的實施情況。調(diào)研組隨機抽取社區(qū)居民進行半結(jié)構(gòu)化訪談，了解他們對參與項目的感受，形成了較為充分的訪談資料。此外，Q社區(qū)提供了實施項目制治理的各類政策文件、案例介紹和資料匯編，筆者從網(wǎng)絡(luò)上搜索了相關(guān)官方媒體的正式報道，并對不同來源的資料進行了交叉驗證，保證了個案研究的信度和效度。

2.分析框架與概念：“使體制積極運轉(zhuǎn)起來的”項目制治理

“項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制；同時，它更是一種思維模式?！盵1]項目制不僅能夠以“非常規(guī)的增量資源”對公眾進行激勵，“快速有效地動員基層單位，實現(xiàn)上級部門意志”[2]，“將國家從中央到地方的各層級關(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來”，還能夠為政府提供“靈活運作”的空間：地方政府可以“借項目制資源”[3]進行“融合、捆綁和轉(zhuǎn)化”[4]以實現(xiàn)自己的治理意圖。

“項目制的體制機制和獨特優(yōu)點使其成為一種‘社會學(xué)獨特的概念工具”，然而，現(xiàn)有研究更傾向從政治學(xué)、行政管理學(xué)的角度理解項目制，即作為國家治理模式的“項目制”，其運作主體只能是中央到地方的各級政府，而非市場、社會等多元主體。這在無形中限制了“項目制”作為“社會學(xué)獨特的概念工具”的應(yīng)用范圍。

作為一種“體制、機制和思維模式”，項目制在被基層政府廣泛應(yīng)用的過程中，“制度的作用已經(jīng)完全擴展到人們的意識形態(tài)、思維圖式和生活方式，形成一種全社會的風(fēng)習(xí)”[5]。在基層，項目制的精神與思維模式已不局限于政府內(nèi)部，而是成功地實現(xiàn)了創(chuàng)新主體的擴散，社區(qū)居委會開始運用項目制的思維模式整合治理資源、拓展社區(qū)治理的運作空間。一方面，社區(qū)居委會創(chuàng)新出臺若干激勵居民參與社區(qū)治理的“土政策”，并將其與居委會承接的治理任務(wù)打包形成項目；另一方面，處于“項目制”參與末梢（抓包方）的社區(qū)，開始以“發(fā)包方”身份將上述項目向社區(qū)公眾發(fā)包。這種“社區(qū)先創(chuàng)造‘土政策，再將‘土政策和治理任務(wù)打包形成項目，最后向公眾發(fā)包的治理模式”就是本文所說的“項目制治理”。

本文所提出的“項目制治理”不同于管理學(xué)的“項目管理”，也不同于單純作為國家治理模式的“項目制”，而是主要借鑒“項目制”這一概念所蘊含的“體制、機制和思維模式”等社會學(xué)內(nèi)涵，并且突出這種“體制、機制和思維模式”在諸多治理領(lǐng)域尤其是社區(qū)治理中的適用性。“項目制治理”與“項目管理”“項目制”的區(qū)別，可以從以下四個方面進行把握：①從主體來看，“項目管理”的委托方和代理方不限組織類型，“項目制”的委托方均為政府，代理方則既可以是政府，也可以是社區(qū)居委會；而項目制治理的委托方只限于社區(qū)居委會，代理方只限于本社區(qū)的居民。相較于前兩者，“項目制治理”的“委托-代理”主體類型指向更為明確。②從資源來看，“項目制”用于動員的資源僅限于財政資金，“項目管理”用于動員的資源類型豐富，涵蓋資金、土地等各類有形資源；而“項目制治理”用于動員的資源主要是社區(qū)創(chuàng)造的“土政策”。相較于前兩者，“項目制治理”使用的治理資源主要是無形資源。③從控制權(quán)來看，“項目制”的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和實施/激勵權(quán)均在上級政府，“項目管理”的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和少量檢查驗收權(quán)在發(fā)包方，大部分檢查驗收權(quán)和實施/激勵權(quán)在代理方，而“項目制治理”的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和實施/激勵權(quán)均在社區(qū)居委會，這意味著居委會具有完全的控制權(quán)。相較于前兩者，應(yīng)用“項目制治理”對居委會的激勵更強。④“項目管理”和“項目制”均遵循市場化的“最優(yōu)”原則，尋找的是能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)效果的決策方案；相較于“項目制”，“項目制治理”遵循的是理性化的“滿意”原則，更加注意考慮本轄區(qū)居民的滿意度?？傊卫淼闹黧w、資源、控制權(quán)以及“滿意”原則，構(gòu)成了“項目制治理”的內(nèi)在要素與框架。此外，項目制治理還具有非正式治理的樣態(tài)與特征。正如有學(xué)者觀察到的，“基層政府的非正式治理成為客觀存在”，體現(xiàn)出“非正式權(quán)力的正式運作”“正式權(quán)力的非正式運作”以及“正式運作與非正式運作并行”等樣態(tài)特征[1]?；鶎又械捻椖恐浦卫韯?chuàng)新包含了某種“非正式權(quán)力的正式運作”與“正式權(quán)力的非正式運作”，因而也可以視作非正式治理。

3.項目制治理的特征

“利益激勵是影響村民介入政治過程的動力條件?！盵2]項目制治理的落腳點在于“激勵”，目的是動員居民完成治理任務(wù)，其重要特征是通過強激勵動員居民參與。在組織經(jīng)濟學(xué)的代理理論中，組織激勵設(shè)計是影響代理人執(zhí)行任務(wù)行為的重要變量。強激勵的制度設(shè)計構(gòu)成代理人執(zhí)行任務(wù)的前提和決定性因素。強激勵的特征在于努力付出與考核收益高度掛鉤。在實踐中，社區(qū)要想促成公眾參與集體行動，首先要提供對社區(qū)居民形成“強激勵”的制度設(shè)計，才能有效動員公眾參與。激勵是需要資源投入的，充裕的治理資源是項目制治理“強激勵”得以開展的前提。在項目制治理過程中，社區(qū)主要是通過“土政策”的制度設(shè)計來獲得用于激勵居民的治理資源?！巴琳摺钡淖饔迷谟诮o居民提供生活中不可或缺的地域性稀缺資源。由于這些地域性稀缺資源能夠滿足居民當(dāng)下的迫切需要，給居民帶來可得可感的實際利益，因而具有較高的激勵強度。

需要指出的是，項目制治理的“強激勵”之所以有效，與被激勵對象（居民）的需求有重要關(guān)聯(lián)。換言之，社區(qū)在進行“土政策”的制度設(shè)計時，需要著重考慮本社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)，人口結(jié)構(gòu)不同，群體的需求也不同。Q社區(qū)的中老年群體和“全職帶孩”群體人數(shù)眾多，有參與社區(qū)治理的時間，只是缺乏有效的激勵將其動員起來。因此，項目制治理的資源和激勵邏輯能夠?qū)@種類型的社區(qū)產(chǎn)生作用。

二、治理資源的創(chuàng)造和使用

資源是社區(qū)動員公眾參與的首要條件。基層干部常說的“手中沒把米，喚雞都不理”，形象地反映了資源的重要性。項目制治理成功運行的前提，首先就是社區(qū)要擁有充分的資源?！巴琳摺钡闹贫ㄊ琼椖恐浦卫淼靡猿晒\行的前提。社區(qū)將榮譽、福利、機會等居民亟需又無法簡單用貨幣購買的無形資源與社區(qū)治理任務(wù)掛鉤，因地因人地制定“土政策”，把居委會掌握的無形資源轉(zhuǎn)換為滿足居民需求的有形激勵。與傳統(tǒng)社區(qū)治理模式相比，項目制治理模式通過制定“土政策”來獲得治理資源，降低了社區(qū)對財政資源的依賴程度。

1.治理資源的創(chuàng)造

一般而言，資源可分為有形資源和無形資源兩大類：有形資源包括財政資金、土地、自然資源和人力資源等；無形資源一般指制度資源和政策資源?！跋鄬τ谕恋刭Y源、人口資源來說，制度資源具有有形與無形、有限與無限的顯著特點……制度資源類似于政策資源，其既是有形的，也是無形的；既是有限的，也是無限的?！盵1]與其他資源不同，政策資源為政府及其下屬組織所獨有，其他組織或個人缺乏獲取政策資源的渠道。要想獲取政策資源，體制外的組織或個人往往需要付出較高的資金成本。

社區(qū)居委會作為政府在社區(qū)的代理人機構(gòu)，具有政府下屬組織的屬性。正是這一屬性使得社區(qū)可以在制度框架下因地因人出臺在社區(qū)內(nèi)部施行的公共“政策”。由于這些“政策”是非正式的制度安排，具有很強的本土性和鄉(xiāng)土氣息，并且只能在本社區(qū)中施行，因此本文將其稱之為“土政策”。“土政策”的最大特點是可以靈活創(chuàng)造，甚至“無中生有”。比如，入學(xué)指標(biāo)和居民社區(qū)參與二者本無任何關(guān)系，但Q社區(qū)卻提出，社區(qū)居民只要參加志愿服務(wù)累積到5萬積分，就可以為子女/孫子女兌換一個社區(qū)內(nèi)公辦幼兒園的入學(xué)指標(biāo)，這就將入學(xué)指標(biāo)和公眾參與緊密聯(lián)系起來?！巴琳摺奔仁恰盁o中生有”的，也是源源不斷的，社區(qū)可以根據(jù)居民的需求與資源供給之間的緊張狀況因時因事制定。換言之，只要善于利用居民需求與社區(qū)資源供給之間的關(guān)系，“土政策”就可以被制定出來。比如，2023年Q社區(qū)預(yù)留了2個公辦幼兒園入學(xué)指標(biāo)用于項目制治理的積分兌換，但來兌換該項福利的卻有3人，為激勵公眾的參與熱情，社區(qū)臨時增加了1個入學(xué)指標(biāo)。

在激勵公眾參與這個問題上，只能在本社區(qū)中實行的“土政策”具有超越金錢激勵的特殊意義。對居民來說，金錢可以從社區(qū)之外的工作中獲得，但“土政策”所帶來的政策優(yōu)惠和照顧只能從所在社區(qū)的居委會手中獲取，社區(qū)也因此具有資源壟斷的優(yōu)勢地位。奧爾森很早就發(fā)現(xiàn)了政策資源對激勵個體參與的巨大作用，他建議“對于那些為集體利益的增加做出貢獻的人，……再給他一種額外的收益，如額外的獎金、紅利或者榮譽”[2]。Q社區(qū)用于激勵公眾的“土政策”分為三類：“榮譽”“福利”“機會”。其具有三個共性特點：一是價值性?！巴琳摺蹦軌驇椭用瘾@得對其有實際使用價值的機會。比如，接種新款疫苗的預(yù)約號可以節(jié)約大量的等待時間，這對工作繁忙的居民來說具有較高的使用價值。又如社區(qū)優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園的入學(xué)名額，如沒有“土政策”福利，Q社區(qū)居民不得不支付贊助費才能獲得。二是稀缺性。一方面，“土政策”提供的資源數(shù)量是有限的；另一方面，“土政策”提供的資源不具備商品屬性，不可流通且有準(zhǔn)入門檻，不是只要花錢就能買到的。比如在Y街道，獲得“街道好人”稱號的居民可獲得街道內(nèi)公辦學(xué)校的入學(xué)指標(biāo)供子女/孫子女使用，但社區(qū)每年申報“街道好人”的指標(biāo)數(shù)量是極為有限的，且申請者必須有實實在在的“好人”業(yè)績。三是地域性?！巴琳摺笔堑赜蛐蕴卦S政策，只有本轄區(qū)居民才能享受。

此外，“土政策”不僅能激勵個體參與，還能降低社區(qū)動員公眾參與集體行動的組織成本。對集體行動而言，“無論賞罰還是強制以及為此必須進行的監(jiān)控，都需要團體付出成本，當(dāng)這些成本接近或者超過公共物品本身的價值時，經(jīng)濟效益就會喪失，集體行動又會陷入困境”[1]。如果不能有效控制集體行動的組織成本，集體行動會陷入困境。對社區(qū)來說，利用居民需求與社區(qū)資源供給之間的關(guān)系來創(chuàng)造“土政策”，不僅是低成本的也是無限的，其數(shù)量可以由社區(qū)根據(jù)本轄區(qū)居民的實際需要靈活制定，這使得社區(qū)在應(yīng)用“項目制治理”模式時具備較高的靈活性和權(quán)變性。

2.治理資源的激勵成效

對居民而言，能產(chǎn)生有效激勵的“土政策”必須著眼于滿足居民實際的生活需求。只有直擊居民生活的“痛點”問題，有針對性地滿足居民的實際需要，才能實現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)和個體需求滿足的直接對接，形成對居民的有效激勵。

以Q社區(qū)為例，社區(qū)給積極參與的居民各種“榮譽”。社區(qū)依據(jù)社員積分排行開展評比活動，頒發(fā)“最美志愿者”榮譽證書，加強正面典型宣傳，還為居民提供了申請“區(qū)級好人”和“街道好人”的名額（街道以上級別“好人”稱號可以兌換街道內(nèi)優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的入學(xué)指標(biāo)）。此外，社區(qū)還給居民提供各種“福利”，如社區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的入學(xué)指標(biāo)、優(yōu)先接種九價HPV疫苗等。社區(qū)工作人員介紹，現(xiàn)在平臺發(fā)布的項目信息，一般半小時內(nèi)就會被居民“搶單”完畢。有半數(shù)居民不進行實物兌換，而是把積分?jǐn)€著去兌換“榮譽”“福利”等。

“土政策”之所以奏效，是因為其提供的優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校入學(xué)指標(biāo)、新款疫苗、“街道好人”稱號等福利、優(yōu)惠、榮譽資源對于社區(qū)的流動人口、中老年群體、“全職帶孩”人群來說是稀缺資源。雖然他們愿意付出較高的資金成本去謀求這些稀缺資源，但往往由于缺乏人脈和社會資本而求之不得。社區(qū)的“土政策”能為這類居民提供資源，因此激勵效果明顯。在項目制治理中，居民參與的成本小而收益大，因而可以“強化社區(qū)成員與社區(qū)間的利益關(guān)系，使社區(qū)成員在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望”[2]。Q社區(qū)正是通過針對居民需求制定“土政策”，將資源分配和動員參與結(jié)合起來。這種以具體人群為對象出臺政策，以個體收益為激勵手段促進公眾參與治理的思路，有別于以往不分社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、無差別動員公眾的傳統(tǒng)路徑，其精準(zhǔn)性、針對性、有效性更強。

三、治理任務(wù)的分解與匹配

在“社會治理專業(yè)化”政策的影響下，社區(qū)往往把治理任務(wù)整體發(fā)包給專業(yè)社會組織，然而由專業(yè)社會組織承擔(dān)治理任務(wù)的成本較高，且治理任務(wù)完成情況難以評價，這是將治理任務(wù)整體性委托給社會組織的弊端。項目制治理通過細(xì)致的任務(wù)分解降低了參與治理的專業(yè)化門檻，并且有效利用了社區(qū)居民的勞動力資源，這比整體發(fā)包給社會組織更為經(jīng)濟。

1.任務(wù)分解與低門檻的參與

“強激勵”雖然能夠提升公眾參與的意愿，但如果治理目標(biāo)過于復(fù)雜，對專業(yè)技能要求高，公眾不具備獨立完成項目的能力，還是難以形成有效的公眾參與。

任務(wù)的完成成本尤其會影響居民的參與熱情。因此，建立在任務(wù)屬性上的任務(wù)分解是項目制治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。任務(wù)屬性包括任務(wù)的測量成本、任務(wù)重要性、完成成本的高低等。在項目制治理中，社區(qū)不追求任務(wù)的整體性完成，而是主要考量有效利用社區(qū)居民的勞動力資源，因此需要將復(fù)雜治理任務(wù)拆分為大量簡單任務(wù)，以便每個能力正常的居民都可以完成。治理任務(wù)被分解后，完成治理任務(wù)所需的專業(yè)能力大幅降低，個體只要具備簡單常識和生活技能即可完成大部分治理任務(wù)。這就將原來必須交由專業(yè)組織完成、復(fù)雜性程度較高的治理任務(wù)，分解為復(fù)雜性較低、可以由個人承接的簡單治理任務(wù)。以Q社區(qū)為例，社區(qū)發(fā)布了許多簡單任務(wù)崗位，如文明隨手拍觀察員、環(huán)境保護志愿者、便民服務(wù)進小區(qū)參與者等，這些崗位服務(wù)時間碎片化程度高，參與方式靈活，契合了居民以零碎化時間參與社區(qū)服務(wù)的潛在要求。Q社區(qū)將其日常志愿任務(wù)分為五類（見表1），每類任務(wù)均包含時間、地點、工作職責(zé)、可積分值和注意事項等。

2.治理中的管理：科學(xué)的勞動分工與任務(wù)匹配

科學(xué)的勞動分工和任務(wù)匹配，是項目制治理這一新型社區(qū)治理模式效率提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果說資源是“項目制治理”得以開展的前提，那么科學(xué)的勞動分工和任務(wù)匹配就是“項目制治理”能否取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對社區(qū)而言，將治理任務(wù)分解后再匹配給合適的治理主體，是按比較優(yōu)勢原則對勞動進行分工，符合經(jīng)濟學(xué)中的比較優(yōu)勢原理。

以Q社區(qū)對某個項目陣地載體的管理為例。社區(qū)把陣地載體的管理任務(wù)分解為五類：點位需求、技能培訓(xùn)、資源回收、互助服務(wù)和特殊獎勵。其中，點位需求崗需要有時間的居民在每周工作日進行現(xiàn)場管理；技能培訓(xùn)崗需要能夠?qū)τ形璧?、唱歌、乒乓球、健身、書畫棋、烘焙等有興趣的居民進行實踐培訓(xùn)；資源回收崗需要幫助回收居民閑置的書籍和玩具等；互助服務(wù)崗主要需要退休醫(yī)生幫助測量血糖、血壓等；特殊獎勵崗則需要對志愿服務(wù)熱情較高。對當(dāng)月服務(wù)時間大于等于10小時或?qū)ι鐓^(qū)建設(shè)、工作有突出貢獻的居民參與情況進行統(tǒng)計。

在Q社區(qū)，“治理目標(biāo)被條分縷析……不同的角色，連帶不同的權(quán)力和責(zé)任”[1]。社區(qū)根據(jù)任務(wù)屬性將任務(wù)匹配給具有比較優(yōu)勢的治理主體，以避免無效或低效勞動。比如，點位需求、資源回收和特殊獎勵這三類任務(wù)不需要專業(yè)技能，可以匹配給任意居民；技能培訓(xùn)和互助服務(wù)這兩類任務(wù)需要一定的專業(yè)技能，則要將其匹配給具有相關(guān)技能的居民，否則，其治理效率可能會不如專業(yè)化社會組織。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，無論是公共服務(wù)還是社會治理，其本質(zhì)都是政府向公眾提供公共產(chǎn)品。只要成本夠低，對政府而言無論是由市場主體、社會組織主體還是由公眾來提供公共產(chǎn)品都可以。市場主體、社會組織主體雖然是專業(yè)化機構(gòu)，具有較高的專業(yè)水平，但使用成本也高；居民雖然專業(yè)化水平低，卻勝在低成本。然而，要想真正用低成本的居民替代高成本的社會組織，必須通過科學(xué)的勞動分工和任務(wù)匹配將這些“廉價勞動力”高效地組織起來。如果缺乏科學(xué)的勞動分工和任務(wù)匹配，治理效率必然低下，社區(qū)最終不得不將治理任務(wù)交回給各類社會組織。因此，對治理任務(wù)的科學(xué)分工與任務(wù)匹配成為項目制治理成功運作的關(guān)鍵，這使得項目制治理帶有勞動“管理”的性質(zhì)。

在實踐中，社區(qū)最簡單的勞動分工模式是把沒有技術(shù)含量的常規(guī)治理事務(wù)匹配給居民，而將專業(yè)的有難度的任務(wù)留給企業(yè)和社會組織。然而，這只是一種基于專業(yè)與非專業(yè)、簡單與復(fù)雜角度的簡單勞動分工。如果要進一步提高項目制治理的治理效能，須進行更加細(xì)致和科學(xué)的勞動分工以及相應(yīng)的組織和管理。這對社區(qū)來說，無疑是一種管理能力上的挑戰(zhàn)[2]。

四、績效考核與激勵

“激勵必須來自以績效為基礎(chǔ)的報酬”[1]，績效考核是管理的重要手段。在科學(xué)進行勞動分工和任務(wù)分配后，還要對任務(wù)完成情況進行考核?？己税▋蓚€層面：一是公開的，針對所有人“一碗水端平”的標(biāo)準(zhǔn)化考核；二是針對具體考核對象，因人而異的“富有人情味”的柔性考核。這二者配合使用，構(gòu)成項目制治理的雙重考核機制。

1.積分考核：項目制治理的量化指標(biāo)

黨的十八大以來，國家不斷深化民主參與的體制改革，在基層廣泛推行諸如“四議兩公開”的做法以完善基層民主自治的體制機制。作為基層治理創(chuàng)新的項目制治理，也遵守了基層民主自治所要求的公開原則，對考核標(biāo)準(zhǔn)進行公開。社區(qū)出臺的項目制治理的積分考核標(biāo)準(zhǔn)包括任務(wù)屬性和對應(yīng)積分值兩個方面。表2是Q社區(qū)社會治理類項目獎勵積分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

從表2可以看出，Q社區(qū)對點位需求、矛盾調(diào)解、互助幫扶、正面宣傳和好人好事五類治理項目的賦分值差異較大。其中，社區(qū)對好人好事類項目的賦分值最高，而對正面宣傳類項目賦分值最低。項目賦分標(biāo)準(zhǔn)不是隨意制定的，而要體現(xiàn)居委會對社區(qū)治理工作的總體設(shè)計理念。在Q社區(qū)，為彌補前期工作的短板，居委會傾向于居民將參與重點放在弘揚社區(qū)正能量、營造和諧社區(qū)關(guān)系方面。

雖然居委會希望通過積分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)將居民參與行為引導(dǎo)到社區(qū)期望的方面，但賦分值的差異會使得居民傾向于將較多時間和努力投入高積分項目上，進而造成項目接包的冷熱不均，以及對低積分項目的隨意態(tài)度，這反而不利于社區(qū)治理任務(wù)的整體完成?！盀楸苊飧嗟娜恕畋丬嚩麡O參與，構(gòu)建賞罰分明的獎懲機制就顯得十分必要?！盵2]為此，社區(qū)通過出臺懲罰積分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象，目的是通過負(fù)向激勵強化正向激勵。表3是Q社區(qū)社會治理類項目懲罰積分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

2.“滿意”原則與柔性考核

正向與負(fù)向積分考核標(biāo)準(zhǔn)的公開，是希望形成以考核參與態(tài)度、參與績效為內(nèi)容的激勵機制。在這一點上，項目制治理中的考核與一般組織在管理過程中所實施的考核模式差別不大。不過，由于社區(qū)“不是一個代表‘傳統(tǒng)的實體，也不是一個行政實體”，而是“一系列以共同居住為特征的人際關(guān)系的組合”[3]，具有很強的關(guān)系性，這使得公開的量化考核標(biāo)準(zhǔn)在具體的執(zhí)行中具有某些熟人社會（社區(qū)）特質(zhì)。隨著項目制治理的持續(xù)運作，社區(qū)居委會與部分參與頻度較高的居民之間逐漸建立了交往關(guān)系，甚至積累了一定的感情。這種社區(qū)內(nèi)部的交往關(guān)系與情感關(guān)系，以及熟人社會的特質(zhì)，使社區(qū)居委會對居民的積分考核與項目制（包括行政發(fā)包制）下的指標(biāo)考核，以及市場經(jīng)濟條件下的計件考核有很大的差異性。項目制以及市場經(jīng)濟條件下的指標(biāo)考核均以績效為唯一評價標(biāo)準(zhǔn)，考核方式剛性，而項目制治理的考核是柔性考核。柔性考核在具體執(zhí)行中不是追求最優(yōu)解，而是追求滿意解，即社區(qū)不是在絕對意義上測量居民個人績效，而是根據(jù)和他人績效的對比來測量其個人績效。

以Q社區(qū)為例，對于社區(qū)內(nèi)的不同居民，Q社區(qū)對其參與完成同樣的志愿項目所給予的積分是不同的，為激勵特殊困難群體如低保邊緣戶、重殘家庭居民參與志愿服務(wù)，居委會對特困群體定向給予2倍積分優(yōu)待。

從案例中可以看出，與身體健全的居民相比，殘疾人完成同樣的項目任務(wù)所需付出的心力和勞力顯然更多，對這類特殊困難群體的參與，居委會不是在絕對“公平”的意義上測量個人績效，而是對比殘疾人和正常人付出時間后測量個人績效，增加對完成任務(wù)難度較大的困難群體的激勵強度，以爭取特殊群體的滿意。在具體的考核中實際上執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是“因人而異”的，但這種“因人而異”并不是針對個體，而是針對某一類群體，即在具體的治理過程中要充分地考慮社區(qū)這個小社會中各個不同群體間的差異。在項目制治理過程中，公開的積分考核能夠激發(fā)公眾的參與行為，而富有人情味的柔性考核則能逐漸減少“社區(qū)-公眾”關(guān)系的工具性，進而在“社區(qū)-公眾”間形成一種具有情感特征的互惠關(guān)系。

社區(qū)要盡可能地考慮如何使各類群體“滿意”，這對項目制治理持續(xù)發(fā)揮正向激勵作用、減少副作用十分必要。當(dāng)然，這種富有人情味的柔性考核，如何恰當(dāng)?shù)丶右允褂枚皇菫E用，并且能夠被居民所理解，還不影響其公正性，則是社區(qū)管理者需要認(rèn)真考慮的問題。

五、結(jié)語

項目制治理將公眾視為常規(guī)治理任務(wù)的主要完成者，通過創(chuàng)造“土政策”對有訴求的居民形成強激勵，把治理任務(wù)科學(xué)分解為若干小任務(wù)匹配給合適的居民去完成，并采用一個標(biāo)準(zhǔn)公平與柔性考核相結(jié)合的考核辦法，形成了一套動員公眾參與社區(qū)治理的有效機制。在項目制治理的運作中，社區(qū)負(fù)責(zé)“兩頭”——制定“土政策”以獲得資源并分解與匹配治理任務(wù)，考核任務(wù)完成情況；公眾則負(fù)責(zé)“中間”——完成具體治理任務(wù)。這種治理分工模式具有良好的互補性，可使政府和公眾在治理過程中實現(xiàn)“功能性互補”。這既有別于傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)型或居民自治型的社區(qū)治理模式，也有別于社會組織參與的社區(qū)治理模式，是一種行政、市場等多重機制復(fù)合疊加的治理模式。

項目制治理的運作過程也是社區(qū)建構(gòu)“集體道德性”的過程。人作為一種社會性動物，不僅有利益訴求，也有感情和歸屬的需求。隨著項目制治理的持續(xù)，積極參與治理的居民慢慢會在一定程度上脫離單純基于利益的參與動機，與社區(qū)形成某種穩(wěn)定的交往關(guān)系，這樣，居民與社區(qū)之間就不再是單純的利益關(guān)系，而是一種基于互惠規(guī)范的社會交往關(guān)系。這種互惠規(guī)范有利于增強社區(qū)的“集體道德性”。從Q社區(qū)項目制治理實施后的社區(qū)氛圍來看，居民服務(wù)社區(qū)、幫助他人的意識在逐漸增強，參與愛心捐衣、義務(wù)捐書、環(huán)境保護等項目的熱情高漲。涂爾干指出，共同生活、固定交往關(guān)系形成的前提在于人們在相互結(jié)合過程中所產(chǎn)生的情感，“如果人們在相互結(jié)合組建群體的過程中沒有產(chǎn)生一定的感情……那么他們彼此的共同生活、彼此固定的交往關(guān)系就不可能形成”，這種情感的實質(zhì)是“把特殊利益歸屬普遍利益，這正是所有道德作用的源泉”，“如果這種情感在訴諸于更普遍的生活境遇的過程中，變得更加明朗，更加確定，那么我們便會逐漸看到一個道德規(guī)范總體的出現(xiàn)”[1]?！凹w道德性”是社區(qū)共同體建構(gòu)不可或缺的精神要素，其建構(gòu)也是項目制治理一個值得期待的發(fā)展方向。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]葛天任、李強：《我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》，《西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第6期。

[2]章文光、李心影、楊謹(jǐn)：《城市社區(qū)治理的邏輯演變：行政化、去行政化到共同體》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2023年第5期。

[1]崔月琴、杜德安：《社會企業(yè)參與社區(qū)治理的路徑及實踐困境研究——以Z集團S社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為例》，《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2023年第2期。

[2]李華偉：《社區(qū)自組織：社區(qū)治理主體性獲得及關(guān)系特征——基于我國L市“熱心人協(xié)會”的一項質(zhì)性研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第5期。

[3]《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，人民出版社2004年版，第25頁。

[4]《習(xí)近平在上海考察時強調(diào)：堅定改革開放再出發(fā)信心和決心加快提升城市能級和核心競爭力》，《人民日報》2018年11月8日。

[5]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

[6]陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。

[7]周亞越、吳凌芳：《訴求激發(fā)公共性：居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯——基于H市老舊小區(qū)電梯加裝案例的調(diào)查》，《浙江社會科學(xué)》2019年第9期。

[1][5]渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

[2]陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。

[3]周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。

[4]折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期。

[1]王敬堯、鄭鵬：《基層政府自主性的形態(tài)演化、類型劃分與實踐邏輯》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2023年第4期。

[2]劉義強、姜勝輝：《利益與認(rèn)同：村民政治參與的邊界及轉(zhuǎn)換——基于佛山市4個村莊村級治理的實證調(diào)查》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2019年第6期。

[1]桑玉成：《制度資源：新時代激發(fā)發(fā)展活力的又一座“富礦”》，《新視野》2020年第4期。

[2]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第67頁。

[1]劉厚金：《基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機制——以集體行動的邏輯為分析框架》，《社會科學(xué)》2020年第6期。

[2]孫璐：《利益、認(rèn)同、制度安排——論城市居民社區(qū)參與的影響因素》，《云南社會科學(xué)》2006年第5期。

[1]陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機制及其影響》，《社會》2015年第5期。

[2]筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項目制治理的效能高低及是否可持續(xù)，在很大程度上取決于社區(qū)管理者的管理能力。這也使我們產(chǎn)生了一個疑問：是不是所有的治理模式創(chuàng)新的治理效能的提升最終都要回到科學(xué)的管理上來？已有學(xué)者提出了類似的問題，即“把管理帶回政治”，而我們基于這個案例所提出的問題是：基于治理效能提升的考量，要不要把管理重新帶回治理？把管理帶回治理之后治理的意義在哪里？

[1]保羅·米爾格羅姆、約翰·羅伯茨：《經(jīng)濟學(xué)、組織與管理》，費方域主譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社2004年版，第227頁。

[2]王大廣：《公眾參與基層社會治理的實踐問題、機理分析與創(chuàng)新展望》，《教學(xué)與研究》2022年第4期。

[3]朱健剛：《國與家之間：上海鄰里的市民團體與社區(qū)運動的民族志》，社會科學(xué)文獻出版社2010年版。

[1]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第26—27頁。